ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA JURÍDICA DA UNIÃO ESPECIALIZADA VIRTUAL DE PATRIMÔNIO
NÚCLEO JURÍDICO

PARECER n. 00877/2022/NUCJUR/E-CJU/PATRIMÔNIO/CGU/AGU

NUP: 10154.145548/2022-00

INTERESSADOS: UNIVERSIDADE FEDERAL DE SÃO PAULO - UNIFESP

ASSUNTOS:

EMENTA: DIREITO ADMINISTRATIVO E OUTRAS MATÉRIAS DE DIREITO PÚBLICO. BENS PÚBLICOS. GESTÃO E GOVERNANÇA DO PATRIMÔNIO IMOBILIÁRIO DA UNIÃO. DESTINAÇÃO DE BEM DE DOMÍNIO DA UNIÃO PARA USO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA FEDERAL INDIRETA (ENTIDADE AUTÁRQUICA). CESSÃO DE USO. REGIME GRATUITO. DIREITO ELEITORAL. DISTRIBUIÇÃO GRATUITA DE BENS PÚBLICOS FEDERAIS EM ANO ELEITORAL. AUSÊNCIA DE VEDAÇÃO.

I) Direito Administrativo. Licitações e contratos, convênios, acordos, ajustes e outros instrumentos congêneres.

II) Minuta de Contrato de Cessão de Uso sob o regime Gratuito, tendo como outorgante-cedente a União e outorgada-cessionária a Universidade Federal de São Paulo (UNIFESP). NÃO FOI JUNTADA. Retorno para que o órgão faça a juntada e envie com urgência.

III) Objeto e finalidade:

IV) Prazo de Vigência: .

V) Valor de Referência: .

VI)  Fundamento legal:  § 3º do art. 79 do Decreto-Lei nº 9.760, de 5 de setembro de 1946, que dispõe sobre os bens imóveis da União  c/c o disposto no inciso II do art. 18 da  Lei nº 9.636, de 15 de maio de 1998.

VII) Dispensa de licitação com base no disposto no art. 17, § 2º, inciso I, da Lei nº 8.666, de 1993 e art. 76, § 3º, inciso I, da Lei nº 14.133, de 2021. Necessidade de ratificação pela autoridade superior e publicação do documento de dispensa na imprensa oficial no prazo legal, previamente à assinatura do contrato. PARECER n. 00057/2022/PGFN/AGU, de 16 de fevereiro de 2022 .

VIII)  Cessão de Uso para órgãos e entidades integrantes da mesma esfera de governo. Art. 73, §10, da Lei nº 9.504, de 30 de setembro de 1997. Inexistência de vedação em ano eleitoral ante a natureza jurídica da UNIFESP, categorizada como uma autarquia educacional em regime especial vinculada ao Ministério da Educação.

IX) Parecer-Plenário nº 002/2016/CNU-DECOR/CGU/AGU, de 28 de junho de 2016, da Câmara Nacional de Uniformização de Entendimentos Consultivos do Departamento de Coordenação e Orientação de Órgãos Jurídicos (CNU/DECOR); Orientação Normativa CNU/CGU/AGU nº 002/2016 e PARECER n. 00001/2019/CNPAT/CGU/AGU, 6 de agosto de2019, da Câmara Nacional de Patrimônio do Departamento de Coordenação e Orientação de Órgãos Jurídicos (CNPAT/DECOR).

X) Possibilidade jurídica de formalização da Cessão de Uso mediante assinatura da minuta de contrato analisada, atendidas as recomendações sugeridas na presente manifestação jurídica.

I - RELATÓRIO

1.  Trata o presente de destinação de imóvel da União à UNIFESP, imóveis conceituados como próprios nacionais, localizado na Rua Augusto Severo n° 7, Loja, Conjuntos 2 A e 2 B, Centro, município de Santos. A UNIFESP tem interesse na Instalação do Serviço Escola de Psicologia (SEP), Laboratório Interdisciplinar do Grupo de Estudos da Obesidade (GEO) e o Centro Colaborador em Alimentação e Nutrição Escolar (CECANE), conforme Ofício nº 62/2022/CAMPUS BAIXADA SANTISTA, SEI 26937517.

2. Os autos foram instruídos com os documentos constantes dos PDFs, em anexo. Não nos foi enviada o link do SEI.

3. Trata-se de minuta de contrato de CESSÃO DE USO GRATUITA à UNIFESP, imóveis conceituados como próprios nacionais, localizado na Rua Augusto Severo n° 7, Loja, Conjuntos 2 A e 2 B, Centro, município de Santos. A UNIFESP tem interesse na Instalação do Serviço Escola de Psicologia (SEP), Laboratório Interdisciplinar do Grupo de Estudos da Obesidade (GEO) e o Centro Colaborador em Alimentação e Nutrição Escolar (CECANE), conforme Ofício nº 62/2022/CAMPUS BAIXADA SANTISTA, SEI 26937517.

4. A Cessão de Uso tem por finalidade a instalação, conforme a Nota Técnica SEI nº 40880/2022/ME:

"Conforme documentos SEI 7047393 e 7047458, os três conjuntos são conceituados como próprios nacionais, Rua Augusto Severo n° 7 - Loja Térrea - Transcrição 26140 - 1º CRI - Santos, RIP 7071.00146.500-4; Rua Augusto Severo n° 7 - 2º andar - Conjunto 2- A - Matrícula 689 - 1º CRI - Santos, RIP  7071.00153.500-2; Rua Augusto Severo n° 7 - 2º andar - Conjunto 2- B- Matrícula 690 - 1º CRI RIP  7071.00154.500-8 , conforme Spiunet. 

Atividades que serão desenvolvidas nas benfeitorias:

Serviço Escola de Psicologia (SEP): Obedecendo à Resolução Nº 597 do Ministério da Saúde/Conselho Nacional de Saúde, publicada 13de setembro de 2018, o Curso de Psicologia da UNIFESP possui um SEP que articula o ensino, a pesquisa e a extensão. O artigo 31 daquela Resolução ratifica a obrigatoriedade do SEP na formação do(a) psicólogo(a).

Laboratório Interdisciplinar do Grupo de Estudos da Obesidade (GEO):o GEO é um espaço de formação, pesquisa e extensão com captação de recursos, com vultoso patrimônio em equipamentos, atuando em um tema interdisciplinar, a obesidade, e fazendo interface com todos os Cursos da área da Sáude do Instituto Saúde e Sociedade. Composto atualmente por 30 membros.

Centro Colaborador em Alimentação e Nutrição Escolar (CECANE):“O Projeto Centro Colaborador em Alimentação e Nutrição do Escolar da UNIFESP (CECANE UNIFESP) foi criado em 2007 para atuar nos estados de São Paulo (SP) e Rio de Janeiro (RJ). Desde então, este Centro tem executado ações pactuadas com o Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação (FNDE), no âmbito do Programa Nacional de Alimentação Escolar (PNAE), por meio de Termos de Cooperação (TC) e Termos de Execução Descentralizada (TED)”.“O CECANE UNIFESP está, atualmnte, localizado na Av. Dr. Epitácio Pessoa, 741, desde 2017. O espaço é utilizado para trabalho da equipe do CECANE, estágios supervisionados do Curso de Nutrição e reuniões do CECANE”. São 11 pessoas que coordenam os trabalhos no Centro.

Fonte de Recursos: O Campus Baixada Santista conta com Orçamento de Custeio para suas atividades, provido pelo MEC, com o qual diversos serviços terceirizados são contratados por meio de processo licitatório. Dentre esses contratos estão – todos em vigência – os de “Manutenção Predial” (mão de obra e material), “Limpeza”, “Portaria e zeladoria”, dentre outros. Esses ontratos já operam em todas as nossas Unidades, incluindo a Unidade em apreço (Epitácio Pessoa), e estarão sendo remanejados e adequados às demandas dos espaços na Rua Augusto Severo no. 7. (Informação contida na página digitalizada n° 6, do documento SEI 27772561) (...)";

É o nessário relatório.

II - FINALIDADE E ABRANGÊNCIA DO PARECER

5. Esta manifestação jurídica tem a finalidade de assistir a autoridade assessorada no controle interno da legalidade administrativa. A função do órgão de consultoria é apontar possíveis riscos do ponto de vista jurídico e recomendar providências para salvaguardar o Gestor Público, a quem compete avaliar a real dimensão do risco e a necessidade de se adotar ou não a precaução recomendada.

6. Importante salientar que o exame dos autos restringe-se aos seus aspectos jurídicos, excluídos, portanto, aqueles de natureza técnica e/ou financeira. Em relação a estes, partiremos da premissa de que a autoridade assessorada municiou-se dos conhecimentos específicos imprescindíveis para a sua adequação às necessidades da Administração, observando os requisitos legalmente impostos.

7. De outro lado, cabe esclarecer que não é papel do órgão de assessoramento jurídico exercer a auditoria quanto à competência de cada agente público para a prática de atos administrativos. Incumbe, isto sim, a cada um destes, observar se os seus atos estão dentro do seu limite de competências.

8. Destaque-se que determinadas observações são feitas sem caráter vinculativo, mas em prol da segurança da própria autoridade assessorada, a quem compete, dentro da margem de discricionariedade que lhe é conferida pela lei, avaliar e acatar, ou não, tais ponderações. Não obstante, as questões relacionadas à legalidade serão apontadas para fins de sua correção. O seguimento do processo sem a observância destes apontamentos será de responsabilidade exclusiva do(s) agente(s) público(s) envolvido(s).

9. Assim, caberá tão somente a esta Consultoria, à luz do art. 131 da Constituição Federal de 1988 e do art. 11 da Lei Complementar nº 73, de 1993, prestar assessoramento sob o enfoque estritamente jurídico, não sendo competência deste órgão consultivo o exame da matéria em razão das motivações técnica e econômica, nem da oportunidade e conveniência, tampouco fazer juízo crítico sobre cálculos e avaliações, ou mesmo invadir o campo relacionado à necessidade material no âmbito do órgão assessorado.

10. Portanto, esta manifestação limita-se à análise da minuta do contrato de Cessão de Uso Gratuita do imóvel, ora em exame, em cumprimento ao que determina o art. 38 da Lei nº 8.666, de 1993 e observando a orientação contida no Enunciado nº 7 do Manual de Boas Práticas Consultivas da Advocacia-Geral da União, no sentido de que 

"O Órgão Consultivo não deve emitir manifestações conclusivas sobre temas não jurídicos, tais como os técnicos, administrativos ou de conveniência e oportunidade, sem prejuízo da possibilidade de emitir opinião ou fazer recomendações sobre tais questões, apontando tratar-se de juízo discricionário, se aplicável. Ademais, caso adentre em questão jurídica que possa ter reflexo significativo em aspecto técnico, deve apontar e esclarecer qual a situação jurídica existente que autoriza sua manifestação naquele ponto".

III – FUNDAMENTAÇÃO

11. Para promover a cessão de uso na forma requerida tem-se por fundamento a previsão legal do § 3º do art. 79 do Decreto-Lei nº 9.760, de 5 de setembro de 1946, que dispõe sobre os bens imóveis da União  c/c o disposto no inciso II do art. 18 da  Lei nº 9.636, de 15 de maio de 1998, que dispõe sobre a regularização, administração, aforamento e alienação de bens imóveis de domínio da União, altera dispositivos dos Decretos-Leis nºs 9.760, de 5 de setembro de 1946, e 2.398, de 21 de dezembro de 1987, regulamenta o § 2º do art. 49 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, que assim dispõem:

DECRETO-LEI Nº 9.760, DE 5 DE SETEMBRO DE 1946

" Art. 79. A entrega de imóvel para uso da Administração Pública Federal direta compete privativamente à Secretaria do Patrimônio da União - SPU.  (Redação dada pela Lei nº 9.636, de 1998)         

§ 1º A entrega, que se fará mediante têrmo, ficará sujeita a confirmação 2 (dois) anos após a assinatura do mesmo, cabendo ao S.P.U. ratificá-la, desde que, nêsse período tenha o imóvel sido devidamente utilizado no fim para que fôra entregue.       

§ 2º O chefe de repartição, estabelecimento ou serviço federal que tenha a seu cargo próprio nacional, não poderá permitir, sob pena de responsabilidade, sua invasão, cessão, locação ou utilização em fim diferente do que lhe tenha sido prescrito.         

§ 3º Havendo necessidade de destinar imóvel ao uso de entidade da Administração Pública Federal indireta, a aplicação se fará sob o regime da cessão de uso. (Incluído pela Lei nº 9.636, de 1998)" (grifos e destaques)

LEI Nº 9.636, DE 1998

"Art. 18. A critério do Poder Executivo poderão ser cedidos, gratuitamente ou em condições especiais, sob qualquer dos regimes previstos no Decreto-Lei nº 9.760, de 1946, imóveis da União a:

(...)

II - pessoas físicas ou jurídicas, em se tratando de interesse público ou social ou de aproveitamento econômico de interesse nacional.

(...)

§ 3º A cessão será autorizada em ato do Presidente da República e se formalizará mediante termo ou contrato, do qual constarão expressamente as condições estabelecidas, entre as quais a finalidade da sua realização e o prazo para seu cumprimento, e tornar-se-á nula, independentemente de ato especial, se ao imóvel, no todo ou em parte, vier a ser dada aplicação diversa da prevista no ato autorizativo e conseqüente termo ou contrato.

§ 4º A competência para autorizar a cessão de que trata este artigo poderá ser delegada ao Ministro de Estado da Fazenda, permitida a subdelegação.

(...)" (grifos e destaques)

13. A Universidade Federal de São Paulo, pela Lei nº 8.957, de 15 de dezembro de 1994 e resulta da transformação da Escola Paulista de Medicina (EPM). Está vinculada ao Ministério da Educação, sendo, até 2005, uma universidade pública que tinha por objetivo desenvolver, em nível de excelência, atividades inter-relacionadas de ensino, pesquisa e extensão, com ênfase no campo específico das ciências da saúde, é categorizada como uma autarquia educacional em regime especial vinculada ao Ministério da Educação. Portanto, caracterizada a necessidade de destinação do imóvel ao uso de entidade da Administração Pública Federal indireta, como previsto no § 3º do art. 79 do Decreto-Lei nº 9.760, de 5 de setembro de 1946.

14. Quanto a competência para autorizar a cessão, importante salientar que inobstante o § 4º do art. 18 da Lei nº 9.636, de 1998, atribua competência para autorizar a alienação de bens imóveis da União ao Ministro de Estado da Fazenda, entende-se que esta competência sofreu alteração com a entrada em vigor da Lei nº 13.844, de 2019, tendo o inciso XX do seu art. 31 especificado ser da competência do Ministério da Economia a administração patrimonial.

15. A competência conferida ao Ministro de Estado de Economia para autorizar a cessão de imóveis da União, foi delegada pelo Presidente da República por intermédio do artigo 1º, inciso I, do Decreto Federal nº 3.125, de 29 de julho de 1999, com a redação dada pelo Decreto Federal nº 9.771, de 22 de abril de 2019.

16. O Decreto nº 9.745, de 8 de abril de 2019, que aprova a Estrutura Regimental do Ministério da Economia, atribuiu à Secretaria de Coordenação e Governança do Patrimônio da União as competências relacionadas à gestão do patrimônio imobiliário da União pelas disposições do seu art. 102.

17. Pela Portaria SPU/ME nº 14.094, de 30 de novembro de 2021 (DOU nº 225, Seção 1 - Edição Extra B, de 01/12/2021), o Secretário de Coordenação e Governança do Patrimônio da União Substituto subdelegou competência aos Superintendentes do Patrimônio da União para a Cessão de Uso Gratuita para uso da Administração Pública Federal indireta independentemente do valor do imóvel, após apreciação favorável do GE-DESUP, nos casos exigidos pela Portaria nº 7.397, de 24 de junho de 2021 e suas alterações. Veja-se:

“Art. 5º Fica subdelegada a competência aos Superintendentes do Patrimônio da União para a prática dos seguintes atos administrativos, após apreciação favorável do GE-DESUP, nos casos exigidos pela Portaria 7.397, de 24 de junho de 2021 e suas alterações:

(...)

III - a Cessão de Uso Gratuita para uso da Administração Pública Federal indireta, inclusive quando provisória, independentemente do valor do imóvel;” (grifos e destaques)

18. Por fim, consta do Regimento Interno da Secretaria de Coordenação e Governança do Patrimônio da União da Secretaria Especial de Desestatização, Desinvestimento e Mercados do Ministério da Economia, aprovado pela Portaria nº 335, de 2 de outubro de 2020:

“ANEXO

REGIMENTO INTERNO SECRETARIA DE COORDENAÇÃO E GOVERNANÇA DO PATRIMÔNIO DA UNIÃO

Art. 36. Às Superintendências do Patrimônio da União competem:

(...)

XIX - elaborar e celebrar contratos de sua alçada e competência, providenciando sua assinatura e encaminhamento do extrato à Unidade Central para publicação;”

19. Portanto, cumprido o primado da legalidade no tocante à competência  enquanto elemento do ato administrativo.

20. A instrução do processo foi objeto de análise mediante termos da Nota Técnica SEI nº 40880/2022/ME, que atesta que a instrução atende aos requisitos legais e recomenda o encaminhamento do processo ao Grupo Especial de Destinação Supervisionada GE-DESUP-1-DIN para deliberação favorável, considerando o Valor de Referência inferior a 10.000.000,00 (dez milhões de reais), em conformidade com a competência conferida por meio da Portaria SEDDM nº 7.397, de 24 de junho de 2021, com a alteração de redação implementada pela  Portaria SEDDM/ME nº 10.705, de 30 de agosto de 2021, em seu artigo 3º, inciso I (SEI nº 23157843 e 22351713).

21. Dos autos constam o Despacho Check-list com a manifestação favorável à destinação em curso, recomendando a autoridade competente o prosseguimento dos trâmites processuais conforme ANEXO I da referida Ata e publicação do Extrato de Dispensa de Licitação.

22. A cessão de uso de imóvel pertencente ao patrimônio da União para outro órgão ou entidade pública sem licitação, encontra fundamento no disposto no art. 17, § 2º, inciso I, da Lei nº 8.666, de 1993 e art. 76, § 3º, inciso I, da Lei nº 14.133, de 2021:

LEI Nº 8.666, DE 1993

“Art. 17.  A alienação de bens da Administração Pública, subordinada à existência de interesse público devidamente justificado, será precedida de avaliação e obedecerá às seguintes normas:

(...)

§ 2º A Administração também poderá conceder título de propriedade ou de direito real de uso de imóveis, dispensada licitação, quando o uso destinar-se: (Redação dada pela Lei nº 11.196, de 2005)

I - a outro órgão ou entidade da Administração Pública, qualquer que seja a localização do imóvel; (Incluído pela Lei nº 11.196, de 2005)” (grifos e destaques)

LEI Nº 14.133, DE 2021

“Art. 76. A alienação de bens da Administração Pública, subordinada à existência de interesse público devidamente justificado, será precedida de avaliação e obedecerá às seguintes normas:

 (...)

 § 3º A Administração poderá conceder título de propriedade ou de direito real de uso de imóvel, admitida a dispensa de licitação, quando o uso destinar-se a:

I - outro órgão ou entidade da Administração Pública, qualquer que seja a localização do imóvel;”(grifos e destaques)

23. Consta da instrução processual o ato de Ratificação de Dispensa de Licitação da Secretária de Coordenação e Governança do Patrimônio da União e o Extrato de Dispensa publicado no DOU, previamente à assinatura do contrato.

24. Quanto à minuta do contrato de cessão de uso elaborada para a destinação, não foi encontrada nos presentes autos, devendo o órgão assessorado juntá-la com urgência e enviar para análise conclusiva.

IV - CONCLUSÃO

25. Em face do exposto, abstraídos os aspectos técnicos ,  operacionais, os relativos à disponibilidade orçamentária e execução financeira e os referentes à conveniência e oportunidade, os quais não se sujeitam à competência do órgão de consultoria e assessoramento jurídico, opina-se  pela  devolução dos autos, para que o órgão assessorado junte a minuta do contrato de cessão de uso, a qual não foi encontrada neste processo administrativo.

Após, devem retornar para a análise jurídica conclusiva.

Brasília, 25 de outubro de 2022.

VALTER OTAVIANO DA COSTA FERREIRA JUNIOR

ADVOGADO DA UNIÃO

Atenção, a consulta ao processo eletrônico está disponível em https://supersapiens.agu.gov.br mediante o fornecimento do Número Único de Protocolo (NUP) 10154145548202200 e da chave de acesso 3d7da1a8