ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA JURÍDICA DA UNIÃO ESPECIALIZADA VIRTUAL DE PATRIMÔNIO
NÚCLEO JURÍDICO
ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA JURÍDICA DA UNIÃO ESPECIALIZADA VIRTUAL DE PATRIMÔNIO
NÚCLEO JURÍDICO
PARECER n. 00876/2022/NUCJUR/E-CJU/PATRIMÔNIO/CGU/AGU
NUP: 05540.200486/2015-85
INTERESSADO: SUPERINTENDÊNCIA REGIONAL DO PATRIMÔNIO DA UNIÃO NO ACRE - SPU/AC E MUNICÍPIO DE RIO BRANCO
ASSUNTO: DOAÇÃO DE IMÓVEL DE PROPRIEDADE DA UNIÃO A ENTE POLÍTICO MUNICIPAL
EMENTA: DIREITO ADMINISTRATIVO E OUTRAS MATÉRIAS DE DIREITO PÚBLICO. BENS PÚBLICOS. GESTÃO E GOVERNANÇA DO PATRIMÔNIO IMOBILIÁRIO DA UNIÃO. ALIENAÇÃO DE BEM DE DOMÍNIO DA UNIÃO. DOAÇÃO DE IMÓVEL A ENTE POLÍTICO MUNICIPAL.
I - Alienação de imóveis de propriedade da União ao Município de Rio Branco, no estado do Acre.
II - Objeto: imóvel de propriedade da União situado à Estrada da Floresta, s/nº, Floresta Sul, no município de Rio Branco/AC, com área total de 1.831,272 m², cadastrado sob o RIP Imóvel nº 0139 00557.500-3 e RIP Utilização nº 0139 00558.500-9, Matrícula nº 80.423, Livro 02, Fls. 1F-1V do 1º Ofício de Registro de Imóveis de Rio Branco/AC, área para efeitos de doação de 1.770 m² (mil setecentos e setenta metros quadrados).
III - Destinação: utilização para viabilizar a duplicação da Estrada da Floresta, obra incluída no Programa de Mobilidade Urbana desenvolvido pela prefeitura de Rio Branco/AC em parceria com o Governo Federal.
IV - Valor de referência: R$ 336.000,00 (trezentos e trinta e seis mil reais).
V - Fundamento legal: Art. 31 da Lei nº 9.636, de 15 de maio de 1998.
VI - Dispensa de licitação com base no art. 76, § 3º, inciso I, da Lei nº 14.133, de 1º de abril de 2021, Lei de Licitações e Contratos Administrativos.
VII - Doação envolvendo imóvel da extinta Fundação Legião Brasileira de Assistência (LBA). Recomendação de realizar a oitiva prévia do Ministério da Cidadania em todas as destinações pela Coordenação-Geral de Patrimônio Imobiliário da União da PGFN, responsável pelo assessoramento jurídico do Órgão Central (SPU). Aplicabilidade do PARECER n. 00057/2022/PGFN/AGU (NUP: 19739.101453/2022-70), até ulterior atualização dos seus termos.
VIII – Faixa de fronteira. Imóvel inserido em perímetro urbano. Desnecessidade de remessa dos autos ao Conselho de Defesa Nacional antes de regularizar a utilização. Regência da legislação específica por força do § 2º do art. 8º da Lei nº 6.634, de 2 de maio de 1979.
X – Defeso eleitoral. Caracterização de distribuição gratuita ao ente federativo municipal, distinto, portanto, da esfera de governo da outorgante-doadora, atraindo a restrição da alínea "a" do inciso VI do art. 73 da Lei nº 9.504, de 30 de setembro de 1997, que ao estabelecer normas para as eleições, veda a destinação de bens nos três meses que antecedem o pleito eleitoral. Aplicabilidade do Parecer-Plenário nº 002/2016/CNU-DECOR/CGU/AGU, de 28 de junho de 2016, da Câmara Nacional de Uniformização de Entendimentos Consultivos do Departamento de Coordenação e Orientação de Órgãos Jurídicos (CNU/DECOR); Orientação Normativa CNU/CGU/AGU nº 002/2016 e PARECER n.00001/2019/CNPAT/CGU/AGU, de 6 de agosto de 2019, da Câmara Nacional de Patrimônio do Departamento de Coordenação e Orientação de Órgãos Jurídicos (CNPAT/DECOR).
X) Encaminhamento à SPU/AC, para complementação da instrução na forma recomendada no PARECER n. 00232/2020/ACS/CGJPU/CONJUR-PDG/PGFN/AGU (NUP: 10154.118347/2020-60) e na presente manifestação jurídica.
I - RELATÓRIO
1. A Superintendência do Patrimônio da União no Acre - SPU/AC encaminha o presente processo, para análise e manifestação, nos termos do artigo 11, inciso VI, alínea “b”, da Lei Complementar nº 73, de 10 de fevereiro de 1993, que instituiu a Lei Orgânica da Advocacia-Geral da União e do artigo 19, incisos I e VI, do Ato Regimental n.º 5, de 27 de setembro de 2007, do Advogado-Geral da União, combinados com o arte. 38 da Lei nº 8.666, de 1993.
2. Os autos encontram-se instruídos com os seguintes documentos:
4325822 Ofício nº 04/2015
4325994 Ofício 19155
4326025 Notificação 01
4326055 Nota Técnica 8307
4326093 Despacho DIDES-SPU-AC
4326170 Nota Técnica 8417
4326227 Despacho DIDES-SPU-AC
4326275 Nota Técnica 10742
4326351 Anexo Extrato Consulta SPIUnet 22.06.2017
4326392 Planta Georreficiada da Matrícula 8001 a retificar
4326537 Memorial Descritivo DICIP-SPU-AC
4326686 Planta georreferenciada da área a ser desmembrada
4326794 Memorial Descritivo DICIP-SPU-AC
4326833 Planta georreferenciada área remanescente da Mat8001
4326865 Memorial Descritivo DICIP-SPU-AC
4326893 Ofício 50148
4326933 Anexo - Parecer dispensando apresentação de ART
4326967 Ofício nº 1973/2017
4327000 Despacho SPU-AC
4327039 Ofício 56820
4327063 Planta Georreferenciada da Matrícula 8001
4327324 Memorial Descritivo DICIP-SPU-AC
4327401 Nota Informativa 6382
4327488 Certidão Cadastral e Anexos
4327540 Despacho SPU-AC
4327563 Ofício 99222
4327630 Ofício 366/2018
4327672 Despacho SPU-AC
4327759 Despacho SPU-AC
4327789 Nota Técnica 2920
4327854 Despacho DICIP-SPU-AC
4327896 Ofício 15584
4327953 Certidão de inteiro Teor Mat. 8001
4327979 Parecer Reiteração - Análise Técnica DAP 55/2017
4327995 Anexo
4328030 Despacho SPU-AC
4328062 Ofício 94831
4328139 Despacho DICIP-SPU-AC
4328159 Anexo confirmação recebimento-Ofício nº94831/2018
4328189 Nota de Exigência
4328206 Despacho SPU-AC
4328239 Ofício 17/2019
4328291 Planta do imóvel georreferenciado
4328350 Memorial Descritivo DICIP-SPU-AC
4328380 Planta do imóvel georreferenciado (área destacada)
4328412 Memorial Descritivo DICIP-SPU-AC
4328436 Planta imóvel georreferenciado área remanescente
4328509 Memorial Descritivo DICIP-SPU-AC
4328570 Portaria (externo) Nomeação
4328593 Parecer de Análise técnica DAP 55/2017
4328615 Certidão Cadastral da área destacada
4328627 Certidão cadastral da área remanescente
4328720 Boletim de cadastro imobiliário área destacada
4328757 Boletim de cadastro imobiliário área remanescente
4328768 Planilha de vistoria
4328782 Alvará de desmembramento área destacada
4328805 Alvará de desmembramento área remanescente
4328829 Memorial Descritivo DICIP-SPU-AC
4328851 Memorial Descritivo DICIP-SPU-AC
4328873 Memorial Descritivo DICIP-SPU-AC
4328892 Ofício 22349
4328910 Ofício 22359
4328920 Despacho SEAPU-SPU-AC
4328960 E-mail confirmação de recebimento - oficio 22359
4328989 Anexo confirmação recebimento Ofício 22349/2019
4329011 Nota de Exigência protocolo 101386
4329021 Despacho SPU-AC
4329040 Nota Técnica 9825
4329065 Ofício 33767
4329081 E-mail confirmação de recebimento - oficio 33767
4329102 Ofício n° 1.086/2019
4329119 Anexo I
4329143 Despacho SPU-AC
7181270 Nota Técnica 10977
7186766 Relatório de Valor de Referência de Imóvel 230
7186807 Cadastro SPIUnet
7186810 Nota de Lançamento 2020NL800004
7186819 Certidão atualizada matrícula 80.423
7186826 Despacho
7196625 Despacho
7204650 Despacho
7213776 Espelho SIAFI
7213991 Despacho
7320278 Ofício 83073
7492382 Despacho
7731550 Despacho
7733758 Despacho
7769863 Laudo de Avaliação de Imóvel 351
7807704 Relatório de Regressão Linear
7807756 Memória de Cálculo
7816191 Nota de Lançamento 2020NL800010
7816209 Cadastro SPIUnet atualizado
7816219 Minuta de Contrato
7816366 Despacho
7829891 Despacho
7877325 Espelho Conformidade SIAFI
7877339 Despacho
7905600 Ofício 107387
7919460 Ofício 107983
7944045 Confirmação de Recebimento do Ofício 107983
8039958 Espelho SIAFI - Regularização Eq. 167
8039965 Despacho
8207712 Documento Representante da PGM
8207826 CNPJ - PGM
8640921 Confirmação de Recebimento do Ofício 107387
17024370 Despacho
17025358 Parecer00232/2020/ACS/CGJPU/CONJUR-PDG/PGFN
17039645 Despacho
21674989 Despacho
23046690 Nota Informativa 7475
25330877 Despacho
27601097 Nota Técnica 39231
27970345 Despacho Decisório 2659
27971537 Ofício 246135
28010587 Despacho
28056126 Laudo de Avaliação de Imóvel 684
28058983 Relatório Estatístico da Avaliação
28059556 Anexo RIP 0139 00557.500-3 Atualizado
28060215 Anexo NL 2022NL800074
28060241 Despacho
28109772 Despacho
28124003 Despacho
28130957 Minuta de Termo de Dispensa de Licitação
28131091 Minuta de Portaria
28131123 Minuta de Termo de Contrato
28133728 Despacho
28165948 Despacho
28193139 Ofício 252879
28267986 E-mail
28304461 Despacho
28378386 Despacho
28433663 Despacho
28457243 Despacho
28554570 Minuta de Termo de Contrato
28554786 Despacho
28565454 Despacho
28566490 Ofício 264296
28603524 E-mail
28604810 Ofício 265523
28645281 E-mail
3. Cuida-se de processo administrativo da Superintendência do Patrimônio da União no Acre - SPU/AC referente à Regularização de Destinação sob a forma de Doação, tendo como Outorgado-Donatário o Município de Rio Branco, no estado do Acre, do imóvel de propriedade da União situado à Estrada da Floresta, s/nº, Floresta Sul, no município de Rio Branco/AC, com área total de 1.831,272 m², cadastrado sob o RIP Imóvel nº 0139 00557.500-3 e RIP Utilização nº 0139 00558.500-9, Matrícula nº 80.423, Livro 02, Fls. 1F-1V do 1º Ofício de Registro de Imóveis de Rio Branco/AC, área para efeitos de doação de 1.770 m² (mil setecentos e setenta metros quadrados), avaliada em R$ 336.000,00 (trezentos e trinta e seis mil reais).
4. O imóvel objeto do contrato constitui parcela de uma área maior, desmembrada, considerada, agora, área de utilidade pública, assim declarada pelo Decreto municipal nº 1.590/2013, no âmbito do Programa de Mobilidade Urbana desenvolvido pela prefeitura de Rio Branco/AC em parceria com o Governo Federal, razão pela qual esta parte do imóvel foi suprimida para viabilizar a duplicação da Estrada da Floresta, conforme informado na Nota Técnica SEI nº 39231/2022/ME (SEI nº 27601097):
“(...) SUMÁRIO EXECUTIVO
1. Trata-se de atendimento ao Despacho SPU-AC-COORD (SEI nº 25330877), que solicita análise técnica de destinação.
2.Versa o presente processo a respeito de formalização de doação de imóvel da União ao Município de Rio Branco/AC. Extrai-se da Nota Técnica 10977 (SEI nº 7181270) que em 4 de julho de 2013 parte do imóvel objeto da matrícula 8001 foi abrangido pela área de utilidade pública declarada através do Decreto municipal nº 1.590/2013, no âmbito do Programa de Mobilidade Urbana desenvolvido pela prefeitura de Rio Branco/AC em parceria com o Governo Federal, assim, parte do imóvel foi suprimida pela duplicação da Estrada da Floresta.
3. Através do Ofício nº 50148/2017-MP a SPU/AC determinou o desmembramento da área levantada e utilizada para a duplicação da Estrada da Floresta, solicitando o cartório que efetivasse a abertura de matrícula da área.
4. Dois anos após o requerimento, o 1º Ofício de Registro de Imóveis de Rio Branco/AC abriu a matrícula nº 80.423 com 1.831,272 m², correspondente à área utilizada na construção do logradouro público municipal.
5. A SPU/AC solicitou à Secretaria de Coordenação e Governança do Patrimônio da União a expedição de Portaria Autorizativa de doação, conforme Ofício 83073 (7320278).
6. Ato contínuo, os autos foram restituídos para complementação da instrução e análise de aplicabilidade ao caso concreto do Parecer n. 00232/2020/ACS/CGJPU/CONJUR-PDG/PGFN/AGU (17025358).
7. Por meio da Nota Informativa 7475 (SEI nº 23046690) fora recomendado análise de destinação específica.
ANÁLISE
8. Tendo por base as diretrizes estabelecidas no Parecer n. 00232/2020/ACS/CGJPU/CONJUR-PDG/PGFN/AGU (SEI nº 17025358), passo à análise.
9. De início, verifica-se a regularidade cartorial do imóvel objeto do presente processo, uma vez que já possui matrícula individualizada, sem pendências.
10. Considerando que o imóvel é oriundo do patrimônio da extinta Fundação Legião Brasileira de Assistência (LBA), faz-se necessário observar o art. 1º do Decreto nº 1.686, de 26 de outubro de 1995, que exige, previamente à alienação, que a utilização seja ofertada em preferência ao Ministério da Previdência e Assistência Social (atual Ministério do Desenvolvimento Social). Ocorre que citado normativo fora revogado pelo Decreto nº 10473, de 24 de agosto de 2020, art. 1º, LVI, restando dúvida quanto a necessidade da retrocitada preferência. Ademais, na prática eventual oferta em preferência seria meramente "pro forma", ou seja, mera formalidade, uma vez que a Doação já se realizou de forma fática, ainda que precária, sendo hoje este imóvel integrante de área comum do logradouro denominado Estrada da Floresta, no Conjunto Habitacional Vila Betel II, em Rio Branco/AC. Assim, nesse ponto, entendo pela necessidade de esclarecimento por meio da Consultoria Jurídica da União no Acre - CJU/AC.
11. O imóvel se encontra em faixa especial de fronteira, o que atrai a incidência do art. 2º, I, da Lei nº 6.634/79, assim, necessário a remessa dos autos ao Conselho de Defesa Nacional antes de proceder à doação do imóvel para o Município de Rio Branco, visando obter o pronunciamento pertinente daquele órgão. Tal questão pode também ser objeto de consulta jurídica, visto que há entendimento exarado no Parecer nº 1.727/2011 SAJ-PR que explicitaria que a expressão "terras públicas", contida naquele dispositivo, se restringiria aos imóveis rurais, não abarcando os imóveis em perímetro urbano - como seria o caso em análise, viabilizando, portanto, a dispensa da assentimento do CDN.
12. Em relação à dispensa do procedimento licitatório, o entendimento é de que o artigo 17, inciso I, alínea “b”, da Lei nº 8.666/1993, dispensa a realização de certame público para doações em favor de "outro órgão ou entidade da administração pública, de qualquer esfera de governo". Tendo em vista que o caput do artigo 26 da Lei de Licitações não menciona a referida hipótese de dispensa licitatória, não há necessidade de ratificação do ato pela autoridade superior, sendo suficiente a assinatura pela chefia da Superintendência local, órgão competente para firmar o contrato de doação, conforme delineado no PARECER Nº 0891 5.2.2/2014/DPC/CONJURMP/CGU/AGU. Nesse contexto, necessário que a SPU/AC lavre a minuta do termo de Dispensa de Licitação.
13. Quanto à avaliação do imóvel, verifica-se a necessidade de atualização, uma vez que vencida.
14. A finalidade da Doação a constar no Contrato e demais atos autorizativos é de Duplicação da Estrada da Floresta. Não há que se estabelecer, salvo melhor juízo, prazo para cumprimento, uma vez que já realizada a obra de Duplicação em questão.
15. Chama-se atenção para a necessidade de ser observada a disposição constante do art. 73, inciso VI, alínea "a", da Lei nº 9.504, de 30 de setembro de 1997, que veda, nos três meses que antecedem ao pleito, a transferência voluntária de recursos da União aos entes menores, sob pena de nulidade de pleno direito, ressalvados os recursos destinados a cumprir obrigação formal preexistente para execução de obra ou serviço em andamento e com cronograma prefixado, e os destinados a atender situações de emergência e de calamidade pública. No presente caso, recomenda-se aguardar até o próximo ano para a formalização da Doação, uma vez que se trata de ano eleitoral. 16.
Anote-se que o imóvel está com a caracterização sem pendências, possuindo Planta do imóvel georreferenciado (área destacada) (SEI nº 4328380), Memorial Descritivo DICIP-SPU-AC (SEI nº 4328412) e Certidão atualizada matrícula 80.423 (SEI nº 7186819).
17.Por fim, faz-se necessário a deliberação do GE-DESUP, nos termos da PORTARIA SEDDM/ME Nº 10.705, DE 30 DE AGOSTO DE 2021 ou outra que a tiver ou vier a substituí-la.
CONCLUSÃO
18. Conclui-se pela regularidade cartorial do imóvel, estando passível de alienação por Doação após o atendimento de pendências procedimentais abaixo recomendadas.
RECOMENDAÇÃO
19. Lavrar minutas de:
a) Termo de Dispensa de Licitação.
b)Contrato de Doação (atualizar fundamentação legal, devendo-se ainda incluir a finalidade e prazo de cumprimento).
c) Portaria Autorizativa, conforme modelo constante do Parecer n. 00232/2020/ACS/CGJPU/CONJUR-PDG/PGFN/AGU (SEI nº 17025358).
20. Atualizar a avaliação do imóvel.
21. Submeter as minutas lavradas à análise da CJU/AC, devendo-se questionar suplementarmente:
a) Quanto à necessidade de observância do art. 1º do Decreto nº 1.686, de 26 de outubro de 1995, uma vez que este fora revogado pelo Decreto nº 10473, de 24 de agosto de 2020, art. 1º, LVI, conforme discutido no parágrafo 10 desta Nota.
b) Quanto à necessidade de remessa dos autos ao Conselho de Defesa Nacional antes de proceder à doação do imóvel, conforme discutido no parágrafo 11.
c) A data a partir da qual já não há vedação eleitoral para a formalização do Contrato de Doação.
22. Solicitar os dados do Prefeito Municipal de Rio Branco, a constar no Contrato de Doação, uma vez que não há confirmação legal de que a Procuradoria do Município possui competência para assinar o ato, podendo isto ser objeto de questionamento à CJU/AC.
23. Verificar a existência de eventuais débitos patrimoniais existentes sobre a área.
24. Encaminhar, no caso de recomendação por parte da CJU/AC, os autos para assentimento do Conselho Nacional de Defesa.
25. Após cumpridas as etapas anteriores, submeter os autos à deliberação do GE-DESUP. (...)”
É o relatório.
II - FINALIDADE E ABRANGÊNCIA DO PARECER
5. Esta manifestação jurídica tem a finalidade de assistir a autoridade assessorada no controle interno da legalidade administrativa. A função do órgão de consultoria é apontar possíveis riscos do ponto de vista jurídico e recomendar providências para salvaguardar o Gestor Público, a quem compete avaliar a real dimensão do risco e a necessidade de se adotar ou não a precaução recomendada.
6. Importante salientar que o exame dos autos restringe-se aos seus aspectos jurídicos, excluídos, portanto, aqueles de natureza técnica e/ou financeira. Em relação a estes, partiremos da premissa de que a autoridade assessorada municiou-se dos conhecimentos específicos imprescindíveis para a sua adequação às necessidades da Administração, observando os requisitos legalmente impostos.
7. De outro lado, cabe esclarecer que não é papel do órgão de assessoramento jurídico exercer a auditoria quanto à competência de cada agente público para a prática de atos administrativos. Incumbe, isto sim, a cada um destes, observar se os seus atos estão dentro do seu limite de competências.
8. Destaque-se que determinadas observações são feitas sem caráter vinculativo, mas em prol da segurança da própria autoridade assessorada, a quem compete, dentro da margem de discricionariedade que lhe é conferida pela lei, avaliar e acatar, ou não, tais ponderações. Não obstante, as questões relacionadas à legalidade serão apontadas para fins de sua correção. O seguimento do processo sem a observância destes apontamentos será de responsabilidade exclusiva do(s) agente(s) público(s) envolvido(s).
9. Assim, caberá tão somente a esta Consultoria, à luz do art. 131 da Constituição Federal de 1988 e do art. 11 da Lei Complementar nº 73, de 1993, prestar assessoramento sob o enfoque estritamente jurídico, não sendo competência deste órgão consultivo o exame da matéria em razão das motivações técnica e econômica, nem da oportunidade e conveniência, tampouco fazer juízo crítico sobre cálculos e avaliações, ou mesmo invadir o campo relacionado à necessidade material no âmbito do órgão assessorado.
10. Portanto, esta manifestação limita-se a esclarecer dúvida jurídica quanto ao procedimento de doação do imóvel a supra identificado e da minuta do Contrato ao Município de Rio Branco, no estado do Acre (SEI nº 28554570 e 27601097), salvaguardando, sobretudo, no que refere à esfera discricionária do Administrador e à matéria eminentemente técnica (não jurídica), o que orienta o Enunciado nº 7 do Manual de Boas Práticas Consultivas da Advocacia-Geral da União, no sentido de que:
"O Órgão Consultivo não deve emitir manifestações conclusivas sobre temas não jurídicos, tais como os técnicos, administrativos ou de conveniência ou oportunidade, sem prejuízo da possibilidade de emitir opinião ou fazer recomendações sobre tais questões, apontando tratar-se de juízo discricionário, se aplicável. Ademais, caso adentre em questão jurídica que possa ter reflexo significativo em aspecto técnico deve apontar e esclarecer qual a situação jurídica existente que autoriza sua manifestação naquele ponto".
III – ANÁLISE JURÍDICA
11. Ao abordar a doação de bens públicos, doutrina Marçal Justen Filho:
“Ressalva-se a hipótese de doação de bem público, gravada com encargo. Assim, por exemplo, poderá ser do interesse estatal a construção de um certo edifício em determinada área. Poderá surgir como solução promover uma doação de imóvel com encargo para o donatário promover a edificação. Essa é uma hipótese em que a doação deverá ser antecedida de licitação, sob pena de infringência do princípio da isonomia. Em outras hipóteses, porém, o encargo assumirá relevância de outra natureza. A doação poderá ter em vista a situação do donatário ou sua atividade de interesse social. Nesse caso, não caberá a licitação. Assim, por exemplo, uma entidade assistencial poderá receber doação de bens gravada com determinados encargos. (...) O instrumento de doação deverá definir o encargo, o prazo de seu cumprimento e a cláusula de reversão para o patrimônio público do bem doado em caso de descumprimento. A regra aplica-se tanto aos casos de dispensa de licitação como aqueles em que a licitação ocorrer." (Comentários à Lei de Licitações e Contratos Administrativos. 9ª edição. São Paulo: Dialética, 2002) (grifos e destaques)
12. Neste processo, pretende-se a formalização da doação ao Município de Rio Branco - AC da área do imóvel da União considerada, agora, de utilidade pública pelo Decreto municipal nº 1.590/2013, tendo em vista que já utilizada (sem contrato, ao que parece) para viabilizar a duplicação da Estrada da Floresta, conforme Nota Técnica SEI nº 39231/2022/ME (SEI nº 27601097).
13. A regularização da utilização por doação tem por fundamento legal o disposto no art. 31 da Lei nº 9.636/98, que dispõe sobre a regularização, administração, aforamento e alienação de bens imóveis de domínio da União, altera dispositivos dos Decretos-Leis nºs 9.760, de 5 de setembro de 1946, e 2.398, de 21 de dezembro de 1987, regulamenta o § 2º do art. 49 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, e dá outras providências:
"Art. 31. Mediante ato do Poder Executivo e a seu critério, poderá ser autorizada a doação de bens imóveis de domínio da União, observado o disposto no art. 23 desta Lei, a: (Redação dada pela Lei nº 11.481, de 2007)
I - Estados, Distrito Federal, Municípios, fundações públicas e autarquias públicas federais, estaduais e municipais; (Incluído pela Lei nº 11.481, de 2007)
(...)
§ 1 º No ato autorizativo e no respectivo termo constarão a finalidade da doação e o prazo para seu cumprimento.
§ 2 º O encargo de que trata o parágrafo anterior será permanente e resolutivo, revertendo automaticamente o imóvel à propriedade da União, independentemente de qualquer indenização por benfeitorias realizadas, se:
I - não for cumprida, dentro do prazo, a finalidade da doação;
II - cessarem as razões que justificaram a doação;
III - ao imóvel, no todo ou em parte, vier a ser dada aplicação diversa da prevista.
3º Nas hipóteses de que tratam os incisos I a IV do caput deste artigo, é vedada ao beneficiário a possibilidade de alienar o imóvel recebido em doação, exceto quando a finalidade for a execução, por parte do donatário, de projeto de assentamento de famílias carentes ou de baixa renda, na forma do art. 26 desta Lei, e desde que, no caso de alienação onerosa, o produto da venda seja destinado à instalação de infra-estrutura, equipamentos básicos ou de outras melhorias necessárias ao desenvolvimento do projeto. (Redação dada pela Lei nº 11.481, de 2007) (...)" (grifos e destaques)
14. Consoante a Lei nº 14.133, de 1º de abril de 2021, será dispensada a licitação ante o estabelecido no art. 76, § 3º , inciso I:
"Art. 76.A alienação de bens da Administração Pública, subordinada à existência de interesse público devidamente justificado, será precedida de avaliação e obedecerá às seguintes normas:
I - tratando-se de bens imóveis, inclusive os pertencentes às autarquias e às fundações, exigirá autorização legislativa e dependerá de licitação na modalidade leilão, dispensada a realização de licitação nos casos de:
(...)
b) doação, permitida exclusivamente para outro órgão ou entidade da Administração Pública, de qualquer esfera de governo, ressalvado o disposto nas alíneas "f", "g" e "h" deste inciso;
(...)
§ 2º Os imóveis doados com base na alínea "b" do inciso I do caput deste artigo, cessadas as razões que justificaram sua doação, serão revertidos ao patrimônio da pessoa jurídica doadora, vedada sua alienação pelo beneficiário.
§ 3º A Administração poderá conceder título de propriedade ou de direito real de uso de imóvel, admitida a dispensa de licitação, quando o uso destinar-se a:
I - outro órgão ou entidade da Administração Pública, qualquer que seja a localização do imóvel;
(grifado e destacado)
15. As razões de conveniência e oportunidade quanto a doação com encargo do terreno de propriedade da União e das benfeitorias edificadas, assim como a Justificativa fundamentada para o ato, demonstrando o interesse público e social, nos termos da legislação vigente, foram declinadas pela área técnica do órgão assessorado nos termos da já citada Nota Técnica SEI nº 39231/2022/ME (SEI nº 27601097).
16. A instrução do processo, de atribuição da área técnica do órgão assessorado, deve seguir fielmente o que recomenda o PARECER n. 00232/2020/ACS/CGJPU/CONJUR-PDG/PGFN/AGU (NUP: 10154.118347/2020-60), elaborado em resposta à solicitação da SPU/Órgão Central de parecer referencial sobre a doação de imóveis para Estados, Distrito Federal, Municípios, Autarquias e Fundações Públicas, com fundamento na dispensa de licitação prevista no art. 17, inciso I, alínea “b”, da Lei nº 8.666/93 . Veja-se:
"III - DOS DEVERES DA ÁREA TÉCNICA:
18. Feitas essas ponderações iniciais acerca do fundamento do procedimento especial de atuação e da competência para realizar tal procedimento, passa-se à análise dos procedimentos que devem ser adotados pelos órgãos patrimoniais.
19. No caso da doação de imóvel da União, como há a transferência de direito real, primeiramente, a área técnica deve verificar a regularidade da situação cartorial do bem. Além disso, os órgãos patrimoniais devem confirmar se foi devidamente anexada aos autos toda a documentação necessária para prosseguimento do feito.
20. No exercício da competência privativa para fixação do valor locativo e venal dos imóveis (art. 67 do DL n. 9.760/1946), o órgão patrimonial regional deve promover a avaliação do bem na forma da Instrução Normativa n. 05/2018.
21. Salientamos que eventuais certidões, licenças ou autorizações expiradas no curso da instrução processual (ou mesmo aquelas faltantes) não impedem a edição da portaria autorizativa (que se trata de mero ato instrutório), mas deverão estar válidas antes da celebração contratual.
22. Oportuno lembrar a necessidade de submissão da proposta ao CCA – COMITÊ CENTRAL DE ALIENAÇÃO, na forma da Portaria nº 55, de 2 de julho de 2019, previamente a edição da portaria autorizativa. Acrescente-se que o artigo 4º, parágrafo único, da Portaria nº 55, de 2 de julho de 2019, exige avaliação vigente, no momento da deliberação pelo CCA – COMITÊ CENTRAL DE ALIENAÇÃO. In verbis:
Art. 4º Os Comitês, observadas as respectivas alçadas, terão como atribuições analisar e deliberar sobre as seguintes propostas de alienação: (...) Parágrafo único. Os imóveis objeto das alienações elencadas neste artigo deverão possuir avaliação vigente, observados os prazos constantes da Instrução Normativa que disciplina o processo avaliatório.
23. Registre-se que a análise jurídica da minuta de contrato a ser ulteriormente firmado é atribuição da respectiva Consultoria Jurídica da União no Estado, órgão consultivo local integrante da estrutura da Advocacia Geral da União, haja vista tratar-se de ato a ser lavrado pela Superintendência local (art. 1º da Portaria SPU n. 40/2009, c/c Portaria Conjunta CGU/PGFN nº 01/2019).
24. No mais, cabe apontar que algumas situações específicas requerem diligências extras. É o caso da doação que envolva imóveis oriundos da extinta Rede Ferroviária Federal S/A (RFFSA) ou da extinta Fundação Legião Brasileira de Assistência (LBA).
(...)
26. Já no caso da doação envolver imóveis da extinta Fundação Legião Brasileira de Assistência (LBA), o art. 1º do Decreto nº 1.686, de 26 de outubro de 1995, exige que, previamente à alienação, a utilização seja ofertada em preferência ao Ministério da Previdência e Assistência Social (atual Ministério do Desenvolvimento Social). Caso a preferência não seja exercida, o imóvel "poderá ser alienado ou doado aos Estados, Distrito Federal e Municípios onde tenha sua localização, desde que hajam manifestado interesse em recebê-lo, para desenvolvimento de serviços de assistência social a eles descentralizados".
27. Vale destacar que, por intermédio do PARECER Nº 0473 - 5.12/2014/DPC/CONJURMP/CGU/AGU (NUP 03090.001086/2011-85), entendemos que: i) uma vez não exercido o direito de preferência pelo MDS, nos termos do art. 1º, caput, do Decreto nº 1.686/95, o bem oriundo do acervo da LBA poderá ser destinado para outra finalidade pública que não a assistência social; e ii) é necessária a oitiva prévia do MDS em todas as destinações, mesmo que em sede de renovação de cessão anteriormente outorgada (prorrogação de contrato) ou da celebração de novos contratos que versem sobre imóveis anteriormente já destinados.(...)"
17. Reiteradas as recomendações supra transcritas, passa-se a responder as dúvidas pontuais da consulta da SPU/AC insertas no item 21 da Nota Técnica SEI nº 39231/2022/ME (SEI nº 27601097).
18. Em relação à necessidade de observância do art. 1º do Decreto nº 1.686, de 26 de outubro de 1995 por tratar-se de imóvel do acervo patrimonial da extinta Legião Brasileira de Assistência (LBA), de fato, como ponderado por essa SPU/AC na alínea "a" do item 21 da Nota Técnica SEI nº 39231/2022/ME (SEI nº 27601097), esse decreto encontra-se expressamente revogado pelo inciso LVI do art. 1º do DECRETO Nº 10.473, DE 24 DE AGOSTO DE 2020, que declara a revogação, para os fins do disposto no art. 16 da Lei Complementar nº 95, de 26 de fevereiro de 1998, dos decretos normativos que ali menciona.
19. No entanto, a Coordenação-Geral de Patrimônio Imobiliário da União da PGFN, responsável pelo assessoramento jurídico do Órgão Central (SPU), manteve as manifestações pretéritas da CONJUR-MP, no sentido da necessidade de realizar a oitiva prévia em todas as destinações, aplicando-se, igualmente, este entendimento nos casos de alienação ou doação, razão pela qual, em idêntico questionamento dessa SPU/SC no NUP: 11452.002425/00-25, no sentido da possibilidade de dispensar a ouvida, o Coordenador desta Consultoria Jurídica da União Especializada Virtual de Patrimônio assim manifestou:
"DESPACHO n. 00083/2022/COORD/E-CJU/PATRIMÔNIO/CGU/AGU
NUP: 11452.002425/00-25
INTERESSADOS: PREFEITURA MUNICIPAL DE IÇARA E OUTROS
ASSUNTOS: LOCAÇÃO / PERMISSÃO / CONCESSÃO / AUTORIZAÇÃO / CESSÃO DE USO
1. Aprovo a NOTA JURÍDICA n. 00027/2022/NUCJUR/E-CJU/PATRIMÔNIO/CGU/AGU.
2. Destaco, entretanto, que, de fato, considerando haver revogação do Decreto nº 1.686/1995, a ouvida do Ministério da Cidadania nestes casos parece ser anacrônica. Por esta razão, sugiro à SPU/SC que evolua os autos à Secretaria para que consulte a Consultoria do Ministério da Economia, acerca da manutenção desta ouvida.
3. Após manifestação dessa Consultoria, retornem o feito à esta e-CJU para avaliação da necessidade de uniformização.
4. Ao órgão consulente para providências.
Brasília, 01 de setembro de 2022.
ROGÉRIO PEREIRA
ADVOGADO DA UNIÃO
COORDENADOR DA CONSULTORIA JURÍDICA DA UNIÃO ESPECIALIZADA VIRTUAL DE PATRIMÔNIO"
20. Portanto, enquanto o órgão de assessoramento jurídico (PGFN) junto ao Órgão Central (SPU) não atualizar o entendimento fixado no seu PARECER n. 00057/2022/PGFN/AGU (NUP: 19739.101453/2022-70), ainda que sabidamente revogado o Decreto nº 1.686/1995, permanece a exigência de oitiva prévia do Ministério da Cidadania (que sucedeu o Previdência e Assistência Social), em razão da orientação do Departamento de Coordenação e Orientação de Órgãos Jurídicos - DECOR, no sentido de que as consultorias jurídicas da União nos Estados - CJUs "devem aplicar nos autos dos processos que estiverem sob sua análise, relativamente à matéria finalística do Ministério, o entendimento da consultoria jurídica competente". Leia-se:
PARECER n. 00022/2021/DECOR/CGU/AGU
"EMENTA: ADMINISTRATIVO. PATRIMÔNIO DA UNIÃO. DOAÇÃO COM ENCARGO DE IMÓVEIS SOB ADMINISTRAÇÃO DAS FORÇAS ARMADAS. LIMITE DA COMPETÊNCIA DAS CONSULTORIAS JURÍDICAS DA UNIÃO EM MATÉRIA FINALÍSTICA DOS MINISTÉRIOS.
I - Controvérsia relacionada à competência para proceder à doação de bem imóvel sob administração militar.
II – As consultorias jurídicas da União nos Estados - CJUs devem aplicar nos autos dos processos que estiverem sob sua análise, relativamente à matéria finalística do Ministério, o entendimento da consultoria jurídica competente (art. 8º-F, §§1º e 2º, da Lei nº 9.028, de 12 de abril de 1995, com a redação dada pela Medida Provisória nº 2.180-35, de 24 de agosto de 2001, c/c art. 11 da Lei Complementar nº 73, de 10 de fevereiro de 1993).
III - Eventual ressalva de entendimento, se for o caso, deve ser feita em manifestação apartada, visando à revisão do entendimento que entende equivocado, oportunidade em que poderá ser demandada, de forma fundamentada, eventual providência acauteladora (art. 4º da Lei Complementar nº 73, de 1993, c/c art. 45 da Lei nº 9.784, de 29 de janeiro de 1999)." (NUP: 10980.007929/86-16)
21. A recomendação de encaminhamento à consultoria junto ao Ministério da Economia/PGFN para atualização, complementação ou revisão de entendimento não oferece nenhuma dificuldade, posto que o próprio PARECER n. 00057/2022/PGFN/AGU (NUP: 19739.101453/2022-70) já oferece o mecanismo de solução de dúvida, ou mesmo modificação, ante a aplicabilidade de seus termos. Veja-se:
"(...) 97. Poderá, contudo, a área técnica solicitar assessoramento jurídico quando houver peculiaridades em casos concretos ou dúvidas acerca do conteúdo jurídico ou aplicabilidade desta manifestação. Também é viável a provocação de atuação do órgão consultivo visando a retificação, complementação, aperfeiçoamento, ampliação e atualização do entendimento aqui exarado. (...)"
22. Logo, enquanto a PGFN não atualizar o entendimento do seu PARECER n. 00057/2022/PGFN/AGU (NUP: 19739.101453/2022-70), permanece, em tese, a exigência de oitiva prévia do Ministério da Cidadania (que sucedeu o Previdência e Assistência Social), no mesmo sentido do conhecido PARECER n. 00232/2020/ACS/CGJPU/CONJUR-PDG/PGFN/AGU , juntado aos autos pelo órgão consulente (SEI nº 17025358).
23. Contudo, neste caso concreto, em que se informa que a área da União encontra-se consolidada como via pública, faz parecer inócuo o eventual exercício da preferência pelo Ministério da Cidadania, ante a irreversibilidade da situação de fato, consolidada com o uso de verba publica inclusive federal. Diante da situação de ordem fática, pode o órgão assessorado:
a) aguardar a revisão da recomendação da PGFN perante a SPU/Órgão Central (PARECER n. 00057/2022/PGFN/AGU, do NUP: 19739.101453/2022-70), dispensando a ouvida ministerial, se assim for entendido; ou,
b) dar prosseguimento imediato ao feito, solicitando apenas a aquiescência do Ministério da Cidadania, fundamentando as razões de interesse público e de desenvolvimento social e econômico quanto a manutenção da decisão local, de destinar, sem formalização contratual, parcela da área da União às obras já concluídas da duplicação da Estrada da Floresta, em Rio Branco-AC, realizadas, pelo que se informa, em parceria com o Governo Federal.
24. Tudo sem prejuízo de eventual apuração de responsabilidade, em procedimento próprio, em caso de verificação de utilização pretérita da área pública sem a necessária cobertura contratual.
25. Quanto à necessidade de remessa dos autos ao Conselho de Defesa Nacional antes de proceder à doação do imóvel, o Núcleo de Destinação Patrimonial do órgão assessorado destaca que
"há entendimento exarado no Parecer nº 1.727/2011 SAJ-PR que explicitaria que a expressão "terras públicas", contida naquele dispositivo, se restringiria aos imóveis rurais, não abarcando os imóveis em perímetro urbano - como seria o caso em análise, viabilizando, portanto, a dispensa da assentimento do CDN."
26. A doação é considerada uma forma de alienação do imóvel público. Assim dispõe o art. 5 º do DECRETO Nº 85.064, DE 26 DE AGOSTO DE 1980, que regulamenta a Lei nº 6.634, de 2 de maio de 1979, que dispõe sobre a Faixa de Fronteira:
"DA ALIENAÇÃO E CONCESSÃO DE TERRAS PÚBLICAS
Art 5º - Para a alienação e a concessão de terras públicas na Faixa de Fronteira, o processo terá início no instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária (INCRA).
Art 6º - As empresas que desejarem adquirir terras públicas na Faixa de Fronteira deverão instruir seus pedidos com a cópia do estatuto ao contrato social e respectivas alterações além de outros documentos exigidos pela legislação agrária específica.
Art 7º - Os processos para a alienação ou concessão de terras públicas na Faixa de Fronteira serão remetidos pelo INCRA à SG/CSN, com o respectivo parecer, sendo restituídos aquela autarquia após apreciados." (grifado e destacado)
27. No caso dos autos, inserido o imóvel em perímetro urbano, não se aplicaria o conceito de "terras públicas" para que o processo venha a ser encaminhamento ao instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária (INCRA) para cumprimento do decreto acima mencionado. Outrossim, considere-se o estabelecido no § 2 º do atr. 8º da Lei nº 6.634, de 2 de maio de 1979, que dispõe sobre a Faixa de Fronteira, verbis:
"Art. 8º. - A alienação e a concessão de terras públicas, na faixa de Fronteira, não poderão exceder de 3000 ha (três mil hectares), sendo consideradas como uma só unidade as alienações e concessões feitas a pessoas jurídicas que tenham administradores, ou detentores da maioria do capital comuns.
§ 1º. - O Presidente da República, ouvido o Conselho de Segurança Nacional e mediante prévia autorização do Senado Federal, poderá autorizar a alienação e a concessão de terras públicas acima do limite estabelecido neste artigo, desde que haja manifesto interesse para a economia regional.
§ 2º. - A alienação e a concessão de terrenos urbanos reger-se-ão por legislação específica." (grifado e destacado)
28. Por fim, considerando que no curso deste ano de 2022 são realizadas eleições, cuidando-se de doação a ente político municipal é necessário observar as vedações aos agentes públicos em ano eleitoral. Como destacado no DESPACHO n. 00008/2022/COORD/E-CJU/PATRIMÔNIO/CGU(NUP 10154.122198/2020-33):
"A Lei n. 9.504, de 30 de setembro de 1997, que estabelece normas para as eleições, traz mais um regramento. Veda a transferência voluntária de recursos da União, sob pena de nulidade de pleno direito. Senão vejamos:
"Art. 73. São proibidas aos agentes públicos, servidores ou não, as seguintes condutas tendentes a afetar a igualdade de oportunidades entre candidatos nos pleitos eleitorais:
(...)§ 10. No ano em que se realizar eleição, fica proibida a distribuição gratuita de bens, valores ou benefícios por parte da Administração Pública, exceto nos casos de calamidade pública, de estado de emergência ou de programas sociais autorizados em lei e já em execução orçamentária no exercício anterior, casos em que o Ministério Público poderá promover o acompanhamento de sua execução financeira e administrativa. (Incluído pela Lei nº 11.300,de 2006)
§ 11. Nos anos eleitorais, os programas sociais de que trata o § 10 não poderão ser executados por entidade nominalmente vinculada a candidato ou por esse mantida.(Incluído pela Lei nº 12.034, de 2009)"
A Orientação Normativa CNU/CGU/AGU nº 02, de 2016 torna claro que a vedação prevista no art. 73,§10, da Lei nº 9.504/1997, dirige-se à distribuição gratuita e discricionária diretamente a particulares, incluídas as doações com encargo e cessões, não alcançando os atos vinculados em razão de direito subjetivo do beneficiário:
A vedação prevista no art. 73, §10, da Lei nº 9.504, de 30 de setembro de 1997, dirige-se à distribuição gratuita e discricionária diretamente a particulares, incluídas as doações com encargo e cessões, não alcançando os atos vinculados em razão de direito subjetivo do beneficiário e as transferências realizadas entre órgãos públicos do mesmo ente federativo ou as que envolvam entes federativos distintos, observando-se neste último caso o disposto no inciso VI, alínea "a", do mesmo artigo, que veda transferências nos três meses anteriores ao pleito eleitoral. Em qualquer caso, recomenda-se a não realização de solenidades, cerimônias, atos, eventos ou reuniões públicas de divulgação, ou qualquer outra forma de exaltação do ato administrativo de transferência capaz de afetar a igualdade de oportunidades entre candidatos nos pleitos eleitorais." (grifos e destaques)
29. Em razão, considerando que neste processo o outorgado-donatário é o ente federativo municipal, distinto, portanto, da esfera de governo da outorgante-doadora, recomenda-se ao órgão assessorado que atente para o três meses que antecedem o pleito eleitoral:
"Art. 73. São proibidas aos agentes públicos, servidores ou não, as seguintes condutas tendentes a afetar a igualdade de oportunidades entre candidatos nos pleitos eleitorais:
(...)
VI - nos três meses que antecedem o pleito:
a) realizar transferência voluntária de recursos da União aos Estados e Municípios, e dos Estados aos Municípios, sob pena de nulidade de pleno direito, ressalvados os recursos destinados a cumprir obrigação formal preexistente para execução de obra ou serviço em andamento e com cronograma prefixado, e os destinados a atender situações de emergência e de calamidade pública;"
30. Em relação à instrução, consta dos autos a minuta de portaria autorizativa para doação do imóvel (SEI nº 28131091), que necessariamente deve corresponder ao modelo padrão recomendado pela Coordenação-Geral de Patrimônio Imobiliário da União da PGFN, que presta o assessoramento jurídico da SPU/Órgão Central, através do PARECER n. 00232/2020/ACS/CGJPU/CONJUR-PDG/PGFN/AGU (NUP: 10154.118347/2020-60). Leia-se:
“29. Importante registrar que este órgão de assessoramento jurídico entende que o modelo de minuta padrão colacionado aos autos (e transcrito acima) se mostra adequado.”
31. O processo de alienação por doação deverá ser submetido aos Grupos Especiais de Destinação Supervisionada (GE-DESUP), para fins de análise, apreciação e deliberação, na forma da PORTARIA SEDDM/ME Nº 8.181, DE 12 DE SETEMBRO DE 2022, que regulamenta a Portaria Interministerial nº 6909/2021, do Ministro da Economia e do Ministro da Controladoria Geral da União, que institui regime especial de governança de destinação de imóveis da União.
32. Quanto à minuta de contrato elaborada para regularizar a utilização pelo instrumento da doação, vê-se que a mesma contém de modo geral as cláusulas necessárias à formalização e cumprimento do ajuste entre os entes da Administração Pública, tais como, descrição do objeto e seus elementos característicos, finalidade, obrigações do município donatário, responsabilidades e rescisão contratual, recomendando-se a revisão de todos os seus termos para evitar indicação de normativos revogados, erros materiais, gramaticais ou de técnica de redação, sem alteração do teor dos aspectos jurídicos já abordados, posto que esta conferência dos dados é atribuição própria do órgão assessorado.
33. Recomenda-se, ainda, que seja incluída cláusula:
- de reversão ao patrimônio da União, em caso de utilização da área recebida em fim diverso do previsto no contrato;
- de previsão de solução extrajudicial de conflitos pela atuação da Câmara de Mediação e de Conciliação da Administração Federal (CCAF), na forma da Portaria AGU nº 1.281, de 27 de setembro de 2007.
- de foro coincidente com a Sede da Justiça Feral em Rio Branco - AC.
IV - CONCLUSÃO
34. Ante o exposto, nos limites da consulta formulada, considerando que a orientação promovida por este consultivo especializado é quanto ao controle de legalidade da Administração, não implicando conferência de documentos, matérias de cálculo, técnicas ou financeiras, ou mesmo deliberação, que é prerrogativa do gestor público, opina-se pelo encaminhamento da presente manifestação jurídica à SPU/AC, para prosseguimento do feito, uma vez respondido pontualmente as dúvidas das alíneas "a", "b" e "c" do item 21 da Nota Técnica SEI nº 39231/2022/ME (SEI nº 27601097), observado o que se recomenda nos itens 23 e 24 e 30 a 33 desta manifestação jurídica.
Brasília-DF, 23 de outubro de 2022.
LEANDRA MARIA ROCHA MOULAZ
ADVOGADO DA UNIÃO - OAB/ES 7.792
Matrícula 13326678
Atenção, a consulta ao processo eletrônico está disponível em https://supersapiens.agu.gov.br mediante o fornecimento do Número Único de Protocolo (NUP) 05540200486201585 e da chave de acesso 1bbc63f6