ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA JURÍDICA DA UNIÃO ESPECIALIZADA VIRTUAL DE PATRIMÔNIO
NÚCLEO JURÍDICO
ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA JURÍDICA DA UNIÃO ESPECIALIZADA VIRTUAL DE PATRIMÔNIO
NÚCLEO JURÍDICO
PARECER n. 00849/2022/NUCJUR/E-CJU/PATRIMÔNIO/CGU/AGU
NUP: 10154.154834/2019-52
INTERESSADO: SUPERINTENDÊNCIA DO PATRIMÔNIO DA UNIÃO EM SANTA CARARINA – SPU/SC
ASSUNTO: CONTRATO DE CONSTITUIÇÃO DE AFORAMENTO GRATUITO
EMENTA: DIREITO ADMINISTRATIVO E OUTRAS MATÉRIAS DE DIREITOPÚBLICO. BENS PÚBLICOS. GESTÃO E GOVERNANÇA DO PATRIMÔNIO IMOBILIÁRIO DA UNIÃO. USO PRIVATIVO DE BENS DOMINICAIS. TERRENO DE MARINHA. REQUERIMENTO DE AFORAMENTO GRATUITO EM FACE DE DIREITO PREFERENCIAL PREEXISTENTE.I - Consulta e orientação de atuação acerca dos procedimentos para regularização de uso privativo de imóvel de domínio da União classificado como bem dominical.
II – Contrato de constituição de aforamento gratuito com espeque no inciso 7º do art. 105 do Decreto-Lei nº 9.760, de 5 de setembro de 1946.
III – Objeto: terreno de marinha situado na Rua Pará, nº 890, Perequê, no município de Porto Belo, estado de Santa Catarina, objeto do RIP 82650000265-15; medindo frente 22,47m, confrontando com a Praia; o lado direito contando com 35,33m, confrontando com a Rua Pará; o lado esquerdo, com 36,79m, confrontando com RIP 82650000418-24; e fundos medindo 22,42m, confrontando com alodial; totalizando área de 797,48m².
Requerente: Betina Augusta Findeiss, brasileira, aposentada, portadora da cédula de identidade nº 192.322/SSP-SC, inscrita no CPF sob o nº 153.862.109-63, residente e domiciliada na Rua Pará, nº 890, Balneário Perequê, Porto Belo - SC.
V - Valor de referência: R$ 983.800,78 (novecentos e oitenta e três mil, oitocentos reais e setenta e oito centavos).
VI - Fundamentação legal: art. 105, inciso 7º c/c art. 215 do Decreto-Lei nº 9.760, de 5 de setembro de 1946; art. 20 do Decreto-Lei nº 3.438, de 17 de julho de 1941; art. 5º, inciso I, do Decreto-Lei nº 2.398, de 1987, com a redação dada pela Lei nº 9.636, de 1998, com as alterações introduzidas pela Lei nº 13.240, de 2015; Instrução Normativa SPU nº 03, de 9 de novembro de 2016 (IN 03/2016).
VII - Necessidade de comprovação de cadeia dominial ou sucessória retroagindo ininterruptamente e comprovação de que o terreno possuía benfeitorias anteriores ao ano de 1940, de valor apreciável em relação ao daquele, para os casos de concessão de aforamento gratuito embasado no inciso 7º do art. 105 do Decreto-Lei nº 9.760/1946.
VIII) Aplicabilidade da Instrução Normativa SPU nº 03, de 9 de novembro de 2016, que disciplina os procedimentos administrativos para a constituição, caducidade, revigoração e remição de aforamento de terrenos dominiais da União, os quais se aplicam a todos os órgãos Secretaria de Coordenação e Governança do Patrimônio da União (SPU).
IX) Análise da minuta de contrato. Pressupostos fáticos e formalidades legais para o reconhecimento ao direito ao aforamento na forma gratuita.
X) Possibilidade de aprovação da minuta, com retorno ao órgão assessorado para prosseguimento do feito.
I – RELATÓRIO
1. A SUPERINTENDÊNCIA DO PATRIMÔNIO DA UNIÃO EM SANTA CATARINA - SPU/SC, encaminha o presente processo, para análise e manifestação, nos termos do artigo 11, inciso VI, alínea “b”, da Lei Complementar nº 73, de 10 de fevereiro de 1993, que instituiu a Lei Orgânica da Advocacia-Geral da União e do artigo 19, incisos I e VI, do Ato Regimental nº 5, de 27 de setembro de 2007, do Advogado-Geral da União, combinados com o art. 38 da Lei nº 8.666, de 21 de junho de 1993.
2. Os autos foram instruídos com os documentos que seguem:
5623384 Anexo versao_1_Documento de identificação com foto
5623386 Anexo versao_1_Documento de representação legal (pr
5623389 Anexo versao_1_Pedido de Aforamento - Base Legal.pd
5623390 Anexo versao_1_Planta do Imóvel.pdf
5623392 Anexo versao_1_Memorial Descritivo do Terreno.pdf
5623393 Anexo versao_1_ART e Comprovante de Pagamento.pdf
5623394 Anexo versao_1_Benfeitorias de Valor Apreciável.pdf
5623395 Anexo versao_1_Cadeia Dominial do Terreno.pdf
5623399 Anexo versao_1_Documentos Cadeia Dominial: Inventár
5623400 Anexo versao_1_RG e CPF - Requerente Idosa.pdf
5623401 Requerimento versao_1_SC04428_2019.pdf
8814578 E-mail Processo nr. 10154.154834_2019-52 - RIP 8265
10621706 Anexo Processo n. 10154.1548342019-52
12925711 Anexo SIAPA - RIP 82650000265-15 - 08_01_2021
12941258 Anexo despacho do avaliador
12941528 Anexo LIVRO SC de registro de ocupação
12942026 Nota Técnica 1026
16470444 Anexo captura Qgis
16470445 Anexo captura autocad
16470446 Notificação (numerada) 317
16470447 Despacho
16470479 Anexo 740994
17335306 Anexo versao_1_oi.pdf
17335361 Anexo versao_1_oi.dwg
17335419 Anexo versao_1_20-07-2021 - Req. Atendimento Notifi
17335480 Anexo versao_1_20-07-2021 - Planta Imóvel.pdf
17335542 Anexo versao_1_20-07-2021 - Memorial Descritivo Imó
17335624 Anexo versao_1_20-07-2021 - TRT Imóvel.pdf
17335679 Requerimento versao_2_SC04428_2019.pdf
18549342 Planta Caracterização
18549370 Despacho
18724453 Anexo RIP 8265000026515
18746617 Anexo SIAPA - RIP 82650000265-15 valor do imóvel
18752157 Anexo Oficio Capitania
18752662 Nota Técnica 44424
26396173 Despacho
26397579 Checklist
26594203 Ata de Reunião - GE-DESUP 1 DIN
26697876 Despacho
27283741 Despacho
27285090 Contrato de Constituição de Aforamento
27560199 Ofício 233530
27708212 Despacho
27837887 E-mail Devolução do Processo
27837888 E-mail Circular nº 02/2021/CJU-SC: Orientações gerais
27837889 Documento modelo de ofício de encaminhamento CJU SC
27843302 Ofício 242547
27890322 Minuta CORREÇÕES NECESSÁRIAS:
27890464 certidão negativa de débitos do contribuinte
27890543 certidão negativa de débitos trabalhistas
27890884 certidão negativa de débitos relativos
27890981 certidão negativa de débitos estaduais
27891036 E-mail ENC: Processo
27898911 Contrato de Constituição de Aforamento
27970546 Despacho
3. Trata-se de procedimento para regularização de uso privativo da área de 797,48m² de domínio da União, classificada como bem dominical, mediante CONCESSÃO DE AFORAMENTO GRATUITO, tendo por objeto o imóvel demarcado como terreno de marinha situado na Rua Pará, nº 890, Perequê, no município de Porto Belo, estado de Santa Catarina, medindo frente 22,47m, confrontando com a Praia; o lado direito contando com 35,33m, confrontando com a Rua Pará; o lado esquerdo, com 36,79m, confrontando com RIP 82650000418-24; e fundos medindo 22,42m, confrontando com alodial; sobo RIP 82650000265-15.
4. Os fundamentos para a concessão do aforamento proposto foram consignados na Nota Técnica SEI nº 44424/2021/ME (SEI nº 18752662):
“(...) SUMÁRIO EXECUTIVO
O objetivo desta Nota Técnica é completar a análise dos documentos para a Constituição de Aforamento de terreno de marinha, com área de 797,48m², situado na Rua Pará, nº 890, Perequê, Município de Porto Belo, Estado de Santa Catarina, objeto do RIP 82650000265-15.
ANÁLISE
Requerente: BETINA AUGUSTA FINDEISS, CPF 153.862.109-63, Requerimento SC04428/2019 SEI 5623401, de 13/12/2019, Processo 10154.154834/2019-52, RIP 82650000265-15.
Pelos documentos apresentados foi verificado que a ocupação inicial do terreno tratado como ocorreu em 26/09/1949, livro 17, fls 138, reg 3538, SEI 12941528, não tem preferência ao aforamento gratuito, com base no item 4º, o art. 105 do D.L. 9.760/46, que diz: Art. 105. Tem preferência ao aforamento: 4º – os ocupantes inscritos até o ano de 1940, e que estejam quites com o pagamento das devidas taxas, quanto aos terrenos de marinha e seus acrescidos
O registro no CRI pela transcrição 8.242, ocorreu em 05/09/1949, no Livro 3-I, fls. 272, Domingos Manoel Jaques transfere para João Manoel Jaques, anexo SEI 5623399, pag. 16, segue a cadeia dominial
* transfere p/ Claus Guilherme Scherer transc. 9162 de 19/06/1951, 1520,00m², pag 18;
* que transfere p/ Helmuth Findeiss transc. 10.748 25/06/1953, 764,00m², pag 19;
*pela mat.25.782 de 08/05/1997 doado para Heinz Jacob Cremer e Betina Augusta Cremer 764,00m² pag 21;
* pela escritura pública de doação de 100% do imóvel para Betina Augusta Findeiss, atual ocupante, em 11/08/2011 alteração da área para 741,12m² e depois para 797,48 conforme alterado no SIAPA, SEI 18724453.
Pelo registro no CRI, também não possui a preferência ao aforamento gratuito com base no título, item 1 , do art. 105, do D.L. 9.760/46, uma vez que o registro no CRI foi em 1949, e o item 1º diz: Art. 105. Tem preferência ao aforamento: 1º – os que tiverem título de propriedade devidamente transcrito no Registo de Imóveis.
Consta no SEI 5623399, pag 01, o Arrolamento de Bens de Manoel José Jacques, pela Comarca de Tijucas, em 16/1916, pag 05 uma casa de tilojos avaliada em 350 réis, construída antes de 1940 nos lotes 3, de 150 réis, lote 4, de 73 réis e lote 6, de 42 réis. Foi avaliada a benfeitoria no processo de Eduardo Venicio Gevaerd, nº 11452001148/96-01 pelo anexo SEI 12941258 e informado que as benfeitorias representam mais de 50% do valor do terreno, portanto o imóvel possui preferência ao aforamento gratuito conforme disposto no item 7º do artigo 105, do D.L. 9.760/46 .
Assim sendo, por analogia, o imóvel possui preferência ao aforamento gratuito conforme disposto no item 7º do artigo 105, do D.L. 9.760/46, pois trata-se de terreno de mesma origem.
Pelo Despacho SEI 18549370, foi completada a análise onde informou que o imóvel:
* está fora da faixa de fronteira, dentro da faixa de 100,00 metros da Orla Marítima e fora do Raio de 1.320,00 metros entorno das fortificações e estabelecimentos militares;
* está dentro da faixa de segurança de 30,00 metros a partir do final da praia .
* Com base no art. 50 da Instrução Normativa Nº 003 de 09 de novembro de 2016 § 2o LEI 13.240/15 conclui-se que o imóvel está em área urbana consolidada.
A Capitania foi consultada quanto ao art. 100 e diz nada a se opor à aplicação do regime de aforamento para o terreno citado que é de mesma origem, SEI 18752157.
A LPM de 1831, homologada pelo processo 11452.001088/96-73 em 16/12/200. SEI 12925711.
Geolocalização do imóvel: Conforme Planta de Caracterização SEI 18549342.
O valor do imóvel foi estipulado pela Secretaria de Coordenação e Governança do Patrimônio da União com base na planta de Valores Genéricos para a localidade do imóvel, e anualmente atualizado na forma do art. 101, do Decreto-Lei nº 9.760, de 5 de setembro 1946 a ser cobrado na forma e condições previstas em portaria do Ministério da Economia, RIP 82650000265-15, R$ 983.800,78( novecentos e oitenta e três mil e oitocentos reais e setenta e oito centavos ), de acordo com o apresentado no SIAPA, (referência para a emissão do Contrato), SEI 18746617. O outorgado assume a condição de foreiro, ficando sujeito ao pagamento do foro anual em importância equivalente a 0,6 % (seis décimos por cento) do valor do domínio pleno de 83% do terreno.
Trata-se de terreno de mesma origem, analisado e aprovado no processo de Eduardo Venicio Gevaerd, nº 11452001148/96-01, entendemos que o presente imóvel igualmente possui preferência ao aforamento gratuito e está dentro dos seguintes quesitos:
* IN 03/16 -Da constituição do Aforamento diz que: Os imóveis a que se pretende aplicar o regime de aforamento devem estar registrados em cartório de registro de imóveis, estar situado em áreas com a LPM homologada, e não estar inseridos em áreas caracterizadas como APPs:
* Para o Aforamento Gratuito requisitos legais previsto no ítem 7º, art. 105 do Decreto-Lei nº 9.760, de 1946: - os que no terreno possuam benfeitorias, anteriores ao ano de 1940, de valor apreciável em relação ao daquele;.
CONCLUSÃO
Assim, considerando a documentação apresentada, com base nas informações técnicas constantes no presente processo e os dados do SIAPA, entendemos, segundo o Decreto-Lei. nºs 9.760/46 e a IN SPU nº 03/16, a preferência ao aforamento gratuito em nome do requerente na forma do item 7º - do art. 105, do D.L. 9.760/46, que diz " os que no terreno possuam benfeitorias, anteriores ao ano de 1940, de valor apreciável em relação ao daquele;
Justificativa: consolidar o uso da área e segurança jurídica para ambas as partes.
RECOMENDAÇÃO
Diante do exposto, recomendo encaminhar ao Grupo Especial de Destinação Supervisionada (GE-DESUP-1), para apreciação, aprovação e deliberação de processo de destinação do imóvel em questão, nos termos da Portaria SEDDM/ME nº 7.397, de 24 de junho de 2021, e a continuidade do procedimento de concessão do Sr.Superintendente da SPU/SC e a apreciação e aprovação da Minuta do Contrato de Constituição pela à CJU para a conclusão definitiva do presente NUP, com a emissão do Contrato de Constituição de Aforamento.(...)”
É o relatório.
II - FINALIDADE E ABRANGÊNCIA DO PARECER
5. Esta manifestação jurídica tem a finalidade de assistir a autoridade assessorada no controle interno da legalidade administrativa. A função do órgão de consultoria é apontar possíveis riscos do ponto de vista jurídico e recomendar providências para salvaguardar o Gestor Público, a quem compete avaliar a real dimensão do risco e a necessidade de se adotar ou não a precaução recomendada.
6. Importante salientar que o exame dos autos restringe-se aos seus aspectos jurídicos, excluídos, portanto, aqueles de natureza técnica e/ou financeira. Em relação a estes, partiremos da premissa de que a autoridade assessorada municiou-se dos conhecimentos específicos imprescindíveis para a sua adequação às necessidades da Administração, observando os requisitos legalmente impostos.
7. De outro lado, cabe esclarecer que não é papel do órgão de assessoramento jurídico exercer a auditoria quanto à competência de cada agente público para a prática de atos administrativos. Incumbe, isto sim, a cada um destes, observar se os seus atos estão dentro do seu limite de competências.
8. Destaque-se que determinadas observações são feitas sem caráter vinculativo, mas em prol da segurança da própria autoridade assessorada, a quem compete, dentro da margem de discricionariedade que lhe é conferida pela lei, avaliar e acatar, ou não, tais ponderações. Não obstante, as questões relacionadas à legalidade serão apontadas para fins de sua correção. O seguimento do processo sem a observância destes apontamentos será de responsabilidade exclusiva do(s) agente(s) público(s) envolvido(s).
9. Assim, caberá tão somente a esta Consultoria, à luz do art. 131 da Constituição Federal de 1988 e do art. 11 da Lei Complementar nº 73, de 1993, prestar assessoramento sob o enfoque estritamente jurídico, não sendo competência deste órgão consultivo o exame da matéria em razão das motivações técnicas, nem da oportunidade e conveniência, tampouco fazer juízo crítico sobre cálculos e avaliações, ou mesmo invadir o campo relacionado à necessidade material no âmbito do órgão assessorado.
10. Portanto, este parecer limita-se a prestar orientação jurídica a respeito dos requisitos para a constituição do aforamento e análise da minuta de contrato (SEI n° 27898911), salvaguardando, sobretudo, no que refere à esfera discricionária do Administrador e à matéria eminentemente técnica (não jurídica), o que orienta o Enunciado nº 7 do Manual de Boas Práticas Consultivas da Advocacia-Geral da União, no sentido de que:
"O Órgão Consultivo não deve emitir manifestações conclusivas sobre temas não jurídicos, tais como os técnicos, administrativos ou de conveniência ou oportunidade, sem prejuízo da possibilidade de emitir opinião ou fazer recomendações sobre tais questões, apontando tratar-se de juízo discricionário, se aplicável. Ademais, caso adentre em questão jurídica que possa ter reflexo significativo em aspecto técnico deve apontar e esclarecer qual a situação jurídica existente que autoriza sua manifestação naquele ponto".
III – ANÁLISE JURÍDICA
11. O requerimento de aforamento tem por objeto imóvel caracterizado como terreno de marinha.
12. Os terrenos de marinha incluem-se entre os bens de domínio constitucional da União, por força das disposições do art. 20 da Constituição Federal de 1988:
Art. 20. São bens da União:
I – VI – omissis;
VII - os terrenos de marinha e seus acrescidos;”
13. O DECRETO-LEI Nº 9.760, DE 5 DE SETEMBRO DE 1946, que dispõe sobre os bens imóveis da União, assim conceitua os terrenos de marinha:
“Art. 2º São terrenos de marinha, em uma profundidade de 33 (trinta e três) metros, medidos horizontalmente, para a parte da terra, da posição da linha do preamar-médio de 1831:
a) os situados no continente, na costa marítima e nas margens dos rios e lagoas, até onde se faça sentir a influência das marés;
b) os que contornam as ilhas situadas em zona onde se faça sentir a influência das marés.”
14. A caracterização dos bens de domínio da União tem por finalidade a gestão patrimonial e a regularização do direito real, como pontuado na INSTRUÇÃO NORMATIVA SPU/SEDDM/ME Nº 28, DE 26 DEABRIL DE 2022, que estabelece os critérios e procedimentos para a demarcação de terrenos de marinha, terrenos marginais e seus respectivos acrescidos, bem como orienta a identificação das áreas de domínio da União dispostas nos incisos III, IV, VI e VII do art. 20 da Constituição Federal de 1988:
“Art. 1º Os bens de domínio da União apresentados pelos incisos III, IV, VI e VII do art. 20 da Constituição Federal de 1988 sob gestão da Secretaria de Coordenação e Governança do Patrimônio da União da Secretaria Especial de Desestatização, Desinvestimento e Mercados do Ministério da Economia serão devidamente caracterizados, para fins de gestão patrimonial e de regularização do direito real, conforme o disposto no Decreto-Lei nº 9.760, de 1946, na Constituição Federal de 1988 e na legislação patrimonial da União vigente.
§ 1º São bens de domínio da União contemplados por esta instrução normativa:
.....
c) os terrenos de marinha e seus acrescidos;
.....
Art. 2º Os terrenos de marinha são bens constitucionais da União, definidos a partir de uma profundidade de 33 (trinta e três) metros medidos horizontalmente, para a parte da terra, a partir da posição da Linha do Preamar Médio de 1831 - LPM, nos termos do art. 2º do Decreto-Lei nº 9.760, de 1946.
Art. 3º Na forma do art. 20 da Constituição Federal de 1988 e do art. 2º do Decreto-Lei nº 9.760, de 1946, os terrenos de marinha e seus acrescidos são:
a) os situados no continente, na costa marítima e nas margens dos rios e lagoas, até onde se faça sentir a influência das marés; e
b) os que contornam as ilhas situadas em zona onde se faça sentir a influência das marés.” (grifado e destacado)
15. O imóvel objeto desta análise está incluído entre os terrenos de marinha de propriedade da União delimitados pela LMEO/LLTM, demarcada e homologada no processo administrativo nº nº 11452.001088/96-73.
16. O Núcleo de Regularização para Fins Privados da SPU/SC registra na Nota Técnica SEI nº 44424/2021/ME (SEI nº 18752662) que
“considerando a documentação apresentada, com base nas informações técnicas constantes no presente processo e os dados do SIAPA, entendemos, segundo o Decreto-Lei nº 9.760/46 e a IN SPU nº 03/16, a preferência ao aforamento gratuito em nome do requerente na forma do item 7º - do art. 105, do D.L. 9.760/46, que diz " os que no terreno possuam benfeitorias, anteriores ao ano de 1940, de valor apreciável em relação ao daquele;”
17. Portanto, a regularização da ocupação mediante formalização de Contrato de Constituição de Aforamento Gratuito terá por embasamento legal o art. 105, item 7º, do Decreto-Lei nº 9.760, de 5 de setembro de 1946, e ainda o inciso I do art. 5º do Decreto-Lei nº 2.398, de 21 de dezembro de 1987, com a redação que lhe foi dada pela Lei nº 9.636, de 15 de maio de 1998.
18. Quanto essas conclusões da área técnica, que devem conformar-se totalmente com a documentação acostada nos autos, ressalte-se que, no âmbito do Direito Administrativo, as informações prestadas/emanadas de autoridades e agentes públicos gozam dos atributos de presunção (juris tantum) de legitimidade e certeza. Tais atributos conferem não apenas veracidade sobre os fatos nos quais se baseiam (certeza), mas também permite inferir que foram realizados em conformidade com os ditames legais (legitimidade), razão pela qual manifestações dessa ordem devem ser presumidas como expressão verídica de uma realidade fática.
19. Como já afirmado anteriormente nesta manifestação jurídica, refoge à atribuição legal do órgão de assessoramento e consultoria jurídica instruir o processo com as informações técnicas e os elementos fáticos, posto que a atribuição de delimitação de áreas de domínio ou posse da União, cadastramento de seus imóveis, discriminação de suas áreas, controle, fiscalização e registro de atualização das respectivas informações nas bases de dados incumbe à própria SPU/UF, no regular exercícios das atribuições legais conferidas em normativos decorrentes de sua estrutura regimental, a teor do Decreto nº 9.745, de 8 de abril de 2019.
20. A Minuta do Contrato indica como fundamento legal o artigo 105, inciso 7º, do Decreto-Lei nº 9.760, de 5 de setembro de 1946 (SEI nº 27898911).
21. A Instrução Normativa SPU nº 03, de 9 de novembro de 2016 (IN 03/2016), que disciplina os procedimentos administrativos para a constituição, caducidade, revigoração e remição de aforamento de terrenos dominiais da União, define aforamento ou enfiteuse como
“o ato pelo qual a União atribui a terceiros o domínio útil de imóvel de sua propriedade, obrigando-se este último (foreiro ou enfiteuta) ao pagamento de pensão anual, denominada foro, na porcentagem de 0,6% do valor do domínio pleno do terreno;” (art. 2º, inciso I).
22. O inciso IV do art. 2º da mesma IN define a concessão do aforamento gratuito como
"o ato pelo qual a União atribui a terceiro o domínio útil de terreno de sua propriedade, dispensado o pagamento do valor correspondente a 83% do valor da avaliação do domínio pleno pelo foreiro, que passa a se obrigar contratualmente ao de laudêmio na quantia de 5% do valor atualizado do domínio pleno do terreno, excluídas as benfeitorias, nos casos de transferência onerosa entre vivos”.
23. Como dito, a constituição do aforamento gratuito neste processo está amparada no disposto no art. 20 do Decreto-Lei nº 3.438, de 1941, no inciso 7º do art. 105 c/c o art. 215 do Decreto-Lei nº 9.760, de 1946 e art. 5º, inciso I, do Decreto-Lei nº 2.398, de 1987, com a redação dada pela Lei nº 9.636, de 1998, com as alterações introduzidas pela Lei nº 13.240, de 2015.
24. A propósito, o citado DECRETO-LEI Nº 2.398, DE 21 DE DEZEMBRO DE 1987, que dispõe sobre foros, laudêmios e taxas de ocupação relativas a imóveis de propriedade da União:
"Art. 5º. Ressalvados os terrenos da União que, a critério do Poder Executivo, venham a ser considerados de interesse do serviço público, conceder-se-á o aforamento: (Redação dada pela Lei nº 9.636, de 1998);
I - independentemente do pagamento do preço correspondente ao valor do domínio útil, nos casos previstos nos arts. 105 e 215 do Decreto-Lei nº 9.760, de 1946; (Redação dada pela Lei nº 9.636,de 1998); (...)". (grifado)
25. Portanto, tem direito ao aforamento gratuito aqueles que se enquadrarem no previsto nos arts. 105 e 215 do Decreto-Lei nº 9.760, de 1946, verbis:
Art. 105. Tem preferência ao aforamento:
1º – os que tiverem título de propriedade devidamente transcrito no Registo de Imóveis;
2º – os que estejam na posse dos terrenos, com fundamento em título outorgado pelos Estados ou Municípios;
3º – os que, necessariamente, utilizam os terrenos para acesso às suas propriedades;
4º – os ocupantes inscritos até o ano de 1940, e que estejam quites com o pagamento das devidas taxas, quanto aos terrenos de marinha e seus acrescidos;
5º – os que, possuindo benfeitorias, estiverem cultivando, por si e regularmente, terras da União, quanto às reservadas para exploração agrícola, na forma do art. 65; (Revogado pela Lei nº 9.636,de 1998)
6º – os concessionários de terrenos de marinha, quanto aos seus acréscidos, desde que estes nãopossam constituir unidades autônomas;
7º – os que no terreno possuam benfeitorias, anteriores ao ano de 1940, de valor apreciável em relação ao daquele;
(...)
Art. 215. Os direitos peremptos por força do disposto nos arts. 20, 28 e 35 do Decreto-Lei n°3.438, de 17 de julho de 1941, e 7º do Decreto-lei n° 5.666, de 15 da Julho de 1943, ficam revigorados correndo os prazos para o seu exercício da data da notificação de que trata o art. 104deste Decreto-lei". (grifado e destacado)
26. O inciso VI do art. 14 da IN 03/2016, nesse aspecto, reproduziu o dispositivo suso transcrito:
“Seção IV
Dos Casos de Preferência ao Aforamento Gratuito
Art. 14. Tem preferência ao aforamento gratuito, conforme o art. 105 do Decreto-Lei nº
9.760, de 1946:
.....
VI - os que no terreno possuam benfeitorias, anteriores ao ano de 1940, de valor apreciável em relação ao daquele.”
27. Já os documentos necessários à comprovação dos casos de preferência previstos nessa Seção, informa o art. 17 da mesma IN, estão apresentados no Anexo VI. Para os casos de constituição de aforamento gratuito com fundamento no inciso 7º do art. 105 do Decreto-Lei 9.760 de 5 de setembro de 1946, referente “aos que no terreno possuam benfeitorias, anteriores ao ano de 1940, de valor apreciável em relação ao daquele”, são os documentos necessários estão elencados no item VI deste Anexo.
28. A área técnica do órgão assessorado informa que
“6. Consta no SEI 5623399, pag 01, o Arrolamento de Bens de Manoel José Jacques, pela Comarca de Tijucas, em 16/1916, pag 05 uma casa de tilojos avaliada em 350 réis, construída antes de 1940 nos lotes 3, de 150 réis, lote 4, de 73 réis e lote 6, de 42 réis . Foi avaliada a benfeitoria no processo de Eduardo Venicio Gevaerd, nº 11452001148/96-01 pelo anexo SEI 12941258 e informado que as benfeitorias representam mais de 50% do valor do terreno, (...).” (SEI nº 18752662)
29. Os autos foram instruídos com demonstrativo de benfeitorias e despacho do Chefe do Serviço de Avaliação de Imóveis da União em Santa Catarina proferido no Processo nº 11452.001148/96-01 (SEI nº 5623394 e 12941258), analisados na forma do item 6 da Nota Técnica SEI nº 1026/2021/ME (SEI nº 12942026):
“Entretanto, com relação aos documentos apresentados, no anexo SEI 5623390, pag 05, segundo o Arrolamento de Bens de Manoel José Jacques, pela Comarca de Tijucas, em 16/1916, consta uma casa de tijolo e um rancho construídos antes de 1940, de valor apreciável, assunto definido no processo de Eduardo Venicio Gevaerd, nº 11452001148/96-01 pelo anexo SEI 12941258, a ex-COCAI deu parecer de que as benfeitorias representam mais de 50% do valor do imóvel.”
30. Constitui atribuição finalística do órgão de gestão patrimonial a verificação dos dados dos registros destinados à comprovação da cadeia dominial ou sucessória e à existência de benfeitorias/acessões acrescidas ao terreno, anteriores ao ano de 1940, de valor apreciável em relação ao daquele. Quanto a necessidade de atendimento aos requisitos estabelecidos em lei para a comprovação da preferência ao aforamento gratuito com base nos itens 4º e 7º do Decreto-Lei nº 9.760/46, vale citar acórdão do TRF-5 assim ementado:
“Acórdão - AC - Apelação Cível – Origem: PJE Classe: AC - Apelação Cível - Número do Processo: 08138818620174058100 Código do Documento: 478606 Data do Julgamento: 01/08/2019 Órgão Julgador: 1º Turma Relator: Desembargador Federal Élio Wanderley de Siqueira Filho DECISÃO UNÂNIME.
EMENTA
ADMINISTRATIVO. IMÓVEL. REGIME DE OCUPAÇÃO. DIREITO DE PREFERÊNCIA AO AFORAMENTO GRATUITO. INDEVIDO. ITENS 4º E 7º DO ART. 105 DO DECRETO-LEI Nº 9.760/46. REQUISITOS. NÃO COMPROVAÇÃO.
1. Deseja o autor reconhecimento do direito de preferência ao aforamento, nos termos dos itens 4º e 7º do art. 105 do Decreto-Lei nº 9.760 de 1946, em relação a uma área de 1.909,0298 metros quadrados, que se encontra sob o regime de ocupação (terreno localizado na Praia de Iracema, em Fortaleza-CE).
2. Assim se define "concessão do aforamento gratuito: ato pelo qual a União atribui a terceiro o domínio útil de terreno de sua propriedade, dispensado o pagamento do valor correspondente a 83% do valor da avaliação do domínio pleno pelo foreiro, que passa a se obrigar contratualmente ao de laudêmio na quantia de 5% do valor atualizado do domínio pleno do terreno, excluídas as benfeitorias, nos casos de transferência onerosa entre vivos". Art. 2º, IV, da Instrução Normativa (IN) nº 03 de 09.11.2016.
3. O documento nº 4058100.3186426 revela que o autor já havia requerido, administrativamente, a concessão do direito de preferência ao aforamento, com base no art. 105, item 1º, do DecretoLei nº 9.760/46, tendo sido o pleito indeferido.
4. O particular, então, propôs ação declaratória (documento nº 4058100.3186408), em que se pleiteou a unificação de regimes, pois sua área, de 1.909,0298 metros quadrados se encontrava sob o regime de ocupação, enquanto a área de 871,3064 metros quadrados estava submetida ao regime de aforamento. Foi mantido o indeferimento do pedido (PROCESSO: 200881000042049, Apelação Cível - 458206, Relator: DESEMBARGADOR FEDERAL LUIZ ALBERTO GURGEL DE FARIA, Terceira Turma, JULGAMENTO: 01/09/2011, PUBLICAÇÃO: DJE - Data: 08/09/2011 - Página: 327).
5. O item 4º do Decreto-Lei nº 9.760/46 prevê a concessão do direito de preferência ao aforamento gratuito para "os ocupantes inscritos até o ano de 1940, e que estejam quites com o pagamento das devidas taxas, quanto aos terrenos de marinha e seus acréscidos". O deferimento, no entanto, depende da comprovação de que o ocupante estivesse inscrito nos órgãos de patrimônio da União até o ano de 1940, o que não aconteceu. O Enunciado nº 6 da CONJUR/MPOG ratifica tal entendimento.
6. O fato de haver um registro cartorário de escritura pública de compra e venda em 1937 (documento nº 4058100.2927943) não supre a exigência do Decreto-Lei.
7. Por sua vez, no item 7º, consta a previsão de concessão do direito de preferência ao aforamento gratuito para "os que no terreno possuam benfeitorias anteriores ao ano de 1940, de valor apreciável em relação ao daquele", o que não restou demonstrado.
8. Não há prova de que as alegadas benfeitorias sejam anteriores a 1940. Muito ao contrário. A certidão do cartório demonstra que os aludidos armazéns foram averbados em 27.09.1944 (documento nº 4058100.2927943, fl. 01).
9. De mais a mais, não há direito subjetivo ao aforamento. Trata-se a concessão desse requerimento de um ato discricionário. Art. 64, parágrafo 2º, do Decreto-Lei nº 9.760/46.
10. O valor atribuído à causa importa em R$ 1.909.000,00. Os honorários advocatícios restaram arbitrados em 5% deste numerário. Por apreciação equitativa, reduz-se a condenação honorária para R$20.000,00.
11. Apelação parcialmente provida, apenas para minorar os honorários advocatícios. REFERÊNCIAS LEGISLATIVAS LEG-FED DEL-147 ANO-1967 ART-14 INC-5 LEG-FED DEL-3438 ANO-1941 ART-20 ART-28 ART-35 LEG-FED DEL-5666 ANO-1943 ART-7 LEGFED DEL-9760 ANO-1946 ART-104 ART-105 ART-215 ART-64 PAR-2 LEG-FED INT-3 ANO2016 ART-2 INC-1 INC-2 INC-4 INC-8 LEG-FED LEI-9636 ANO-1998 CPC-15 Código de Processo Civil LEG-FED LEI-13105 ANO-2015 ART-85 PAR-8 PAR-2” (grifos e destaques)
31. Após verificada a presença dos requisitos do art. 105 do DL e apresentados os documentos exigidos no item VI do Anexo VI da IN 03/2016, na esteira do ENUNCIADO CONJUR/MPOG nº 05, a constituição do aforamento gratuito decorrerá como um ato vinculado, na forma estabelecida pelo parágrafo único do art. 40 da mesma IN:
"Art. 40. Quando do exame do pedido de aforamento gratuito, à vista da documentação apresentada e dos esclarecimentos obtidos, caberá à SPU/UF:
I - indeferir o pedido, se for o caso;
II - realizar as audiências de que trata o art. 100 do Decreto-Lei nº 9.760, de 1946, e demais audiências necessárias, se for ocaso;
III - solicitar documentos complementares à instrução processual, estipulando prazo de 30 (trinta)dias para sua apresentação, sob pena de arquivamento do processo, sempre juntando aos autos os comprovantes de recebimento da solicitação pelo interessado; e
IV - submeter o requerimento, se for o caso, ao procedimento previsto no art. 205 do Decreto-Lei nº 9.760, de 1946.
Parágrafo único. A decisão da SPU/UF quanto ao pedido formulado com fundamento nos arts.105 e 215 do Decreto-lei nº9.760, de 1946, constitui ato vinculado e somente poderá ser desfavorável, de forma fundamentada, caso haja algum impedimento, entre aqueles já previstos em lei, informado em consulta formulada entre aquelas previstas na legislação em vigor, ou nas hipóteses previstas no inciso II do art. 9º da Lei nº 9.636, de 1998. " (destacado)
32. Esse aspecto foi objeto de análise exauriente contida na NOTA n.00686/2017/ACS/CGJPU/CONJUR-MP/CGU/AGU (NUP: 04972.006492/2014-14), da Coordenação-Geral Jurídica de Patrimônio Imobiliário da União, e no recente PARECER n. 00027/2019/DECOR/CGU/AGU (NUP:04972.008418/2017-85):
NOTA n. 00686/2017/ACS/CGJPU/CONJUR-MP/CGU/AGU
"(...) 29. Ademais, não é demasiado relembrar que, com a Lei nº 13.139/15, foi incluído no art.105 do Decreto-Lei nº 9.760/46 um parágrafo 2º que, de certa forma, retira da SPU a discricionariedade para deferir ou não os aforamentos gratuitos solicitados com fulcro no art. 105do Decreto-Lei nº 9.760/46. Portanto, uma vez confirmado pelos órgãos técnicos o enquadramento, ainda que parcial, na hipótese do item 1º daquele dispositivo, essa questão terá que ser sopesada, pois mesmo a possibilidade do mero cancelamento da inscrição da ocupação passa a ser duvidosa (ao menos quanto à parcela do imóvel em que foi atestado o direito de preferência ao aforamento gratuito), na medida em que a negativa do aforamento terá que ser fundamentada em “algum impedimento, entre aqueles já previstos em lei, informado em consulta formulada entre aquelas previstas na legislação em vigor, ou nas hipóteses previstas no inciso II do art. 9º da Lei no 9.636, de 15 de maio de 1998 (...)".
PARECER n. 00027/2019/DECOR/CGU/AGU
“(...) 27. A CONJUR-MP menciona que há situações em que a legislação atribui a natureza de ato administrativo vinculado ao deferimento do aforamento gratuito, consoante a previsão do artigo 105 do Decreto-Lei nº 9.760/1941, na redação da Lei nº 13.139/2015:
Art. 105. Tem preferência ao aforamento:
(...)
§ 2º A decisão da Secretaria do Patrimônio da União quanto ao pedido formulado com fundamento no direito de preferência previsto neste artigo constitui ato vinculado e somente poderá ser desfavorável, de forma fundamentada, caso haja algum impedimento, entre aqueles já previstos em lei, informado em consulta formulada entre aquelas previstas na legislação em vigor, ou nas hipóteses previstas no inciso II do art. 9º da Lei nº 9.636, de 15 de maio de 1998. (Incluído pela Lei nº 13.139, de 2015) (...)”
33. Assim, o aforamento legitimar-se-á uma vez atendidas as exigências legais e desde que não se configure nenhuma das hipóteses do § 2º do mesmo art. 105:
“Art. 105. Tem preferência ao aforamento:
1º – os que tiverem título de propriedade devidamente transcrito no Registo de Imóveis;
(...)
§ 2º. A decisão da Secretaria do Patrimônio da União quanto ao pedido formulado com fundamento no direito de preferência previsto neste artigo constitui ato vinculado e somente poderá ser desfavorável, de forma fundamentada, caso haja algum impedimento, entre aqueles já previstos em lei, informado em consulta formulada entre aquelas previstas na legislação em vigor, ou nas hipóteses previstas no inciso II do art. 9º (Incluído pela Lei nº 13.139, de 2015)” (destaques e grifos)
33. Superados os óbices descritos acima, os demais aspectos formais devem moldar-se às prescrições da IN 03/2016, inclusive atualização de certidões e relatórios, quando necessário, promovido o devido Check-List, de acordo com o Anexo da mesma Instrução Normativa (SEI nº 26397579, 27890464, 27890543, 27890884, 27890981).
34. No que tange à competência para a concessão do aforamento prescreve o caput do art. 40 da Lei nº9.636, de 1998:
"Será de competência exclusiva da SPU, observado o disposto no art. 38 e sem prejuízo das competências da Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional, previstas no Decreto-Lei no 147, de 3de fevereiro de 1967, a realização de aforamentos, concessões de direito real de uso, locações, arrendamentos, entregas e cessões a qualquer título, de imóveis de propriedade da União, (...)".
35. Incumbe à Autoridade assessorada indicar no Regimento Interno e normativos internos em vigor a competência para os atos do processo, considerando o estabelecido no Decreto nº 9.745, de 2019, que aprova a Estrutura Regimental e o Quadro Demonstrativo dos Cargos em Comissão e das Funções de Confiança do Ministério da Economia. Pelo que dispõe o caput do art. 59 da IN 03/2016, o Superintendente da SPU/UF é a autoridade que concederá o aforamento:
"Da Concessão do Aforamento
Art. 59. Não havendo impugnação informada nas consultas do art. 100 do Decreto-Lei nº 9.760, de 1946, nas situações em que forem aplicáveis, o Superintendente da SPU/UF apreciará e, deferindo o pedido, concederá o aforamento, conforme minuta constante dos Anexos XII e XIII (despacho concessório de aforamento gratuito ou oneroso, conforme o caso), para formalizar-se em ato subsequente, a respectiva contratação, com averbação no Cartório de Registro Imóveis". (destaque e grifo)
36. Os autos foram instruídos com a manifestação FAVORÁVEL à destinação recomendando à autoridade competente o prosseguimento dos trâmites processuais, conforme ATA DE REUNIÃO do Grupo Especial de Destinação Supervisionada (GE-DESUP 1) da Secretaria de Coordenação e Governança do Patrimônio da União (SEI nº 25594203), além do despacho Check-list e a minuta do despacho concessório do aforamento gratuito (SEI nº 26397579 e 27283741).
37. O Contrato-Minuta (SEI nº 27898911) encontra-se estruturado de acordo com o modelo sugerido na IN 03/2016. Contudo, recomenda-se que se promova a conferência final em todos os atos e termos, afim de sanar eventuais omissões, erros materiais, gramaticais, de dados ou técnica de redação, assim como citação de normativos que eventualmente vierem a ser revogados até a assinatura do termo de contrato, posto que a instrução processual, a conferência de dados lançados na minuta e a indicação dos normativos específicos em vigor que respaldam a prática do ato são atribuições próprias do órgão assessorado.
38. Necessário ainda observar o que estabelece o art. 61 da mesma IN, no sentido de que,
"previamente à assinatura do contrato enfitêutico, a SPU/UF deverá observar:
I - que a avaliação do domínio pleno do terreno, para efeito de cálculo do foro, deverá ser anualmente atualizada; e
II - que o pretenso foreiro comprove sua regularidade fiscal perante a Fazenda Nacional até o ato da assinatura do contrato."
39. Após a assinatura do contrato, caberá ao interessado promover o respectivo registro no Cartório de Registro de Imóveis, conforme ENUNCIADO Nº 3 da CONJUR/MPOG, no sentido de que,
"em se tratando de direito real, o regime enfitêutico só se constitui mediante o registro do contrato de aforamento no Cartório de Registro de Imóveis competente, não sendo suficiente a lavratura daquele contrato pela Secretaria do Patrimônio da União, ainda que com força de escritura pública." [Precedente: - PARECER Nº 0884 - 5.1.1/2011/MAA/CONJUR-MP/CGU/AGU].
40. Caso novos documentos ou diligências outras se façam necessários, o ocupante/interessado deverá ser notificado para atendimento, mediante utilização do modelo padrão de notificações, ainda, observadas as etapas detalhadas e fluxo dos procedimentos do aforamento gratuito do "Manual do Processo de Aforamento Gratuito" a que refere o Anexo XXVIII da IN 03/2016, se houver, conforme estabelece o art. 40 da IN:
"Art. 40. Quando do exame do pedido de aforamento gratuito, à vista da documentação apresentada e dos esclarecimentos obtidos, caberá à SPU/UF:
I - indeferir o pedido, se for o caso;
II - realizar as audiências de que trata o art. 100 do Decreto Lei nº 9.760, de 1946, e demais audiências necessárias, se for ocaso;
III - solicitar documentos complementares à instrução processual, estipulando prazo de 30 (trinta) dias para sua apresentação, sob pena de arquivamento do processo, sempre juntando aos autos os comprovantes de recebimento da solicitação pelo interessado; e
IV - submeter o requerimento, se for o caso, ao procedimento previsto no art. 205 do Decreto-Lei nº 9.760, de 1946."
41. Lembre-se do que estabelece o art. 106 do Decreto-Lei nº 9.760, de 5 de setembro de 1946:
“Art. 106. Os pedidos de aforamento serão dirigidos ao chefe do empreendimento local do SPU, acompanhados dos documentos comprobatórios dos direitos alegados pelo interessado e de planta ou croquis que identifique o terreno”.
42. Registre-se ainda, por oportuno, que não há determinação legal para que o órgão de consultoria jurídica exerça a atividade de fiscalização e controle das recomendações realizadas, de acordo com o teor do BPC nº 05, em razão de que
"ao Órgão Consultivo que em caso concreto haja exteriorizado juízo conclusivo de aprovação de minuta de edital ou contrato e tenha sugerido as alterações necessárias, não incumbe pronunciamento subsequente de verificação do cumprimento das recomendações consignadas".
IV – CONCLUSÃO
43. Diante do exposto, resguardados o juízo de conveniência e oportunidade do Gestor Público, nos limites da lei, e as valorações de cunho econômico financeiro, ressalvada, ainda, a manutenção da conformidade documental com as questões de ordem fática, técnica e de cálculo, ínsitas à esfera administrativa, essenciais até mesmo para a devida atuação dos órgãos de controle, opina-se pela aprovação da minuta elaborada para formalizar a constituição do aforamento gratuito com fulcro no artigo 105, inciso 7º, do Decreto-Lei nº 9.760, de 5 de setembro de 1946, obedecidos os procedimentos previstos na Instrução Normativa SPU nº 03, de 9 de novembro de 2016 e observadas as considerações dos itens 37 a 40 deste parecer jurídico.
Brasília, 15 outubro de 2022.
LEANDRA MARIA ROCHA MOULAZ
ADVOGADA DA UNIÃO - OAB/ES 7.792
Matrícula 13326678
Atenção, a consulta ao processo eletrônico está disponível em https://supersapiens.agu.gov.br mediante o fornecimento do Número Único de Protocolo (NUP) 10154154834201952 e da chave de acesso c48ade81