ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA JURÍDICA DA UNIÃO ESPECIALIZADA VIRTUAL DE PATRIMÔNIO
NÚCLEO JURÍDICO

PARECER n. 00879/2022/NUCJUR/E-CJU/PATRIMÔNIO/CGU/AGU

NUP: 04977.004394/2019-15

INTERESSADOS: UNIÃO - SUPERINTENDÊNCIA DO PATRIMÔNIO DA UNIÃO NO ESTADO DE SÃO PAULO - SPU/SP (SOMENTE USUCAPIÃO)

ASSUNTOS: LOCAÇÃO / PERMISSÃO / CONCESSÃO / AUTORIZAÇÃO / CESSÃO DE USO

EMENTA: Contrato de Cessão de Uso Onerosa. Espaço físico em águas públicas contíguo a área terrestre inscrita em regime de ocupação por pessoa física. Arts. 95 e 96 do Decreto-Lei nº 9.760/1946. Art. 18, inciso II, §§ 2º, 3º e 5º da Lei nº 9.636/1998. Portaria SPU/ME nº 5.629, de 23 de junho de 2022. Legalidade condicionada.

I – Relatório.

A Superintendência do Patrimônio da União em São Paulo (SPU/SP) submete ao exame e manifestação desta Consultoria Jurídica minuta de Contrato de Cessão de Uso Onerosa de espaço físico em águas públicas (RIP 6509 00039.500-3) contíguo a terreno de marinha cadastrado em regime de inscrição de ocupação (RIP nº 6509 0100078-12), a Roberto Ariani Mangabeira Albernaz, para fins de regularização de estrutura náutica, pelo valor anual de R$ 1.212,00  (SEI 28627292).

Do inteiro teor do processo epigrafado disponível no SEI (https://sei.economia.gov.br/sei/processo_acesso_externo_consulta.php?id_acesso_externo=2387253&infra_hash=b60b9688da7710e5a0ca638e2716d14a), dignos de referência os seguintes documentos:

- SEI 3436712: requerimento inaugural do processo, datado de 03/04/2019, que se refere a “píer a ser construído”;

- SEI 10304738 e 10305145: Parecer n. 01001/2020/CJU-SP/CGU/AGU, que aprovou condicionalmente a celebração do contrato à época, e respectivo Despacho de aprovação;

- SEI 26488998: Checklist datado de 18/07/2022, contendo a justificativa de que “o interesse público se revela na regularização de uso de bem público por particular”;

- SEI 26490199: imagens retiradas via GoogleEarth em 07/2020 e 07/2021 que demonstram a construção da estrutura náutica nesse intervalo de tempo;

- SEI 26519489: Despacho contendo a atualização do valor de retribuição, em conformidade com o art. 8º da Portaria SPU/ME nº 5.629, de 23 de junho de 2022, que faz referência à multa mensal a ser eventualmente aplicada;

- SEI 26540030: Nota Técnica SEI nº 32756/2022/ME, de cujo inteiro teor se destaca a informação de que a SPU/SP não teria identificado “eventuais problemas jurídicos, ambientais ou administrativos na celebração do contrato de cessão onerosa proposto” e a justificativa para nova instrução após a manifestação pela CJU-SP, e Despacho de encaminhamento;

- SEI 26539959: Checklist;

- SEI 27392328: Despacho em que avaliada a conformidade do processo para apreciação pelo GEDESUP;

- SEI 27914713: Ata de Reunião do GEDESUP-1, realizada em 08/09/2021, com manifestação favorável à cessão onerosa em referência, condicionada à “à adimplência perante esta Secretaria, no que tange ao recolhimento das receitas patrimoniais, cobrança retroativa cabível, já que há comprovação de ocupação desde o ano de 2021 (26490199), bem como rigorosa observância das normas legais e regulamentares aplicáveis” e à “adequar o valor de cobrança, conforme Portaria SPU/ME nº 5.629/2022”;

- SEI 28014414: Despacho em que relatado o processo, do qual se destaca a informação de que “consta nos autos o Processo SEI nº 10154.100715/2020-13 contendo o Parecer CETESB Nº 6810024 (5831141), o Parecer da Marinha do Brasil (5831144) e o Alvará de Construção nº 078/2019 (5831144) da Prefeitura Municipal da Estância Balneária de Ilhabela, os quais não apresentam óbices à estrutura náutica em questão”;

- SEI 28145053: Termo de Inexigibilidade de Licitação (justificativa: “espaço contíguo ao terreno de marinha localizado na Av. Perimetral Norte, nº 5.451, Ponta das Canas, Ilhabela, no Estado de São Paulo, cadastrado em regime de inscrição de ocupação junto à Secretaria do Patrimônio da União em nome do interessado, sob o RIP nº 6509 0100078-12, caracterizando assim, a inviabilidade de competição”), e publicação do respectivo aviso no DOU de 20/09/2022, em que consta a ratificação pela Sra. Secretária do Patrimônio da União;

- SEI 28488472: Cadastro no SPIUnet (RIP 6509 00039.500-3);

- SEI 28627292: Minuta de Contrato de Uso Cessão Onerosa;

- SEI 28815786: OFÍCIO SEI Nº 271704/2022/ME, de encaminhamento dos autos à respectiva consultoria jurídica.

É o relatório.

Por meio do Parecer Referencial n. 00057/2022/PGFN/AGU, a Coordenação-Geral de Patrimônio Imobiliário da União da PGFN, órgão a cujas manifestações jurídicas esta e-CJU/Patrimônio encontra-se jungida (cfr. PARECER n. 00022/2021/DECOR/CGU/AGU[1] – v. NUP 10980.007929/86-16), examinou as questões jurídicas relativas à cessão de uso onerosa de imóveis de propriedade da União, podendo seu entendimento ser assim sintetizado:

a) a cessão de uso onerosa fundar-se-á nas regras dos arts. 95 e 96 do Decreto-Lei nº 9.760/1946 c/c art. 18 da Lei nº 9.636/1998, verbis:

Decreto-Lei nº 9.760/1946

Art. 95. Os imóveis da União não aplicados em serviço público e que não forem utilizados nos fins previstos nos itens I e II do art. 86, poderão ser alugados a quaisquer interessados.

Parágrafo único. A locação se fará, em concorrência pública e pelo maior prêço oferecido, na base mínima do valor locativo fixado.

Art. 96. Em se tratando de exploração de frutos ou prestação de serviços, a locação se fará sob forma de arrendamento, mediante condições especiais, aprovadas pelo Ministro da Fazenda.

Parágrafo único. Salvo em casos especiais, expressamente determinados em lei, não se fará arrendamento por prazo superior a 20 (vinte) anos.  (Redação dada pela Lei nº 11.314, de 2006)

Lei nº 9.636/1998

Art. 18. A critério do Poder Executivo poderão ser cedidos, gratuitamente ou em condições especiais, sob qualquer dos regimes previstos no Decreto-Lei no 9.760, de 1946, imóveis da União a:

I - Estados, Distrito Federal, Municípios e entidades sem fins lucrativos das áreas de educação, cultura, assistência social ou saúde; (Redação dada pela Lei nº 11.481, de 2007)

II - pessoas físicas ou jurídicas, em se tratando de interesse público ou social ou de aproveitamento econômico de interesse nacional. (Redação dada pela Lei nº 11.481, de 2007)

§ 1º  A cessão de que trata este artigo poderá ser realizada, ainda, sob o regime de concessão de direito real de uso resolúvel, previsto no art. 7º do Decreto-Lei nº 271, de 28 de fevereiro de 1967, aplicando-se,  inclusive, em terrenos de marinha e acrescidos, dispensando-se o procedimento licitatório para associações e cooperativas que se enquadrem no inciso II do caput deste artigo.                  (Redação dada pela Lei nº 11.481, de 2007)

§ 2º O espaço aéreo sobre bens públicos, o espaço físico em águas públicas, as áreas de álveo de lagos, rios e quaisquer correntes d’água, de vazantes, da plataforma continental e de outros bens de domínio da União, insusceptíveis de transferência de direitos reais a terceiros, poderão ser objeto de cessão de uso, nos termos deste artigo, observadas as prescrições legais vigentes.

§ 3º A cessão será autorizada em ato do Presidente da República e se formalizará mediante termo ou contrato, do qual constarão expressamente as condições estabelecidas, entre as quais a finalidade da sua realização e o prazo para seu cumprimento, e tornar-se-á nula, independentemente de ato especial, se ao imóvel, no todo ou em parte, vier a ser dada aplicação diversa da prevista no ato autorizativo e conseqüente termo ou contrato.

§ 4º A competência para autorizar a cessão de que trata este artigo poderá ser delegada ao Ministro de Estado da Fazenda, permitida a subdelegação.

§ 5º  Na hipótese de destinação à execução de empreendimento de fim lucrativo, a cessão será onerosa e, sempre que houver condições de competitividade, serão observados os procedimentos licitatórios previstos em lei e o disposto no art. 18-B desta Lei. (Redação dada pela Lei nº 13.813, de 2019)

§ 6º  Fica dispensada de licitação a cessão prevista no caput deste artigo relativa a:              (Incluído pela Lei nº 11.481, de 2007)

I - bens imóveis residenciais construídos, destinados ou efetivamente utilizados no âmbito de programas de provisão habitacional ou de regularização fundiária de interesse  social  desenvolvidos por órgãos ou entidades da administração pública;               (Incluído pela Lei nº 11.481, de 2007)

II - bens imóveis de uso comercial de âmbito local com área de até 250 m² (duzentos e cinqüenta metros quadrados), inseridos no âmbito de programas de regularização fundiária de interesse social desenvolvidos por órgãos ou entidades da administração pública e cuja ocupação se tenha consolidado até 27 de abril de 2006. (Incluído pela Lei nº 11.481, de 2007)

III - espaços físicos em corpos d’água de domínio da União para fins de aquicultura, no âmbito da regularização aquícola desenvolvida por órgãos ou entidades da administração pública.  (Incluído pela Lei 14.011, de 2020)

§ 6º-A. Os espaços físicos a que refere o inciso III do § 6º deste artigo serão cedidos ao requerente que tiver projeto aprovado perante a Secretaria de Aquicultura e Pesca do Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento e demais órgãos da administração pública. (Incluído pela Lei 14.011, de 2020)

§ 7º  Além das hipóteses previstas nos incisos I e II do caput e no § 2º deste artigo, o espaço aéreo sobre bens públicos, o espaço físico em águas públicas, as áreas de álveo de lagos, rios e quaisquer correntes d’água, de vazantes e de outros bens do domínio da União, contíguos a imóveis da União afetados ao regime de aforamento ou ocupação, poderão ser objeto de cessão de uso.  (Incluído pela Lei nº 12.058, de 2009) (Vide ADIN 4970)

§ 8º  A destinação que tenha como beneficiários entes públicos ou privados concessionários ou delegatários da prestação de serviços de coleta, tratamento e distribuição de água potável, esgoto sanitário e destinação final de resíduos sólidos poderá ser realizada com dispensa de licitação e sob regime gratuito.              (Incluído pela Lei nº 13.465, de 2017)

§ 9º  Na hipótese prevista no § 8º deste artigo, caso haja a instalação de tubulação subterrânea e subaquática que permita outro uso concomitante, a destinação dar-se-á por meio de autorização de passagem, nos termos de ato da Secretaria do Patrimônio da União (SPU).  (Incluído pela Lei nº 13.465, de 2017)

§ 10. A cessão de que trata este artigo poderá estabelecer como contrapartida a obrigação de construir, reformar ou prestar serviços de engenharia em imóveis da União ou em bens móveis de interesse da União, admitida a contrapartida em imóveis da União que não sejam objeto da cessão.       (Incluído pela Lei 14.011, de 2020)

§ 11. A cessão com contrapartida será celebrada sob condição resolutiva até que a obrigação seja integralmente cumprida pelo cessionário.  (Incluído pela Lei 14.011, de 2020)

§ 12. Na hipótese de descumprimento pelo cessionário da contrapartida, nas condições e nos prazos estabelecidos, o instrumento jurídico da cessão resolver-se-á sem direito à indenização pelas acessões e benfeitorias nem a qualquer outra indenização ao cessionário, e a posse do imóvel será imediatamente revertida para a União. (Incluído pela Lei 14.011, de 2020)

§ 13. A cessão que tenha como beneficiária autorizatária de exploração ferroviária, nos termos da legislação específica, será realizada com dispensa de licitação.  (Incluído pela Lei nº 14.273, de 2021)   

Art. 18-A.  Os responsáveis pelas estruturas náuticas instaladas ou em instalação no mar territorial, nos rios e nos lagos de domínio da União que requererem a sua regularização até 31 de dezembro de 2018 perceberão desconto de 50% (cinquenta por cento) no valor do recolhimento do preço público pelo uso privativo de área da União quanto ao período que antecedeu a data de publicação da Medida Provisória no 759, de 22 de dezembro de 2016. (Incluído pela Lei nº 13.465, de 2017)

§ 1º  O desconto de que trata o caput deste artigo fica condicionado ao deferimento do pedido de regularização pela Secretaria do Patrimônio da União (SPU).   (Incluído pela Lei nº 13.465, de 2017)

§ 2ºº  O disposto no caput deste artigo não se aplica aos créditos inscritos em dívida ativa da União.             (Incluído pela Lei nº 13.465, de 2017)

(…)

b) o interesse público é presumido em relação às cessões que tenham como destinatário as pessoas mencionadas no inciso I do art. 18 da Lei nº 9.636/1998, competindo ao órgão técnico avaliar e decidir, de forma motivada (art. 50, IV, da Lei nº 9.784, de 1999), quanto à existência de "interesse público ou social ou de aproveitamento econômico de interesse nacional", para fins de proceder à contratação quando se tratar das pesssoas de que trata o inciso II do art. 18 da Lei nº 9.636/1998;

c) ante a natureza contratual da cessão de uso, a existência de autorização legal para a contratação não dispensa a necessidade de observância dos procedimentos licitatórios, o que significa a realização da licitação ou a demonstração da existência de causa jurídica de dispensa ou inexigibilidade;

d) quando o cessionário é “outro órgão ou entidade da Administração Pública”, a licitação é dispensada, aplicando-se também às cessões de uso a regra do art. 17, § 2º, inciso I, da Lei nº 8.666/1993, incluído pela Lei nº 11.196/2005 (ou do art. 76, § 3º, inciso I, da Lei nº 14.133, de 1º de abril de 2021). Isso porque, como a norma dispensa o certame para a concessão de “título de propriedade ou de direito real de uso de imóveis”, entende-se, que se estende a intrumento menos gravoso aos interesses da União (vide Acórdão TCU nº 842/2018 – Plenário e  PARECER n. 00049/2018/DECOR/CGU/AGU). Neste caso, necessário que o documento de dispensa assinado pelo Sr. Superintendente do Patrimônio da União no Estado seja devidamente ratificado pela chefia da SPU, além de publicado na imprensa oficial no prazo previsto em lei, previamente à assinatura do contrato;

e) concluindo-se pela modalidade onerosa de cessão, cabe ao órgão técnico patrimonial fixar o valor da contraprestação devida, como consequência lógica da atribuição de fixar o valor locativo e venal dos bens imóveis da União (art. 67 do Decreto-Lei nº 9.760, de 1946), com observância dos atos normativos pertinentes;

f) na regularização de espaço público já utilizado, deve-se atentar para a obrigatoriedade de cobrança retroativa pelo eventual uso indevido da área da União antes da celebração do contrato de cessão de uso onerosa, com observância das recomendações constantes do PARECER n. 00586/2015/ACS/CGJPU/CONJURMP/CGU/AGU (NUP 04905.200595/2015-53), o qual bem elucida que não se está a promover “uma cobrança retroativa da indenização, mas sim da retribuição pelo utilização do imóvel através da cessão de uso que, embora assinada hoje, produz efeitos pretéritos”;

g) no que respeita à cessão de uso de espaços físicos em águas públicas, deve-se verificar a categoria em que enquadrada a cessão (destinações relativas aos "portos e das instalações portuárias" x destinações relativas aos demais empreendimentos em águas públicas) e o regramento aplicável (Portaria SPU nº 7.145, de 13 de julho de 2018 x Portaria SPU nº 5.692, de 23 de junho de 2022, ou ato normativo ulterior);

h) no âmbito da cessão de espaços físicos em águas públicas é comum o reconhecimento da inexigibilidade da licitação em duas situações: i) quando há contiguidade entre o espaço físico em águas públicas objeto da cessão e imóvel sobre o qual o requerente possui direitos reais ou de ocupação (cfr. enunciado nº 11 da Comissão Permanente de Patrimônio da Consultoria-Geral da União, aprovado pelo Senhor Consultor-Geral da União[2] – NUP 0400.002156/2013-45); e ii) quando existe prévio ajuste entre o empreendedor portuário e a ANTAQ ou o poder concedente. A definição quanto à existência de contiguidade é matéria de cunho técnico, cumprindo ao órgão técnico atestar nos autos "que a contiguidade inviabiliza a competição no caso concreto", quando esse for o fundamento para o reconhecimento da inexigibilidade;

i) a competência atual para a administração patrimonial de imóveis da União é do Ministério da Economia. A nova redação do Decreto nº 3.125/1999, dada pela Decreto nº 9.971/2019, delega ao Ministro de Estado da Economia a competência para autorizar a cessão e alienação de bens da União, e a Portaria ME nº 406/2020 subdelegou tal atribuição ao Secretário Especial de Desestatização, Desinvestimento e Mercados, o qual, por sua vez, a subdelegou ao Secretário de Coordenação e Governança do Patrimônio da União (cfr. Portaria SEDDM/ME nº 12.485/2021). Deve-se verificar o regramento em vigor quanto ao regime especial de governança para as  destinações de bens imóveis, incluídas as cessões de uso, o qual tem como principal aspecto a submissão da matéria aos Grupos Especiais de Destinação Supervisionada, e a delegação de competência aos Superintendentes do Patrimônio da União (hipótese em que não há necessidade de portaria autorizativa do titular da Secretaria de Coordenação e Gocernança do Patrimônio da União).

j) são deveres da área técnica:

1. Verificar que se trata de bem imóvel da União sob gestão da SPU, com a juntada dos documentos pertinentes (matrícula, cadastro de imóvel no SPIUNet etc.);

2. Caso se trate de imóvel oriundo da extinta RFFSA, verificar se houve valoração do imóvel pelo IPHAN, hipótese em que o imóvel deve ser destinado a essa autarquia;

3. Caso se trate de imóvel oriundo da da extinta Fundação Legião Brasileira de Assistência, verificar o exercício do direito de preferência pelo Ministério da Cidadania;

4. Promover a avaliação do bem, para fins de definição da autoridade competente para autorizar a cessão;

5. Caso se trate de cessão para pessoa física ou jurídica não enquadrada no art. 18, I, da Lei nº 9.636, de 1998 (Estados, Distrito Federal, Municípios e entidades sem fins lucrativos das áreas de educação, cultura, assistência social ou saúde), analisar, de forma motivada, a existência de "interesse público ou social ou de aproveitamento econômico de interesse nacional";

6. Verificar a existência de um dos fundamentos para a contratação direta descritos neste parecer, quais sejam: i) a cessão destinar-se a "órgão ou entidade da administração pública"; ii) a cessão destinar-se a "associações e cooperativas que se enquadrem no inciso II" do art. 18, isto é, que exerçam atividade de "interesse público ou social ou de aproveitamento econômico de interesse nacional"; iii) a demonstração técnica de que a existência de contiguidade entre a área objeto da cessão de uso e imóveis da União afetados a regime de aforamento ou ocupação, ou mesmo a imóveis particulares, do pretenso cessionário inviabilizam a competição; ou iv) área objeto da proposta de cessão em análise encontra-se dentro dos limites do contrato de adesão ou outro ato de outorga da Antaq;

7. Providenciar a declaração de dispensa ou inexigibilidade, bem como promover a ratificação e publicação, na forma do art. 26 da Lei nº 8.666, de 1993;

8. Calcular o valor devido para a contraprestação, em atendimento aos critérios fixados na IN nº 05/2018 ou ato que vier a substituí-la, ou fixar a forma de contraprestação nas cessões em condições especiais, observados os itens 44 e 49 a 51 deste parecer;

9. Caso se trate de regularização de área já ocupada, promover o cálculo e forma de pagamento do período anterior à assinatura do contrato, conforme item 37 deste parecer;

10. Caso se pretenda conferir período de carência para o início do pagamento, demonstrar que: i) é necessário para a viabilização econômico-financeira do projeto; ou ii) há interesse em incentivar atividade pouco desenvolvida no país ou em alguma região; ou iii) envolve o desenvolvimento de microempresas, cooperativas e associações de pequenos produtores e de outros segmentos da economia brasileira que precisem ser incrementados.

11. Caso se pretenda permitir a locação ou arrendamento pelo cessionário, inserir cláusula expressa no ato autorizativo.

12. Caso se pretenda celebrar a cessão por prazo superior a 20 anos, demonstrar nos autos que se trata do "tempo seguramente necessário à viabilização econômico-financeira do empreendimento";

13. Promover a assinatura e publicação de portaria autorizativa pela autoridade competente, conforme modelo constante do item seguinte.

Da análise dos autos, contata-se a apresentação da justificativa quanto ao interesse público na cessão e o enquadramento do caso como inexigibilidade de licitação (vide SEI 26488998 e 28145053). Sem embargo, necessária a complementação da instrução do procedimento, com a juntada da documentação alusiva ao imóvel a ele contíguo (RIP nº 6509 0100078-12), a complementação da justificativa quanto ao interesse público (v. art. 5º da Portaria SPU/ME nº 5.629, de 23 de junho de 2022), e a reformulação do cálculo da contraprestação devida, inclusive no período anterior à assinatura do contrato, com base nos novos parâmetros fixados pela recém editada Instrução Normativa SPU/ME nº 67, de 20 de setembro de 2022, de cujo inteiro teor se destaca:

CAPÍTULO III

DOS PARÂMETROS TÉCNICOS DE AVALIAÇÃO PARA COBRANÇA PELA UTILIZAÇÃO DOS BENS IMÓVEIS DA UNIÃO

Seção I

Dos Espaços Físicos em Águas públicas

(…)

Art. 68. As estruturas náuticas nas quais não exista exploração econômica, terão o valor dopreço anual pelo uso do espaço físico em águas públicas federais calculado conforme a seguinteequação:

Vcuo = (Vefap x A x FC) x 0,02

Onde:

I - Vcuo = Valor do preço público anual da cessão de uso onerosa em Reais;

II - Vefap = Valor do espaço físico em águas públicas em Reais por metro quadrado;

III - A = Área de utilização privativa do espaço físico em águas públicas federais, em metrosquadrados; e

IV - FC = Fator de correção da área.

§ 1º Nas áreas contíguas ou distantes até 1.500m (mil e quinhentos metros) da terra firme onde existe um imóvel de dominialidade da União, o valor do metro quadrado atribuído ao espaço físico em águas públicas (Vefap) será igual ao valor do metro quadrado do terreno em terra firme de dominialidade da União que esteja mais próximo do local onde se localiza o empreendimento.

§ 2º O valor do metro quadrado do terreno de dominialidade da União localizado em terra firme será obtido na Planta de Valores da Secretaria de Coordenação e Governança do Patrimônio da União, na base de dados da Secretaria, tomando-se por referência o valor do trecho de logradouro do referido imóvel.

§ 3º Quando se tratar de estruturas instaladas além de 1.500m (mil e quinhentos metros) da terra firme, o valor do metro quadrado atribuído ao espaço físico em águas públicas (Vefap) será obtido pela média dos valores dos trechos de logradouro do Município onde se localiza o empreendimento,obtidos pela Planta de Valores da Secretaria de Coordenação e Governança do Patrimônio da União nabase de dados da Secretaria.

§ 4º Em se tratando de estruturas instaladas além de 1.500m (um mil e quinhentos metros) da terra firme, ao Valor do preço público anual da cessão de uso onerosa em reais (Vcuo) será calculado conforme a seguinte fórmula:

Vcuo = (Vefap x A x FC) x 0,016

Onde:

I - Vcuo = Valor do preço público anual da cessão de uso onerosa em Reais;

II - Vefap = Valor do espaço físico em águas públicas em Reais por metro quadrado;

III - A = Área de utilização privativa do espaço físico em águas públicas federais, em metrosquadrados; e

IV - FC = Fator de correção da área.

§ 5º Nas áreas rurais, quando ausente valor de Planta de Valores da Secretaria de Coordenação e Governança do Patrimônio da União, o valor do metro quadrado do terreno em terra firme de dominialidade da União que esteja mais próximo do local onde se localiza o empreendimento poderá ser obtido pelo valor de terra nua, preferencialmente por meio da Planilha de Preços Referenciais de Terraselaborada pelo Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária - INCRA.

§ 6º Quando não houver disponibilidade de trechos de logradouro de Planta de Valores do município onde se localiza o empreendimento, o valor do metro quadrado atribuído ao espaço físico em águas públicas (Vefap) poderá ser obtido pela média dos valores dos trechos de logradouro do municípiomais próximo, obtidos pela Planta de Valores da Secretaria de Coordenação e Governança do Patrimônioda União na base de dados da Secretaria.

§ 7º Nos casos em que a identificação do Município mais próximo seja controversa, poderá serutilizada a Planta de Valores da Secretaria de Coordenação e Governança do Patrimônio da União daquelepara o qual é/será recolhido o imposto sobre serviços de qualquer natureza - ISSQN oriundo da atividade do empreendimento.

§ 8º O fator de correção da área - FC deve ser calculado conforme as seguintes fórmulas:

FC = (A / Aefap), quando a diferença entre A e Aefap for inferior a 30%;

FC = (A/ Aefap) , quando a diferença entre A e Aefap for superior a 30%;

Onde:

I - FC = fator de correção da área;

II – A = área do lote paradigma utilizado na formação do valor de Vefap; e

III - Aefap = área do espaço físico em águas públicas objeto da cessão.

§ 9º Quando não for possível averiguar a área do lote paradigma utilizado na formação do valorde Vefap, deverá ser adotada a área do lote padrão instituído pelo poder público municipal.

§ 10º Nos casos em que a licitação seja exigível, o valor mínimo estipulado para o certame serádefi nido nos termos do caput.

§ 11º Para fins de incorporação e cadastro nos sistemas corporativos da SPU, e respeitando o estabelecido nos §§1º ao 9º, o espaço físico em águas públicas da União terá seu valor de avaliação calculado conforme a seguinte equação:

Vavef = Vefap x A x FC

Onde:

I - Vavef = Valor de avaliação de espaço físico em águas públicas da União;

II - Vefap = Valor do espaço físico em águas públicas em Reais por metro quadrado;

III - A = Área de utilização privativa do espaço físico em águas públicas federais, em metrosquadrados; e

IV - FC = Fator de correção da área.

§ 12º O valor mínimo anual admitido para os casos de cessão de uso de espaço físico em águas públicas federais corresponderá a um mil e duzentos e doze reais, independentemente do valor calculado na forma deste artigo.

Art. 69. Os procedimentos para a instrução de processos visando à cessão de espaços físico sem águas públicas e fixa parâmetros para o cálculo do preço público devido a título de retribuição à União serão estabelecidos pela Portaria SPU/ME nº 5.629, de 23 de junho de 2022.

No que toca à minuta contratual apresentada (SEI 28627292), verifica-se a necessidade de sua revisão, para adequação aos atos normativos em vigor. Com efeito, recentemente editadas a Portaria SPU/ME nº 8.678, de 30 de setembro de 2022 e a Portaria SEDDM/ME nº 9.239, de 20 de outubro de 2022, que, respectivamente, revogaram as Portarias SPU/ME nº 14.094/2021 e SEDDM/ME nº 7.397/2021, fato que demanda, inclusive, a verificação da necessidade de nova submissão do caso à apreciação do GEDESUP competente.  Cita-se:

Portaria SEDDM/ME nº 9.239, de 20 de outubro de 2022

Art. 1º A destinação de imóveis da União, ou parcela deste(s), deverá observar o regime especial de governança instituído na presente portaria, que compreende as seguintes formas de destinação de imóveis geridos pela Secretaria de Coordenação e Governança do Patrimônio da União (SPU) da Secretaria Especial de Desestatização, Desinvestimento e Mercados (SEDDM) do Ministério da Economia:

(…)

V - Cessão de Uso Onerosa;

(…)

Art. 3º Para fins de análise, apreciação e deliberação de processos sobre imóveis abrangidos nas destinações previstas nessa portaria, deverão ser instituídos pela SPU os seguintes Grupos Especiais de Destinação Supervisionada (GE-DESUP), de caráter permanente:

I - Nível 0 (GE-DESUP-0), para os casos de que trata o inciso XV do art. 1º desta Portaria, independentemente do Valor de Referência, e para aqueles de que tratam os incisos I e XIV, desde que o(s) imóvel(is), ou parcela deste(s), tenha(m) Valor de Referência de até R$ 1.000.000,00 (um milhão de reais);

II - Nível 1 (GE-DESUP-1), para imóvel(is), ou parcela deste(s), com Valor de Referência inferior a R$10.000.000,00 (dez milhões de reais) e nos casos de que tratam §§ 3º e 4º, alínea "a", do art. 7º desta Portaria, excluídas as destinações do inciso II e XIX do art. 1º desta Portaria e aquelas atribuídas ao GE-DESUP-0;

(…)

1º Excepcionalmente, o GE-DESUP-2 poderá deliberar processos de alçada do GE-DESUP-1 ou do GE-DESUP-0.

§2º O GE-DESUP-0 será composto por três servidores representantes da SPU ocupantes de cargo em comissão DAS, ou FCPE, de nível 3.

§3º O GE-DESUP-1 será composto por servidores ocupantes de cargo em comissão DAS, ou FCPE, de nível 4, com a seguinte configuração:

I - dois representantes da SPU; e

II - um representante da SEDDM.

(…)

§11 O GE-DESUP 0 não deliberará destinações oriundas da Superintendência de qualquer de seus membros, devendo o respectivo processo ser encaminhado para deliberação de outro GE-DESUP, de mesmo nível ou superior.

A propósito da minuta contratual (SEI 28627292), chama-se atenção também para a necessidade de fixação, na Cláusula Sétima, do valor exato da quantia devida pela ocupação pretérita, e da respectiva forma de pagamento, em consonânica com a regra do art. 9º da Portaria SPU/ME nº 5.629, de 23 de junho de 2022, segundo o qual:

Art. 9º Nos casos de cessão onerosa ou de cessão em condições especiais, o contrato estabelecerá, sem prejuízo de outras condições:

I - valor anual devido pelo uso privativo da área da União;

II - valor relativo à ocupação não autorizada até a data da efetiva regularização com a assinatura do contrato, se for o caso;

III - prazo de carência para início do pagamento e condições para sua quitação, quando for o caso, com vencimento da primeira parcela no último dia útil do mês subsequente ao término da carência;

IV - correção anual do valor contratado, utilizando-se Índice Nacional de Preços ao Consumidor Amplo - IPCA, divulgado pela Fundação Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística - IBGE, ou índice que vier a substituí-lo;

V - valor da retribuição à União será pago em parcelas mensais e sucessivas vencíveis no último dia útil de cada mês;

VI - vencimento da primeira parcela ocorrerá no último dia útil do mês subsequente ao da assinatura do contrato ou do aditivo contratual;

VII - previsão dos seguintes acréscimos para as parcelas não pagas até a data do vencimento:

a) multa de mora, calculada à taxa de 0,33% (trinta e três centésimos por cento), por dia de atraso, até o limite de 20% (vinte por cento); e

b) juros de mora equivalentes à taxa referencial do Sistema Especial de Liquidação e de Custódia (Selic) para títulos federais, acumulada mensalmente, do primeiro dia do mês posterior ao vencimento até o mês anterior ao efetivo pagamento, acrescida de 1% (um por cento) relativo ao mês do pagamento.

VIII - forma de parcelamento pactuada entre o cessionário e a União, se for o caso;

IX - rescisão contratual no caso de inadimplemento de parcela, total ou parcial, por prazo superior a 90 dias; e

X - revisão a qualquer tempo do valor da retribuição, desde que comprovada a existência de fatores supervenientes que alterem o equilíbrio econômico do contrato, nos termos da legislação vigente.

Quanto a esse ponto, convém registrar que a celebração do contrato de cessão de uso em referência está CONDICIONADA ao pagamento dos valores devidos pelo uso retroativo, hipótese que afastaria a aplicação da indenização prevista no p. único do art. 10 da Lei nº 9.636/98. Nesse sentido, a decisão do GEDESUP (SEI 27914713) e o entendimento preconizado no âmbito a Coordenação-Geral de Patrimônio Imobiliário da União da PGFN. É conferir:

NOTA n. 01308/2017/ACS/CGJPU/CONJUR-MP/CGU/AGU (NUP 04905.001109/2017-88)

5. Como se extrai do trecho transcrito acima, esta Consultoria Jurídica entende que na hipótese de o órgão patrimonial optar por firmar contrato de cessão de uso onerosa com o interessado que se encontra utilizando a área da União de forma indevida antes da celebração da destinação requerida, não será cabível a aplicação da indenização prevista no art. 10, parágrafo único, da Lei no 9.636/98, mas sim a cobrança pelo uso retroativo, nos termos expostos no PARECER/MP/CONJUR/MAA/No1045-5.4.2/2010, no PARECER No 0182 - 5.4.2/2012/AMF/CONJUR-MP/CGU/AGU e no Parecer 00586/2015/ACS/CGJPU/CONJUR-MP/CGU/AGU.

E mais: haja vista a provável realização de obra sem a devida autorização da SPU/SP, a princípio, aplicável a regra do art. 6º do Decreto-Lei nº 2.398/1987, segundo o qual:

Art. 6º Considera-se infração administrativa contra o patrimônio da União toda ação ou omissão que viole o adequado uso, gozo, disposição, proteção, manutenção e conservação dos imóveis da União.              

I - (Revogado);

II - (Revogado).

§ 1º Incorre em infração administrativa aquele que realizar aterro, construção, obra, cercas ou outras benfeitorias, desmatar ou instalar equipamentos, sem prévia autorização ou em desacordo com aquela concedida, em bens de uso comum do povo, especiais ou dominiais, com destinação específica fixada por lei ou ato administrativo. 

§ 2º O responsável pelo imóvel deverá zelar pelo seu uso em conformidade com o ato que autorizou sua utilização ou com a natureza do bem, sob pena de incorrer em infração administrativa.                 

§ 3º Será considerado infrator aquele que, diretamente ou por interposta pessoa, incorrer na prática das hipóteses previstas no caput.   

§ 4º Sem prejuízo da responsabilidade civil, as infrações previstas neste artigo serão punidas com as seguintes sanções:

I - embargo de obra, serviço ou atividade, até a manifestação da União quanto à regularidade de ocupação;                    

II - aplicação de multa;

III - desocupação do imóvel;

IV - demolição e/ou remoção do aterro, construção, obra, cercas ou demais benfeitorias, bem como dos equipamentos instalados, à conta de quem os houver efetuado, caso não sejam passíveis de regularização.

§ 5º A multa será no valor de R$ 73,94 (setenta e três reais e noventa e quatro centavos) para cada metro quadrado das áreas aterradas ou construídas ou em que forem realizadas obras, cercas ou instalados equipamentos.

§ 6º O valor de que trata o § 5º será atualizado em 1º de janeiro de cada ano com base no Índice Nacional de Preços ao Consumidor (INPC), apurado pela Fundação Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE), e os novos valores serão divulgados em ato do Secretário de Patrimônio da União do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão.

§ 7º Verificada a ocorrência de infração, a Secretaria do Patrimônio da União do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão aplicará multa e notificará o embargo da obra, quando cabível, intimando o responsável para, no prazo de 30 (trinta) dias, comprovar a regularidade da obra ou promover sua regularização.                      

§ 8º (VETADO).                  

§ 9º A multa de que trata o inciso II do § 4º deste artigo será mensal, sendo automaticamente aplicada pela Superintendência do Patrimônio da União sempre que o cometimento da infração persistir.             

§ 10.  A multa será cominada cumulativamente com o disposto no parágrafo único do art. 10 da Lei no 9.636, de 15 de maio de 1998.

§ 11.  Após a notificação para desocupar o imóvel, a Superintendência do Patrimônio da União verificará o atendimento da notificação e, em caso de desatendimento, ingressará com pedido judicial de reintegração de posse no prazo de 60 (sessenta) dias.            

§ 12.  Os custos em decorrência de demolição e remoção, bem como os respectivos encargos de qualquer natureza, serão suportados integralmente pelo infrator ou cobrados dele a posteriori, quando efetuados pela União.            

§ 13.  Ato do Secretário do Patrimônio da União do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão disciplinará a aplicação do disposto neste artigo, sendo a tramitação de eventual recurso administrativo limitada a 2 (duas) instâncias.                    

Assim é que deve o Sr. Roberto Ariani Mangabeira Albernaz ser intimado para, no prazo de 30 dias, comprovar a regularidade da obra realizada (vide SEI 26490199), por meio da apresentação da necessária autorização da SPU à época de sua realização, ou promover a sua regularização, mediante requerimento e pagamento da multa devida (art. 6º, § 4º, II).

Sobre o tema, digno de referência o entendimento consignado no PARECER n. 01070/2018/EMS/CGJPU/CONJUR-MP/CGU/AGU (NUP 04905.002376/2018-53), verbis:

13. Pois bem. De fato, a Lei nº 9.636/1998 ressalvou, expressamente, que a aplicação da referida indenização não impede a adoção "das demais sanções cabíveis", o que é de especial importância diante da previsão do artigo 6º do Decreto-Lei no 2.398/1987 no sentido de que "toda ação ou omissão que viole o adequado uso, gozo, disposição, proteção, manutenção e conservação dos imóveis da União" configura infração administrativa, passível de multa, o que inclui a construção de benfeitorias sem autorização. Confira-se:

(…)

14. É preciso destacar, contudo, que, embora na prática tais sanções possa, de fato, incidir cumulativamente na generalidade das situações, os fatos geradores são absolutamente distintos. De um lado, tem-se a construção irregular em área da União e, de outro, a ocupação irregular do imóvel, razão pela qual não se pode falar em bis in idem.

15. Aliás, pode-se imaginar, a título de exemplo, a situação em que a construção foi feita de modo regular, com a devida autorização, mas a ocupação, por qualquer motivo, tornou-se irregular posteriormente, hipótese na qual não incidirá a multa do artigo 6º do DL no 2.398/1987, mas apenas a indenização do artigo 10, parágrafo único, da Lei no 9.636/1998.

De se referir ainda às seguintes regras editadas no ambito da SPU:

Instrução Normativa SPU/ME nº 23, de 18 de março de 2020

Art. 36

(…)

§ 5º Havendo interesse da Administração em regularizar a construção indevidamente realizada, a mesma não precisará ser demolida ou removida, devendo-se observar:

I - a multa deve ser cumulada até o momento em que for juntada ao processo decisão específica e fundamentada da autoridade administrativa do art. 37 da IN no sentido que a estrutura será mantida;

II - após decisão que trata o inciso anterior a multa deverá ser cessada;

III - o pagamento da multa cumulada neste período é requisito para a regularização; e

IV - se o processo resultar pelo indeferimento do pleito de regularização, a equipe de fiscalização deverá avaliar a aplicação do auto de infração por meio de nova vistoria ao imóvel, caso seja aplicável.

(…)

Portaria SPU/ME nº 5.629, de 23 de junho de 2022

Art. 18. As estruturas náuticas irregulares, existentes ou em instalação, deverão requerer sua regularização, sob pena de aplicação das penalidades previstas em lei.

§ 1º As obras de estruturas náuticas embargadas deverão permanecer paralisadas até sua regularização.

§ 2º As estruturas náuticas cujo requerimento de regularização for indeferido serão autuadas, multadas e deverão ter suas instalações removidas, à conta de quem as houver efetuado, nos termos do art. 6º, do Decreto-Lei nº 2.398, de 1987.

III – Conclusão.

Ante todo o exposto, manifestamo-nos pela legalidade da celebração de Contrato de Cessão de Uso na espécie, DESDE QUE cumpridas a recomendações constantes dos parágrafos 5 a 10 supra.

 É o parecer.

Belo Horizonte, 03 de novembro de 2022.

ANA LUIZA MENDONÇA SOARES

ADVOGADA DA UNIÃO

OAB/MG 96.194 - SIAPE 1507513

Atenção, a consulta ao processo eletrônico está disponível em https://supersapiens.agu.gov.br mediante o fornecimento do Número Único de Protocolo (NUP) 04977004394201915 e da chave de acesso ab13228c