ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA JURÍDICA DA UNIÃO ESPECIALIZADA VIRTUAL DE PATRIMÔNIO
NÚCLEO JURÍDICO

PARECER Nº00875/2022/NUCJUR/E-CJU/PATRIMÔNIO/CGU/AGU

NUP: 10154.170229/2021-43.

ÓRGÃO: UNIÃO - SUPERINTENDÊNCIA REGIONAL DO PATRIMÔNIO DA UNIÃO EM ESPÍRITO SANTO - SPU/ES E OUTROS.

ASSUNTOS: BENS PÚBLICOS.

VALOR:R$ 810.669,13 (oitocentos e dez mil, seiscentos e sessenta e nove reais e treze centavos).

EMENTA: DIREITO ADMINISTRATIVO.IMÓVEL DA UNIÃO. CONSTITUIÇÃO DE AFORAMENTO GRATUITO. ANÁLISE DE MINUTA DE CONTRATO DE CONSTITUIÇÃO DE AFORAMENTO GRATUITO DE IMÓVEL DA UNIÃO, CARACTERIZADO COMO TERRENO DE MARINHA E ACRESCIDO.

I -  RELATÓRIO.

O Superintendente  do Patrimônio da União no Estado do  Espírito Santo - SPU/ES, encaminha o presente processo  à esta Consultoria Jurídica da União Especializada Virtual de Patrimônio (e-CJU/Patrimônio), tendo por finalidade análise e manifestação acerca da Constituição de Aforamento  Gratuito  conforme minuta acostadas aos presentes autos.

Trata-se de Pedido de Constituição de Contrato de Aforamento Gratuito, protocolizado por JOSÉ CARLOS GIORIZZATTO, portador do CPF: 779.961.947-34,  referente ao imóvel  da União, conceituado como MARINHA COM ACRESCIDO, localizado  à Rua  D Jorge de Menezes, 360, lotes 30 e 32, Praia da Costa - no Município de Vila Velha, no Estado de Espírito Santo/ES, CEP 29100-250,  imóvel registrado junto ao Cartório de registro de Imóveis  1.º Ofício da 1ª Zona  de Vila Velha/ES,   matriculados sob.o nºs 104.035 e 13,870 de ordem, do livro nº 2, do Cartório do Iº Oficio lª Zona do Registro Gcral de Imóveis de Vila Velha/ES,    terreno   com área de 1.044,00m², sob o RIP:5703 0001939 - 72, avaliado em R$ 810.669,13 (oitocentos e dez mil seiscentos e sessenta e nove reais e treze centavos), conforme consta no RELATÓRIO DE VALOR DE REFERÊNCIA 1493/2021 (SEI 21184371).

Há ATA DE REUNIÃO do Grupo Especial de Destinação  Supervisionada ( GE-DESUP 1 DIN), com manifestação FAVORÁVEL à destinação recomendando a autoridade competente o prosseguimento dos trâmites processuais (SEI 28377450).

Houve análise da área técnica por meio da Nota Técnica SEI nº 58072/2021/ME,com manifestação favorável ao aforamento requerido, testificando inclusive o pleno atendimento documental (SEI 20774606).

Os autos foram instruídos com os documentos referente ao aforamento pretendido, que destaco entre outros, os seguintes: Anexo versão_1_Documentos do imóvel a ser aforado.j, (SEI 20477352); Anexo versão 1_Documentos do imóvel aforado.pdf, (SEI 20477353);Anexo versão_1_Documentos do imóvel a ser aforado.p, (SEI 20477356);Requerimento versão_1_ES03629_2021.pdf, (SEI 20477357);Certidão RFB, (SEI 20650490);Certidão SPU, (SEI 20650524); Checklist, (SEI 20725806);Escritura Atual detentor dos direitos, (SEI 20727129); Documento loteamento antigo sitio da costa lote 28 (aforado), (SEI 20774215);Nota Técnica 58072, (SEI 20774606);Minuta de Termo de Contrato, (SEI 20774958);Avaliação Avaliação 5703000193972, (SEI 20976465); Dados 5703000193972, (SEI 20976466);Cadastro IPTU DO IMÓVEL, (SEI 21175325);Anexo Fachada, (SEI 21179901);Anexo Croqui, (SEI 21179980);Relatório de Valor de Referência de Imóvel 1493, (SEI 21184371);Despacho, (SEI 21189907);Formulário Eletrônico GEDESUP, (SEI 21246492); Despacho, (SEI 21337716); Despacho, (SEI 27513432);Ata de Reunião - GE-DESUP 1 DIN, (SEI 28461602);Despacho, (SEI 28503984);Despacho, (SEI 28790594);Anexo Cadeia origem loteamento sítio da costa, (SEI 28812441);Despacho, (SEI 28812723);Ofício 271893, (SEI 28822301);Despacho, (SEI 29021988).

É o relatório.

II - FUNDAMENTAÇÃO LEGAL E INSTRUÇÃO PROCESSUAL.

A presente manifestação jurídica tem o escopo de assessorar a autoridade competente para a prática do ato, para que dele não decorra nenhuma responsabilidade pessoal a ela, e também para que seja observado o princípio da legalidade e os demais que norteiam a atuação da Administração.

Desta forma, cercando-se a autoridade de todas as cautelas para a prática do ato, e documentando-as nos autos, a princípio cessa a sua responsabilidade pessoal por eventuais decorrências não satisfatórias.

Nossa atribuição é justamente apontar possíveis riscos do ponto de vista jurídico e recomendar alguma providência para salvaguardar a autoridade assessorada, a quem, em seu juízo discricionário, compete avaliar a real dimensão do risco e a necessidade de se adotar ou não a cautela recomendada.

Disso se conclui que parte das observações aqui elencadas, não passam de recomendações, com vistas a salvaguardar a autoridade administrativa assessorada, e não vinculá-la. Caso opte por não acatá-las, não haverá ilegalidade no proceder, mas simples assunção do risco. O acatamento ou não das recomendações decorre do exercício da competência discricionário da autoridade assessorada.

Já as questões que envolvam a legalidade, de observância obrigatória pela Administração, serão apontadas, ao final deste parecer, como óbices a serem corrigidos ou superados. O prosseguimento do feito, sem a correção de tais apontamentos, será de responsabilidade exclusiva do órgão, por sua conta e risco.

Por outro lado, é certo que a análise dos aspectos técnicos (não jurídicos) não está inserida no conjunto de atribuições ou competências afetas a esta Consultoria especializada, a qual não possui conhecimento específico nem competência legal para manifestar-se acerca de questões outras que aquelas de cunho estritamente jurídico, cabendo à SPU/ES  a responsabilidade pela aferição do imóvel ocupado e sua avaliação, pelo exame dos documentos cartoriais referentes a ocupação primitiva, a cadeia sucessória e a detenção física nas hipóteses demandadas, atestando a completude  da documentação exibida, anexando aos autos as comprovações pertinentes, de acordo com o preceituado no Enunciado nº 07 do MANUAL DE BOAS PRÁTICAS CONSULTIVAS DA CGU/AGU, no sentido de que o Órgão Consultivo deve evitar "(...) posicionamentos conclusivos sobre temas não jurídicos, tais como os técnicos, administrativos ou de conveniência ou oportunidade".

As razões declinadas pela SPU/ES, para fins de fundamentar a formalização da Constituição de Aforamento  foram elencadas  no bojo da Nota Técnica SEI nº 58072/2021/ME,Vitória, 02 de dezembro de 2021, abaixo transcrita (SEI 20774606), não competindo a esta Consultoria Jurídica da União Especializada  Virtual de Patrimônio endossar o mérito administrativo, tendo em vista que este é relativo à área técnica competente da Administração Gestora.

"SUMÁRIO EXECUTIVO

CLÉZIO MARCELINO DE MEDEIROS

Superintendente Substituto"

Diante do informado acima, denota-se que  o imóvel caracterizado como terreno da União por força da  Linha do Preamar Médio de 1831 (LPM/1831) e Linha Média  das Enchentes Ordinárias, LPM/LMEO aprovada e homologada  conforme  Processo  Administrativo nº 10783.001308/93-20  em  26/08/1968, e os procedimentos para regularização dos imóveis da União situado na linha  demarcatória.

Os terrenos marginais e terrenos de marinha e acrescidos, são bens da União, conforme preceituam o Art. 20, inciso III e VII, da CF/88 e o Art. 1 º, alínea "a" e  "b", do Decreto-Lei nº 9.760/1946, vejamos:

"Art. 20. São bens da União:

I - os que atualmente lhe pertencem e os que lhe vierem a ser atribuídos;

II - as terras devolutas indispensáveis à defesa das fronteiras, das fortificações e construções militares, das vias federais de comunicação e à preservação ambiental, definidas em lei;

III - os lagos, rios e quaisquer correntes de água em terrenos de seu domínio, ou que banhem mais de um Estado, sirvam de limites com outros países, ou se estendam a território estrangeiro ou dele provenham, bem como os terrenos marginais e as praias fluviais.

IV as ilhas fluviais e lacustres nas zonas limítrofes com outros países; as praias marítimas; as ilhas oceânicas e as costeiras, excluídas, destas, as que contenham a sede de Municípios, exceto aquelas áreas afetadas ao serviço público e a unidade ambiental federal, e as referidas no art. 26, II;         (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 46, de 2005)

V - os recursos naturais da plataforma continental e da zona econômica exclusiva;

VI - o mar territorial;

VII - os terrenos de marinha e seus acrescidos;

VIII - os potenciais de energia hidráulica;

IX - os recursos minerais, inclusive os do subsolo;

X - as cavidades naturais subterrâneas e os sítios arqueológicos e pré-históricos;

XI - as terras tradicionalmente ocupadas pelos índios.

§ 1º É assegurada, nos termos da lei, à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios a participação no resultado da exploração de petróleo ou gás natural, de recursos hídricos para fins de geração de energia elétrica e de outros recursos minerais no respectivo território, plataforma continental, mar territorial ou zona econômica exclusiva, ou compensação financeira por essa exploração.         (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 102, de 2019)      (Produção de efeito)

§ 2º A faixa de até cento e cinqüenta quilômetros de largura, ao longo das fronteiras terrestres, designada como faixa de fronteira, é considerada fundamental para defesa do território nacional, e sua ocupação e utilização serão reguladas em lei."

Decreto-Lei nº 9.760, de 05 de setembro de 1946, assim dispõe em seu artigo 1º, alíneas a e b, vejamos:

  "Art. 1º Incluem-se entre os bens imóveis da União:

    a) os terrenos de marinha e seus acrescidos ;

   b) os terrenos marginais dos rios navegáveis, em Territórios Federais, se, por qualquer título legítimo, não pertencerem a particular;

    c) os terrenos marginais de rios e as ilhas nestes situadas na faixa da fronteira do território nacional e nas zonas onde se faça sentir a influência das marés;

    d) as ilhas situadas nos mares territoriais ou não, se por qualquer título legítimo não pertencerem aos Estados, Municípios ou particulares;

     e) a porção de terras devolutas que fôr indispensável para a defesa da fronteira, fortificações, construções militares e estradas de ferro federais;

      f) as terras devolutas situadas nos Territórios Federais;

   g) as estradas de ferro, instalações portuárias, telégrafos, telefones, fábricas oficinas e fazendas nacionais;

     h) os terrenos dos extintos aldeamentos de índios e das colônias militares, que não tenham passado, legalmente, para o domínio dos Estados, Municípios ou particulares;

     i) os arsenais com todo o material de marinha, exército e aviação, as fortalezas, fortificações e construções militares, bem como os terrenos adjacentes, reservados por ato imperial;

      j) os que foram do domínio da Coroa;

    k) os bens perdidos pelo criminoso condenado por sentença proferida em processo judiciário federal;

    l) os que tenham sido a algum título, ou em virtude de lei, incorporados ao seu patrimônio."

O aforamento, nos termos  da definição contida no inciso I, do art. 2º, da INSTRUÇÃO NORMATIVA Nº 3, DE 9 DE NOVEMBRO DE 2016,  por sua vez, trata-se de um direito real, que mediante contrato a União atribui a terceiros o domínio útil de um imóvel de sua propriedade, recebendo o foro anual de 0,6% do valor do domínio pleno do terreno. Esse instrumento é utilizado nas situações em que coexistirem a conveniência de destinar o imóvel e, ao mesmo tempo, manter o vínculo da propriedade pública (§ 2º do art. 64 do Decreto Lei 9.760/1946).

No aforamento há o desdobramento em domínio direto e domínio útil. O primeiro permanece com a União e o segundo é atribuído ao particular, que passa a exercer direito real sobre a coisa alheia.

Ainda segundo definição contida no artigo 2º, agora pelo inciso IV, da mesma Instrução Normativa  nº 3 de 9 de novembro de 2016, a concessão do aforamento gratuito é  atribuir a terceiro o domínio útil de terrenos de propriedade da União, vejamos:

"IV - concessão do aforamento gratuito: ato pelo qual a União atribui a terceiro o domínio útil de terreno de sua propriedade, dispensado o pagamento do valor correspondente a 83% do valor da avaliação do domínio pleno pelo foreiro, que passa a se obrigar contratualmente ao de laudêmio na quantia de 5% do valor atualizado do domínio pleno do terreno, excluídas as benfeitorias, nos casos de transferência onerosa entre vivos;"

O Aforamento  em comento  resulta do requerimento formulado pelo Sr. JOSÉ CARLOS GIORIZZATTO,  cujos dados constitutivos que o representarão no documento de Constituição de Aforamento se encontram devidamente juntados nos autos. 

Quanto às conclusões registradas na manifestação transcrita acima, elaboradas a partir da documentação acostada pela área técnica da SPU/ES, oportuno ressaltar que, no âmbito do Direito Administrativo,  as informações prestadas/emanadas de autoridades e agentes públicos gozam dos atributos de presunção de legitimidade e certeza. Tais atributos conferem não apenas veracidade sobre os fatos nos quais se baseiam,  mas também permite inferir que foram realizados em conformidade com os ditames legais,  razão pela qual manifestações dessa ordem devem ser presumidas como expressão verídica de uma realidade fática.

Isso porque esta fora da atribuição legal deste Órgão de Consultoria, como dito anteriormente, instruir o processo com as informações técnicas e elementos fáticos, bem como documentos hábeis,  aptos a comprovar ou demonstrar a existência de qualquer intervenção física em relação ao bem, de modo a atestar a comprovação da detenção física exigida pela Instrução Normativa SPU nº 03, de 9 de novembro de 2016​, pois a atribuição de delimitação de áreas de domínio ou posse da União, cadastramento de imóveis, discriminação de áreas da União, controle e fiscalização de imóveis de posse e domínio da União e registro de atualização das respectivas informações nas bases de dados incumbe à própria SPU/ES, no regular exercício das atribuições legais conferidas em normativos decorrentes de sua estrutura regimental, a teor do Decreto Federal nº 9.745, de 8 de Abril de 2019.

O instituto jurídico do aforamento  é regido pelo  estabelecido no Decreto-Lei n° 9.760, de 05 de setembro de 1946, que dispõe sobre os bens imóveis da União, e  na Lei nº 9.636, de 15 de maio de 1998, que dispõe sobre a regularização, administração, aforamento e alienação de bens imóveis de domínio da União, no Decreto-Lei nº 2.398, de 21 de dezembro de 1987, que dispõe sobre foros, laudêmios e taxas de ocupação relativas a imóveis de propriedade da União e na Instrução Normativa SPU nº 03, de 9 de Novembro de 2016, que disciplina os procedimentos administrativos para a constituição, caducidade, revigoração e remição de aforamento de terrenos dominiais da União.

Tem direito ao aforamento gratuito, na forma explicitada pelo art. 14, da INSTRUÇÃO NORMATIVA Nº 3, DE 9 DE NOVEMBRO DE 2016,  aqueles que se enquadram no previsto pelos art. 105 do  Decreto-Lei nº 9.760, de 5 de setembro de 1946, in verbis:

  "Art. 105. Tem preferência ao aforamento:  

  1º – os que tiverem título de propriedade devidamente transcrito no Registo de Imóveis;

   2º – os que estejam na posse dos terrenos, com fundamento em título outorgado pelos Estados ou Municípios;

   3º – os que, necessariamente, utilizam os terrenos para acesso às suas propriedades;

  4º – os ocupantes inscritos até o ano de 1940, e que estejam quites com o pagamento das devidas taxas, quanto aos terrenos de marinha e seus acrescidos;

    5º – os que, possuindo benfeitorias, estiverem cultivando, por si e regularmente, terras da União, quanto às reservadas para exploração agrícola, na forma do art. 65;                   (Revogado pela Lei nº 9.636, de 1998)

      6º – os concessionários de terrenos de marinha, quanto aos seus acrescidos, desde que estes não possam constituir unidades autônomas;

       7º – os que no terreno possuam benfeitorias, anteriores ao ano de 1940, de valor apreciável em relação ao daquele;

  § 1^o As divergências sobre propriedade, servidão ou posse devem ser decididas pelo Poder Judiciário.                        (Incluído pela Lei nº 13.139, de 2015) 

  § 2^o A decisão da Secretaria do Patrimônio da União quanto ao pedido formulado com fundamento no direito de preferência previsto neste artigo constitui ato vinculado e somente poderá ser desfavorável, de forma fundamentada, caso haja algum impedimento, entre aqueles já previstos em lei, informado em consulta formulada entre aquelas previstas na legislação em vigor, ou nas hipóteses previstas no inciso II do art. 9^o da Lei n^o 9.636, de 15 de maio de 1998.                        (Incluído pela Lei nº 13.139, de 2015) " (negritei)

Por sua vez, prevê o Decreto-Lei 2.398/1987, com a redação dada pela Lei Federal nº 9.636, de 15 de maio de 1998:

"Art. 5^o Ressalvados os terrenos da União que, a critério do Poder Executivo, venham a ser considerados de interesse do serviço público, conceder-se-á o aforamento:                (Redação dada pela Lei nº 9.636, de 1998).

I - independentemente do pagamento do preço correspondente ao valor do domínio útil, nos casos previstos nos arts. 105 e 215 do Decreto-Lei n^o 9.760, de 1946;                (Redação dada pela Lei nº 9.636, de 1998).

II - mediante leilão público ou concorrência, observado o disposto no art. 99 do Decreto-Lei n^o 9.760, de 1946.                 (Redação dada pela Lei nº 9.636, de 1998).

Parágrafo único. Considera-se de interesse do serviço público todo imóvel necessário ao desenvolvimento de projetos públicos, sociais ou econômicos de interesse nacional, à preservação ambiental, à proteção dos ecossistemas naturais e à defesa nacional, independentemente de se encontrar situado em zona declarada de interesse do serviço público, mediante portaria do Secretário do Patrimônio da União.             (Incluído pela Lei nº 9.636, de 1998) " (negritei)

Refere-se o legislador, em outras palavras, que  a lei  reconheceu o direito de preferência a certas pessoas, por valorizar a relação jurídica preexistente entre estas e os bens públicos, a tal ponto de lhes assegurar não só a citada preferência, como também, a desobrigação do pagamento relativo ao preço correspondente ao domínio útil, nos casos previstos nos arts. 105 e 215 do Decreto-Lei n^o 9.760, de 1946.

Diante disso,  a Nota Técnica SEI nº 58072/2021/ME, de 02/12/2021 (SEI 20774606), esclarece:

"CONCLUSÃO 

Considerando comprovada a regularidade fiscal perante a Fazenda Nacional do pretenso foreiro (20650490).

Considerando comprovada a quitação das taxas de ocupação e laudêmio (20650524).

Considerando que o requerimento de aforamento apresentado (SEI 20477357 ), foi feito no formulário eletrônico que é citado no Art. 33 da Instrução Normativa nº 03, de 9 de novembro de 2016, tendo seu caráter voluntário e que como tal deve ser analisado conforme recomendação do Art. 40 da mesma Instrução Normativa nº 03.

Considerando que no caso de aforamentos que se enquadrem como gratuito, caso o requerente voluntário cumpra todos os requisitos necessários para a concessão, inexiste possibilidade que terceiros requeiram qualquer direito sobre o mesmo imóvel, não sendo exigido a notificação sobre o aforamento.

Considerando que foram apresentados todos os documentos do check list do Anexo XI da Instrução Normativa nº 03, de 9 de novembro de 2016 (20725806), exceto os que serão oportunamente apresentados pela SPU-ES- NUCIP.

Considerando que já existe unidade aforada conforme o artigo 112 Instrução Normativa N° 3 de 9 de Novembro de 2016, Doc SEI 20774215

Diante do exposto, proponho o deferimento da requisição de preferência ao aforamento gratuito com os elementos necessários para imputar o referido direito aos interessados à constituição do regime enfitêutico para o imóvel em questão, com fundamento no inciso I, do Art. 105 do Decreto-Lei nº 9.760 de 5 de setembro de 1946 c/c artigo 112 Instrução Normativa N° 3 de 9 de Novembro de 2016."

A SPU/ES, entendeu que o imóvel em questão, possui preferência ao aforamento - gratuito, na forma do disposto no item 1º, do art. 105, do Decreto-Lei nº 9.760 de 5 de setembro de 1946 c/c  c/c artigo 112 Instrução Normativa N° 3 de 9 de Novembro de 2016, visto que tem título de propriedade devidamente transcrito no Registro de Imóveis, e considerando que já existem  unidades aforadas  conforme o art. 112, da Instrução Normativa nº 3 de 9 de novembro de 2016 (SEI 20774215).

A Lei  nº 9.636, de 15 de maio de 1998, que dispõe sobre a regularização, administração, aforamento e alienação de bens imóveis de domínio da União, nos traz o seguinte disciplinamento:

"Art. 16-F.  Para os imóveis divididos em frações ideais em que já tenha havido aforamento de, no mínimo, uma das unidades autônomas, na forma do item 1^o do art. 105 do Decreto-Lei n^o 9.760, de 5 de setembro de 1946, combinado com o inciso I do caput do art. 5^o do Decreto-Lei n^o 2.398, de 21 de dezembro 1987, será aplicado o mesmo critério de outorga de aforamento para as demais unidades do imóvel.                  (Incluído pela Lei nº 13.465, de 2017) (negritei)"

Quanto a esse ponto,  foi acostado aos presentes autos o  documento constante (SEI 20774215), de forma a informar  que  já houve unidade neste Condomínio com constituição de regime de aforamento,  nos termos do DESPACHO CONCESSÓRIO DE AFORAMENTO, por meio do PROCESSO: 10783.008270/96-50.

A  INSTRUÇÃO NORMATIVA Nº 3, DE 9 DE NOVEMBRO DE 2016, define através de conceitos os  casos de bens  como aforados gratuitamente e de preferência ao aforamento gratuito, vejamos:

"Art. 2º Para efeitos dessa Instrução Normativa – IN, são adotados os seguintes conceitos:

(...)

IV - concessão do aforamento gratuito: ato pelo qual a União atribui a terceiro o domínio útil de terreno de sua propriedade, dispensado o pagamento do valor correspondente a 83% do valor da avaliação do domínio pleno pelo foreiro, que passa a se obrigar contratualmente ao de laudêmio na quantia de 5% do valor atualizado do domínio pleno do terreno, excluídas as benfeitorias, nos casos de transferência onerosa entre vivos;

(...)

Do Exercício da Preferência ao Aforamento Gratuito.

Art. 10. O exercício do direito de preferência ao aforamento gratuito é o ato formal pelo qual o interessado requer a concessão do domínio útil referente a imóvel da União, independentemente do pagamento do valor relacionado a este direito.

Art. 11. Os ocupantes com preferência ao aforamento gratuito, nos termos dos arts. 105e 215 do Decreto-Lei nº 9.760, de 1946, devem formalizar o requerimento de exercício do direito dentro do prazo de 180 (cento e oitenta) dias contados da notificação, sob pena de perda dos direitos que porventura lhes assistam.

Art. 12. A preferência ao aforamento gratuito de imóvel da União será verificada após a apresentação pelo ocupante ou seu representante legal dos documentos que comprovem atender aos requisitos previstos nos arts. 105 e 215 do Decreto-Lei nº 9.760, de 1946.

(...)

Art. 14. Tem preferência ao aforamento gratuito, conforme o art. 105 do Decreto-Lei nº 9.760, de 1946:

I - os que tiverem título de propriedade devidamente registrado ou transcrito no Registro de Imóveis cuja cadeia retroaja ininterruptamente a 5 de setembro de 1946, desde que, naquela data, os registros e transcrições não fizessem qualquer menção que pudesse levar à conclusão de que a verdadeira proprietária da área era a União, a exemplo de referências a terrenos de marinha e acrescidos de marinha;

II - os que estejam na posse dos terrenos, com fundamento em título outorgado pelos Estados ou Municípios;

III - os que, necessariamente, utilizam os terrenos para acesso às suas propriedades;

 IV - os ocupantes efetivamente inscritos até o ano de 1940, ainda que o atual ocupante tenha sido cadastrado em data posterior, hipótese em que a cadeia possessória efetivamente lançada nos arquivos da Administração deve retroagir ininterruptamente àquele ano, e desde que estejam quites com o pagamento das devidas taxas, quanto aos terrenos de marinha e seus acrescidos; 

V - os concessionários de terrenos de marinha, quanto aos seus acrescidos, desde que estes não possam constituir unidades autônomas; e

VI - os que no terreno possuam benfeitorias, anteriores ao ano de 1940, de valor apreciável em relação ao daquele.

Art. 17. Os documentos necessários à comprovação dos casos de preferência previstos nesta Seção estão apresentados no Anexo VI

(...)

I - Os que tiverem título de propriedade devidamente transcrito no Registo de Imóveis.

a) título aquisitivo em nome do atual ocupante, devidamente transcrito no Cartório de Registro de Imóveis competente.

b) certidão de inteiro teor da matrícula do imóvel e outros documentos cartoriais que comprovem a cadeia sucessória, retroagindo ininterruptamente à edição do Decreto-lei nº 9.760, de 5 de setembro de 1946, recaindo em título de propriedade devidamente transcrito em Cartório de Registro de Imóveis.

Da Constituição de Aforamento Voluntário

Art. 33. Para o ocupante com direito de preferência que voluntariamente solicitar a aquisição do domínio útil, serão aplicadas as orientações desta IN, devendo para este fim enviar requerimento eletrônico de utilização/regularização, que pode ser formalizado através do Portal de Serviços da SPU (e-SPU), e-spu.planejamento.gov.br.

Art. 34. Uma vez requerido o aforamento sob a forma voluntária, a SPU/UF providenciará a elaboração da avaliação e elaborará o cálculo do valor de referência –CVR, nos casos de direito de preferência ao aforamento gratuito, ou a avaliação de precisão, nas hipóteses de direito de preferência ao aforamento oneroso, realizada,especificamente para esse fim, pela SPU ou, sempre que necessário, pela Caixa.

(...)" (negritei)

Vê-se, portanto, que o disposto no art. 17,  acima condiciona o ato de concessão da Autoridade à apresentação  dos documentos previstos no ANEXO VI da IN SPU nº 03/2016.

Repita-se que foge à atribuição legal deste órgão jurídico lançar nos autos os indicativos sobre a existência de qualquer intervenção física em relação ao bem, de modo a registrar a prova da detenção física exigida no normativo, pois referida atribuição foi conferida à SPU/ES, conforme os dispositivos legais transcritos anteriormente.

Registre-se, por oportuno,  não ter sido localizado nos presentes autos o DESPACHO CONCESSÓRIO DE AFORAMENTO GRATUITO.  

Conforme  Escritura Pública  datada de 6 de outubro de 1927, Transcrita  no Livro 3-c sob número 5315 de ordem em 7 de Outubro de 1927. no Cartório da 1ª Zona do Registro Geral de Imóveis, e Registro Torrens. da Comarca de Vitória. Estado, do Espírito Santo (SEI28812441), referente a cadeia sucessória.

A ressalva mencionada no artigo 14, inciso I, da Instrução Normativa SPU nº 3, de 9 de novembro de 2016, consubstanciou o entendimento firmado pelo ENUNCIADO CONJUR/MPOG nº 05,  no sentido de que:

Enunciado nº 5: Para que tenha direito de preferência ao aforamento gratuito com base no item 1º do art. 105 do Decreto-Lei nº 9.760, de 5 de setembro de 1946, além da necessidade de o requerente comprovar que a cadeia sucessória relacionada ao bem retroage ininterruptamente à data de entrada em vigor do Decreto-Lei, os registros e transcrições não devem fazer qualquer menção que possa levar à conclusão de que a verdadeira proprietária da área é a União, a exemplo de referências a terrenos de marinha e acrescidos de marinha.

Precedentes:- PARECER Nº 0127 - 5.1.1/2012/DPC/CONJUR-MP/CGU/AGU- PARECER Nº 0271 - 5.1.1/2012/DPC/CONJUR-MP/CGU/AGU- PARECER Nº 1723 - 5.1.1/2012/DPC/CONJUR-MP/CGU/AGU- PARECER Nº 1510 - 5.1.1/2012/MAA/CONJUR-MP/CGU/AGU- PARECER Nº 0228 - 5.1.1/2013/DPC/CONJUR-MP/CGU/AGU- PARECER Nº  0090 - 5.1.1/2013/AMF/CONJUR-MP/CGU/AGU.

Impende trazer  os termos do PARECER Nº 0298-5.1.1/2014/LBS/CONJUR-MP/CGU/AGU, aprovado pelo Consultor Jurídico da Consultoria vinculada, a Consultoria Jurídica junto ao Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão (CONJUR/MP) que firmou entendimento acerca da adequada interpretação jurídica a ser conferida à parte final do citado Enunciado nº 5, nos seguintes termos:

"(...)

10. Para que tenha direito de preferência ao aforamento com base no item 1º do art. 105, o requerente deve comprovar que a cadeia sucessória relacionada ao bem objeto do pedido retroage à data de entrada em vigor do Decreto-Lei nº 9.760/46. Além disso, os registros e transcrições não devem fazer qualquer menção que possa levar à conclusão de que a verdadeira proprietária da área é a União. Ou seja, os transmitentes devem agir efetivamente como se proprietários fossem, com os respectivos títulos.

11. No caso dos autos, verifica-se que os conteúdos das transcrições e matrículas utilizadas na instrução processual indicam que o imóvel era constituído por terreno de marinha. Ocorre que a certidão de fls. 19, datada de 02.10.1923, que se caracteriza como a certidão válida à época da entrada em vigor do Decreto-lei nº 9.760/46, não faz menção à titularidade da União sobre o bem.

12. É dizer: destrinchando o entendimento pacificado no Enunciado nº 05 da Portaria nº 02 da CONJUR/MPOG, de 10 de abril de 2013, a transcrição ou registro que não deve fazer referência que possa levar 

à conclusão de que a verdadeira proprietária da área é a União é aquela válida em 1946, não trazendo

óbice, assim, ao direito de preferência gratuito se tais referências constarem das certidões subsequentes da cadeia sucessória do imóvel.

13. Desta forma, face à ausência de menção à titularidade da União sobre o bem na certidão de fls. 19, como indicativo de ser terreno de marinha ou acrescido de marinha, não se vislumbra, a princípio, confronto entre a situação trazida à análise e o Enunciado nº 05 da Portaria nº 02 da CONJUR/MPOG, de 10 de abril de 2013, a impedir a concessão do aforamento gratuito. (...)".

 Portanto, segundo entendimento adotado pela CONJUR/MPOG, a transcrição ou registro que não deve fazer referência que possa levar à conclusão de que a verdadeira proprietária da área é a União é aquela válida em 1946, não trazendo óbice ao direito de preferência gratuito se tais referências constarem das certidões subsequentes da cadeia sucessória do imóvel.

Dessa forma, impõe-se que a SPU/ES,  depois  de uma análise acurada das certidões relativas ao imóvel, emita manifestação expressa e atualizada quanto a não referência de que se possa levar à conclusão de que a verdadeira proprietária da área é a União. Caso contrário, haverá impedimento à configuração do requisito para constituição do aforamento gratuito.  Assim sendo, a SPU/ES deve investigar, através de pesquisa profunda, se os Registros existentes que abrangem  o período de 6/10/1927  à  1/02/1946  referente ao  ao Registro nº 5315 bem como, se a escritura de compra e venda,  fazem qualquer menção à imóvel de marinha e acrescido ou outro adjetivo que possa  levar à conclusão  de que a verdadeira proprietária  da área é a União, considerando a certidão  de Cadeia origem loteamento Sítio da Costa, emitida pelo Cartório da  1ª Zona de Registro Geral de Imóveis e Registro Torrens da  Comarca de Vitória Estado do Espírito Santo (SEI 28812441).

Em sendo caso de indicação de aforamento primitivo em outra unidade condominial, esse mesmo requisito também deverá ter sido observado por ocasião daquela concessão anterior, se assim exigido pela legislação da época, por óbvio.

Logo, incumbe à SPU/ES proceder sempre de modo a garantir a  instrução do processo de acordo com o exigido pelo ANEXO VI da IN SPU nº 03/2016, devendo restar comprovado nos autos que o aforamento atenderá a todos os requisitos exigidos na legislação.

Caso superado o óbice apontado acima, mediante complementação da instrução, recomenda-se à SPU/ES, que todos os demais aspectos formais devem moldar-se às prescrições da IN SPU nº 03/2016, inclusive atualização de certidões  referentes aos tributos federais e débitos patrimoniais,  Avaliação e Relatório de Valor de Referência de Imóvel, bem como análise técnica, se for o caso.

Verificada a presença dos requisitos do art. 105 do Decreto-Lei nº 9.760/46 e observada a ressalva da parte final do inciso I do art. 14 da IN 03/2016, na esteira do ENUNCIADO CONJUR/MPOG nº 05, a constituição do aforamento gratuito decorre como ato vinculado, na forma estabelecida pelo parágrafo único do art. 40 da Instrução Normativa  SPU nº 3 de 9 de novembro de 2016, vejamos:

"Art. 40. Quando do exame do pedido de aforamento gratuito, à vista da documentação apresentada e dos esclarecimentos obtidos, caberá à SPU/UF:

I - indeferir o pedido, se for o caso;

II - realizar as audiências de que trata o art. 100 do Decreto Lei nº 9.760, de 1946, e demais audiências necessárias, se for ocaso;

III - solicitar documentos complementares à instrução processual, estipulando prazo de 30 (trinta) dias para sua apresentação, sob pena de arquivamento do processo, sempre juntando aos autos os comprovantes de recebimento da solicitação pelo interessado; e

IV - submeter o requerimento, se for o caso, ao procedimento previsto no art. 205 do Decreto-Lei nº 9.760, de 1946.

Parágrafo único. A decisão da SPU/UF quanto ao pedido formulado com fundamento nos arts. 105 e 215 do Decreto-lei nº 9.760, de 1946, constitui ato vinculado e somente poderá ser desfavorável, de forma fundamentada, caso haja algum impedimento, entre aqueles já previstos em lei, informado em consulta formulada entre aquelas previstas na legislação em vigor, ou nas hipóteses previstas no inciso II do art. 9º da Lei nº 9.636, de 1998." (negritei)

Portanto, o aforamento legitima-se, atendidos as exigências legais, desde que não se configure nenhuma das hipóteses do § 2º do mesmo art. 105:

“Art. 105. Tem preferência ao aforamento:

1º – os que tiverem título de propriedade devidamente transcrito no Registro de Imóveis;

(...)

§ 2º. A decisão da Secretaria do Patrimônio da União quanto ao pedido formulado com fundamento no direito de preferência previsto neste artigo constitui ato vinculado e somente poderá ser desfavorável, de forma fundamentada, caso haja algum impedimento, entre aqueles já previstos em lei, informado em consulta formulada entre aquelas previstas na legislação em vigor, ou nas hipóteses previstas no inciso II do art. 9º (Incluído pela Lei nº 13.139, de 2015)"

Com relação a essa questão observa-se que a Nota Técnica SEI nº 58072/2021/ME,  datada de 02/12/2021 (SEI 20774606), informa:

"Considerando comprovada a regularidade fiscal perante a Fazenda Nacional do pretenso foreiro (20650490).

Considerando comprovada a quitação das taxas de ocupação e laudêmio (20650524).

Considerando que o requerimento de aforamento apresentado (SEI 20477357 ), foi feito no formulário eletrônico que é citado no Art. 33 da Instrução Normativa nº 03, de 9 de novembro de 2016, tendo seu caráter voluntário e que como tal deve ser analisado conforme recomendação do Art. 40 da mesma Instrução Normativa nº 03.

Considerando que no caso de aforamentos que se enquadrem como gratuito, caso o requerente voluntário cumpra todos os requisitos necessários para a concessão, inexiste possibilidade que terceiros requeiram qualquer direito sobre o mesmo imóvel, não sendo exigido a notificação sobre o aforamento.

Considerando que foram apresentados todos os documentos do check list do Anexo XI da Instrução Normativa nº 03, de 9 de novembro de 2016 (20725806), exceto os que serão oportunamente apresentados pela SPU-ES- NUCIP.

Considerando que já existe unidade aforada conforme o artigo 112 Instrução Normativa N° 3 de 9 de Novembro de 2016, Doc SEI 20774215

Diante do exposto, proponho o deferimento da requisição de preferência ao aforamento gratuito com os elementos necessários para imputar o referido direito aos interessados à constituição do regime enfitêutico para o imóvel em questão, com fundamento no inciso I, do Art. 105 do Decreto-Lei nº 9.760 de 5 de setembro de 1946 c/c artigo 112 Instrução Normativa N° 3 de 9 de Novembro de 2016."

Referente  à competência para  o ato autorizativo para concessão do aforamento dos bens da União, prescreve o artigo 108 do Decreto-Lei nº 9.760/46, com a Redação dada pela Lei nº 13.139/2015, ser do Superintendente do Patrimônio da União no Estado:

"Art. 108. O Superintendente do Patrimônio da União no Estado apreciará a documentação e, deferindo o pedido, calculará o foro, com base no art. 101, e concederá o aforamento, devendo o foreiro comprovar sua regularidade fiscal perante a Fazenda Nacional até o ato da contratação.   (Redação dada pela Lei nº 13.139, de 2015) 

 Parágrafo único.  O Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão estabelecerá diretrizes e procedimentos simplificados para a concessão do aforamento de que trata o caput.   (Incluído pela Lei nº 13.139, de 2015)"

A PORTARIA SPU/ME Nº 14.094, DE 30 DE NOVEMBRO DE 2021, que " Delega competências para as autoridades que menciona para a prática de atos administrativos", passando  a prever em seu em seu art.1º, que  os Superintendentes do Patrimônio a União estão autorizados a firmar termos de contratos de aforamento,  após deliberação pelas instâncias competentes.Nesse caso, há a autorização do Grupo Especial de Destinação Supervisionada (GE-DESUP 1-DIN), conforme Ata de Reunião constante nos presentes autos (SEI 28461602).

Verificamos nos autos, que foi realizada Avaliação para regularização de utilização de imóvel da União para fins privados, em 09/12/2021, mediante apresentação do RELATÓRIO DE VALOR DE REFERÊNCIA 1493/2021,   (SEI 20976465 e 21184371).

Recomenda-se à SPU/ES, entretanto, observar o disposto no art. 61 da IN SPU nº 3/2016, a qual determina previamente à assinatura do contrato enfitêutico, a SPU/UF deverá observar:

"Art. 61. Previamente à assinatura do contrato enfitêutico, a SPU/UF deverá observar:

I - que a avaliação do domínio pleno do terreno, para efeito de cálculo do foro, deverá ser anualmente atualizada; e

II - que o pretenso foreiro comprove sua regularidade fiscal perante a Fazenda Nacional até o ato da assinatura do contrato." (negritei)

Quanto à Minuta do Contrato de Aforamento sob Regime Gratuito, constante nos autos (SEI 20774958), verifica-se que a mesma encontra-se estruturada de acordo com as normas e regras que regem a matéria, em especial o Anexo XIV da IN SPU nº 3, de 9 de novembro de 2016.

Portanto, sob este prisma, não foram identificados óbices de índole formal e jurídica para sua aprovação. Contudo, convém que a SPU/ES, promova conferência final em todos os atos e termos, a fim de sanar eventuais omissões, erros materiais, gramaticais, de dados ou  técnica de redação, assim como citação de normativos eventualmente revogados,  por exemplo que conste o ato autorizativo no item 5 da referida minuta, posto que a instrução processual, a conferência de dados  e a indicação dos normativos específicos em vigor que respaldam a prática do ato são atribuições próprias do órgão assessorado.

Registre-se não ter sido localizado nos presentes autos a  Minuta do Despacho Concessório de Aforamento, portanto recomenda-se que o mesmo seja  reproduzida de acordo com o modelo do Anexo XII da IN SPU nº 3 de 9 de novembro de 2016.

Recomenda-se ainda à SPU/ES, providenciar a publicação do  extrato do contrato na Imprensa Oficial, nos termos do parágrafo único do art. 61 da Lei nº 8.666, de 21 de junho de 1993, atendendo, assim, a exigência do art. 62 da IN SPU nº 3 de 9 de novembro de 2016.

"Art. 62. Após a assinatura do contrato, a SPU/UF providenciará a publicação do seu extrato na Imprensa Oficial, nos termos do parágrafo único do art. 61 da Lei nº 8.666,de 21 de junho de 1993."

O aforamento deve ser registrado no Cartório de Registro de Imóveis competente, nos termos do art. 167, I, nº 10, da Lei nº 6.015/73 e conforme prescreve o Enunciado 3, da CONJUR/MPOG:

"em se tratando de direito real, o regime enfitêutico só se constitui mediante o registro do contrato de aforamento no Cartório de Registro de Imóveis competente, não sendo suficiente a lavratura daquele contrato pela Secretaria do Patrimônio da União, ainda que com força de escritura pública.[Precedente:- PARECER Nº 0884 - 5.1.1/2011/MAA/CONJUR-MP/CGU/AGU]".

III - CONCLUSÃO.

Pelo exposto, nos limites da análise jurídica efetuada e abstraídas questões atinentes ao mérito administrativo, conclui-se  pela possibilidade jurídica da celebração do Contrato de Aforamento Gratuito ora analisado, nos moldes trazidos a exame, condicionada à observância as ressalvas e recomendações contidas nos parágrafos 48 a 51 deste opinativo, ou após o seu afastamento de forma motivada, nos termos  previsto no artigo 50, inciso VII, da Lei n° 9.784 de 1999, será possível dar prosseguimento ao processo nos seus demais termos, dispensada nova manifestação desta Consultoria Jurídica, observando-se ainda, as demais exigências da Instrução Normativa SPU nº 03, de 9 de novembro de 2016.

Registre-se, por oportuno, que este parecer não alberga, evidentemente as qquestões alusivas à conveniência e a oportunidade do ato administrativo que subjaz ao aforamentodo imóvel descrito nos autos, bem como os aspectos técnicos que permeiam o procedimento mesmo, cuja competência  é do órgão de origem e que estão fora da Competência Institucional desta Consultoria Jurídica da União.

Ao protocolo da Consultoria Jurídica da União Especializada Virtual de Patrimônio (E-CJU/Patrimônio) para restituir o processo à SPU-ES,  para ciência deste, bem como para adoção das providências pertinentes.

É o parecer.

Boa Vista, 28 de outubro de 2022.

GLAIR FLORES DE MENEZES FERNANDES

ADVOGADA DA UNIÃO CJU-RR/CGU/AGU

Atenção, a consulta ao processo eletrônico está disponível em https://supersapiens.agu.gov.br mediante o fornecimento do Número Único de Protocolo (NUP) 10154170229202143 e da chave de acesso db0ae524