ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA JURÍDICA DA UNIÃO ESPECIALIZADA VIRTUAL DE PATRIMÔNIO
NÚCLEO JURÍDICO
PARECER n. 00880/2022/NUCJUR/E-CJU/PATRIMÔNIO/CGU/AGU
NUP: 19739.113477/2022-71.
INTERESSADOS: UNIÃO (MINISTÉRIO DA ECONOMIA/SECRETARIA ESPECIAL DE DESESTATIZAÇÃO, DESINVESTIMENTO E MERCADOS/SECRETARIA DE COORDENAÇÃO E GOVERNANÇA DO PATRIMÔNIO DA UNIÃO/SUPERINTENDÊNCIA DO PATRIMÔNIO DA UNIÃO NO ESTADO DO PIAUÍ- ME/SEDDM/SCGPU/SPU-PI) E NATERCIA FERREIRA DAMASCENO RANGEL.
ASSUNTOS: PROCESSO ADMINISTRATIVO. BENS PÚBLICOS. BEM IMÓVEL DE DOMÍNIO DA UNIÃO. TERRENO MARGINAL. MINUTA DE CONTRATO DE AFORAMENTO SOB O REGIME GRATUITO. ASSESSORAMENTO JURÍDICO. ORIENTAÇÃO JURÍDICA.
EMENTA: DIREITO ADMINISTRATIVO E OUTRAS MATÉRIAS
DE DIREITO PÚBLICO. BENS PÚBLICOS. GESTÃO E GOVERNANÇA DO PATRIMÔNIO IMOBILIÁRIO DA UNIÃO. DESTINAÇÃO DE BEM IMÓVEL DE DOMÍNIO DA UNIÃO PARA USO DE TERCEIRO (PESSOA FÍSICA). AFORAMENTO (ENFITEUSE). REGIME GRATUITO. ASSESSORAMENTO JURÍDICO. ORIENTAÇÃO JURÍDICA.
I. Direito Administrativo. Licitações e contratos, convênios, acordos, ajustes e outros instrumentos congêneres.
II. Minuta do Contrato de Aforamento sob regime Gratuito.
III. Imóvel urbano conceituado como marginal de rio com área de 200,00 m²
IV. Imóvel de domínio da União. Natureza urbana. Terreno de marinha e acrescido de marinha.
V. Terrenos marginais. Propriedade da União quando forem contíguos a rios ou quaisquer correntes de águas federais.
VI. Aforamento (enfiteuse). Atribuição a terceiro do domínio útil de imóvel de propriedade da União. Proporção econômica de 83% de terreno da União, sob titularidade do enfiteuta. Obrigação do foreiro ou enfiteuta ao pagamento de foro anual no percentual de 0,6% do valor do domínio pleno do terreno.
VII. Direito de preferência ao aforamento gratuito. Ato formal pelo qual o(a) interessado(a) requer a concessão do domínio útil referente a imóvel da União, independentemente do pagamento do valor relacionado a tal direito.
VIII. Competência do Grupo Especial de Destinação Nível 0 (GE-DESUP-0), para análise, apreciação e deliberação de processos para destinação de imóveis com Valor de Referência (VREF) inferior a R$ 1.000.000,00 (Um milhão de reais). Artigo 3º, inciso I, da Portaria SEDDM/ME nº 9.239, de 24 de outubro de 2022.
IX. Fundamento legal (Legislação Aplicável): Artigo 20 do Decreto-Lei Federal nº 3.438, de de 17 de julho de 1941; Artigos 4º, 105, item 1º, e 215, caput, do Decreto-Lei Federal nº 9.760, de 5 de setembro de 1946; Artigo 14, inciso I, da Instrução Normativa SPU nº 003, de 9 de novembro de 2016.
X. Valor de Referência do bem imóvel: R$ 4.114,00.
XI. Aprovação mediante atendimento
da(s) recomendação(ões) sugerida (s) nesta manifestação jurídica.
I - RELATÓRIO
O Superintendente do Patrimônio da União no Estado do Piauí, por intermédio do OFÍCIO SEI Nº 258316/2022/ME, datado de 23 de outubro de 2022, assinado eletronicamente na mesma data (SEI nº 28366833), disponibilizado a e-CJU/PATRIMÔNIO o link de acesso ao Sistema Eletrônico de informações (SEI) com abertura de tarefa no SAPIENS em 24 de outubro de 2022, encaminha o processo para análise e manifestação, nos termos do artigo 11, inciso VI, alínea “b”, da Lei Complementar Federal nº 73, de 10 de fevereiro de 1993, que instituiu a Lei Orgânica da Advocacia-Geral da União e do artigo 19, incisos I e II, do Ato Regimental AGU nº 5, de 27 de setembro de 2007.
Trata-se de solicitação de assessoramento jurídico (orientação jurídica) referente a análise da minuta do Contrato de Aforamento sob o regime Gratuito (SEI nº 28366817) a ser firmado entre a UNIÃO, pessoa jurídica de direito público interno, na qualidade de outorgante, por meio da SECRETARIA DE COORDENAÇÃO E GOVERNANÇA DO PATRIMÔNIO DA UNIÃO (SCGPU), representada nesse ato pela SUPERINTENDÊNCIA DO PATRIMÔNIO DA UNIÃO NO ESTADO DO PIAUÍ (SPU-PI), e do outro lado, na qualidade de outorgada, a Srª NATERCIA FERREIRA DAMASCENO RANGEL, inscrita no Cadastro de Pessoas Físicas (CPF) sob o nº 048.985.915-15, referente ao imóvel urbano conceituado como marginal de rio com área de 200,00 m² (Duzentos metros quadrados) situado à Avenida Prefeito Freitas Neto, Quadra "P", Casa nº 40, Loteamento Mocabinho, Município de Teresina, Estado do Piauí, registrado sob a matrícula nº 27.418, Livro de Registro Geral nº 2, do Cartório do 4º Ofício de Notas e Registro de Imóveis da Comarca de Teresina-PI.
O processo está instruído com os seguintes documentos:
PROCESSO/DOCUMENTO | TIPO | |||
---|---|---|---|---|
23389271 | Anexo versao_1_Documento de Identificação com foto | |||
23389272 | Anexo versao_1_Documento de identificação com foto | |||
23389274 | Anexo versao_1_Documento de representação legal (pr | |||
23389275 | Anexo versao_1_Certidão de casamento ou de união es | |||
23389276 | Anexo versao_1_Certidão de inteiro teor da matrícul | |||
23389277 | Anexo FORMAL DE PARTILHA | |||
23389279 | Anexo versao_1_Planta do imóvel.pdf | |||
23389280 | Anexo versao_1_CPF do cônjuge.pdf | |||
23389283 | Anexo versao_1_Memorial descritivo do imóvel.pdf | |||
23389284 | Requerimento versao_1_PI00248_2022.pdf | |||
23466121 | Despacho | |||
23523142 | Despacho | |||
24448558 | ||||
24737152 | Anexo DECLARAÇÃO DE AFORAMENTO | |||
24737493 | Anexo CND DE TRIBUTOS FEDERAIS E DAU - NATERCIA | |||
24737603 | Anexo CERTIDÃO DE OBITO CONJUGE | |||
24737702 | Anexo INSCRIÇÃO IPTU LOTE 40 | |||
24737775 | Anexo PLANTA E MEMORIAL LOTE 40 | |||
24997801 | Anexo Documentação Complementar | |||
27524991 | Certidão Vintenaria | |||
27525268 | Anexo Registo de Imovel Lote 40 | |||
27528705 | Anexo Cadeia Dominial Mocambinho | |||
27528970 | Anexo Sentença Homologatória | |||
27531495 | Anexo Parecer 271/2012 AGU | |||
27535277 | Espelho localização imovel tatuk 1548603 | |||
27535809 | Despacho | |||
27623083 | Relatório de Valor de Referência de Imóvel 1592 | |||
27623168 | Espelho SIAPA - Valor de m² | |||
27623191 | Despacho | |||
28366601 | Anexo CADEIA DOMINIAL COMPLETA LOTE 40 | |||
28366728 | Cadastro no Portal Colaborativo | |||
28366817 | Minuta de Contrato | |||
28366819 | Minuta de Ato de Concessão | |||
28366822 | Minuta de Extrato | |||
28366827 | Nota Técnica 44201 | |||
28366831 | Checklist | |||
28366833 | Ofício 258316 | |||
29028041 | ||||
29047734 | Ofício n. 00595/2022/CJU-PI/CGU/AGU |
II– PRELIMINARMENTE – FINALIDADE E ABRANGÊNCIA DO PARECER
A presente manifestação jurídica tem o escopo de assessorar a autoridade competente para a prática do ato, para que dele não decorra nenhuma responsabilidade pessoal a ela, e também para que seja observado o princípio da legalidade e os demais que norteiam a atuação da Administração.
Desta forma, cercando-se a autoridade de todas as cautelas para a prática do ato, e documentando-as nos autos, a princípio cessa a sua responsabilidade pessoal por eventuais decorrências não satisfatórias.
A atribuição da e-CJU/PATRIMÔNIO é justamente apontar possíveis riscos do ponto de vista jurídico e recomendar alguma providência para salvaguardar a autoridade assessorada, a quem, em seu juízo discricionário, compete avaliar a real dimensão do risco e a necessidade de se adotar ou não a cautela recomendada.
Disso se conclui que a parte das observações aqui expendidas não passam de recomendações, com vistas a salvaguardar a autoridade administrativa assessorada, e não vinculá-la. Caso opte por não acatá-las, não haverá ilegalidade no proceder, mas simples assunção do risco. O acatamento ou não das recomendações decorre do exercício da competência discricionária da autoridade assessorada.
Já as questões que envolvam a legalidade,[1] de observância obrigatória pela Administração, serão apontadas, ao final deste parecer, como óbices a serem corrigidos ou superados. O prosseguimento do feito, sem a correção de tais apontamentos, será de responsabilidade exclusiva do órgão, por sua conta e risco.
Por outro lado, é certo que a análise dos aspectos técnicos da demanda sob análise não está inserido no conjunto de atribuições/competências afetas a e-CJU/PATRIMÔNIO, a qual não possui conhecimento específico nem competência legal para manifestar-se sobre questões que extrapolam o aspecto estritamente jurídico.
III - FUNDAMENTAÇÃO JURÍDICA
Segundo o artigo 1º, alínea "c", do Decreto-Lei Federal nº 9.760, de 5 de setembro de 1946, incluem-se entre os bens imóveis da União, "os terrenos marginais de rio e as ilhas nestes situadas na faixa da fronteira do território nacional e nas zonas onde se faça sentir a influência das marés".
Quanto aos "terrenos marginais", o artigo 4º, Decreto-Lei Federal nº 9.760, de 5 de setembro de 1946, os conceitua como aqueles banhados pelas correntes navegáveis, fora do alcance das marés, até a distância de 15 (quinze) metros, medidos horizontalmente para a parte da terra, contados desde a linha média das enchentes ordinárias.
Para melhor compreensão do conteúdo e alcance da expressão "terrenos marginais", reputo conveniente citar o conceito existente no Manual de Fiscalização do Patrimônio da União 2018, páginas 20/21, verbis:
(...)
"OS TERRENOS MARGINAIS
Terreno marginal é a porção de terra banhada pelas correntes navegáveis, fora do alcance da influência das marés, que se estende até a distância de 15 metros, medidos horizontalmente para a parte da terra, contados a partir da Linha Média das Enchentes Ordinárias (LMEO).
A Linha Média das Enchentes Ordinárias (LMEO) é uma linha fictícia, definida a partir da média das enchentes do rio.
Os terrenos marginais só serão propriedade da União quando seguirem lagos, rios ou quaisquer correntes de águas federais.
Os terrenos marginais são aqueles situados fora da influência de maré. Portanto, somente terrenos localizados ao lado de águas doces podem ser considerados terrenos marginais.
Por fim, cabe destacar que a regra para definir a titularidade das praias fluviais é a mesma que se aplica aos terrenos marginais, ou seja, segue a titularidade do rio onde estão situadas". (os grifos não constam do original)
Neste sentido entendo oportuno transcrever o magistério de José dos Santos Carvalho Filho:[2]
(...)
"16
Bens Públicos
(...)
"XI. Águas Públicas
Águas públicas são aquelas de que se compõem os mares, os rios e os lagos do domínio público.
De acordo com o Código de Águas (Decreto nº 24.643, de 10.7.1934), existem três categorias de águas: (a) águas públicas (pertencentes ao Poder Público); (b) águas privadas (nascidas e localizadas em terrenos particulares, quando não estejam em categoria diversa); (c) águas comuns (correntes não navegáveis ou flutuáveis e que não criem tais correntes).[3]
As águas públicas, por sua vez, dividem-se em águas de uso comum e águas dominicais.
As águas públicas de uso comum, em toda a sua extensão, são as águas dos lagos, bem como dos cursos d’água naturais que, em algum trecho, sejam flutuáveis ou navegáveis por um tipo qualquer de embarcação (art. 2º do Código de Águas).
São águas públicas dominicais todas as situadas em terrenos também dominicais, quando não se configurarem como águas públicas de uso comum ou não se qualificarem como águas comuns (art. 6º do Código de Águas).
Segundo alguns especialistas, em virtude do crescente processo de publicização das águas e pelo texto sobre águas previsto na vigente Constituição, teria sido extinta a categoria de águas privadas, prevista no Código de Águas, fato que teria sido reforçado pelo art. 1º, I, da Lei no 9.433/1997, sobre recursos hídricos, segundo o qual a água é um bem de domínio público.[4] Com a devida vênia, ousamos discordar desse entendimento. A uma, porque não vislumbramos no texto constitucional tal desiderato; a duas, porque a norma da Lei no 9.433 deve ser interpretada em relação às águas que são efetivamente públicas. As águas formadas em áreas privadas – tanques, pequenos açudes e lagos, locais de armazenamento de águas da chuva – são bens privados, ainda que eventualmente tenham sido captados de águas públicas. Por conseguinte, concordamos em que as águas, em sua maioria, sejam bens públicos, mas isso não afasta a possibilidade da existência de águas privadas.[5]
A Constituição apresenta partilha de águas entre a União e os Estados. Assim, são do domínio da União os lagos, rios e quaisquer correntes de água que:
a) estejam em terrenos de seu domínio;
b) banhem mais de um Estado;
c) façam limites com outros países; e
d) se estendam a território estrangeiro ou dele provenham (art. 20, III, CF).
Aos Estados pertence o domínio das demais águas públicas. Segundo o texto constitucional, pertencem-lhes “as águas superficiais ou subterrâneas, fluentes, emergentes e em depósito”, ressalvando-se, nesse caso, as que decorram de obras da União (art. 26, I, CF).
Nenhuma referência foi feita na Constituição sobre o domínio do Município sobre águas públicas. Como a divisão constitucional abrangeu todas as águas, é de considerar-se que não mais tem aplicação o art. 29 do Código de Águas, quando admitiu pertencerem aos Municípios as águas situadas em seus territórios
(...)
4. TERRENOS RESERVADOS
Terrenos reservados, também chamados terrenos marginais, são aqueles que, banhados pelas correntes navegáveis, fora do alcance das marés, se estendem até a distância de 15 metros para a parte da terra, contados desde a linha média das enchentes ordinárias. A expressão terrenos reservados é empregada pelo Código de Águas, ao passo que terrenos marginais foi a utilizada no Decreto-lei nº 9.760/1946. A conceituação é idêntica em ambos os diplomas, razão por que se consideram com o mesmo sentido.[6] (destacou-se)
Lavra grande controvérsia sobre o domínio dos terrenos reservados. Entendemos que o ponto nodal para análise é o art. 31 do Código de Águas, pelo qual pertencem aos Estados os terrenos reservados às margens das correntes e lagos navegáveis, isso se, por algum título, não estiverem no domínio federal, municipal ou particular. Diante desse texto legal, ter-se-á que considerar, no concernente aos rios navegáveis, que a regra é que tais terrenos pertençam aos Estados, só não lhes pertencendo se forem federais, municipais ou particulares, estes provando a propriedade por título que indique sua transferência pelo Poder Público, como, por exemplo, as concessões de domínio. Em relação aos rios não navegáveis, dispõe o art. 12 do Código de Águas que, dentro de faixa de 10 metros, fica estabelecida servidão de trânsito para os agentes da Administração, quando em execução de serviço.
A Súmula 479 do STF, a seu turno, averba que “as margens dos rios navegáveis são de domínio público, insuscetíveis de expropriação e, por isso mesmo, excluídas de indenização”. Pelo entendimento da mais alta Corte do país, foi considerada a antiga tradição do Direito brasileiro de considerar do domínio público os terrenos marginais. Deve interpretar-se a posição do STF, todavia, excluindo de sua abrangência as áreas marginais “que houverem sido legitimamente transferidas pelo Poder Público ao domínio privado”.[7] Entretanto, se o proprietário ribeirinho não dispuser de título legítimo que prove o domínio privado, os terrenos reservados pertencerão realmente ao domínio público. Conclui-se, por conseguinte, que os terrenos marginais podem ser do domínio público, que é a regra geral, ou do domínio privado, quando provada a transmissão legítima da área. A orientação da Súmula foi reafirmada pela Corte.[8] Ressalve-se, no entanto, que há interpretação no sentido de as referidas áreas pertencerem ao domínio privado, sendo, pois, suscetíveis de desapropriação e indenização.[9]
Sobre o tema preleciona Maria Sylvia Zanella Di Pietro[10] o seguinte:
(...)
"16.8 BENS PÚBLICOS EM ESPÉCIE
(...)
16.8.2 Terrenos reservados
Quanto às margens dos rios não navegáveis, eram oneradas, em uma faixa de 10 metros, com servidão de trânsito, em benefício dos agentes da administração em execução de serviços (art. 12 do Código de Águas).
Na jurisprudência, ficou assentado, pela Súmula nº 479, do STF, que “as margens dos rios navegáveis são de domínio público, insuscetíveis de expropriação e, por isso mesmo, excluídas de indenização”. A súmula indica, como referência, os acórdãos proferidos nos Recursos Extraordinários nºs 10.042, de 29-4-46, 59.737, de 24-9-68, e 63.206, de 1º-3-68.
Em todos esses julgados parte o STF do pressuposto de que, na tradição do nosso direito, os terrenos marginais sempre foram do domínio público, de modo que o único título hábil para a sua transferência para o domínio privado é a concessão pelo poder público. Qualquer outro título seria inábil para esse fim.
Partindo do pressuposto de que, quando da descoberta do Brasil, todos os bens eram públicos, do domínio da coroa, e que os mesmos foram passando para o domínio privado mediante concessões, vendas e doações, a conclusão lógica era a de que os únicos títulos que legitimavam a propriedade de particulares sobre os terrenos reservados seriam aqueles filiados a aquisições feitas pelo Poder Público, conforme demonstrou Oswaldo Aranha Bandeira de Mello (in RDA 6/24-40), com base nas leis imperiais e na doutrina.
A Súmula nº 479 refere-se a julgados em que os pretensos proprietários dos imóveis apresentavam títulos de aquisição não emanados do Poder Público e, por isso mesmo, considerados bens públicos insuscetíveis de desapropriação. No entanto, nos casos em que os títulos são legítimos, porque representados por concessão feita pelo Poder Público, a referida súmula não tem aplicação, de modo que, se o bem for desapropriado, a indenização deverá abranger a faixa correspondente aos chamados terrenos reservados, que estavam no domínio útil do particular.
Verifica-se, portanto, que os terrenos reservados podiam ser bens públicos ou bens particulares.
Há uma presunção em favor da propriedade pública, devido à própria história das terras no Brasil: todas pertenciam à coroa. Essa presunção se desfazia nos casos concretos em que particulares demonstrassem que tinham recebido essas terras por concessão (aforamento) do Poder Público. Nesse caso, seriam bens particulares: se a concessão tivesse sido feita antes da Lei nº 1.507, de 1867, tais terrenos estariam livres de servidão; se a concessão tivesse sido feita posteriormente, estariam onerados com a servidão de trânsito instituída por essa lei, visando ao aproveitamento industrial das águas e de energia hidráulica, bem como utilização da navegação do rio (cf. Di Pietro, 1978:117-128).
Uma parte dos terrenos reservados, chamada terrenos marginais, é de propriedade da União, por força do artigo 1º, b e c, do Decreto-lei nº 9.760, de 5-9-46; de acordo com esse dispositivo, incluem-se entre os bens imóveis da União:
a) os terrenos marginais dos rios navegáveis, em Territórios Federais se, por qualquer título legítimo, não pertencerem a particular;
b) os terrenos marginais de rios e ilhas nestes situadas, na faixa da fronteira do território nacional e nas zonas onde se faça sentir a influência das marés.
E o artigo 4º define os terrenos marginais como os que, banhados pelas correntes navegáveis, fora do alcance das marés, vão até a distância de 15 metros medidos horizontalmente para a parte da terra, contados desde a linha média das enchentes ordinárias. O conceito é idêntico ao de terreno reservado, contido no artigo 14 do Código de Águas, já transcrito, do que se deduz que as expressões são sinônimas. Combinando-se as disposições dos artigos 11 e 31 do Código de Águas e 1º e 4º do Decreto-lei nº 9.760/46, chegava-se à conclusão de que os terrenos reservados pertenciam, em regra, aos Estados, salvo os terrenos marginais que se situassem nos Territórios Federais e na faixa de fronteira (que pertencem à União) e os que se encontrassem em poder dos particulares, por título legítimo (aforamento).
Ocorre que a Constituição de 1988 trouxe inovação que implicou em revogação tácita de dispositivos do Código de Águas. Com efeito, no artigo 20, III, inclui os terrenos marginais no domínio da União. Com isso, deixaram de existir terrenos marginais de propriedade dos Municípios ou dos particulares, como deixaram de existir águas particulares. Todos os lagos, rios e quaisquer correntes de água em terrenos de domínio da União ou que banhem mais de um Estado, sirvam de limites com outros países, ou se estendam a território estrangeiro ou dele provenham, bem como os terrenos marginais e as praias fluviais, se incluem entre os bens da União, conforme consta expressamente do referido dispositivo constitucional. (os destaques não constam do original)
Ficaram no domínio dos Estados, conforme artigo 26, inciso III, “as águas fluviais e lacustres não pertencentes à União”.
Na lição de José Afonso da Silva (2005:256), “todas as correntes de água são públicas, de sorte que a Constituição reparte o domínio das águas entre a União e os Estados, modificando profundamente o Código de Águas, eliminando as antigas águas municipais, as comuns e as particulares. Logo os terrenos reservados, que são sempre os banhados por correntes navegáveis, serão de domínio público da União se a corrente navegável a ela pertencer, ou de domínio público do Estado a que pertencer a corrente navegável”.
Trata-se de hipótese em que a aquisição de bens pelo Poder Público decorre diretamente de lei; no caso específico, decorre da própria Constituição, caracterizando o que Diogo de Figueiredo Moreira Neto (2006:358) chama de “expropriação constitucional, de natureza confiscatória”, já que feita sem qualquer indenização aos proprietários.
No mesmo sentido é o entendimento adotado por Marcos Luiz da Silva em trabalho específico sobre os terrenos marginais,[11] no qual ele afirma que “a titularidade do imóvel da União se dá em face de determinação constitucional, de modo que o ato de demarcação da área do Poder Público é meramente declaratório da propriedade, conforme já dito alhures, e independe de qualquer ato posterior para constituir-se validamente. O registro em cartório teria o condão de dar a devida publicidade ao título da União, com o fito de evitar que negócios jurídicos sejam entabulados tendo como objeto tais imóveis, e, por conseguinte, pessoas de boa-fé sejam prejudicadas em tais transações”. Em favor de seu posicionamento, cita acórdão do Superior Tribunal de Justiça, proferido a respeito dos terrenos de marinha que é inteiramente aplicável aos terrenos reservados (RE-624.746/RS).
A constituição do aforamento gratuito sob análise está amparada pelo artigo 20 do Decreto-Lei Federal nº 3.438, de 17 de julho de 1941, c/c os artigos 105 (item 1º) e 215 do Decreto-Lei Federal nº 9.760, de 5 de setembro de 194, e artigo 5º, inciso I, do Decreto-Lei Federal nº 2.398, de 21 de dezembro de 1987, com a redação dada pela Lei Federal nº 9.636, de 15 de maio de 1998, e alterações introduzidas pela Lei Federal nº 13.240, de 11 de julho de 2017.
Tem direito ao aforamento gratuito a(s) parte(s) interessada(s) que atenda(m) o(s) requisito(s) previsto(s) nos artigos 105 e 25 do Decreto-Lei Federal nº 9.760, de 5 de setembro de 1946, verbis:
TÍTULO II
Da Utilização dos Bens Imóveis da União
CAPÍTULO IV
Do Aforamento
SEÇÃO II
DA CONSTITUIÇÃO
"Art. 105. Tem preferência ao aforamento:
1º – os que tiverem título de propriedade devidamente transcrito no Registro de Imóveis; (grifou-se)
2º – os que estejam na posse dos terrenos, com fundamento em título outorgado pelos
Estados ou Municípios;
3º – os que, necessariamente, utilizam os terrenos para acesso às suas propriedades;
4º – os ocupantes inscritos até o ano de 1940, e que estejam quites com o pagamento das devidas taxas, quanto aos terrenos de marinha e seus acrescidos;
5º – os que, possuindo benfeitorias, estiverem cultivando, por si e regularmente, terras da União, quanto às reservadas para exploração agrícola, na forma do art. 65; (Revogado pela Lei nº 9.636/1998)
6º – os concessionários de terrenos de marinha, quanto aos seus acrescidos, desde que êstes não possam constituir unidades autônomas;
7º – os que no terreno possuam benfeitorias, anteriores ao ano de 1940, de valor apreciável em relação ao daquele;"
(...)
TÍTULO VI
Disposições Finais e Transitórias
"Art. 215. Os direitos peremptos por força do disposto nos arts. 20, 28 e 35 do Decreto-lei nbº 3.438, de 17 de julho de 1941, e 7º do Decreto-lei nº 5.666, de 15 de julho de 1943, ficam revigorados correndo os prazos para o seu exercício da data na notificação de que trata o art. 104 deste Decreto-lei."
Decidida a aplicação do regime enfitêutico sobre o imóvel, vislumbrou-se a possibilidade do exercício do direito de preferência ao aforamento que, uma vez enquadrado em alguma das hipóteses do artigo 105 acima transcrito, configurar-se-á como gratuito, por expressa previsão do Decreto-Lei Federal nº 2.398, de 21 de dezembro de 1987, que dispõe sobre foros, laudêmios e taxas de ocupação relativas a imóveis de propriedade da União, prevê em seu artigo 5º, inciso I, o que segue:
"Art. 5º Ressalvados os terrenos da União que, a critério do Poder Executivo, venham a ser considerados de interesse do serviço público, conceder-se-á o aforamento: (Redação dada pela Lei nº 9.636/1998)
I - independentemente do pagamento do preço correspondente ao valor do domínio útil, nos casos previstos nos arts. 105 e 215 do Decreto-Lei nº 9.760, de 1946"; (destacou-se)
O artigo 14, inciso I, da Instrução Normativa SPU nº 03, de 9 de novembro de 2016, reproduziu o diploma legal supra citado ao estabelecer o seguinte:
CAPÍTULO III
DESCRIÇÃO NORMATIVA
Seção IV
Dos Casos de Preferência ao Aforamento Gratuito
"Art. 14. Tem preferência ao aforamento gratuito, conforme o art. 105 do Decreto-Lei nº 9.760, de 1946:
I - os que tiverem título de propriedade devidamente registrado ou transcrito no Registro de Imóveis cuja cadeia retroaja ininterruptamente a 5 de setembro de 1946, desde que, naquela data, os registros e transcrições não fizessem qualquer menção que pudesse levar à conclusão de que a verdadeira proprietária da área era a União, a exemplo de referências a terrenos de marinha e acrescidos de marinha"; (grifou-se)
Mencionada ressalva consubstanciou o entendimento firmado pelo ENUNCIADO CONJUR/MPOG nº 05, no sentido de que "Para que tenha direito de preferência ao aforamento gratuito com base no item 1º do art. 105 do Decreto-Lei nº 9.760, de 5 de setembro de 1946, além da necessidade de o requerente comprovar que a cadeia dominial ou sucessória relacionada ao bem retroage ininterruptamente à data de entrada em vigor do Decreto-Lei, os registros e transcrições não devem fazer qualquer menção que possa levar à conclusão de que a verdadeira proprietária da área é a União, a exemplo de referências a terrenos de marinha e acrescidos de marinha". (grifou-se)
Mediante os termos do PARECER Nº 0298-5.1.1/2014/LBS/CONJUR-MP/CGU/AGU, aprovado pelo Consultor Jurídico da Consultoria vinculada, a Consultoria Jurídica junto ao Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão (CONJUR/MP) firmou entendimento acerca da adequada interpretação jurídica a ser conferida à parte final do citado Enunciado nº 5, nos seguintes termos:
(...)
"10. Para que tenha direito de preferência ao aforamento com base no item 1º do art. 105, o requerente deve comprovar que a cadeia sucessória relacionada ao bem objeto do pedido retroage à data de entrada em vigor do Decreto-Lei nº 9.760/46. Além disso, os registros e transcrições não devem fazer qualquer menção que possa levar à conclusão de que a verdadeira proprietária da área é a União. Ou seja, os transmitentes devem agir efetivamente como se proprietários fossem, com os respectivos títulos.
11. No caso dos autos, verifica-se que os conteúdos das transcrições e matrículas utilizadas na instrução processual indicam que o imóvel era constituído por terreno de marinha. Ocorre que a certidão de fls. 19, datada de 02.10.1923, que se caracteriza como a certidão válida à época da entrada em vigor do Decreto-lei nº 9.760/46, não faz menção à titularidade da União sobre o bem.
12. É dizer: destrinchando o entendimento pacificado no Enunciado nº 05 da Portaria nº 02 da CONJUR/MPOG, de 10 de abril de 2013, a transcrição ou registro que não deve fazer referência que possa levar à conclusão de que a verdadeira proprietária da área é a União é aquela válida em 1946, não trazendo óbice, assim, ao direito de preferência gratuito se tais referências constarem das certidões subsequentes da cadeia sucessória do imóvel.
13. Desta forma, face à ausência de menção à titularidade da União sobre o bem na certidão de fls. 19, como indicativo de ser terreno de marinha ou acrescido de marinha, não se vislumbra, a princípio, confronto entre a situação trazida à análise e o Enunciado nº 05 da Portaria nº 02 da CONJUR/MPOG, de 10 de abril de 2013, a impedir a concessão do aforamento gratuito. (...) (sem grifo no original)".
Objetivando adequada compreensão do conteúdo e alcance do aforamento reputo conveniente citar o conceito existente no Manual de Fiscalização do Patrimônio da União 2018, páginas 28/29 e 42, verbis:
(...)
"PARTE II - FISCALIZAÇÃO E A GESTÃO DO PATRIMÔNIO DA UNIÃO
3. DESTINAÇÃO PATRIMONIAL
(...)
AFORAMENTO
O Aforamento é um contrato por meio do qual a União atribui ao particular 83% do domínio de determinado imóvel, o denominado “domínio útil”, e mantém os 17% restantes, o “domínio direto”. Esse instrumento é utilizado nas situações em que coexistem a conveniência de destinar o imóvel e, ao mesmo tempo, manter o vínculo da propriedade. O instituto jurídico do aforamento é conhecido como enfiteuse. (os destaques não constam do original)
A concessão do aforamento pode ser gratuita ou onerosa (paga). Os critérios para concessão são determinados em leis e estão detalhados na IN n° 03/2016, que disciplina os procedimentos administrativos para a constituição, caducidade, revigoramento e remição de aforamento de terrenos dominiais da União.
Os foreiros, isto é, aqueles que têm contrato de aforamento com a União devem recolher anualmente o foro, uma espécie de receita patrimonial. Entretanto, há a possibilidade de isenção desse pagamento para as famílias de baixa renda, no caso, aquelas que tenham renda familiar de até cinco salários mínimos.
(...)
FORO
Os usuários de imóveis da União inscritos na SPU sob o Regime de Aforamento devem pagar anualmente o Foro. Trata-se de uma receita patrimonial que corresponde a 0,6% do valor do domínio pleno do terreno, excluídas as benfeitorias. (Decreto nº 9.760, de 1946, alterado pela Lei nº 7.450, de 1985).
O Aforamento é um contrato por meio do qual a União atribui ao particular 83% do domínio útil de um imóvel da União e mantém a posse dos 17% restantes. Esse instrumento é utilizado nas situações em que coexistem a conveniência de destinar o imóvel e, ao mesmo tempo, manter o vínculo da propriedade. O instituto jurídico do aforamento é conhecido como Enfiteuse.
O Foro é pago por meio do Documento de Arrecadação de Receitas Federais (DARF), e os recursos vão para a Conta Única do Tesouro. Uma parte é utilizada pelo Governo Federal, para a realização de políticas públicas em prol de toda a população, e outra parte é repassada aos Municípios onde se localizam os imóveis que deram origem à cobrança. O DARF é encaminhado anualmente para o endereço fiscal dos usuários, isto é, o endereço que consta na base de dados da Receita Federal do Brasil. O DARF também pode ser emitido pela Internet".
Para melhor ilustrar tal modalidade de destinação de imóvel de domínio da União, reputo relevante citar a lição de José dos Santos Carvalho Filho,[12] abaixo transcrita:
(...)
ENFITEUSE – Já nos referimos à enfiteuse ou aforamento como forma de aquisição de bens públicos pelo Estado quando figura como enfiteuta ou titular do domínio útil. O mais comum, no entanto, é a hipótese em que a propriedade pertença ao Poder Público e o domínio útil pertença a um particular. É aqui que se dá o uso privativo de bens públicos por particulares.
(...)
O instituto propicia a aquisição de direito real por parte do enfiteuta, titular do domínio útil. Esse direito pode ser transferido a terceiro, mas é preciso que o senhorio direto renuncie a seu direito de preferência para reaver o imóvel. Se renunciar, o enfiteuta deverá pagar, pela transmissão do domínio útil, importância nominada de laudêmio, calculada sobre o preço da alienação. No caso da União, o laudêmio é de 5% sobre o valor atualizado do domínio pleno do terreno, sendo, posteriormente, excluídas as benfeitorias para cálculo do referido valor (art. 3º, Decreto-lei nº 2.398/1987). Quanto ao foro anual, trata-se de obrigação que o enfiteuta não pode deixar de cumprir. Se deixar de pagar o foro durante três anos consecutivos, ou quatro intercalados, o inadimplemento acarretará a caducidade da enfiteuse (art. 101, parágrafo único, Decreto-lei nº 9.760/1946).
(...)
O Decreto-lei nº 9.760, de 5.9.1946 que dispõe sobre os bens imóveis da União, regula a enfiteuse dos imóveis públicos pertencentes à União Federal. Em complemento, a Lei nº 9.636, de 15.5.1998, dispõe sobre a regularização, administração, aforamento e alienação de bens imóveis da União. Essas regras, se houvesse conflito, prevaleciam sobre as do Código Civil de 1916, porque se encontram também em lei federal; além disso, o citado diploma qualifica-se como lei nova e especial em relação ao antigo Código, o que reforça sua prevalência em relação a este. Para as demais pessoas de direito público, entretanto, sempre incidiram as normas previstas no estatuto civil, agora revogado.
No mesmo sentido preleciona Maria Sylvia Zanella Di Pietro,[13] verbis:
(...)
"Quando aplicável a imóveis da União, a enfiteuse tem também a natureza de direito real, porém de direito real de natureza pública, já que não se submete a normas do Código Civil, mas a legislação própria pertinente aos bens públicos da União. Embora tenha algumas características que a aproximam de igual instituto do direito privado, já que implica bifurcação da propriedade em domínio direto (que pertence à União) e domínio útil (que pertence ao foreiro ou enfiteuta), apresenta algumas peculiaridades próprias do regime jurídico de direito público, concernentes à competência, remição, caducidade com ou sem revigoração do aforamento e formalidades:
a) a utilização do terreno sob regime de aforamento depende de prévia autorização do Presidente da República, salvo se já permitida em expressa disposição legal (art. 99 do Decreto-lei nº 9.760/46);
b) os terrenos aforados ficam sujeitos ao pagamento anual de uma importância chamada foro, no valor de 0,6% do valor do respectivo domínio pleno, que será anualmente atualizado (art. 101 do Decreto-lei nº 9.760/46); o não pagamento do foro por três anos consecutivos ou quatro intercalados importa a caducidade do aforamento, sendo permitida a revigoração, mediante pagamento dos foros em atraso (arts. 118 e 119); a revigoração pode ser indeferida se a União necessitar do imóvel para o serviço público (art. 120);
c) a transferência onerosa, por ato inter vivos, do domínio útil e de inscrição de ocupação de terreno da União ou cessão de direitos a eles relativos dependerá do prévio recolhimento do laudêmio pelo vendedor em quantia correspondente a 5% do valor atualizado do domínio pleno do terreno, excluídas as benfeitorias (art. 3º do Decreto-lei nº 2.398, de 21-12-87, com a redação dada pela Lei nº 13.240, de 30-12-15, e pela Lei nº 13.465, de 11-7-17);
d) a extinção do aforamento dar-se-á, conforme artigo 103 do Decreto-lei nº 9.760/46: por inadimplemento de cláusula contratual; por acordo entre as partes; pela remição, a critério do Presidente da República, por proposta do Ministério da Fazenda, nas zonas onde não mais subsistam os motivos determinantes da aplicação do regime enfitêutico; pela caducidade, decorrente do não pagamento do foro durante três anos consecutivos ou quatro intercalados (art. 101, parágrafo único, com a redação dada pela Lei nº 9.636/98), sem que haja revigoração do aforamento (art. 121); pelo abandono do imóvel, caracterizado pela ocupação, por mais de cinco anos, sem contestação, de assentamentos informais de baixa renda, retornando o domínio útil à União; por interesse público, mediante prévia indenização.
e) a remição (e não remissão, como consta do Decreto-lei nº 9.760/46) ou resgate significa a aquisição do domínio útil pelo foreiro. Por outras palavras, com a remição, ocorre a consolidação do domínio direto e do domínio útil em mãos do enfiteuta, que deixa de pagar o foro anual bem como o laudêmio no caso de alienar futuramente o imóvel. Nos termos do artigo 122, parágrafo único, do Decreto-lei nº 9.760/46 (com a redação dada pela Lei nº 13.139/15), a decisão da Secretaria do Patrimônio da União sobre os pedidos de remição constitui ato vinculado. Para a remição é previsto o pagamento de valor correspondente a 17% do valor do domínio pleno, excluídas as benfeitorias (art. 123);
f) a caducidade, por não pagamento do foro ou pensão durante três anos, que extinguiria obrigatoriamente o aforamento (por comisso), segundo o artigo 692 do Código Civil de 1916, não tem a mesma amplitude no Decreto-lei nº 9.760/46, tendo em vista que, pelo artigo 103, § 1º, combinado com os artigos 118 e 119, o foreiro tem direito à revigoração do aforamento, e não mera faculdade, se solicitá--la no prazo de 90 dias depois de notificado da caducidade da enfiteuse, pagando os foros em atraso. Conforme determina o artigo 120, a União só poderá negar a revigoração se necessitar do terreno para serviço público ou, quanto às terras de que trata o artigo 65 (revogado), quando as mesmas estiverem sendo utilizadas apropriadamente; neste caso, a União terá que indenizar o foreiro pelas benfeitorias porventura existentes";
Perfilhando o mesmo entendimento o ensinamento de Floriano de Azevedo Marques Neto,[14] litteris:
(...)
"Regime jurídico dos bens públicos
3.4.1.10.2 Aforamento
135 Dentre estes instrumentos outros, aquele que se reveste de maior especificidade é o aforamento, por vezes também referido por enfiteuse.[15] O Aforamento é na definição doutrinária, "o direito real de posse, uso e gozo pleno da coisa alheia que o titular (foreiro ou enfiteuta) pode alienar, e transmitir hereditariamente, porém, com a obrigação de pagar perpetuamente uma pensão anual (foro) ao senhorio direto. Característico do aforamento ou enfiteuse é, pois, o exercício simultâneo de direitos dominiais sobre o mesmo imóvel por duas pessoas: uma, sobre o domínio direto - o Estado; outra, sobre o domínio útil o particular foreiro, no caso de bens públicos".[16]
136 O Aforamento é dos direitos reais de uso o que mais se aproxima da alienação, sem com ela se confundir. Conforme clarifica Celso Antônio Bandeira de Mello, "o enfiteuta dispõe dos mais amplos poderes sobre o bem: pode usá-lo, gozá-lo e dispor dos frutos, produtos e renda, mas não pode mudar-lhe a substância ou deteriorá-lo".[17]
O enfiteuta assume basicamente duas obrigações: pagar a renda anual oa poder público titular do bem (o não pagamento por três anos seguidos leva ao comisso, perda do direito de enfiteuta) e manter e conservar a coisa, sem permitir que ela se perca, deteriore ou pereça. Além disso, cao o enfiteuta pretenda alienar o domínio útil (os direitos de enfiteuta são transferíveis), o poder público (senhorio) tem direito à preferência na aquisição e, não a exercendo, faz jus ao recebimento de laudêmio correspondente a 5% do valor do imóvel".[18]
Neste processo, a SPU-PI atesta a regularidade documental quanto a "cadeia dominial", o que levou a equipe técnica a propor o reconhecimento do direito de preferência ao aforamento gratuito para o(s) terreno(s) de marinha em questão, com fundamento no artigo 105, item 1º, do Decreto-Lei Federal nº 9.760/1946, mediante análise realizada no âmbito da NOTA TÉCNICA SEI nº 44201/2022/ME (SEI nº 28366827).
Observando o exame da cadeia dominial/sucessória do imóvel realizado no documento SEI nº 28366827, verifica-se que o processo encontra-se instruído com a documentação do imóvel retroativa ao interregno temporal ao ano de 1943, anterior, portanto, a data de entrada em vigor do Decreto-Lei Federal nº 9.670/46.
Contudo, a análise técnica realizada (SEI nº 28366827) deixou de atestar expressamente se dos títulos cartoriais e certidões apresentados, à época da entrada em vigor do Decreto-Lei nº 9.670/46, os registros, até então, "não faziam menção de que a verdadeira proprietária da área fosse a União". Assim, para que seja reconhecido direito de preferência com amparo no artigo 105, item 1º, do Decreto-Lei Federal nº 9.760/1946, é necessário comprovar que, na data da entrada em vigor desse diploma, os títulos "não faziam qualquer menção que pudesse levar à conclusão de que a verdadeira proprietária da área fosse a União, a exemplo de referências a terrenos de marinha e acrescidos de marinha", conforme orientação expressa no inciso I do artigo 14 da, Instrução Normativa SPU nº 03, de 9 de novembro de 2016 constante da fundamentação dos itens "19." e "20." desta manifestação jurídica.
Caso superado o óbice apontado no item "27.", mediante complementação da instrução, todos os demais aspectos formais devem moldar-se às prescrições da Instrução Normativa nº 03, de 9 de novembro de 2016, inclusive atualização de certidões e relatórios, se for o caso, promovido o devido Check-List (SEI nº 28366831) a que fazem menção os Anexos VI e XI da mesma Instrução Normativa.
III.1 - COMPETÊNCIA PARA AUTORIZAR O AFORAMENTO SOB REGIME GRATUITO.
Importante salientar que inobstante o parágrafo 4º do artigo 18 da Lei Federal nº 9.636, de 15 de maio de 19998, atribua competência para autorizar a alienação de bens imóveis da União ao Ministro de Estado da Fazenda, entende-se que esta competência sofreu alteração com a entrada em vigor da Lei Federal nº 13.844, de 18 de junho de 2019, cujo artigo 31, inciso XX, especificou ser da competência do Ministério da Economia a administração patrimonial, tendo revogado expressamente em seu artigo 85, inciso VI, a Lei Federal nº 13.502, de 1º de novembro de 2007, que atribuía tal competência ao Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão.
A Lei Federal nº 13.844, de 18 de junho de 2019, em seu artigo 31, inciso XX, inseriu a "administração patrimonial" dentre as áreas de competência do Ministério da Economia:
(...)
"CAPÍTULO II
DOS MINISTÉRIOS
Seção VII
Do Ministério da Economia
(...)
Art. 31. Constituem áreas de competência do Ministério da Economia:
(...)
XX - administração patrimonial;" (destacou-se)
Por sua vez, o Decreto Federal nº 9.745, de 8 de abril de 2019, que aprova a Estrutura Regimental do Ministério da Economia, atribuiu à Secretaria de Coordenação e Governança do Patrimônio da União as competências relacionadas à gestão do patrimônio imobiliário da União:
(...)
"CAPÍTULO III
DAS COMPETÊNCIAS DOS ÓRGÃOS
Subseção II
Das Secretarias Especiais
Art. 102. À Secretaria de Coordenação e Governança do Patrimônio da União compete:
I - administrar o patrimônio imobiliário da União e zelar por sua conservação;
II - adotar as providências necessárias à regularidade dominial dos bens da União;
III - lavrar, com força de escritura pública, os contratos de aquisição, alienação, locação, arrendamento, aforamento, cessão e demais atos relativos a imóveis da União e providenciar os registros e as averbações junto aos cartórios competentes; (grifou-se)
IV - promover o controle, a fiscalização e a manutenção dos imóveis da União utilizados em serviço público;
V - proceder às medidas necessárias à incorporação de bens imóveis ao patrimônio da União;
VI - formular, propor, acompanhar e avaliar a Política Nacional de Gestão do Patrimônio da União e os instrumentos necessários à sua implementação;
VII - formular e propor a política de gestão do patrimônio das autarquias e das fundações públicas federais; e
VIII - integrar a Política Nacional de Gestão do Patrimônio da União com as políticas públicas destinadas para o desenvolvimento sustentável."
Nesse contexto, verifica-se que a Secretaria de Coordenação e Governança do Patrimônio da União (SCGPU) está investida de competência normativa para regulamentação das atividades de administração imobiliária que lhe foram concedidas, o que abrange o aforamento de imóveis da União.
Com o advento da Portaria SPU/ME nº 8.678, de 30 de setembro de 2022, publicada no Diário Oficial da União (DOU) nº 193, Seção 1 - de 10 de outubro (Segunda-feira), a Secretária de Coordenação e Governança do Patrimônio da União autorizou os Superintendentes do Patrimônio da União a firmar os contratos de aforamento relativos a imóveis da União, após deliberação pelas instâncias competentes, verbis:
(...)
"Art. 1º Autorizar os Superintendentes do Patrimônio da União a firmar os termos e contratos de aquisição, alienação, locação, arrendamento, aforamento, cessão, concessão, autorização e permissão relativos a imóveis da União, após deliberação pelas instâncias competentes." (grifou-se)
Quanto a assinatura do Contrato de Aforamento Gratuito, constata-se que tal atribuição está inserida na competência da SPU-PI, em consonância com o artigo 36, inciso XIX, do Regimento Interno da Secretaria de Coordenação e Governança do Patrimônio da União, órgão subordinado à Secretaria Especial de Desestatização, Desinvestimento e Mercados do Ministério da Economia, aprovado pela Portaria ME nº 335, de 02 de outubro de 2020, do Ministro de Estado da Economia, verbis:
"PORTARIA Nº 335, DE 2 DE OUTUBRO DE 2020.
(Aprova o Regimento Interno da Secretaria de Coordenação e Governança do Patrimônio da União da Secretaria Especial de Desestatização, Desinvestimento e Mercados do Ministério da Economia)
O MINISTRO DE ESTADO DA ECONOMIA, no uso das atribuições que lhe confere o inciso II do parágrafo único do art. 87 da Constituição Federal, e tendo em vista o disposto no art. 13 do Decreto nº 9.739, de 28 de março de 2019, resolve:
Art. 1º Fica aprovado o Regimento Interno da Secretaria de Coordenação e Governança do Patrimônio da União da Secretaria Especial de Desestatização, Desinvestimento e Mercados do Ministério da Economia na forma do Anexo a esta Portaria.
Art. 2º Fica revogado o Anexo X da Portaria GM/MP nº 11, de 31 de janeiro de 2018, do extinto Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão.
Art. 3º Esta Portaria entra em vigor no dia 1º de outubro de 2020.
ANEXO
REGIMENTO INTERNO SECRETARIA DE COORDENAÇÃO E GOVERNANÇA DO PATRIMÔNIO DA UNIÃO
CAPÍTULO I
DA CATEGORIA E FINALIDADE
Art. 1º A Secretaria de Coordenação e Governança do Patrimônio da União, órgão subordinado à Secretaria Especial de Desestatização, Desinvestimento e Mercados do Ministério da Economia tem por finalidade:
(...)
III - lavrar, com força de escritura pública, os contratos de aquisição, alienação, locação, arrendamento, aforamento, cessão e demais atos relativos a imóveis da União e providenciar os registros e as averbações junto aos cartórios competentes;
CAPÍTULO III
DAS COMPETÊNCIAS DAS UNIDADES
(...)
Art. 36. Às Superintendências do Patrimônio da União competem:
(...)
XIX - elaborar e celebrar contratos de sua alçada e competência, providenciando sua assinatura e encaminhamento do extrato à Unidade Central para publicação;"
Com efeito, está cumprido o primado da legalidade no tocante à competência[19][20] enquanto elemento do ato administrativo.
III.2 - COMPETÊNCIA DO GRUPO ESPECIAL DE DESTINAÇÃO SUPERVISIONADA 1 (GE-DESUP-1) PARA ANÁLISE, APRECIAÇÃO E DELIBERAÇÃO DO AFORAMENTO GRATUITO.
Constata-se que não houve a submissão da proposta de destinação do bem imóvel de domínio da União a terceiro mediante formalização de Contrato de Aforamento sob regime gratuito ao Grupo Especial de Destinação Supervisionada para análise e deliberação.
A Portaria SEDDM/ME nº 9.239, de 24 de outubro de 2022, que regulamenta a Portaria Interministerial nº 6.909, de 21 de junho de 2021, do Ministério de Estado da Economia e da Controladoria-Geral da União, que institui regime especial de governança de destinação de imóveis da União, contempla em seu artigo 1º as seguintes formas de destinação de imóveis geridos pela Secretaria de Coordenação e Governança do Patrimônio da União (SCGPU):
I - Aforamento gratuito; (grifou-se)
II - Alienação por:
a) Doação;
b) Permuta;
c) Venda, quando a proposta estiver instruída como dispensa ou inexigibilidade de licitação; e
d) Remição de foro, exceto as enquadráveis na Portaria SPU/ME nº 7796, de 30 de junho de 2021.
III - Autorização de uso;
IV - Cessão de Uso Gratuita;
V - Cessão de Uso Onerosa;
VI - Cessão em Condições Especiais;
VII - Cessão provisória;
VIII - Concessão de Direito Real de Uso - CDRU;
IX - Concessão de Uso Especial para fins de Moradia - CUEM;
X - Declaração de Interesse do Serviço Público;
XI - Entrega;
XII - Entrega Provisória;
XIII - Guarda Provisória;
XIV - Inscrição de Ocupação;
XV - Permissão de uso;
XVI - Termo de Autorização de Uso Sustentável - TAUS;
XVII - Transferência (gratuita);
XVIII - Regularização fundiária urbana; e
XIX - Destinação de imóveis para integralização de cotas de Fundos de Investimento Imobiliário.
Com efeito, a Portaria SEDDM/ME nº 9.239, de 24 de outubro de 2022, regulamentou o funcionamento dos Grupos Especiais de Destinação Supervisionados. O artigo 3º, inciso I, conferiu atribuição ao Grupo Especial de Destinação Nível 0 (GE-DESUP-0), para análise, apreciação e deliberação de processos sobre imóveis abrangidos nas destinações para os casos de que trata o inciso XV do artigo 1º daquele ato normativo, independentemente do Valor de Referência, e para aqueles de que tratam os incisos I e XIV, desde que o(s) imóvel(is), ou parcela deste(s), tenha(m) Valor de Referência (VREF) de até R$ 1.000.000,00 (um milhão de reais).
Tratando-se de imóvel com valor de referência correspondente a R$ 4.114,00 (SEI nº 27623083), o processo deverá ser instruído com a manifestação prévia (ATA DE REUNIÃO) do Grupo Especial de Destinação Supervisionada - 0 (GE-DESUP-0) sobre a destinação a terceiro do bem imóvel de domínio da União mediante celebração de Contrato de Aforamento sob o regime gratuito.
Neste aspecto, recomendo a SPU-PI, no exercício da competência discricionária, a qual envolve juízo de conveniência e oportunidade intrínseco à pratica do ato administrativo (decisão administrativa a ser tomada), em observância aos princípios da legalidade e da razoabilidade que norteiam a atividade administrativa, diligenciar perante o órgão central a prévia submissão do aforamento gratuito ora pretendido a análise e deliberação da instância competente (GE-DESUP-0), devendo o instrumento contratual somente ser assinado após a anuência do GE-DESUP-0, de forma a resguardar o interesse da União e, por consequência, o interesse público.
III.3 - MINUTA DO CONTRATO DE AFORAMENTO SOB REGIME GRATUITO.
À e-CJU/PATRIMÔNIO incumbe analisar, sob o aspecto jurídico-formal, a regularidade da minuta do Contrato de Aforamento sob o regime Gratuito (SEI nº 28366817). O instrumento contratual está em consonância com o modelo de contrato existente no Anexo XIV, da Instrução Normativa SPU nº 03, de 9 de novembro de 2016, estando a sua redação atualizada conforme legislação superveniente. Neste aspecto, o conteúdo da minuta apresenta-se adequado quanto a juridicidade formal e material, não sendo necessário, em princípio, orientação destinada ao aprimoramento da redação.
Sugiro a SPU-PI promover a revisão final dos dados constantes da minuta de modo a evitar conflito de informações por erro material, inclusive quanto à indicação do endereço atualizado, fazendo constar, caso pertinente, qualquer alteração no cadastro imobiliário municipal, evitando-se assim, dúvidas de identificação do imóvel junto ao competente Cartório de Registro Geral de Imóveis (RGI).
Também recomendo ao órgão de gestão patrimonial providenciar a conferência em todos os atos e termos a fim de sanar eventuais erros materiais, gramaticais ou de técnica de redação, mas sem alteração do teor dos aspectos jurídicos já abordados, sob pena de se criar necessidade de retorno a e-CJU/PATRIMÔNIO para análise em caráter complementar, o que não se cogita por ora, posto que a conferência de dados é atribuição própria do órgão assessorado.
Destaco que a análise aqui empreendida circunscreve-se aos aspectos legais envolvidos, não incumbido a esta unidade jurídica imiscuir-se no exame dos aspectos de economicidade, oportunidade, conveniência, assim como as questões técnicas envolvidas no aforamento gratuito almejado, conforme diretriz inserta na Boa Prática Consultiva (BPC) nº 7.[21]
Tal entendimento está lastreado no fato de que a prevalência do aspecto técnico ou a presença de juízo discricionário determinam a competência e a responsabilidade da autoridade administrativa pela prática do ato.
Neste sentido, a Boa Prática Consultiva (BPC) nº 7, cujo enunciado é o que se segue:
"Enunciado
A manifestação consultiva que adentrar questão jurídica com potencial de significativo reflexo em aspecto técnico deve conter justificativa da necessidade de fazê-lo, evitando-se posicionamentos conclusivos sobre temas não jurídicos, tais como os técnicos, administrativos ou de conveniência ou oportunidade, podendo-se, porém, sobre estes emitir opinião ou formular recomendações, desde que enfatizando o caráter discricionário de seu acatamento." (grifou-se)
IV - CONCLUSÃO
Em face do anteriormente exposto, observado a(s) recomendação(ões) sugerida(s) no(s) item(ns) "27.", "28.", "39.", "40.", "41.", "42.", "43." e "44." desta manifestação jurídica, abstraídos os aspectos de conveniência e oportunidade do Administrador, nos limites da lei, e as valorações de cunho econômico–financeiro, ressalvadas, ainda, a manutenção da conformidade documental com as questões de ordem fática, técnica e de cálculo, ínsitas à esfera administrativa, essenciais até mesmo para a devida atuação dos órgãos de controle, o feito está apto para a produção dos seus regulares efeitos, tendo em vista não conter vício insanável com relação à forma legal que pudesse macular o procedimento.
Com o advento da Portaria AGU nº 14, de 23 de janeiro de 2020, publicada no Diário Oficial da União (DOU) nº 17, Seção 1, de 24 de janeiro de 2020 (Sexta-feira), páginas 1/3, que cria as Consultorias Jurídicas da União Especializadas Virtuais (e-CJUs) para atuar no âmbito da competência das Consultorias Jurídicas da União nos Estados, as manifestações jurídicas (pareceres, notas, informações e cotas) não serão objeto de obrigatória aprovação pelo Coordenador da e-CJU, conforme estabelece o parágrafo 1º do artigo 10 do aludido ato normativo.
Feito tais registros, ao protocolo da Consultoria Jurídica da União Especializada Virtual de Patrimônio (e-CJU/PATRIMÔNIO) para restituir o processo a Superintendência do Patrimônio da União no Estado do Piauí (SPU-PI) para ciência desta manifestação jurídica, mediante disponibilização de chave (link) de acesso externo como usuário externo ao Sistema AGU SAPIENS, objetivando a adoção da(s) providência(s) pertinente(s) para viabilizar a assinatura do Contrato de Aforamento sob o regime Gratuito (SEI nº 28366817).
Vitória-ES., 07 de novembro de 2022.
(Documento assinado digitalmente)
Alessandro Lira de Almeida
Advogado da União
Matrícula SIAPE nº 1332670
Atenção, a consulta ao processo eletrônico está disponível em https://supersapiens.agu.gov.br mediante o fornecimento do Número Único de Protocolo (NUP) 19739113477202271 e da chave de acesso 046f4301
Notas