ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA JURÍDICA DA UNIÃO ESPECIALIZADA VIRTUAL DE PATRIMÔNIO
NÚCLEO JURÍDICO

PARECER Nº00812/2022/NUCJUR/E-CJU/PATRIMÔNIO/CGU/AGU

NUP: 64318.020324/2022-97.

ÓRGÃO: MINISTÉRIO DA DEFESA -EXÉRCITO BRASILEIRO- COMANDO DO NORDESTE -COMANDO DO 1º GRUPAMENTO DE ENGENHARIA - CMDO 1º GPT E

ASSUNTO: PATRIMÔNIO PÚBLICO.BEM IMÓVEL DE DOMÍNIO DA UNIÃO SOB A JURISDIÇÃO DO EXÉRCITO BRASILEIRO .ANÁLISE  DE MINUTA DE  CONTRATO DE CONCESSÃO DE DIREITO REAL DE USO - CDRU - ENTRE O EXÉRCITO E O ESTADO DE PERNAMBUCO .CORPO DE BOMBEIROS MILITAR GRUPAMENTO DE BOMBEIROS DE ATENDIMENTO PRÉ-HOSPITALAR (GBAPH).

 

EMENTA:DIREITO ADMINISTRATIVO. CONTRATO DE CONCESSÃO DE DIREITO REAL DE USO - CDRU - ENTRE O EXÉRCITO E O ESTADO DE PERNAMBUCO (CORPO DE BOMBEIROS MILITAR GRUPAMENTO DE BOMBEIROS DE ATENDIMENTO PRÉ-HOSPITALAR (GBAPH), PELA APROVAÇÃO.

I - RELATÓRIO.

O  COMANDO DO 1º GRUPAMENTO DE ENGENHARIA - CMDO 1º GPTE,   encaminhou os autos  do processo em epígrafe oriundo do Comando Militar do Nordeste sediado em João Pessoa Paraíba/PB, através do OFÍCIO Nº 03-2022-DPI/Cmdo IGptE,  de 26 de setembro de 2022,    cujo objeto é a Cessão de Direito Real  de  Uso Gratuito (CDRU), de Bem Imóvel da União sob a jurisdição do Exército Brasileiro, para o Estado de Pernambuco, para instalação e funcionamento do Grupamento de  Bombeiros de Atendimento Pré-Hospitalar (GBAPH),  ao  Estado de Pernambuco/Corpo de Bombeiros Militar.

Trata-se de imóveis  caracterizados como ( PE 07- 0016,  com área de :10.318,98 e PE 07 - 0148, com área de:7.326, 00m²),  sendo a   área Total de  17.644,98 m2, (dezessete mil seiscentos e quarenta e quatro metros e noventa e oito decímetros quadrados ), localizado no Município de Olinda /PE Avenida Olinda nº 245, Bairro santa Tereza, Olinda/PE, conforme Memorial Descritivo Analítico, às Fls.15,16, e 17,  e Certidão de Registro de Imóveis do Cartório de 1º Oficio, (10847318), acostados nos presentes autos,    sob a  responsabilidade do Comando do 1º Grupamento de Engenharia -- CMDO 1º GPTE, Exército Brasileiro em Pernambuco.

A finalidade da Cessão é permitir  a instalação e funcionamento do Grupamento de  Bombeiros de Atendimento Pré-Hospitalar (GBAPH),  do Corpo de Bombeiros Militar no   Estado de Pernambuco, atividade de relevante cunho social.

O objeto da análise submetida a esta especializada se dá em face da juntada do Minuta de  Contrato de Concessão de Direito Real de Uso Resolúvel Gratuito nº 02/2022, que entre si fazem a UNIÃO FEDERAL como CONCEDENTE, representada neste ato pelo COMANDO  do EXÉRCITO, por intermédio do 1º Grupamento de Engenharia e do outro, o Estado de Pernambuco, como CONCESSIONÁRIO, tendo como interveniente o Corpo de Bombeiro Militar de Pernambuco a ser celebrado entre as partes interessadas, em comento.

A instrução processual se compõe além da Minuta de  Contrato de Concessão de Direito Real de Uso Resolúvel Gratuito nº 02/2022, pelos documentos referentes ao imóvel descrito nos autos constantes no (id nº 10847318).

É o relatório.

II-FUNDAMENTAÇÃO LEGAL E INSTRUÇÃO PROCESSUAL.

A manifestação jurídica tem o escopo de assistir a autoridade assessorada no controle interno da legalidade administrativa dos atos a serem praticados ou já efetivados. Ela envolve, também, o exame prévio dos textos das minutas dos contratos e seus anexos.

A função da Consultoria Jurídica da União é apontar possíveis riscos do ponto de vista jurídico e recomendar providências para salvaguardar a autoridade assessorada, a quem compete avaliar a real dimensão do risco e a necessidade de se adotar ou não a precaução recomendada.

Importante salientar que o exame dos autos processuais se restringe aos seus aspectos jurídicos, excluídos, portanto, aqueles de natureza técnica. Em relação a estes, parte-se da premissa de que a autoridade competente se municiou dos conhecimentos específicos imprescindíveis para a sua adequação às necessidades da Administração, observando os requisitos legalmente impostos.

Por fim, em relação à atuação desta Consultoria Jurídica, é importante informar que embora as observações e recomendações expostas não possuam caráter vinculativo, constituem importante instrumento em prol da segurança da autoridade assessorada, a quem incumbe, dentro da margem de discricionariedade que lhe é conferida pela lei, avaliar e acatar, ou não, tais ponderações, ressaltando-se, todavia, que o seguimento do processo sem a observância destes apontamentos será de responsabilidade exclusiva da Autoridade Administrativa.

A natureza da cessão de uso de imóvel de domínio da União, sem ônus, a outro órgão e/ou entidade da Administração Pública é definida no artigo 64, parágrafo 3º, do Decreto-Lei nº 9.760, de 5 de setembro de 1946, que dispõe sobre os bens imóveis da União, vejamos:

"Art. 64. Os bens imóveis da União não utilizados em serviço público poderão, qualquer que seja a sua natureza, ser alugados, aforados ou cedidos.

 § 1º A locação se fará quando houver conveniência em tornar o imóvel produtivo, conservando porém, a União, sua plena propriedade, considerada arrendamento mediante condições especiais, quando objetivada a exploração de frutos ou prestação de serviços.

(...)

 § 3º A cessão se fará quando interessar à União concretizar, com a permissão da utilização gratuita de imóvel seu, auxílio ou colaboração que entenda prestar. " (negritei)

Entretanto,  esse dispositivo,  deve ser combinado com o disposto no artigo 18, parágrafo 3º, da Lei Federal nº 9.636, de 15 de maio de 1998, que "dispõe sobre a regularização, administração, aforamento e alienação de bens imóveis de domínio da União, , altera dispositivos dos Decretos-Leis nºs. 9.760, de 5 de setembro de 1946, e 2.398, de 21 de dezembro de 1987, regulamenta o §2º do art. 49 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, e dá outras providências,"  que estabelece :

"Art. 18. A critério do Poder Executivo poderão ser cedidos, gratuitamente ou em condições especiais, sob qualquer dos regimes previstos no Decreto-Lei n^o 9.760, de 1946, imóveis da União a:

I - Estados, Distrito Federal, Municípios e entidades sem fins lucrativos das áreas de educação, cultura, assistência social ou saúde;                 (Redação dada pela Lei nº 11.481, de 2007)

II - pessoas físicas ou jurídicas, em se tratando de interesse público ou social ou de aproveitamento econômico de interesse nacional.                    (Redação dada pela Lei nº 11.481, de 2007)

(...)

§ 3^o A cessão será autorizada em ato do Presidente da República e se formalizará mediante termo ou contrato, do qual constarão expressamente as condições estabelecidas, entre as quais a finalidade da sua realização e o prazo para seu cumprimento, e tornar-se-á nula, independentemente de ato especial, se ao imóvel, no todo ou em parte, vier a ser dada aplicação diversa da prevista no ato autorizativo e consequente termo ou contrato." (negritei)

A PORTARIA - DEC/C Ex Nº 200, de 3 de dezembro de 2020, do Chefe do Departamento de Engenharia e Construção, que aprovou as Instruções Reguladoras para a Utilização do Patrimônio Imobiliário da União Administrado pelo Comando do Exército (EB50-IR-04.003), publicadas no Boletim do Exército (BE) nº 49-A, de 04 de dezembro de 2020, e também revogou a Portaria nº 011-DEC, de 04 de outubro de 2005, e nº 003-DEC, de 14 de agosto de 2008, em seu em seu artigo 3º, parágrafo 1º, estabelece que o uso em finalidade militar compreende as seguintes atividades, in verbis:

"Art. 3º Os bens imóveis da União, sob administração do Comando do Exército, destinamse à utilização em finalidade militar pelo Exército, precipuamente, ou em finalidade complementar.

I - edificação e instalação de organização militar (OM);

II - utilização como área ou campo de instrução, atracadouro ou porto e campo de pouso;

III - utilização como residência (Próprio Nacional Residencial) do militar em atividade na Força;

IV - preservação histórica, cultural ou ambiental; e

V - edificação e instalações de natureza social, cultural, desportiva, recreativa e religiosa motivada pela necessidade de assistência à tropa, administrada diretamente pelo Comando do Exército."

Prescrevendo ainda a  referida   Portaria em seu artigo 8º,  que dentre as formas de utilização em finalidade complementar de um imóvel ou benfeitoria, previstas nos dispositivos legais citados no art. 2º das Instruções Reguladoras, aplicam-se ao Comando do Exército as seguintes:

"Art. 8º Dentre as formas de utilização em finalidade complementar de um imóvel ou benfeitoria, previstas nos dispositivos legais citados no art. 2º destas IR, aplicam-se ao Comando do Exército as seguintes:

I - locação;

II - arrendamento;

III - cessão de uso para exercício de atividades de apoio;

IV - permissão de uso; e

V - Concessão de Direito Real de Uso Resolúvel (CDRUR)." (negritei)

O aludido ato normativo prevê em seu artigo 40, "caput" e parágrafos §1º e §2º,  que os bens imóveis não utilizados nas finalidades citadas no caput (militar ou complementar), poderão ser utilizados em apoio às demais forças singulares, desde que haja consentimento do Comandante do Exército.

"Art. 40. A Concessão de Direito Real de Uso Resolúvel (CDRUR) é a forma pela qual o Comando do Exército cede um imóvel a terceiros, a título gratuito ou oneroso, para fins específicos de regularização fundiária de interesse social, urbanização, industrialização, edificação, cultivo da terra, aproveitamento sustentável das várzeas, preservação das comunidades tradicionais e seus meios de subsistência ou outras modalidades de interesse social em áreas urbanas, desde que não afete as atividades de preparo e emprego, apoio logístico, administração e assistência social à família militar, conforme a destinação constitucional das Forças Armadas.

§ 1º A concessão será por tempo certo e o seu prazo deverá estar previsto em contrato.

§ 2º A CDRUR será inscrita e cancelada em livro especial no registro de imóveis.

§ 3º Desde a inscrição da concessão de uso, o concessionário fruirá plenamente do terreno para os fins estabelecidos no contrato e responderá por todos os encargos civis, administrativos e tributários que venham a incidir sobre o imóvel e suas rendas.

§ 4º No caso de concessão para regularização fundiária de interesse social e preservação das comunidades tradicionais e seus meios de subsistência, o contrato deverá prever se a concessão de uso será transmissível ou não, por ato inter vivos ou por sucessão legítima ou testamentária." (negritei).

 

O imóvel de domínio da União administrado pelo Comando do Exército será cedido ao Estado do Pernambuco, para instalação e funcionamento do GRUPAMENTO DE BOMBEIROS DE ATENDIMENTO PRÉ-HOSPITALAR (GBAPH), esta  instruído com os documentos  exigidos e em atendimento ao disposto no Art. 42 e  ANEXO -D, da  PORTARIA - DEC/C Ex Nº 200, de 3 de dezembro de 2020.

Considerando  o teor do Documento Interno do Exército (DIEx nº 145-ASSAI/SPI/DPIMA), datado de 5 de julho de 2022, subscrito pelo Cel. Subdiretor de Patrimônio Imobiliário e Meio Ambiente, com manifestação favorável  a continuidade do processo e juntada do Parecer- nº 883-2022-SSAI- DPIMA, aos autos em comento.

A esta Consultoria Jurídica da União, incumbe analisar, sob o aspecto jurídico formal, a regularidade da minuta do Contrato de Concessão  de Direito Real de Uso Resolúvel  gratuito, (Fls. 66 a72), a qual verifica-se ter sido elaborada seguindo o ANEXO Q, da   PORTARIA - DEC/C Ex Nº 200, de 3 de dezembro de 2020, portanto observa-se que a mesma contém todas as cláusulas, necessárias para celebração do contrato pretendido.

Sugiro ao Comando do  1º Grupamento de Engenharia (CMDO 1º GPTE), promova a revisão final dos dados constantes da minuta de modo a evitar conflito de informações por erro material.

Também recomendo a Organização Militar (OM) providenciar conferência em todos aos atos e termos a fim de sanar eventuais erro materiais, gramaticais ou de técnica de redação, mas sem alteração do teor dos aspectos jurídicos já abordados, sob pena de se criar necessidade de retorno a E-CJU/Patrimônio para análise em caráter complementar, o que não se cogita por ora, posto que a conferência de dados è atribuição própria do órgão assessorado.

Tal entendimento está lastreado no fato de que a prevalência do aspecto técnico ou a presença de juízo discricionário determinam a competência e a responsabilidade da autoridade administrativa pela prática do ato.

Neste sentido, a Boa Prática Consultiva (BPC) nº 7, cujo enunciado é o que se segue:

 

"A manifestação consultiva que adentrar questão jurídica com potencial de significativo reflexo em aspecto técnico deve conter justificativa da necessidade de fazê-lo, evitando-se posicionamentos conclusivos sobre temas não jurídicos, tais como os técnicos, administrativos ou de conveniência ou oportunidade, podendo-se, porém, sobre estes emitir opinião ou formular recomendações, desde que enfatizando o caráter discricionário de seu acatamento."

 

Isto posto, conclui-se  pela existência de fundamento para a Concessão de Direito Real de Uso  Resolúvel  em referência,  que, sem embargo, pode  ser efetivada.

No tocante à possível vedação em face de ano eleitoral, por meio do PARECER n. 00001/2019/CNPAT/CGU/AGU (NUP 04962.003052/2018-58), restou sedimentado que:

 

"38. A cessão de uso gratuita está sujeita à vedação do ano eleitoral. Para Estados e Municípios nos 3 meses que antecedem o pleito (art. 73, inciso VI, alínea “a”, da Lei nº 9.504, de 1997). Para as entidades sem fins lucrativos das áreas de educação, cultura, assistência social ou saúde, no ano que se realizar eleição (art. 73, §10, da Lei nº 9.504, de 1997)".

 

ESTÁ(ÃO) SUBMETIDA à vedação do ano eleitoral:

 

a.1) a Cessão de Uso Gratuita para Estados, Distrito Federal e Municípios, nos 3 (três) meses que antecedem o pleito conforme artigo 73, inciso VI, alínea "a", da Lei Federal nº 9.504, de 30 de setembro de 1997; e

 

a.2) a Cessão de Uso Gratuita para entidades sem fins lucrativos das áreas de educação, cultura, assistência social ou saúde, no ano que se realizar o pleito conforme artigo 73, parágrafo 10, da Lei Federal nº 9.504, de 30 de setembro de 1997;

 

A título de recomendação, sugere-se cautela ao Administrador quanto ao período eleitoral. A Orientação Normativa CNU/CGU/AGU nº 002/2016 dispõe: 

 

A vedação prevista no art. 73, §10, da Lei nº 9.504, de 30 de setembro de atos vinculados em razão de direito subjetivo do beneficiário e as transferências realizadas entre órgãos públicos do mesmo ente federativo ou as que envolvam entes federativos distintos, observando-se neste último caso o disposto no inciso VI, alínea "a", do mesmo artigo, que veda transferências nos três meses anteriores ao pleito eleitoral. Em qualquer caso, recomenda-se a não realização de solenidades, cerimônias, atos, eventos ou reuniões públicas de divulg1997, dirige-se à distribuição gratuita e discricionária diretamente a particulares, incluídas as doações com encargo e cessões, não alcançando os ação, ou qualquer outra forma de exaltação do ato administrativo de transferência capaz de afetar a igualdade de oportunidades entre candidatos nos pleitos eleitorais.

Referências: Art. 73, inciso VI, alínea "a", e § 10, da Lei nº 9.507, de 30 de setembro de 1997 (grifei)​

III – CONCLUSÃO.

Ante todo o exposto, ressalvando-se os aspectos de conveniência e oportunidade, não sujeitos ao crivo desta Consultoria Jurídica da União, e em atendimento ao que estabelece a Lei Complementar nº 73/93, opino pela possibilidade jurídica do Contrato de Concessão de Direito Real de Uso Resolúvel Gratuito nos termos proposto, ante a ausência de impedimento de ordem legal a frustrar o pleito.

Considerando que a minuta do Contrato de Cessão de Uso Gratuito apresentada se mostra de acordo com o modelo constante do  ANEXO Q, da   PORTARIA - DEC/C Ex Nº 200, de 3 de dezembro de 2020,  pelo prosseguimento do presente feito.

É o parecer.

Brasília, 08 de outubro de 2022.

GLAIR FLORES DE MENEZES FERNANDES

ADVOGADA DA UNIÃO CJU-RR/CGU/AGU

Atenção, a consulta ao processo eletrônico está disponível em https://supersapiens.agu.gov.br mediante o fornecimento do Número Único de Protocolo (NUP) 64318020324202297 e da chave de acesso b3120f8c