ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA JURÍDICA DA UNIÃO ESPECIALIZADA VIRTUAL DE PATRIMÔNIO
NÚCLEO JURÍDICO

PARECER n. 00835/2022/NUCJUR/E-CJU/PATRIMÔNIO/CGU/AGU

 

NUP: 04988.001229/2018-93

INTERESSADOS: SUPERINTENDÊNCIA REGIONAL DO PATRIMÔNIO DA UNIÃO NO ESTADO DO CEARÁ - SPU/CE

ASSUNTOS: INCORPORAÇÃO DE BEM IMÓVEL AO PATRIMÔNIO DA UNIÃO

 

EMENTA: BENS PÚBLICOS. GESTÃO E GOVERNANÇA DO PATRIMÔNIO IMOBILIÁRIO DA UNIÃO. INCORPORAÇÃO DE BEM IMÓVEL AO PATRIMÔNIO DA UNIÃO. CONSULTA  E ASSESSORAMENTO JURÍDICO. 
I. Direito Administrativo. Licitações e contratos, convênios, acordos, ajustes e outros instrumentos congêneres.
II. Minuta do Termo de Incorporação.
III. Imóvel urbano conceituado com terreno acrescido de marinha com área de 748,58 m².
IV. Fundamento legal (Legislação Aplicável): Artigo 20, inciso VII, da Constituição Federal de 1988; Artigo 1º, alínea a), do Decreto-Lei Federal nº 9.760, de 5 de setembro de 1946; Artigos 1º e 2º da Lei Federal nº 9.636, de 15 de maio de 1998.
V. Aprovação mediante atendimento da(s) recomendação(ões) sugerida (s) nesta manifestação jurídica.

 

I - RELATÓRIO

 

O Superintendente do Patrimônio da União no Estado do Ceará, por intermédio do OFÍCIO SEI 260321/2022/ME, datado de 29 de setembro de 2022, assinado eletronicamente em 03 de outubro de 2022 (SEI nº 28438352), disponibilizado a E-CJU/PATRIMÔNIO o link de acesso ao Sistema Eletrônico de informações (SEI) com abertura de tarefa no SAPIENS em 03 de outubro de 2022, encaminha o processo para análise e manifestação, nos termos do artigo 11, inciso VI, alínea “b”, da Lei Complementar Federal nº 73, de 10 de fevereiro de 1993, que instituiu a Lei Orgânica da Advocacia-Geral da União e do artigo 19, incisos I e II, do Ato Regimental AGU nº 5, de 27 de setembro de 2007.  

Trata-se de solicitação de assessoramento jurídico (orientação jurídica) referente, a análise da minuta do TERMO DE INCORPORAÇÃO AO PATRIMÔNIO DA UNIÃO (SEI nº 28438076) imóvel urbano conceituado como terreno acrescido de marinha com área de 748,58 m² (setecentos e quarenta e oito metros e cinquenta e oito decímetros quadrados), localizado na Rua Adolfo Caminha, nº 117, Centro, município de Fortaleza/CE, o qual está inserido nos limites da demarcação da LPM - Linha de Preamar Média de 1831, instruído no processo de demarcação nº 3080.012367-03, homologada em 04 de novembro de 1939.

O processo está instruído com os seguintes documentos:

Processo / Documento

Tipo

3252581

Anexo versao_1_Documento de designação do represent

3252582

Anexo versao_1_Documento de designação do represent

3252583

Anexo versao_1_Documento de designação do represent

3252584

Anexo versao_1_Documento de designação do represent

3252585

Anexo versao_1_Documento de designação do represent

3252586

Anexo versao_1_Documento de designação do represent

3252587

Anexo versao_1_Documento de designação do represent

3252588

Anexo versao_1_Documento de designação do represent

3252589

Anexo versao_1_Documento de designação do represent

3252590

Anexo versao_1_Documento de designação do represent

3252591

Anexo versao_1_Documento de designação do represent

3252592

Anexo versao_1_Documento de designação do represent

3252593

Anexo versao_1_Documento de designação do represent

3252594

Anexo versao_1_Documento de designação do represent

3252595

Anexo versao_1_Documento de designação do represent

3252597

Anexo versao_1_Documento de designação do represent

3252598

Anexo versao_1_Documento de designação do represent

3252599

Anexo versao_1_Documento de designação do represent

3252601

Anexo versao_1_Documento de designação do represent

3252602

Anexo versao_1_Documento de identificação com foto

3252603

Anexo versao_1_Certidão de inteiro teor da matrícul

3252604

Anexo versao_1_Certidão de inteiro teor da matrícul

3252605

Anexo versao_1_Certidão de inteiro teor da matrícul

3252606

Anexo versao_1_Certidão de inteiro teor da matrícul

3252607

Anexo versao_1_Certidão de inteiro teor da matrícul

3252608

Anexo versao_1_Certidão de inteiro teor da matrícul

3252609

Anexo versao_1_Certidão de inteiro teor da matrícul

3252610

Anexo versao_1_Certidão de inteiro teor da matrícul

3252611

Anexo versao_1_Certidão de inteiro teor da matrícul

3252612

Anexo versao_1_Certidão de inteiro teor da matrícul

3252613

Anexo versao_1_Certidão de inteiro teor da matrícul

3252614

Anexo versao_1_Certidão de inteiro teor da matrícul

3252616

Anexo versao_1_Certidão de inteiro teor da matrícul

3252617

Anexo versao_1_Procuração por instrumento particula

3252618

Anexo versao_1_Procuração por instrumento particula

3252619

Requerimento versao_1_CE00674_2018.pdf

3252620

Nota

3252621

Anexo TITULO AQUISITIVO

3252622

Ato RIP 1389.0015392-36

3252623

Nota

27546744

Ficha cadastral

27547084

Anexo Overlay

27548116

Planta cadastral e confinantes

27548187

Memorial Descritivo

27549242

Planta

28084829

Nota Informativa 33951

28438076

Minuta do Termo de Incorporação - Rua Adolfo Caminha 117

28438352

Ofício 260321

28446127

Despacho

 

II– PRELIMINARMENTE FINALIDADE E ABRANGÊNCIA DO PARECER

 

A presente manifestação jurídica tem o escopo de assessorar a autoridade competente para a prática do ato, para que dele não decorra nenhuma responsabilidade pessoal a ela, e também para que seja observado o princípio da legalidade e os demais que norteiam a atuação da Administração.

Desta forma, cercando-se a autoridade de todas as cautelas para a prática do ato, e documentando-as nos autos, a princípio cessa a sua responsabilidade pessoal por eventuais decorrências não satisfatórias.

A atribuição da e-CJU/PATRIMÔNIO é justamente apontar possíveis riscos do ponto de vista jurídico e recomendar alguma providência para salvaguardar a autoridade assessorada, a quem, em seu juízo discricionário, compete avaliar a real dimensão do risco e a necessidade de se adotar ou não a cautela recomendada.

Disso se conclui que a parte das observações aqui expendidas não passa de recomendações, com vistas a salvaguardar a autoridade administrativa assessorada, sem caráter vinculante. Caso opte por não as acatar, não haverá ilegalidade no proceder, mas simples assunção do risco. O acatamento ou não das recomendações decorre do exercício da competência discricionária da autoridade assessorada.

Já as questões que envolvam a legalidade,[1] de observância obrigatória pela Administração, serão apontadas, ao final deste parecer, como óbices a serem corrigidos ou superados. O prosseguimento do feito, sem a correção de tais apontamentos, será de responsabilidade exclusiva do órgão, por sua conta e risco.

Por outro lado, é certo que a análise dos aspectos técnicos da demanda sob análise não está inserido no conjunto de atribuições/competências afetas a e-CJU/PATRIMÔNIO, a qual não possui conhecimento específico nem competência legal para manifestar-se sobre questões que extrapolam o aspecto estritamente jurídico.  

 

III - FUNDAMENTAÇÃO JURÍDICA

 

Para melhor contextualização e compreensão da consulta submetida a apreciação da e-CJU/PATRIMÔNIO, unidade de execução da Consultoria-Geral da União (CGU), Órgão de Direção Superior da Advocacia-Geral da União (AGU), reputo relevante transcrever a íntegra da Nota Informativa SEI nº 33951/2022/ME (SEI nº 28084829) elaborada pelo Núcleo de Caracterização e Incorporação da Superintendência do Patrimônio da União no Estado do Ceará (NUDEP/SPU-CE), na qual foi realizada análise dos aspectos fáticos, normativos e legais do aforamento ora pretendido, in verbis:

 

" (...)
1. O presente NUP refere-se ao Requerimento CE00674-2018 (SEI nº 3252619) em nome da empresa MONTENEGRO E CIA LTDA, para alterar regime ou contrato de utilização de imóvel da União, situado nesta Capital, na Rua Adolfo Caminha, nº 117, Centro, objeto do RIP SIAPA 1389.0015392-36 em regime de ocupação, com área de com 748,58m² (SEI nº 3252622).
2. Tendo em vista a Nota Informativa nº 5593/2019-MP (SEI nº 3252623), com o objetivo de proceder a instrução processual do aforamento pretendido para o imóvel de Matrícula nº 4.686, do Cartório de Registro de Imóveis da 2ª Zona da Comarca de Fortaleza-CE, os autos foram encaminhados a este núcleo para que seja providenciada a incorporação e regularização patrimonial do imóvel em questão, inclusive com a localização do processo administrativo do imóvel (ou abertura de novo processo, se for o caso).
3. Cabe informar que no Registro do SIAPA (SEI nº 3252622) consta o Processo nº 05035.000085/2002-12. No entanto, o mesmo trata de Inscrição de Débitos na Dívida Ativa, e não do cadastramento do imóvel em referência. Assim, sugere-se providências quanto à localização (ou abertura) do respectivo processo administrativo.
4. Destarte, os autos foram encaminhados ao NUCIP com a elaboração dos documentos técnicos pertinentes, Memorial Descritivo SPU-CE-NUCIP (SEI nº 27548187) e Planta SPU-CE-NUCIP (SEI nº 27549242), constando tratar-se de terreno acrescido de marinha/urbano.
5. Vale salientar que foram anexados aos autos informações adicionais referentes ao imóvel em comento, como a Ficha Cadastral (SEI nº 27546744), o Anexo Overley (SEI nº 27547084) e a Planta Cadastral e Confinantes (SEI nº 27548116).  ​
6. Outrossim, informa-se que os procedimentos de demarcação na região onde localiza-se o imóvel foram realizados no no âmbito do Processo nº 3080.012367-03, tendo sido a Linha de Preamar média homologada em 04 de novembro de 1939, não constando na planta elaborada a representação gráfica da demarcação da LPM, considerando a escala usada no desenho de 1:200 (um por duzentos).
7. Em relação à divergência de área do SIAPA com registro anterior de 543,10m² e atual de 748,58m² observada na Nota Informativa nº 5593/2019-MP, foi identificada em Planta SPU-CE-NUCIP (SEI nº 27549242) de que a área correta seria mesmo 748,58m².
8. Contudo, observa-se no Anexo versão 1 - Certidão de inteiro teor da matrícula (SEI nº 3252610), que de acordo com a Averbação nº 09/4686 prenotada em 30/07/2015, a área do imóvel foi retificada para 741,89m², com anuência dos confinantes na Averbação nº 10/4686. Assim sendo, a área da União a ser incorporada em cartório é de 748,58m², com a pequena diferença de área a maior de 6,69m².
9. No tocante às informações e elementos técnicos necessários à instrução processual, cabe informar que o imóvel situa-se em área urbana consolidada e fora da faixa de segurança (cf. arts. 49, 50 e 51 da IN nº 03/2016), com terreno situado fora da faixa de fronteiras, da faixa de 100 (cem) metros ao longo da costa marítima, dentro do raio de 1320m (mil trezentos e vinte metros) em torno das fortificações e estabelecimentos militares, como também em área urbana consolidada.
10. Todavia, cumpre de início apontar a necessidade de incorporação ao patrimônio da União do imóvel em comento, com base no Decreto-Lei nº 9.760, de 5 de setembro de 1946, Seção III-A, visto que está na propriedade de terceiros. Ademais, cabe realizar a atualização cadastral do RIP 1389.0015392-36 no Sistema SIAPA, como também a avaliação do imóvel.
11. Quanto às tratativas de incorporação ao patrimônio da União, destaca-se o contido na Instrução Normativa SPU/SEDDM/ME nº 28, de 26 de abril de 2022:
Art. 49. Após o esgotamento dos recursos administrativos, a Superintendência providenciará a incorporação dos imóveis da União, conforme legislação vigente e na forma do regulamento interno.
12. Em relação à legislação vigente, dispõe a Lei 9.636, de 15 de maio de 1998, o seguinte:
Art. 2o Concluído, na forma da legislação vigente, o processo de identificação e demarcação das terras de domínio da União, a SPU lavrará, em livro próprio, com força de escritura pública, o termo competente, incorporando a área ao patrimônio da União.
Parágrafo único. O termo a que se refere este artigo, mediante certidão de inteiro teor, acompanhado de plantas e outros documentos técnicos que permitam a correta caracterização do imóvel, será registrado no Cartório de Registro de Imóveis competente.
13. Além disso, ressalta-se o contido na Instrução Normativa – IN nº 2, de 17 de novembro de 2016:
Art. 55. Concluídas todas as providências, homologada em definitivo a linha e esgotados todos os recursos cabíveis, a Superintendência providenciará o registro das áreas definidas como terrenos de marinha, terrenos marginais, e acrescidos junto ao Cartório de Registro de Imóveis para fins do cumprimento do parágrafo único do art. 2º da Lei nº 9.636, de 15 de maio de 1998. (grifo nosso)
14. Destaca-se também o contido na Nota Informativa 12752 (SEI nº 15415849), por meio do qual a Coordenação-Geral de Incorporação do Patrimônio - CGIPA apresenta a interpretação dos itens do PARECER nº 655/2020 ( SEI nº 10330508) emitido pela Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional - PGFN, no qual é informado, nos itens 17 à 21, quanto ao registro cartorial após a lavratura do termo de incorporação.
15. A citada Nota Informativa orienta que devem ser cancelados os registros indevidamente emitidos em favor de particulares sobre áreas de Domínio da União sob gestão da SPU, devendo ser aplicado a todos os casos, por analogia, o procedimento do Art. 18-E do Decreto-Lei n° 9760/1946. Outrossim, informa que a PGFN entende que não cabe simples averbação em matrícula de titularidade de terceiros para indicar a existência de linha demarcatória ou que determinada área é de domínio da União, sendo exigido o pedido de cancelamento à luz do Art. 18-E do DL 9760/1946  e em consonância com a Súmula nº 496 do Superior Tribunal de Justiça - STJ, o qual afirma que “os registros de propriedade particular de imóveis situados em terrenos de marinha não são oponíveis à União” (SÚMULA 496, PRIMEIRA SEÇÃO, julgado em 08/08/2012, DJe 13/08/2012). No entanto, recomenda aplicação do item 55 em caso de recusa do pedido de cancelamento pelo oficial da serventia, onde poderá ser solicitada a averbação em conjunto com a suscitação de dúvida registral.
16. Assim sendo, considerando a orientação acima descrita, elaborou-se minuta do Termo de Incorporação (SEI nº 28438076) a ser submetida para análise e parecer da Consultoria Jurídica da União no Estado do Ceará - CJU/CE.
17. Posto isto, segue o Ofício nº 260321/2022/ME (SEI nº 28438352) para apreciação e assinatura do Sr. Superintendente. Após, envio dos autos à SPU-CE-COORD para disponibilização do acesso externo à CJU/CE."

  

O presente NUP faz referência ao Requerimento CE00674-2018 (SEI nº 3252619) em nome da empresa MONTENEGRO E CIA LTDA, para alterar regime ou contrato de utilização do imóvel urbano conceituado como terreno acrescido de marinha com área de  748,58 m² (setecentos e quarenta e oito metros e cinquenta e oito decímetros quadrados), localizado na Rua Adolfo Caminha nº 117, Centro, município de Fortaleza/Ce, o qual está inserido nos limites da demarcação da LPM - Linha de Preamar Média de 1831, instruído no processo de demarcação nº 3080.012367-03, homologada em 04 de novembro de 1939.

A fim de viabilizar o pedido de aforamento do imóvel feito pela empresa supramencionada, destacou-se a necessidade de regularização da propriedade da União, com o devido registro em cartório. Apesar de se caracterizar como terreno acrescido de marinha, o terreno ora em comento ainda está registrado em nome de terceiros. Dessa forma, elaborou-se minuta do Temo de Incorporação ao Patrimônio da União (SEI nº 28438352), o qual foi submetido a análise e parecer desta e-CJU/PATRIMÔNIO.

A Constituição Federal de 1988 definiu, em seu artigo 20, quais são os bens imóveis da União, sendo que o inciso VII contemplou "os terrenos de marinha e seus acrescidos".

Segundo o artigo 1º, alínea "a", do Decreto-Lei Federal nº 9.760, de 5 de setembro de 1946, incluem-se entre os bens imóveis da União, "os terrenos de marinha e seus acrescidos".

Ao dispor sobre os terrenos de marinha, o Decreto-Lei Federal nº 9.760, de 5 de setembro de 1946, estabeleceu o seguinte:

 

DA CONCEITUAÇÃO
(...)
Art. 2º São terrenos de marinha, em uma profundidade de 33 (trinta e três) metros, medidos horizontalmente para a parte da terra, da posição da linha do preamar-médio de 1831:     
a) os situados no continente, na costa marítima e nas margens dos rios e lagoas, até onde se faça sentir a influência das marés;
b) os que contornam as ilhas situadas em zona onde se faça sentir a influência das marés.
Parágrafo único. Para os efeitos dêste artigo a influência das marés é caracterizada pela oscilação periódica de 5 (cinco) centímetros pelo menos, do nível das águas, que ocorra em qualquer época do ano.
Art. 3º São terrenos acrescidos de marinha os que se tiverem formado, natural ou artificialmente, para o lado do mar ou dos rios e lagoas, em seguimento aos terrenos de marinha.
(...)
DA DEMARCAÇÃO DOS TERRENOS DE MARINHA
Art. 9º É da competência do Serviço do Patrimônio da União (S.P.U.) a determinação da posição das linhas do preamar médio do ano de 1831 e da média das enchentes ordinárias.
Art. 10. A determinação será feita à vista de documentos e plantas de autenticidade irrecusável, relativos àquele ano, ou, quando não obtidos, a época que do mesmo se aproxime.  
(...)
DISPOSIÇÕES FINAIS E TRANSITÓRIAS
Art. 198. A União tem por insubsistentes e nulas quaisquer pretensões sôbre o domínio pleno de terrenos de marinha e seus acrescidos, salvo quando originais em títulos por ela outorgadas na forma do presente Decreto-lei."
 

Ao disciplinar a regularização, administração, aforamento e alienação de bens imóveis da União, os artigos 1º, 2º e 3º da Lei Federal nº 9.636, de 15 de maio de 1998, preceituam o seguinte:

 

DA REGULARIZAÇÃO E UTILIZAÇÃO ORDENADA
Art. 1º É o Poder Executivo autorizado, por intermédio da Secretaria de Coordenação e Governança do Patrimônio da União da Secretaria Especial de Desestatização, Desinvestimento e Mercados do Ministério da Economia, a executar ações de identificação, de demarcação, de cadastramento, de registro e de fiscalização dos bens imóveis da União e a regularizar as ocupações desses imóveis, inclusive de assentamentos informais de baixa renda, e poderá, para tanto, firmar convênios com os Estados, o Distrito Federal e os Municípios em cujos territórios se localizem e, observados os procedimentos licitatórios previstos em lei, celebrar contratos com a iniciativa privada.   (Redação dada pela Lei nº 14.011, de 2020)
Art. 2o Concluído, na forma da legislação vigente, o processo de identificação e demarcação das terras de domínio da União, a SPU lavrará, em livro próprio, com força de escritura pública, o termo competente, incorporando a área ao patrimônio da União.
Parágrafo único. O termo a que se refere este artigo, mediante certidão de inteiro teor, acompanhado de plantas e outros documentos técnicos que permitam a correta caracterização do imóvel, será registrado no Cartório de Registro de Imóveis competente.
Art. 3o A regularização dos imóveis de que trata esta Lei, junto aos órgãos municipais e aos Cartórios de Registro de Imóveis, será promovida pela SPU e pela Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional - PGFN, com o concurso, sempre que necessário, da Caixa Econômica Federal - CEF.
Parágrafo único. Os órgãos públicos federais, estaduais e municipais e os Cartórios de Registro de Imóveis darão preferência ao atendimento dos serviços de regularização de que trata este artigo."
 

O Decreto Federal nº 3.725, de 10 de janeiro de 2001, em seu artigo 19, estabelece que o "Secretário do Patrimônio da União disciplinará, em instrução normativa, a utilização ordenada de imóveis da União e a demarcação dos terrenos de marinha, dos terrenos marginais e das terras interiores".

A matéria está detalhada na INSTRUÇÃO NORMATIVA SPU/SEDDM/ME 28, de 26 de abril de 2022, que estabelece os critérios e procedimentos para a demarcação de terrenos de marinha, terrenos marginais e seus respectivos acrescidos, bem como orienta a identificação das áreas de domínio da União dispostas nos incisos III, IV, VI e VII do Artigo 20 da Constituição Federal de 1988, in verbis

 

DOS BENS DE DOMÍNIO
Art. 1º Os bens de domínio da União apresentados pelos incisos III, IV, VI e VII do art. 20 da Constituição Federal de 1988 sob gestão da Secretaria de Coordenação e Governança do Patrimônio da União da Secretaria Especial de Desestatização, Desinvestimento e Mercados do Ministério da Economia serão devidamente caracterizados, para fins de gestão patrimonial e de regularização do direito real, conforme o disposto no Decreto-Lei 9.760, de 1946, na Constituição Federal de 1988 e na legislação patrimonial da União vigente.
§ 1º São bens de domínio da União contemplados por esta instrução normativa:
a) os lagos, rios e quaisquer correntes de água em terrenos de seu domínio, ou que banhem mais de um Estado, sirvam de limites com outros países, ou se estendam a território estrangeiro ou dele provenham, bem como os terrenos marginais e as praias fluviais;
b) as ilhas fluviais e lacustres nas zonas limítrofes com outros países; as praias marítimas; as ilhas oceânicas e as costeiras, excluídas, destas, as que contenham a sede de municípios;
c) os terrenos de marinha e seus acrescidos;
d) os manguezais; e
e) o mar territorial.
 
DOS TERRENOS DE MARINHA E SEUS ACRESCIDOS
Art. 2º Os terrenos de marinha são bens constitucionais da União, definidos a partir de uma profundidade de 33 (trinta e três) metros medidos horizontalmente, para a parte da terra, a partir da posição da Linha do Preamar Médio de 1831 - LPM, nos termos do art. do Decreto-Lei 9.760, de 1946.
Art. 3º Na forma do art. 20 da Constituição Federal de 1988 e do art. 2º do Decreto-Lei nº 9.760, de 1946, os terrenos de marinha e seus acrescidos são:
a) os situados no continente, na costa marítima e nas margens dos rios e lagoas, até onde se faça sentir a influência das marés; e
b) os que contornam as ilhas situadas em zona onde se faça sentir a influência das marés.
Art. 4º Para fins de caracterização dos bens de domínio da União contemplados nesta instrução normativa, a influência das marés é caracterizada pela oscilação periódica de 5 (cinco) centímetros pelo menos, do nível das águas, que ocorra em qualquer época do ano, nos termos do art. 2º do Decreto-Lei nº 9.760, de 1946.
Art. 5º São terrenos acrescidos de marinha os que se tiverem formado, natural ou artificialmente, para o lado do mar ou dos rios e lagoas, em seguimento aos terrenos de marinha, nos termos do art. do Decreto-Lei 9.760, de 1946.
(...)
Art. 49. Após o esgotamento dos recursos administrativos, a Superintendência providenciará a incorporação dos imóveis da União, conforme legislação vigente e na forma do regulamento interno." (grifou-se)
 

Essas são, portanto, as normas jurídicas que respaldam a apuração técnica realizada pelo órgão assessorado para a identificação das áreas que ora se pretende incorporar ao patrimônio da União. Verifica-se não pairar dúvida jurídica nos autos quanto à aplicação das referidas normas pela SPU. Nesse sentido, promovendo-se as pertinentes adaptações ao caso concreto, deverão ser FIELMENTE observados os normativos internos, sob pena de ilegalidade e responsabilização perante os órgãos de controle.

Importante ressaltar que não se aplica à presente incorporação a Instrução Normativa SPU 22, de 22 de fevereiro de 2017, por força do parágrafo único de seu artigo 1º:

 

Art. 1º A aquisição, a incorporação e a regularização patrimonial de bens imóveis em nome da União obedecerão aos procedimentos técnicos e administrativos estabelecidos nesta Instrução Normativa - IN, em consonância com a legislação vigente e os princípios aplicáveis à Administração Pública.
Parágrafo único. Não são alcançadas por esta IN as atividades de incorporação de imóveis atribuídos à União pelos incisos II a XI do art. 20 da Constituição Federal."

 

Para melhor compreensão do conteúdo e alcance dos terrenos de marinha e acrescidos de marinha, reputo conveniente citar o conceito existente no Manual de Fiscalização do Patrimônio da União 2018, páginas 18 e 22, in verbis:

 

2. OS BENS DA UNIÃO
 
A CONSTITUIÇÃO FEDERAL DO BRASIL DE 1988 
 
Existe um leque de razões que justificam o domínio do poder central sobre a terra. São elas: a defesa da soberania nacional; a conservação do meio ambiente; a proteção aos povos indígenas, habitantes e “proprietários” originais do território brasileiro; o controle sobre a exploração dos recursos naturais e a garantia da propriedade sobre os imóveis adquiridos pela União.
(...)
OS TERRENOS DE MARINHA E SEUS ACRESCIDOS
Os terrenos de marinha e seus acrescidos compreendem uma faixa que, originariamente, foi reservada à União por razões de aproveitamento econômico e defesa da Nação. Atualmente, os terrenos de marinha se prestam a outras políticas públicas como a regularização fundiária, ordenamento das cidades, proteção do meio ambiente e das comunidades tradicionais, apoio ao desenvolvimento sustentável, conferindo aos bens da União sua função socioambiental.
Os terrenos de marinha têm sua definição legal no art. , do Decreto-lei 9.760/46, onde diz que: São terrenos de marinha, em uma profundidade de 33 (trinta e três) metros, medidos horizontalmente, para a parte da terra, da posição da Linha do Preamar-Médio de 1831:
I. Os situados no continente, na costa marítima e nas margens dos rios e lagos, até onde se faça sentir a influência das marés;
II. Os que contornam as ilhas situadas em zonas onde se faça sentir a influência das marés”.
Os terrenos de marinha são definidos, portanto, somente nos locais sob a influência das marés. A influência de marés é medida pela oscilação periódica de ao menos 5 (cinco) centímetros do nível das águas, que ocorra em qualquer época do ano. Os terrenos de marinha podem estar próximos tanto da costa marítima do continente e das ilhas como nas margens de rios e lagos.
Ainda, cabe destacar o caso dos estuários, que tendo influência das marés conforme descrito no parágrafo anterior, suas margens serão consideradas terrenos de marinha.
Além disso, é importante salientar que a definição dos terrenos de marinha leva em consideração a configuração do litoral no ano de 1831. De fato, terrenos de marinha são a faixa de 33 metros contados a partir da Linha do Preamar-Médio de 1831 (LPM), que é delimitada pela SPU.
Os acrescidos de marinha, por sua vez, sãoOs que se tiverem formado, natural ou artificialmente, para o lado do mar ou dos rios e lagoas, em seguimento aos terrenos de marinha(Art. e , Decreto-lei nº 9.760/46)". (destaques e grifos inseridos)

 

Sobre o tema preleciona Maria Sylvia Zanella Di Pietro, na obra Direito Administrativo. 34ª Ed. Rio de Janeiro: Forense, 2021, pp. 893/894:

 

(...)
16.8.3 Terrenos de marinha e seus acrescidos
Muita controvérsia já se lavrou sobre qual a pessoa jurídica a que pertencem os terrenos de marinha. Hoje a Constituição os inclui entre os bens da União (art. 20, VII).
Têm a natureza de bens dominicais, uma vez que podem ser objeto de exploração pelo Poder Público, para obtenção de renda. Sua utilização pelo particular se faz sob regime de aforamento ou enfiteuse, pelo qual fica a União com o domínio direto e transfere ao enfiteuta o domínio útil, mediante pagamento de importância anual, denominada foro ou pensão. A matéria está regulamentada pelo Decreto-lei nº 9.760 e alterações posteriores.
A Constituição de 1988 revela a intenção de extinguir a enfiteuse, no artigo 49 das Disposições Transitórias; o dispositivo faculta aos foreiros, no caso de sua extinção, a remição dos aforamentos mediante aquisição do domínio direto; porém, determina que o mesmo instituto continuará a ser adotado nos terrenos de marinha e seus acrescidos, situados na faixa de segurança, a partir da orla marítima (conf. Item 16.6.3.4, sobre enfiteuse ou aforamento de bens imóveis da União).
Note-se que a Constituição, nos dois dispositivos citados, faz menção aos terrenos de marinha e seus acrescidos, que também pertencem à União.
Os terrenos acrescidos são definidos pelo artigo do Decreto-lei 9.760/46 comoos que se tiverem formado, natural ou artificialmente, para o lado do mar ou dos rios e lagos, em seguimento aos terrenos de marinha”.
Os terrenos acrescidos, como se verifica por esse dispositivo, tanto se formam para o lado do mar, em acréscimo aos terrenos de marinha, como para o lado do rio, em acréscimo aos terrenos reservados. Os primeiros pertencem à União (art. 20, VII, da Constituição).
Os segundos podem pertencer ao particular ou constituir patrimônio público. Pelo artigo 538 do Código Civil de 1916, “os acréscimos formados por depósitos e aterros naturais ou pelo desvio das águas, ainda que estes sejam navegáveis, pertencem aos donos dos terrenos marginais”. O artigo 1.250 do novo Código Civil altera um pouco a redação, ao estabelecer que “os acréscimos formados, sucessivamente e ininterruptamente, por depósitos e aterros naturais ao longo das margens das correntes, ou pelo desvio das águas destas, pertencem aos donos dos terrenos marginais, sem indenização”.
Os terrenos acrescidos são formados por aluvião ou artificialmente; o artigo 16 do Código de Águas define aluvião comoos acréscimos que sucessiva e imperceptivelmente se formarem para a parte do mar e das correntes, aquém do ponto a que chega o preamar médio, ou do ponto médio das enchentes ordinárias, bem como a parte do álveo que se descobrir pelo afastamento das águas”. (os destaques não constam do original)
Conforme ensina Antônio de Pádua Nunes (1980, v. 1:66), o dispositivo permite distinguir entre a aluvião própria, resultante dos acréscimos, e a aluvião imprópria, decorrente do afastamento das águas".

 

Perfilhando entendimento similar o ensinamento de Caleb Matheus Ribeiro de Miranda e outros na obra "Os Bens Públicos e o Registro de Imóveis", 2022, p. RB-8.2, 22, ao dispor sobre a função dos terrenos da marinha, considerou:

 
É correto dizer que os terrenos de marinha são porção da costa brasileira especialmente destinada à proteção do território nacional, e por essa razão vinculados à propriedade da União. Contudo, a principal função de proteção da soberania cede lugar hoje, em grande parte, à existência de um patrimônio público majoritariamente utilizado por particulares, mas com restrições administrativas à sua utilização e transferência.
 

Por fim, restando a área contemplada pelo art. , do Decreto-lei 9.760/46, faz-se necessário a regularidade de incorporação do imóvel ao patrimônio da União.

 

III.1 - COMPETÊNCIA PARA INCORPORAÇÃO DE BENS IMÓVEIS AO PATRIMÔNIO DA UNIÃO.

 

A Lei Federal nº 13.844, de 18 de junho de 2019, em seu artigo 31, inciso XX, inseriu a "administração patrimonial" dentre as áreas de competência do Ministério da Economia.

Por sua vez, o Decreto Federal nº 9.745, de 8 de abril de 2019, que aprova a Estrutura Regimental do Ministério da Economia, no artigo 102, inciso V, atribuiu à Secretaria de Coordenação e Governança do Patrimônio da União a competência para adotar as providências necessárias à incorporação de bens imóveis ao patrimônio imobiliário da União:

 

CAPÍTULO III
DAS COMPETÊNCIAS DOS ÓRGÃOS
 
Subseção II
Das Secretarias Especiais
 
Art. 102.  À Secretaria de Coordenação e Governança do Patrimônio da União compete:
I - administrar o patrimônio imobiliário da União e zelar por sua conservação; (grifou-se)
II - adotar as providências necessárias à regularidade dominial dos bens da União;
III - lavrar, com força de escritura pública, os contratos de aquisição, alienação, locação, arrendamento, aforamento, cessão e demais atos relativos a imóveis da União e providenciar os registros e as averbações junto aos cartórios competentes;
IV - promover o controle, a fiscalização e a manutenção dos imóveis da União utilizados em serviço público;
V - proceder às medidas necessárias à incorporação de bens imóveis ao patrimônio da União; (grifou-se)
VI - formular, propor, acompanhar e avaliar a Política Nacional de Gestão do Patrimônio da União e os instrumentos necessários à sua implementação;
VII - formular e propor a política de gestão do patrimônio das autarquias e das fundações públicas federais; e
VIII - integrar a Política Nacional de Gestão do Patrimônio da União com as políticas públicas destinadas para o desenvolvimento sustentável."

 

A competência para incorporação de bens imóveis ao patrimônio da União foi atribuída às Superintendências do Patrimônio da União (SPU's) nos Estados conforme se depreende do artigo 36, inciso XIX, do Regimento Interno da Secretaria de Coordenação e Governança do Patrimônio da União, órgão subordinado à Secretaria Especial de Desestatização, Desinvestimento e Mercados do Ministério da Economia, aprovado pela Portaria ME 335, de 02 de outubro de 2020, do Ministro de Estado da Economia, in verbis:

 

"PORTARIA 335, DE 2 DE OUTUBRO DE 2020.
(Aprova o Regimento Interno da Secretaria de Coordenação e Governança do Patrimônio da União da Secretaria Especial de Desestatização, Desinvestimento e Mercados do Ministério da Economia)
O MINISTRO DE ESTADO DA ECONOMIA, no uso das atribuições que lhe confere o inciso II do parágrafo único do art. 87 da Constituição Federal, e tendo em vista o disposto no art. 13 do Decreto nº 9.739, de 28 de março de 2019, resolve:
Art. 1º Fica aprovado o Regimento Interno da Secretaria de Coordenação e Governança do Patrimônio da União da Secretaria Especial de Desestatização, Desinvestimento e Mercados do Ministério da Economia na forma do Anexo a esta Portaria.
Art. 2º Fica revogado o Anexo X da Portaria GM/MP nº 11, de 31 de janeiro de 2018, do extinto Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão. Art. 3º Esta Portaria entra em vigor no dia 1º de outubro de 2020.
 
ANEXO
REGIMENTO INTERNO SECRETARIA DE COORDENAÇÃO E GOVERNANÇA DO PATRIMÔNIO DA UNIÃO
 
(...)
CAPÍTULO III
DAS COMPETÊNCIAS DAS UNIDADES
 
(...)
Art. 36. Às Superintendências do Patrimônio da União competem:
 I - programar, executar e prestar contas das ações necessárias à gestão do patrimônio, incluindo as atividades de caracterização, incorporação, destinação, gestão de receitas patrimoniais e fiscalização conforme as diretrizes da Unidade Central; (grifou-se)

 

 

A competência para lavratura do Termo de Incorporação de bem imóvel ao patrimônio da União foi atribuída ao Superintendente da SPU da respectiva unidade federativa, conforme se infere do artigo 30, alínea a), da INSTRUÇÃO NORMATIVA SPU 2, de 27 de julho de 2018, que dispõe sobre os conceitos e os critérios para identificação das áreas de domínio da União, de gestão da SPU, relacionadas nos incisos III, IV, VI e VII do art. 20 da Constituição Federal, in verbis:

 

(...)
"TÍTULO III
DAS DISPOSIÇÕES FINAIS
 
Art. 30 Quando for necessário à regularização do uso e/ou à regularização cartorial, a área identificada, delimitada ou demarcada será incorporada mediante:
a) lavratura de Termo de Incorporação, pela SPU/UF, ou Auto de Demarcação, pela SPU/UC, no caso de regularização fundiária de interesse social nas áreas onde houver títulos registrados em nome de terceiros; e
b) registro no sistema da SPU, pela SPU/UF, com a geração de Registro Imobiliário Patrimonial - RIP.
§1º Para o Auto de Demarcação deverão ser observados os arts. 18-A a 18-F do Decreto-Lei nº 9.760, de 1946 e, subsidiariamente, manual vigente da SPU.
§2º A área incorporada será registrada em Cartório de Registro de Imóveis em nome da União, mediante solicitação da SPU/UF e apresentação do Termo de Incorporação ou do Auto de Demarcação, acompanhado da planta e do memorial descritivo da área identificada.
§3º São inoponíveis à União os títulos de terceiros incidentes nas áreas de domínio relacionadas no art. 4º desta IN, exceto aqueles que se refiram a áreas caracterizadas como alodiais no interior das ilhas relacionadas no inciso III do mesmo artigo e que sejam considerados legítimos."

 

Com efeito, está cumprido o primado da legalidade no tocante à competência[2]enquanto elemento do ato administrativo.

 

III.2 - MINUTA DO TERMO DE INCORPORAÇÃO.

 

À e-CJU/PATRIMÔNIO incumbe analisar, sob o aspecto jurídico-formal, a regularidade da minuta do Termo de Incorporação (SEI nº 28438076). Encontram-se os autos devidamente instruídos com a documentação necessária para a lavratura do Termo de Incorporação que será levado, juntamente com a planta e memorial descritivo da área, para fins de registro junto ao Cartório de Registro de Imóveis.

As minutas acostadas, no geral, atendem os pressupostos legais, não havendo reparos a serem feitos, Recomenda-se, contudo, que se promova a conferência final em todos os atos, termos e especificações técnicas, bem como dos documentos de identificação dos signatários, a fim de sanar eventuais omissões, erros materiais, gramaticais, de dados ou técnica de redação, assim como citação de normativos eventualmente revogados, posto que a instrução processual, a conferência de dados e a indicação dos normativos específicos em vigor, que respaldam a prática do ato, são atribuições próprias do órgão assessorado.  

Destaco que a análise aqui empreendida circunscreve-se aos aspectos legais envolvidos, não incumbido a esta unidade jurídica imiscuir-se no exame dos aspectos de economicidade, oportunidade, conveniência, assim como as questões técnicas relacionadas na incorporação de bem imóvel ao patrimônio da União, conforme diretriz inserta na Boa Prática Consultiva (BPC) 7.

 

A manifestação consultiva que adentrar questão jurídica com potencial de significativo reflexo em aspecto técnico deve conter justificativa da necessidade de fazê-lo, evitando-se posicionamentos conclusivos sobre temas não jurídicos, tais como os técnicos, administrativos ou de conveniência ou oportunidade, podendo-se, porém, sobre estes emitir opinião ou formular recomendações, desde que enfatizando o caráter discricionário de seu acatamento." (grifou-se)
 

Tal entendimento está lastreado no fato de que a prevalência do aspecto técnico ou a presença de juízo discricionário determinam a competência e a responsabilidade da autoridade administrativa pela prática do ato.

 

 

IV - CONCLUSÃO

 

Em face do anteriormente exposto, observado as recomendação sugerida no item "31" desta manifestação jurídica, abstraídos os aspectos de conveniência e oportunidade do Administrador, nos limites da lei, e as valorações de cunho econômico–financeiro, ressalvadas, ainda, a manutenção da conformidade documental com as questões de ordem fática, técnica e de cálculo, ínsitas à esfera administrativa, essenciais até mesmo para a devida atuação dos órgãos de controle, a minuta do Termo de Incorporação (SEI nº 28438076), está apta para sua assinatura e produção dos seus regulares efeitos, tendo em vista não conter vício insanável com relação à forma legal que pudesse macular o procedimento.

Feito tais registros, ao protocolo da Consultoria Jurídica da União Especializada Virtual de Patrimônio (e-CJU/PATRIMÔNIO) para restituir o processo a Superintendência do Patrimônio da União no Estado do Ceará (SPU-CE). 

 

Brasília, 17 de outubro de 2022.

 

GLORIA BEATRIZ SARAIVA DE ALBUQUERQUE

ESTAGIÁRIA

 

JOÉLIA DE LIMA RODRIGUES

ADVOGADA DA UNIÃO CJU-RR/CGU/AGU


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Notas

  1. ^ "LEGALIDADE - A legalidade é o princípio fundamental da administração, estando expressamente referido no art. 37 da Constituição Federal. De todos os princípios é o de maior relevância e que mais garantias e direitos assegura aos administrados. Significa que o administrador só pode agir, de modo legítimo, se obedecer aos parâmetros que a lei fixou. Tornou-se clássica a ideia lançada por HELY LOPES MEIRELLES, de rara felicidade, segundo o qual "na Administração Pública não liberdade nem vontade pessoal", concluindo que "enquanto na administração particular é lícito fazer tudo que a lei autoriza". CARVALHO FILHO, José dos Santos. Processo Administrativo Federal - Comentários à Lei 9.784, de 29.1.1999. 5ª Ed., revista, ampliada e atualizada até 31.3.2013. São Paulo: Atlas, 2013, p. 47.
  2. ^ 1. COMPETÊNCIA 1.1 Sentido Competência é o círculo definido por lei dentro do qual podem os agentes exercer legitimamente sua atividade. Na verdade, poder-se-ia qualificar esse tipo de competência como administrativo, para colocá-la em plano diverso das competências legislativa  e jurisdicional. O instituto da competência funda-se na necessidade de divisão do trabalho, ou seja, na necessidade de distribuir a intensa quantidade de tarefas decorrentes de cada uma das funções básicas (legislativa, administrativa e jurisdicional) entre vários agentes do Estado, e é por esse motivo que o instituto é estudado dentre os três poderes do Estado incumbidos, como se sabe, do exercício daquelas funções". CARVALHO FILHO, José dos Santos. Ob. cit., p. 112.



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