ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA JURÍDICA DA UNIÃO ESPECIALIZADA VIRTUAL DE PATRIMÔNIO
NÚCLEO JURÍDICO

PARECER n. 00803/2022/NUCJUR/E-CJU/PATRIMÔNIO/CGU/AGU

NUP: 67221.007999/2021-27

INTERESSADOS: BASE AÉREA DE FORTALEZA - BAFZ

ASSUNTOS: PATRIMÔNIO PÚBLICO. BEM IMÓVEL DE DOMÍNIO DA UNIÃO SOB JURISDIÇÃO DA AERONÁUTICA. CESSÃO DE USO GRATUITO À POLÍCIA FEDERAL. 

EMENTA: PATRIMÔNIO PUBLICO. CESSÃO DE USO GRATUITO. IMÓVEL SOB JURISDIÇÃO DO COMANDO DA AERONÁUTICA. POSSIBILIDADE LEGAL. AUTORIZATIVO LEI N° 9.636/98. DEC-LEI N° 9.760/46. COMPETÊNCIA PORTARIA NORMATIVA GM-MD Nº 4.411/2021. APROVAÇÃO E PROSSEGUIMENTO.

I - RELATÓRIO

O processo em epígrafe oriundo do Comando da Aeronáutica, Base Aérea de Fortaleza/CE, cujo objeto é a Cessão de Uso Gratuito de Bem Imóvel da União sob sua jurisdição ao Ministério da Justiça e Segurança Pública por meio da Superintendência Regional da Polícia Federal no Estado do Ceará.

Trata-se de imóvel caracterizado como área de 16.311,31 m2 , localizado na Avenida Borges de Melo, s/nº, Fortaleza-CE, inscrita na Subdiretoria de Patrimônio da Aeronáutica sob o nº CE.032-000 (benfeitoria), registrado na 2ª Zona, matrícula número 36.107, sob responsabilidade de Base Aérea de Fortaleza.

A finalidade da Cessão é permitir ao Ministério da Justiça e Segurança Pública, por meio da Superintendência Regional de Polícia Federal no Ceará (SR/PF/CE), o uso da área para utilização exclusivamente de estacionamentos para viaturas e veículos de servidores, bem como construção de salas do UTRAN, a fim de abrigar todo o pátio de veículos apreendidos, o qual terá relevante impacto na gestão e no aperfeiçoamento da respectiva atividade em todo o território estadual.

O objeto da análise submetida a esta especializada se dá em face da juntada do Minuta do Contrato de Cessão a ser celebrado entre as partes interessadas.

A instrução processual se compõe além da minuta do Contrato, pelos documentos referentes ao imóvel, Portaria de Designação da Comissão de Avaliação de Imóveis da Base Aérea de Fortaleza/CE, Certidões Negativas relativas à regularidade fiscal e trabalhista, Documentos de Identificação e de Representação da Superintendência de Polícia Federal no Estado do Ceará, Portaria da Secretaria do Patrimônio da União delegando competência aos respectivos comandantes referentes a alienações de bens imóveis da União administrados pelas Forças Amadas, dentre outros.

É o sucinto relatório. passo à análise.

II - ANÁLISE E FUNDAMENTAÇÃO JURÍDICA

A manifestação jurídica tem o escopo de assistir a autoridade assessorada no controle interno da legalidade administrativa dos atos a serem praticados ou já efetivados. Ela envolve, também, o exame prévio dos textos das minutas dos contratos e seus anexos.

A função da Consultoria Jurídica da União é apontar possíveis riscos do ponto de vista jurídico e recomendar providências para salvaguardar a autoridade assessorada, a quem compete avaliar a real dimensão do risco e a necessidade de se adotar ou não a precaução recomendada.

Importante salientar que o exame dos autos processuais se restringe aos seus aspectos jurídicos, excluídos, portanto, aqueles de natureza técnica. Em relação a estes, parte-se da premissa de que a autoridade competente se municiou dos conhecimentos específicos imprescindíveis para a sua adequação às necessidades da Administração, observando os requisitos legalmente impostos.

Por fim, em relação à atuação desta Consultoria Jurídica, é importante informar que embora as observações e recomendações expostas não possuam caráter vinculativo, constituem importante instrumento em prol da segurança da autoridade assessorada, a quem incumbe, dentro da margem de discricionariedade que lhe é conferida pela lei, avaliar e acatar, ou não, tais ponderações, ressaltando-se, todavia, que o seguimento do processo sem a observância destes apontamentos será de responsabilidade exclusiva da Autoridade Administrativa.

O art. 64 do Decreto-lei nº 9.760/1946 preceitua que os bens imóveis da União não utilizados em serviço público poderão, qualquer que seja a sua natureza, ser alugados, aforados ou cedidos. Cita-se:

Art. 64. Os bens imóveis da União não utilizados em serviço público poderão, qualquer que seja a sua natureza, ser alugados, aforados ou cedidos.

(...)

§ 3º A cessão se fará quando interessar à União concretizar, com a permissão da utilização gratuita de imóvel seu, auxílio ou colaboração que entenda prestar.

Por seu turno, a Lei nº 9.636 estabelece que:

Art. 18. A critério do Poder Executivo poderão ser cedidos, gratuitamente ou em condições especiais, sob qualquer dos regimes previstos no Decreto-Lei nº 9.760, de 1946, imóveis da União a:

I - Estados, Distrito Federal, Municípios e entidades sem fins lucrativos das áreas de educação, cultura, assistência social ou saúde; (Redação dada pela Lei nº 11.481, de 2007)

II - pessoas físicas ou jurídicas, em se tratando de interesse público ou social ou de aproveitamento econômico de interesse nacional. (Redação dada pela Lei nº 11.481, de 2007)

(…)

§ 3º A cessão será autorizada em ato do Presidente da República e se formalizará mediante termo ou contrato, do qual constarão expressamente as condições estabelecidas, entre as quais a finalidade da sua realização e o prazo para seu cumprimento, e tornar-se-á nula, independentemente de ato especial, se ao imóvel, no todo ou em parte, vier a ser dada aplicação diversa da prevista no ato autorizativo e consequente termo ou contrato.

§ 4º A competência para autorizar a cessão de que trata este artigo poderá ser delegada ao Ministro de Estado da Fazenda, permitida a subdelegação.

Art. 20. Não será considerada utilização em fim diferente do previsto no termo de entrega, a que se refere o § 2º do art. 79 do Decreto-Lei no 9.760, de 1946, a cessão de uso a terceiros, a título gratuito ou oneroso, de áreas para exercício de atividade de apoio, definidas em regulamento, necessárias ao desempenho da atividade do órgão a que o imóvel foi entregue.

Parágrafo único. A cessão de que trata este artigo será formalizada pelo chefe da repartição, estabelecimento ou serviço público federal a que tenha sido entregue o imóvel, desde que aprovada sua realização pelo Secretário-Geral da Presidência da República, respectivos Ministros de Estado ou autoridades com competência equivalente nos Poderes Legislativo ou Judiciário, conforme for o caso, e tenham sido observadas as condições previstas no regulamento e os procedimentos licitatórios previstos em lei. (...)

Salvo melhor juízo, no presente caso, a cessão poderia ter por fundamento tanto a regra do inciso I do art. 18, quanto a regra do art. 20, ambos da Lei nº 9.636/1998.

No primeiro caso (art. 18, I), aplicar-se-ia a Portaria MPOG nº 144/2001 (com vigência restaurada pela Portaria nº 22.950, de 29 de outubro de 2020), segundo qual:

O MINISTRO DE ESTADO DO PLANEJAMENTO, ORÇAMENTO E GESTÃO, no uso de suas atribuições, e tendo em vista o disposto no art. 18 da Lei nº 9.636, de 15 de maio de 1998, e a competência que lhe foi delegada pelo art. 1º, inciso I, do Decreto nº 3.125, de 29 de julho de 1999, observada a Resolução nº 5, de 21 de março de 2000, do Conselho Nacional de Desestatização - CND, resolve:

Art. 1º Estabelecer as diretrizes para as proposições formuladas pela Secretaria do Patrimônio da União, deste Ministério, que tenham por objeto a cessão de uso gratuito ou em condições especiais de imóveis de domínio da União, com amparo no art. 18 da Lei nº 9.636, de 15 de maio de 1998.

Art. 2º As cessões de uso gratuito ou em condições especiais de imóveis da União deverão observar as seguintes destinações:

I - ao uso no serviço público, para os seguintes fins:

a) a fundações e autarquias que integrem a Administração Pública Federal; e

b) a empresas públicas e sociedades de economia mista com controle acionário majoritário da União, para afetação aos seus fins institucionais;

Já no segundo (art. 20), aplicar-se-iam o Decreto nº 3.725/1998 e a Portaria GM-MD nº 4.411/2021, que dispõem, respectivamente:

Decreto nº 3.725/1998

Art. 12.  Não será considerada utilização em fim diferente do previsto no termo de entrega, a que se refere o § 2º do art. 79 do Decreto-Lei nº 9.760, de 1946, a cessão de uso a terceiros, a título gratuito ou oneroso, de áreas para exercício das seguintes atividades de apoio necessárias ao desempenho da atividade do órgão a que o imóvel foi entregue:

(…)

V - creche; e

VI - outras atividades similares que venham a ser consideradas necessárias pelos Ministros de Estado, ou autoridades com competência equivalente nos Poderes Legislativo e Judiciário, responsáveis pela administração do imóvel.

Parágrafo único.  As atividades previstas neste artigo destinar-se-ão ao atendimento das necessidades do órgão cedente e de seus servidores.

Art. 13.  A cessão de que trata o artigo anterior será formalizada pelo chefe da repartição, estabelecimento ou serviço público federal a que tenha sido entregue o imóvel, desde que aprovada sua realização pelo Chefe da Secretaria-Geral da Presidência da República, respectivos Ministros de Estado ou autoridades com competência equivalente nos Poderes Legislativo e Judiciário, conforme for o caso, observados os procedimentos licitatórios previstos em lei e as seguintes condições:

I - disponibilidade de espaço físico, de forma que não venha a prejudicar a atividade-fim da repartição;

II - inexistência de qualquer ônus para a União, sobretudo no que diz respeito aos empregados da cessionária;

III - compatibilidade de horário de funcionamento da cessionária com o horário de funcionamento do órgão cedente;

IV - obediência às normas relacionadas com o funcionamento da atividade e às normas de utilização do imóvel;

V - aprovação prévia do órgão cedente para realização de qualquer obra de adequação do espaço físico a ser utilizado pela cessionária;

VI - precariedade da cessão, que poderá ser revogada a qualquer tempo, havendo interesse do serviço público, independentemente de indenização;

VII - participação proporcional da cessionária no rateio das despesas com manutenção, conservação e vigilância do prédio;

VIII - quando destinada a empreendimento de fins lucrativos, a cessão deverá ser sempre onerosa e sempre que houver condições de competitividade deverão ser observados os procedimentos licitatórios previstos em lei; e

IX - outras que venham a ser estabelecidas no termo de cessão, que será divulgado pela Secretaria do Patrimônio da União.

Portaria Normativa GM-MD nº 4.411/2021

MINISTRO DE ESTADO DA DEFESA, no uso das atribuições que lhe são conferidas pelo art. 87, parágrafo único, incisos I e II, da Constituição, observado o disposto no art. 20, parágrafo único, da Lei nº 9.636, de 15 de maio de 1998, e no art. 12, inciso VI, do Decreto nº 3.725, de 10 de janeiro de 2001, e tendo em vista o que consta no Processo Administrativo nº 60532.000046/2021-85, resolve:

Art. 1º Esta Portaria dispõe sobre as hipóteses de cessão de uso para atividades de apoio de bens imóveis da União sob a responsabilidade da administração central do Ministério da Defesa, dos Comandos da Marinha, do Exército e da Aeronáutica, da Escola Superior de Guerra, da Escola Superior de Defesa e do Hospital das Forças Armadas, e delega competência para emitir a correspondente autorização.

Art. 2º Para efeito do disposto no art. 12, inciso VI, do Decreto nº 3.725, de 10 de janeiro de 2001, são consideradas atividades de apoio destinadas ao atendimento das necessidades da administração central do Ministério da Defesa, dos Comandos da Marinha, do Exército e da Aeronáutica, da Escola Superior de Guerra, da Escola Superior de Defesa, do Hospital das Forças Armadas, e de seus respectivos servidores e militares:

(…)

VIII - creche pré-escolar, escolas de ensino infantil, fundamental e médio e cursos preparatórios para as carreiras militares;

(…)

Art. 3º Fica delegada competência para emitir a autorização para a cessão de uso de que trata o art. 20, parágrafo único, da Lei nº 9.636, de 15 de maio de 1998, o art. 12, incisos I a VI, do Decreto nº 3.725, de 2001, e o art. 2º desta Portaria:

I - aos Comandantes da Marinha, do Exército e da Aeronáutica;

(…)

Art. 4º A cessão de uso de que trata esta Portaria observará os procedimentos licitatórios aplicáveis a cada caso concreto, em conformidade com o art. 20, parágrafo único, da Lei nº 9.636, de 1998.

Art. 5º Ficam revogadas:

I - a Portaria Normativa nº 1.233/MD, de 11 de maio de 2012, publicada no Diário Oficial da União nº 92, Seção 1, páginas 140 e 141, de 14 de maio de 2012; e

II - a Portaria Normativa nº 80/GM-MD, de 13 de setembro de 2019, publicada no Diário Oficial da União nº 179, Seção 1, página 11, de 16 de setembro de 2019.

Art. 6º Esta Portaria entra em vigor em 1º de dezembro de 2021.

Observe-se, por oportuno, que por meio do PARECER Nº 083/2012/DECOR/CGU/AGU  (NUP 00402.002063/2012-10), referendado pelo PARECER n. 00022/2021/DECOR/CGU/AGU (NUP 10980.007929/86-16), a Consultoria-Geral da União houve por bem fixar interpretação no sentido de que, a despeito da ausência de previsão legal expressa, seria possível admitir que “as Forças Armadas promovam a “entrega provisória” e a “cessão de uso gratuita”, em favor de outros órgãos ou entes da Administração Pública, para o atendimento de finalidades públicas ou sociais, de bens imóveis em relação aos quais, a despeito de estarem temporariamente sem uso, exista previsão de utilização futura, em finalidade militar objetiva ou complementar”.

Nesse diapasão, a ICA 87-7, que dispõe sobre o “Controle, Administração e Gestão do Patrimônio Imobiliário sob administração da Aeronáutica” , reeditada pela Portaria DIRINFRA nº 288/DPI, de 08 de agosto de 2019, estabelece que:

9 UTILIZAÇÃO DE BENS IMÓVEIS DE USO ESPECIAL DA UNIÃO POR TERCEIROS

9.1 INTRODUÇÃO

9.1.1 A utilização de bens imóveis da União, de uso especial, por terceiros, sob responsabilidade do COMAER, objetivando a exploração econômica ou o fornecimento de bens e serviços, obedece às disposições constantes neste Capítulo e na legislação em vigor.

(…)

9.7 CESSÃO DE USO GRATUITA

(…)

9.7.2. A cessão de uso gratuita pode se dar, conforme inciso I e II, do art. 18 da Lei nº 9.636/1998 para Estados, Distrito Federal, Municípios, entidades sem fins lucrativos das áreas de educação, cultura, assistência social, ou saúde, além de pessoas físicas ou jurídicas, quando tratar-se de interesse público, social ou de aproveitamento econômico de interesse nacional

9.7.3 A cessão de uso gratuita efetiva-se mediante contrato no qual constam, obrigatoriamente, as condições a serem estabelecidas pelo COMAER, e é regida pelas normas de Direito Público, sendo vedada qualquer outra forma de ajuste.

(…)

9.7.5 A competência para o início do processo de cessão de uso gratuita é do Comandante, Chefe, Prefeito ou Diretor da OM que tem a responsabilidade administrativa do imóvel, sendo o mesmo responsável por todas as providências necessárias à concretização do contrato, inclusive as negociações, com apoio do GAP. Caso haja necessidade de apoio técnico à OM para providenciar as peças técnicas necessárias ao processo, o DTINFRA da área prestará o apoio.

9.7.6 São competentes para firmar os contratos de cessão de uso gratuita dos imóveis as seguintes autoridades, conforme prazos de vigência abaixo estabelecidos:

a) até 5 (cinco) anos, o Comandante, Chefe, Prefeito ou Diretor da OM, ou seja, o responsável administrativo pelo imóvel;

b) até 10 (dez) anos,   ODS da OM interessada; e

c) acima de 10 (dez) anos, os ODS, condicionada à autorização do Chefe do Estado-Maior da Aeronáutica.

9.7.7 A cessão de uso gratuita pode ser revogada a qualquer tempo, havendo interesse do COMAER, independentemente de indenização, exceto as que se refiram às benfeitorias necessárias, que não asseguram ao cessionário o direito à retenção do imóvel.

9.7.8 O processo de cessão de uso gratuita deve ser instruído com a seguinte documentação:

a) planta topográfica e memorial descritivo do imóvel como um todo, destacando a localização do imóvel a ser cedido;

b) cópia da documentação domínial do imóvel (Título de Transferência, Título de Propriedade e Termo de Entrega da SPU/UF);

c) planta baixa da(s) benfeitoria(s)a ser(em) cedida(s), se for o caso;

d) laudo de avaliação do imóvel a ser arrendado; e

e) proposta do Comandante, Chefe, Prefeito ou Diretor da OM proponente, justificando a cessão por arrendamento.

(…)

Isto posto, forçoso concluir pela existência de fundamento para a cessão de uso gratuito em referência (a destinação é para uso em serviço público federal em âmbito estadual e vinculada ao bom andamento de atividades institucionais do órgão cessionário, podendo se qualificada, inclusive, como atividade de apoio), que, sem embargo, deve ser efetivada após a instrução do processo com os elementos previstos no item 9.7.8 da ICA 87-7/2019.

A competência para a autorização da cessão de uso fundada no art. 18 da Lei 9.636/1998 foi objeto do PARECER n. 00914/2021/NUCJUR/E-CJU/PATRIMÔNIO/CGU/AGU (NUP 67613.052674/2021-95), da lavra do Consultor Jurídico desta unidade, de cujo inteiro teor se colhe:

32. A destinação a terceiros de qualquer bem imóvel de domínio da União afetado aos Comandos Militares deverá estar em consonância com o regramento previsto no ordenamento jurídico patrimonial vigente, expedidos no âmbito da Secretaria do Patrimônio da União (SPU), sucedida pela Secretaria de Coordenação e Governança do Patrimônio da União, órgão subordinado à Secretaria Especial de Desestatização, Desinvestimentos e Mercados, e singular da estrutura organizacional do Ministério da Economia, a qual incumbe administrar o patrimônio imobiliário da União, zelando por sua conservação, adotando as providências necessárias à regularidade dominial dos bens da União, nos termos do artigo 1º, incisos I e II, do Anexo da Portaria ME nº 335, de 02 de outubro de 2020, que aprovou o seu regimento interno.

33. As Organizações Militares (OM's) integrantes das Forças Armadas (FFAA) dispõem de um regime jurídico diferenciado na gestão dos bens imóveis de domínio da União sob sua jurisdição, com certa autonomia na administração de tais bens em comparação com os órgãos civis, em consonância com as atribuições conferidas às Forças Armadas pela Constituição Federal de 1988, notadamente a defesa nacional.

34. Neste caso, o imóvel encontra-se jurisdicionado à Aeronáutica, cabendo a esta a competência para autorizar a venda ou permuta dos bens, nos termos do art. 1º da Lei 5.651/1970. Nesse sentido, a Portaria 217, de 16.08.2013 da SPU/MPOG, verbis:

 (…)

35. Conferindo concretude a autonomia de que dispõem as Organizações Militares (OM's), foi expedida a  Portaria SPU nº 7.152, de 13 de julho de 2018, (…).

36. Ora, se à Aeronáutica é autorizado a alienar os imóveis da União a ela jurisdicionados, é certo que pode promover a cessão de uso gratuita de tais imóveis, independentemente da interveniência da SPU, embora não tenha sido possível encontrar normativo expresso da SPU neste sentido. Este entendimento parece se adequar com o reconhecimento de existência "de interesse público em se manter regime diferenciado para a gestão dos bens entregues às Forças Armadas em virtude das atribuições que lhe foram conferidas pela Constituição Federal de 1988, mormente a de defesa nacional", corroborado pelo PARECER Nº 010/2011/DECOR/CGU/AGU, aprovado pelo Despacho do Consultor-Geral da União nº 0192/2011 (00400.014449/2008-16):

(…)

37. Também vale a pena citar, ainda neste tema, entendimento também trazido pelo DECOR que ratifica a competência das Forças Armadas em realizar a cessão de uso gratuita de seus bens, trata-se do PARECER n. 00083/2012/DECOR /CGU/AGU (0402.002063/2012-10), assim ementado:

(…)

38. Seguindo, neste contexto próprio de gestão dos imóveis, há previsão expressa na já citada Portaria DIRINFERA nº 288/DPI, de 08 de agosto de 2019, que aprova a reedição da ICA 87-7, da distribuição de competências internas para fazê-lo:

(…)

Ocorre que, recentemente, foi editada a Portaria SPU/ME nº 14.094, de 30 de novembro 2021, que revogou a Portaria nº 40/2009 e, por conseguinte Portaria nº 7.152/2018, que trazia regramento prevendo que “nos contratos referentes às alienações, arrendamentos, termos de permissão de uso e concessões de direito real de uso de imóveis da União administrados pelas Forças Armadas através de entrega formalizada, fica delegada competência para a assinatura aos respectivos Comandantes, quando for o caso”.

Deveras, a Portaria SPU/ME nº 14.094, de 30 de novembro 2021, atualmente em vigor, assim preceitua:

O SECRETÁRIO DE COORDENAÇÃO E GOVERNANÇA DO PATRIMÔNIO DA UNIÃO SUBSTITUTO, DA SECRETARIA ESPECIAL DE DESESTATIZAÇÃO, DESINVESTIMENTO E MERCADOS, DO MINISTÉRIO DA ECONOMIA, no uso das atribuições que lhe confere o art. 102 do Anexo I do Decreto nº 9.745, de 08 de abril de 2019, e considerando o disposto na Portaria SEDDM/ME nº 12.485, de 20 de outubro de 2021, resolve:

Art. 1º Autorizar os Superintendentes do Patrimônio da União a firmar os termos e contratos de aquisição, alienação, locação, arrendamento, aforamento, cessão, concessão, autorização e permissão relativos a imóveis da União, após deliberação pelas instâncias competentes.

§ 1º Nos contratos referentes às alienações de imóveis da União de que tratam as Leis nº 5.651, de 11 de dezembro de 1970, e nº 5.658, de 7 de junho de 1971, fica delegada a competência para a assinatura aos respectivos Comandantes das Forças Armadas.

§ 2º Competem às Superintendências do Patrimônio da União organizar, sistematizar, documentar e arquivar as informações e documentos arregimentados de que trata o art. 1º.

(…)

Art. 5º Fica subdelegada a competência aos Superintendentes do Patrimônio da União para a prática dos seguintes atos administrativos, após apreciação favorável do GE-DESUP, nos casos exigidos pela Portaria 7.397, de 24 de junho de 2021 e suas alterações:

I - a transferência de domínio pleno de bens imóveis rurais da União ao Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária - INCRA, para utilização em projetos de reforma agrária;

II - a Cessão de Uso Gratuita, sob quaisquer dos regimes previstos no Decreto-Lei nº 9.760, de 5 de setembro de 1946, e na Lei nº 9.636, de 15 de maio de 1998, de imóveis da União cujo valor de avaliação seja inferior a R$ 10.000.000,00 (dez milhões de reais);

III - a Cessão de Uso Gratuita para uso da Administração Pública Federal indireta, inclusive quando provisória, independentemente do valor do imóvel;

IV - cessão provisória de uso gratuito de imóveis da União, quando houver urgência em razão da necessidade de proteção ou manutenção do imóvel, regularização dominial ou interesse público, devendo o respectivo instrumento conter cláusula resolutiva para o caso de necessidade ou interesse público superveniente;

V - a Cessão de uso onerosa e o arrendamento de imóveis da União, cujo valor de avaliação seja de até R$ 10.000.000,00 (dez milhões de reais), exceto as áreas destinadas à exploração dos portos e instalações portuárias de que tratam os arts. 4º e 8º da Lei de 12.815, de 5 de junho de 2013.

VI - a Cessão de uso em condições especiais de imóveis da União, cujo valor de avaliação seja de até R$ 10.000.000,00 (dez milhões de reais), exceto as áreas destinadas à exploração dos portos e instalações portuárias de que tratam os arts. 4º e 8º da Lei de 12.815, de 5 de junho de 2013.

VII - a cessão provisória de bens imóveis não-operacionais oriundos da extinta Rede Ferroviária Federal S.A. - RFFSA aos órgãos e entidades da administração pública direta e indireta da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, devendo o respectivo instrumento conter cláusula resolutiva para o caso de necessidade ou interesse público superveniente;

VIII - a Remição do Foro nas zonas onde não subsistam os motivos determinantes da aplicação do regime enfitêutico, para imóveis de até R$ 1.000.000,00 (um milhão de reais);

IX - a Guarda Provisória disciplinada na Instrução Normativa SPU/ME nº 26, de 2021;

X - a Concessão de Uso Especial para fins de Moradia (CUEM) e a Autorização de Uso, nos termos da Medida Provisória nº 2.220, de 4 de setembro de 2001; e

XI - a realização de obra em áreas de uso comum do povo de domínio da União, quando a intervenção a ser realizada não alterar essa característica e for dispensada posterior cessão.

§ 1º A cessão provisória relativa ao inciso II será formalizada quando houver urgência em razão da necessidade de proteção ou manutenção do imóvel, regularização dominial ou interesse público, devendo o respectivo instrumento conter cláusula resolutiva para o caso de necessidade ou interesse público superveniente.

§ 2º A substituição de cessão provisória relativa ao inciso II por instrumentos definitivos será formalizada mediante nova deliberação em conformidade com os ritos de governança de destinação da Secretaria de Coordenação e Governança do Patrimônio da União.

Art. 6º Fica delegada aos Superintendentes do Patrimônio da União a competência para, na forma da lei, proceder a aceitação e recusa de dação em pagamento e de doação, com ou sem encargos, de bens imóveis à União.

Art. 7º As Superintendências do Patrimônio da União ficam autorizadas a lavrar os Termos de Incorporação de Imóveis oriundos de órgãos extintos.

Art. 8º A Secretaria de Coordenação e Governança do Patrimônio da União, caso necessário, expedirá orientações complementares acerca dos atos previstos nesta Portaria.

Art. 9º Ficam revogadas as Portarias nº 40, de 18 de março de 2009, nº 217, de 16 de agosto de 2013, nº 55, de 2 de julho de 2019 e nº 83, de 28 de agosto de 2019.

Art. 10. Esta portaria entra em vigor em 1°de dezembro de 2021.

Instado a se manifestar sobre a validade de entendimentos por ele anteriormente fixados, o DECOR/CGU, por meio do DESPACHO n. 00217/2022/DECOR/CGU/AGU, aprovado pelo Consultor-Geral da União em 24/05/2022 (v. NUP 64317.068927/2021-07, seq 11), assim se pronunciou sobre a interpretação a ser dada à Portaria SPU/ME nº 14.094/2021, e à competência para subscrição de contratos patrimoniais relativos a imóveis jurisdicionados às Forças Armadas:

1. Aprovo, nos termos do Despacho n. 199/2022/DECOR/CGU/AGU, a Nota n. 46/2022/DECOR/CGU/AGU.

2. A respeito da matéria, relacionada à competência para subscrição de contratos patrimoniais no âmbito de imóveis sob a gestão das Forças Armadas, vigora no âmbito da Advocacia-Geral da União o Parecer n. 10/2011/DECOR/CGU/AGU e subsequentes Despachos de aprovação, que, em ligeira síntese, fixou entendimento no sentido de que a Lei n. 5.651, de 1970, a Lei n. 5.658, de 1971, o Decreto-Lei n. 1.310, de 1974, e o Decreto n. 77.095, de 1976, continuam vigentes, por serem normas especiais em relação à Lei n. 9.636, de 1998, na forma do § 2º do art. 2º do Decreto-Lei n. 4.657, de 1942, de maneira que as Forças Armadas podem alienar e arrendar os imóveis sob sua administração na forma desta legislação especial.

3. O Parecer n. 5/2012/DECOR/CGU/AGU e subsequentes Despachos de aprovação foram exarados para aclarar dúvidas a respeito do alcance e abrangência do Parecer n. 10/2011/DECOR/CGU/AGU e, dentre outras conclusões, consolidou-se nessa manifestação que compete à atual Secretaria de Coordenação e Governança do Patrimônio da União do Ministério da Economia assinar os contratos de alienação e arrendamento de imóveis da União sob a administração das Forças Armadas, na esteira do que dispõe o art. 74 do Decreto-Lei n. 9.760, de 1976[1], uma vez que a competência dos Comandos do Exército, da Marinha e da Aeronáutica nestes casos em que incidem a Lei n. 5.651, de 1970, a Lei n. 5.658, de 1971, o Decreto-Lei n. 1.310, de 1974, e o Decreto n. 77.095, de 1976, refere-se aos atos decisórios de alienação ou arrendamento, e não representam a completa ausência de participação da SPU/ME nestes procedimentos.

4. A Lei nº 9.636, de 1998, é, portanto, norma geral que disciplina a gestão do patrimônio imobiliário da União, e desta maneira suas disposições relacionadas às competências da Secretaria de Coordenação e Governança do Patrimônio da União do Ministério da Economia não revogam leis especiais, inclusive aquelas que lhe são anteriores, tais como a Lei nº 5.651, de 1970, e a Lei nº 5.658, de 1971. 

5. Nestes termos, as normas legais que conferem aos Comandos das Forças Armadas competência decisória a respeito da alienação e arrendamento de imóveis, nos estritos termos, condições, limites e finalidades explicitamente disciplinados pela legislação, são normas especiais em relação à Lei nº 9.636, de 1998, e prevalecem sobre a lei geral naquilo que expressamente disciplinarem, em atenção ao atributo da coerência que necessariamente deve conformar a exegese sistemática do ordenamento jurídico, e em consonância com a escorreita aplicação do critério da especialidade para resolução de antinomias, consagrado pelo § 2º do art. 2º da Lei de Introdução às normas do Direito Brasileiro (Decreto-Lei nº 4.657, de 1942).

6. A respeito da matéria, observa-se que a recente edição da Portaria SPU/ME nº 14.094, de 30 de novembro de 2021, confirma a vigência do entendimento posto no Parecer n. 5/2012/DECOR/CGU/AGU, pois enuncia no caput do seu art. 1º que os Superintendentes do Patrimônio da União ficam autorizados a "firmar os termos e contratos de aquisição, alienação, locação, arrendamento, aforamento, cessão, concessão, autorização e permissão relativos a imóveis da União, após deliberação pelas instâncias competentes", e o § 1º do seu art. 1º disciplina que "Nos contratos referentes às alienações de imóveis da União de que tratam as Leis nº 5.651, de 11 de dezembro de 1970, e nº 5.658, de 7 de junho de 1971, fica delegada a competência para a assinatura aos respectivos Comandantes das Forças Armadas".

7. A competência de que cuida o § 1º do art. 1º da Portaria SPU/ME nº 14.094, de 2021, corrobora, portanto, o entendimento consolidado pelo Parecer n. 5/2012/DECOR/CGU/AGU, no sentido de que, sem prejuízo do poder decisório dos Comandos das Forças Armadas, é atribuição da SPU/ME subscrever os contratos de alienação e arrendamento de que cuida a Lei n. 5.651, de 1970, a Lei n. 5.658, de 1971, o Decreto-Lei n. 1.310, de 1974, e o Decreto n. 77.095, de 1976. Referenciada delegação, além de corroborar a competência da SPU/ME, decorre do art. 6º, inciso IV, e art. 11 do Decreto-Lei n. 200, de 1967, segundo o qual a delegação de competência é princípio fundamental da Administração, que visa a "descentralização administrativa, com o objetivo de assegurar maior rapidez e objetividade às decisões, situando-as na proximidade dos fatos, pessoas ou problemas a atender".

8. Não se olvide que sobre a delegação de competências regulamenta o Decreto n. 83.937, de 1979, no parágrafo único do seu art. 2º, que "A delegação de competência não envolve a perda, pelo delegante, dos correspondentes poderes, sendo-lhe facultado, quando entender conveniente, exercê-los mediante avocação do caso, sem prejuízo da validade da delegação". Referenciado regulamento dispõe, ainda, que a delegação "Terá por objetivo acelerar a decisão dos assuntos de interesse público ou da própria administração" (art. 1º); que o ato de delegação "indicará a autoridade delegada, as atribuições objeto da delegação e, quando for o caso, o prazo de Vigência, que, na omissão, ter-se-á por indeterminado" (art. 2º) e que a "delegação poderá ser feita a autoridade não diretamente subordinada ao delegante" (art. 3º)[2].

8. Isto posto, considerando que a Portaria SPU/ME nº 14.094, de 2021, ao atribuir competência aos Comandos das Forças Armadas para a subscrição dos contratos que especifica, confirma a competência da SPU/ME sobre a matéria, conclui-se que resta incólume o entendimento do Parecer n. 5/2012/DECOR/CGU/AGU e subsequentes Despachos de aprovação, sem prejuízo, evidentemente, da observância do ato de delegação que lhe é subsequente (Portaria SPU/ME nº 14.094, de 2021).

9. Sugere-se a restituição do feito para ciência da Consultoria Jurídica da União Especializada Virtual de Patrimônio, cientificando-se, ainda, a Consultoria Jurídica junto ao Ministério da Defesa, as Consultorias Jurídicas Adjuntas aos Comandos da Marinha, do Exército e da Aeronáutica, e a Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional, encarecendo a esta última que considere a possibilidade de demandar a Secretaria de Coordenação e Governança do Patrimônio da União do Ministério da Economia a estabelecer, mediante interlocução institucional com os Comandos das Forças Armadas, um fluxo procedimental conjunto que objetivamente delimite as etapas, atos processuais e as competências para a regular formalização dos contratos de que cuida o § 1º do art. 1º da Portaria SPU/ME nº 14.094, de 2021, e assim viabilize o cumprimento coordenado das  providências administrativas postas em lei como indispensáveis à segura destinação patrimonial. 

Ante os termos do DESPACHO n. 00217/2022/DECOR/CGU/AGU, entende-se que, ainda que se repute válida a orientação constante do PARECER Nº 083/2012/DECOR/CGU/AGU  (vide parágrafo 16)[1] , a cessão de uso de parcela de imóveis jurisdicionados às Forças Armadas submete-se aos regramentos em vigor no âmbito da Secretaria do Patrimônio da União (SPU), sucedida pela Secretaria de Coordenação e Governança do Patrimônio da União.

Desta feita e considerado o disposto no art. 1º, caput e § 1º da já citada Portaria SPU/ME nº 14.094/2021 (o caput incluindo as “cessões” no âmbito das competências da SPU, e o § 1º excluindo apenas as “alienações” de que tratam as Leis nº 5.651/1970 e nº 5.658/1971), forçoso seria concluir que aos Superintendentes do Patrimônio da União competiria assinar os termos de cessão de uso gratuitas e onerosas de imóveis da União sob a administração das Forças Armadas. A exceção restringer-se-ia às hipóteses de cessão de uso para atividade de apoio, que atraem a aplicação do p. único do art. 20 da Lei 9.636/1998 c/c Decreto nº 3.725/1998 c/c Portaria GM-MD nº  4.411/2021.

Nesse caso, parece-nos que o entendimento consignado no item 36 do PARECER n. 00914/2021/NUCJUR/E-CJU/PATRIMÔNIO/CGU/AGU, no sentido de que as Forças Armadas poderiam promover a cessão gratuita de imóveis sob a sua administração, independentemente da interveniência da SPU, mereceria revisão. De igual modo, necessária seria a ressignificação do seguinte regramento da já citada ICA 87-7 (reeditada pela Portaria DIRINFRA nº 288/DPI, de 08 de agosto de 2019):

9 UTILIZAÇÃO DE BENS IMÓVEIS DE USO ESPECIAL DA UNIÃO POR TERCEIROS

9.7 CESSÃO DE USO GRATUITA

(…)

9.7.6 São competentes para firmar os contratos de cessão de uso gratuita dos imóveis as seguintes autoridades, conforme prazos de vigência abaixo estabelecidos:

a) até 5 (cinco) anos, o Comandante, Chefe, Prefeito ou Diretor da OM, ou seja, o responsável administrativo pelo imóvel;

b) até 10 (dez) anos,   ODS da OM interessada; e

c) acima de 10 (dez) anos, os ODS, condicionada à autorização do Chefe do Estado-Maior da Aeronáutica.

(…)

E mais: diante do inteiro teor da Portaria SPU/ME nº 14.094/2021, que condiciona a competência dos Superintendentes do Patrimônio da União à “deliberação pelas instâncias superiores” (vide art. 1º, caput, in fine), e prevê expressamente para os mesmos subdelegação de competências para a prática de atos administrativos relacionados às cessões de uso, “após apreciação favorável do GE-DESUP” (vide art. 5º, II e III), questiona-se se, para a cessão de uso de imóveis da União jurisdicionados às Forças Armadas: a) os atos decisórios da referida cessão também envolveriam a atuação da SPU? e b) seria necessária a apreciação favorável do GE-DESUP , na forma preconizada pela Portaria SEDDM/ME nº 7.397, de 24 de junho de 2021, inclusive na versão alterada pela Portaria SEDDM/ME nº 10.705, de 30 de agosto de 2021?

Salvo melhor juízo, pensamos que não. A uma, ante a seguinte regra da Portaria Interministerial ME/CGU Nº 6.909, de 21 de junho de 2021, que “institui regime especial de governança para a destinação de imóveis da União nos regimes que especifica”, e serviu de fundamento para a edição da Portaria SEDDM/ME nº 7.397/2021:

OS MINISTROS DE ESTADO DA ECONOMIA e DA CONTROLADORIA-GERAL DA UNIÃO, no uso das atribuições que lhes conferem o art. 87, parágrafo único, inciso II, da Constituição, e tendo em vista o disposto nos art. 31, inciso XX, e art. 51, inciso I, da Lei nº 13.844, de 18 de junho 2019, resolvem:

Art. 1º Esta Portaria Interministerial institui regime especial de governança para a destinação de imóveis da União nos regimes que especifica.

Parágrafo único. A destinação de imóveis da União deverá observar o regime especial de governança de que trata o caput, que compreende as seguintes formas de destinação de imóveis geridos pela Secretaria de Coordenação e Governança do Patrimônio da União da Secretaria Especial de Desestatização, Desinvestimento e Mercados do Ministério da Economia:

I - Aforamento gratuito;

II - Permuta;

III - Autorização de uso;

IV - Cessão de Uso Gratuita;

V - Cessão de Uso Onerosa;

VI - Cessão em Condições Especiais;

VII - Cessão provisória;

VIII - Concessão de Direito Real de Uso - CDRU;

IX - Concessão de Uso Especial para fins de Moradia - CUEM;

X - Declaração de Interesse do Serviço Público;

XI - Entrega;

XII - Entrega Provisória;

XIII - Guarda Provisória;

XIV - Inscrição de Ocupação;

XV - Permissão de uso;

XVI - Termo de Autorização de Uso Sustentável - TAUS;

XVII - Transferência (gratuita); e

XVIII - Regularização fundiária urbana. (…)

A duas, pelas razões extraídas do PARECER Nº 083/2012/DECOR/CGU/AGU  (NUP 00402.002063/2012-10), que acolheu a precisa argumentação desenvolvida pela CJU/PE (Parecer CJU/PE/CGU/AGU nº 1342/2012), que invocou os princípios da eficiência, da razoabilidade e da proporcionalidade para solucionar a questão. Cita-se:

Com a devida venia, esse tratamento restritivo apenas implicará na perpetuação da prejudicial não utilização, mesmo para fins públicos, de terrenos imóveis, atualmente sem uso algum, mas com previsão de “utilização futura”.

(…)

30. Uma Administração Pública Democrática não pode perder de vista que a atividade administrativa está intrinsicamente vinculada ao princípio da eficiência. O gestor deve sempre buscar a melhor e mais adequada solução para os problemas administrativos (não necessariamente a mais fácil ou cômoda), tendo como parâmetro o interesse público e a juridicidade.

31. O administrador é impelido pela eficiência a agir buscando como parâmetro a melhor atuação, com o compromisso indeclinável de encontrar a solução mais adequada econômica e socialmente na gerência da coisa pública. Esse bom trato da res publica, atendendo à eficiência e à economicidade, tem relação direta com a concepção do Estado Democrático de Direito, no qual as regras e a atuação administrativa buscam dar garantias à coletividade, mas também protegem o indivíduo inclusive de uma atuação exageradamente onerosa ou ineficiente do Estado que ele sustenta, através de tributos.

32. Ademais, o administrador público também deve respeito e reverência aos princípios da razoabilidade e da proporcionalidade. Muitas vezes, a rigidez burocrática imposta ao gestor o coloca em situações nas quais interpretações literais de dispositivos normativos ou cumprimentos automáticos de rotinas administrativas podem confrontar o próprio interesse público tutelado ou mesmo garantias elementares do nosso Estado Democrático de Direito.

No tocante à possível vedação em face de ano eleitoral, por meio do PARECER n. 00001/2019/CNPAT/CGU/AGU (NUP 04962.003052/2018-58), restou sedimentado que:

38. A cessão de uso gratuita está sujeita à vedação do ano eleitoral. Para Estados e Municípios nos 3 meses que antecedem o pleito (art. 73, inciso VI, alínea “a”, da Lei nº 9.504, de 1997). Para as entidades sem fins lucrativos das áreas de educação, cultura, assistência social ou saúde, no ano que se realizar eleição (art. 73, §10, da Lei nº 9.504, de 1997).

Logo, como no presente caso, a cessão se dá entre órgãos da administração direta federal, não existe vedação legal ao prosseguimento e nem inobservância da regra do art. 73, VI, a, da Lei nº 9.504, de 1997, segundo o qual:

Art. 73. São proibidas aos agentes públicos, servidores ou não, as seguintes condutas tendentes a afetar a igualdade de oportunidades entre candidatos nos pleitos eleitorais:

(...)

VI - nos três meses que antecedem o pleito:

a) realizar transferência voluntária de recursos da União aos Estados e Municípios, e dos Estados aos Municípios, sob pena de nulidade de pleno direito, ressalvados os recursos destinados a cumprir obrigação formal preexistente para execução de obra ou serviço em andamento e com cronograma prefixado, e os destinados a atender situações de emergência e de calamidade pública;  

III – CONCLUSÃO

Ante todo o exposto, ressalvando-se os aspectos de conveniência e oportunidade, não sujeitos ao crivo desta Consultoria Jurídica, e em atendimento ao que estabelece a Lei Complementar nº 73/93, opino favoravelmente à Cessão pretendida ante a ausência de impedimento de ordem legal a frustrar o pleito. 

Considerando que a minuta do Contrato de Cessão de Uso Gratuito apresentada se mostra de acordo com o modelo constante do Anexo AA da ICA 87-7, reeditada pela Portaria DIRINFRA nº 288/DPI, de 08 de agosto de 2019, não observo reparos a serem feitos.

É, portanto, o entendimento pela aprovação dos termos da minuta e prosseguimento do feito.

É Parecer smj.

Boa Vista-RR, 04 de outubro de 2022.

SILVINO LOPES DA SILVA

Advogado da União em Roraima-CJU-RR/CGU/AGU

Atenção, a consulta ao processo eletrônico está disponível em https://supersapiens.agu.gov.br mediante o fornecimento do Número Único de Protocolo (NUP) 67221007999202127 e da chave de acesso 05e4581f