ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA JURÍDICA DA UNIÃO ESPECIALIZADA VIRTUAL DE PATRIMÔNIO
NÚCLEO JURÍDICO
ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO
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CONSULTORIA JURÍDICA DA UNIÃO ESPECIALIZADA VIRTUAL DE PATRIMÔNIO
NÚCLEO JURÍDICO
PARECER n. 00910/2022/NUCJUR/E-CJU/PATRIMÔNIO/CGU/AGU
NUP: 10154.170257/2021-61
INTERESSADOS: UNIÃO - SUPERINTENDÊNCIA REGIONAL DO PATRIMÔNIO DA UNIÃO EM ESPÍRITO SANTO - SPU/ES
ASSUNTOS: BENS PÚBLICOS. CONSTITUIÇÃO DE AFORAMENTO GRATUITO DE IMÓVEL DA UNIÃO.
EMENTA: DIREITO ADMINISTRATIVO. CONTRATO DE CONSTITUIÇÃO DE AFORAMENTO GRATUITO. PATRIMÔNIO DA UNIÃO.
I. CONTRATO DE CONSTITUIÇÃO DE AFORAMENTO DE FRAÇÃO IDEAL DE TERRENO DE MARINHA. DIREITO DE PREFERÊNCIA AO AFORAMENTO GRATUITO.
II. FUNDAMENTAÇÃO LEGAL: ITEM 1º, DO ART. 105, DO DECRETO-LEI 9.760/46.
III. OBRIGATORIEDADE DE OBSERVÂNCIA PELA SPU/ES DE TODOS OS PROCEDIMENTOS ADMINISTRATIVOS ESTABELECIDOS NA IN SPU Nº 3, DE 9 DE NOVEMBRO DE 2016.
IV. ANÁLISE DA MINUTA DO CONTRATO DE CONSTITUIÇÃO DE AFORAMENTO.
V. PELA APROVAÇÃO COM RECOMENDAÇÕES.
I - RELATÓRIO
A Superintendência do Patrimônio da União no Espírito Santo (SPU/ES) encaminha o presente processo à esta Consultoria Jurídica da União Especializada Virtual de Patrimônio (e-CJU/Patrimônio), em cumprimento ao parágrafo único do artigo 38 da Lei nº 8.666/93, nos termos do artigo 11, inciso VI , alínea “b”, da Lei Complementar n. 73, de 1993, que instituiu a Lei Orgânica da Advocacia-Geral da União e do artigo 19, incisos I, VI e VII, do Ato Regimental n. 5, de 27 de setembro de 2007, do Advogado-Geral da União, tendo por finalidade análise e manifestação acerca da Constituição de Aforamento Gratuito e minuta acostada.
Trata-se de Pedido de Constituição de Contrato de Aforamento Gratuito, protocolizado pela empresa SCARDUA LABORATORIO DE PROTESE DENTARIA LTDA, referente ao imóvel identificado como Terreno de Marinha com Acrescido, possuindo área total de 14.369,25m² (terreno da União com medição de 2.143,00m²), referente a fração de 0,0127800 do Ed. Cima Center, sala 310, localizado na Rua Fortunato Ramos, 30, Santa Lucia - Vitória, ES - CEP 29056-02.
Há minuta de CONTRATO DE CONSTITUIÇÃO DE AFORAMENTO (SEI 20588815).
Houve análise da área técnica por meio da Nota Técnica SEI nº 56652/2021/ME (SEI 20588462).
Os autos foram anexados ao Sistema Sapiens por meio de liberação de link externo ao sistema SEI https://sei.economia.gov.br/sei/processo_acesso_externo_consulta.php?id_acesso_externo=2394543&infra_hash=10ca9c89441b5293d19d17891af9e0f2, contendo os seguintes documentos:
É o relatório.
II. FINALIDADE E ABRANGÊNCIA DO PARECER JURÍDICO
A presente manifestação jurídica tem o escopo de assessorar a autoridade competente para a prática do ato, para que dele não decorra nenhuma responsabilidade pessoal a ela, e também para que seja observado o princípio da legalidade e os demais que norteiam a atuação da Administração.
Desta forma, cercando-se a autoridade de todas as cautelas para a prática do ato, e documentando-as nos autos, a princípio cessa a sua responsabilidade pessoal por eventuais decorrências não satisfatórias.
Nossa atribuição é justamente apontar possíveis riscos do ponto de vista jurídico e recomendar alguma providência para salvaguardar a autoridade assessorada, a quem, em seu juízo discricionário, compete avaliar a real dimensão do risco e a necessidade de se adotar ou não a cautela recomendada.
Disso se conclui que parte das observações aqui expedidas não passam de recomendações, com vistas a salvaguardar a autoridade administrativa assessorada, e não a vincular. Caso opte por não as acatar, não haverá ilegalidade no proceder, mas simples assunção do risco. O acatamento ou não das recomendações decorre do exercício da competência discricionário da autoridade assessorada.
Já as questões que envolvam a legalidade, de observância obrigatória pela Administração, serão apontadas, ao final deste parecer, como óbices a serem corrigidos ou superados. O prosseguimento do feito, sem a correção de tais apontamentos, será de responsabilidade exclusiva do órgão, por sua conta e risco.
Por outro lado, é certo que a análise dos aspectos técnicos (não jurídicos) não está inserida no conjunto de atribuições/competências afetas a esta Consultoria especializada, a qual não possui conhecimento específico nem competência legal para manifestar-se acerca de questões outras que aquelas de cunho estritamente jurídico, cabendo à SPU consulente a responsabilidade pela aferição do imóvel ocupado e sua avaliação, pelo exame dos documentos cartoriais referentes a ocupação primitiva, a cadeia sucessória e a detenção física nas hipóteses demandadas, atestando a satisfatoriedade da documentação exibida, anexando aos autos as comprovações pertinentes, de acordo com o preceituado no Enunciado nº 07 do MANUAL DE BOAS PRÁTICAS CONSULTIVAS DA CGU/AGU, no sentido de que o Órgão Consultivo deve evitar "(...) posicionamentos conclusivos sobre temas não jurídicos, tais como os técnicos, administrativos ou de conveniência ou oportunidade".
III. ANÁLISE
As razões declinadas pela SPU/ES para fins de fundamentar a formalização da Constituição de Aforamento foram aviadas no bojo da Nota Técnica SEI nº 56652/2021/ME (SEI 20588462) abaixo, não competindo a esta CJU endossar o mérito administrativo, tendo em vista que este é relativo à área técnica competente da Administração, em atendimento à recomendação da Consultoria-Geral da União, por meio das Boas Práticas Consultivas, BPC nº 07:
“SUMÁRIO EXECUTIVO
Trata-se do requerimento de aforamento de Terreno de Marinha com Acrescido. Área total de 14.369,25m², área terreno da União 2.143,00m², referente a fração de 0,0127800 do Ed. Cima Center, sala 310, localizado na Rua Fortunato Ramos, 30, Santa Lucia - Vitória, ES - CEP 29056-020.
ANÁLISE
Foi requerido o aforamento para o imóvel cadastrado sob o RIP 5705010129858 e foi analisada preferência a constituição ao aforamento gratuito com base item I do art. 105 do Decreto-Lei nº 9.760/46 c/c artigo 112 Instrução Normativa N° 3 de 9 de Novembro de 2016, que dizem :
‘Art. 105. Tem preferência ao aforamento:
(...)
1º – os que tiverem título de propriedade devidamente transcrito no Registo de Imóveis;’
Art. 112. Em se tratando de ocupações coletivas pertencentes a parcelamentos, loteamentos ou condomínios, quando uma das unidades for submetida ao regime de aforamento gratuito em virtude do reconhecimento de direito de preferência, e este puder ser estendido às demais unidades face à sua origem comum, deverá a SPU/UF adotar providências visando à aplicação do regime enfitêutico a todas as ocupações.
A cadeia sucessória assim restou estabelecida:
I - SCARDUA LABORATORIO DE PROTESE DENTARIA LTDA, atual detentor dos direitos de ocupação, Doc SEI 20482729 c/c artigo 112 Instrução Normativa N° 3 de 9 de Novembro de 2016, unidade aforada (condomínio) Doc SEI 20550628.
A Linha do Preamar Médio de 1831 (LPM/1831) LPM/LMEO aprovada: Nro. Processo 04947.000052/2003-16 em 30/11/1960.
Não se encontra nesta Superintendência nenhuma manifestação oficial de órgão público federal interessado no imóvel.
O imóvel não constitui logradouro público.
O requerimento de aforamento foi feito de maneira voluntária, conforme requerimento apresentado (SEI 20482735).
Conforme registro SIAPA, o imóvel encontra-se em área urbana consolidada (20551837).
Informo que não existe no presente processo notificação, conforme estabelecido no Art. 104 do Decreto-Lei nº 9.760, de 1946.
O imóvel referido será oportunamente avaliado pela SPU-ES- NUCIP.
A Instrução Normativa nº 03, de 9 de novembro de 2016, em seu Art. 10 diz:
‘Art. 10. O exercício do direto de preferência ao aforamento gratuito é o ato formal pelo qual o interessado requer a concessão do domínio útil referente a imóvel da União, independentemente do pagamento do valor relacionado a este direito’.
A Instrução Normativa nº 03, de 9 de novembro de 2016, em seu Art. 40 diz:
‘Art. 40. Quando do exame do pedido de aforamento gratuito, à vista da documentação apresentada e dos esclarecimentos obtidos, caberá à SPU/UF:
I - Indeferir o pedido, se for o caso;
II - Realizara as audiências de que trata o Art. 100 do Decreto-Lei nº 9.760, de 1946, e demais audiências necessárias, se for o caso;
III - Solicitar documentos complementares à instrução processual, estipulando prazo de 30 (trinta) dias para sua apresentação, sob pena de arquivamento do processo, sempre juntando aos autos os comprovantes de recebimento da solicitação pelo interessado; e
IV - Submeter o requerimento, se for o caso, ao procedimento previsto no Art. 205 do Decreto-Lei nº 9.760, de 1946.
Parágrafo Único. A decisão da SPU/UF quanto ao pedido formulado com fundamento nos arts. 105 e 215 do Decreto-lei nº 9.760, de 1946, constitui ato vinculado e somente poderá ser desfavorável, de forma fundamentada, caso haja algum impedimento, entre aqueles já previstos em lei, informado em consulta formulada entre aquelas previstas na legislação em vigor, ou nas hipóteses previstas no inciso II do art. 9º da Lei 9.363, de 1998'.
CONCLUSÃO
Considerando comprovada a regularidade fiscal perante a Fazenda Nacional do pretenso foreiro (20551806).
Considerando comprovada a quitação das taxas de ocupação e laudêmio (20551837).
Considerando que o requerimento de aforamento apresentado (SEI 20482735), foi feito no formulário eletrônico que é citado no Art. 33 da Instrução Normativa nº 03, de 9 de novembro de 2016, tendo seu caráter voluntário e que como tal deve ser analisado conforme recomendação do Art. 40 da mesma Instrução Normativa nº 03.
Considerando que no caso de aforamentos que se enquadrem como gratuito, caso o requerente voluntário cumpra todos os requisitos necessários para a concessão, inexiste possibilidade que terceiros requeiram qualquer direito sobre o mesmo imóvel, não sendo exigido a notificação sobre o aforamento.
Considerando que foram apresentados todos os documentos do check list do Anexo XI da Instrução Normativa nº 03, de 9 de novembro de 2016 (20587851), exceto os que serão oportunamente apresentados pela SPU-ESNUCIP.
Considerando que já existe unidade aforada conforme o artigo 112 Instrução Normativa N° 3 de 9 de Novembro de 2016, Doc SEI 20550628
Diante do exposto, proponho o deferimento da requisição de preferência ao aforamento gratuito com os elementos necessários para imputar o referido direito aos interessados à constituição do regime enfitêutico para o imóvel em questão, com fundamento no inciso I, do Art. 105 do Decreto-Lei nº 9.760 de 5 de setembro de 1946 c/c artigo 112 Instrução Normativa N° 3 de 9 de Novembro de 2016.
Vitória, 25 de novembro de 2021
ALEX PEDRO CAMUZZI
Agente Administrativo
De acordo, encaminhe-se o processo à NUCIP para atualização dos valores do imóvel,
CLÉZIO MARCELINO DE MEDEIROS
Superintendente Substituto”
Diante do informado acima, denota-se que o imóvel ora tratado se caracteriza como terreno de marinha. Os terrenos de marinha são bens da União, conforme preceituam o Art. 20, da CF/88 e o Art. 1 º, alínea " a", do Decreto-Lei nº 9.760/1946, vejamos:
Constituição Federal de 1988.
"Art. 20. São bens da União:
(...)
VII - os terrenos de marinha e seus acrescidos;"
Decreto-Lei nº 9.760, de 05 de setembro de 1946
"Art. 1º. Incluem-se entre os bens imóveis da União:
a) os terrenos de marinha e seus acrescidos ;" (negritei)
O aforamento, consoante definição contida no inciso I do art. 2º da IN SPU nº 3/2016, por sua vez, trata-se de um direito real, que mediante contrato a União atribui a terceiros o domínio útil de um imóvel de sua propriedade, recebendo o foro anual de 0,6% do valor do domínio pleno do terreno. Esse instrumento é utilizado nas situações em que coexistirem a conveniência de destinar o imóvel e, ao mesmo tempo, manter o vínculo da propriedade pública (§ 2º do art. 64 do Decreto Lei 9.760/1946).
No aforamento há o desdobramento em domínio direto e domínio útil. O primeiro permanece com a União e o segundo é atribuído ao particular, que passa a exercer direito real sobre a coisa alheia.
Ainda segundo definição contida no artigo 2º, agora pelo inciso IV, da mesma IN SPU nº 3/2016, a concessão do aforamento gratuito é o:
ato pelo qual a União atribui a terceiro o domínio útil de terreno de sua propriedade, dispensado o pagamento do valor correspondente a 83% do valor da avaliação do domínio pleno pelo foreiro, que passa a se obrigar contratualmente ao de laudêmio na quantia de 5% do valor atualizado do domínio pleno do terreno, excluídas as benfeitorias, nos casos de transferência onerosa entre vivos.
O Aforamento ora analisado resulta do requerimento formulado pela empresa SCARDUA LABORATORIO DE PROTESE DENTARIA LTDA, cujos dados constitutivos que a representarão no documento de Constituição de Aforamento se encontram devidamente juntados nos autos.
Quanto às conclusões registradas na manifestação acima transcrita, elaboradas a partir da documentação acostada pela área técnica da SPU/ES, oportuno ressaltar que, no âmbito do Direito Administrativo, as informações prestadas/emanadas de autoridades e agentes públicos gozam dos atributos de presunção (juris tantum) de legitimidade e certeza. Tais atributos conferem não apenas veracidade sobre os fatos nos quais se baseiam (certeza), mas também permite inferir que foram realizados em conformidade com os ditames legais (legitimidade), razão pela qual manifestações dessa ordem devem ser presumidas como expressão verídica de uma realidade fática.
Isso porque refoge à atribuição legal deste Órgão de Consultoria, como dito anteriormente, instruir o processo com as informações técnicas e elementos fáticos, bem como documentos hábeis/aptos a comprovar/demonstrar a existência de qualquer intervenção física em relação ao bem, de modo a atestar a comprovação da detenção física exigida pela Instrução Normativa SPU nº 03, de 9 de novembro de 2016, pois a atribuição de delimitação de áreas de domínio ou posse da União, cadastramento de imóveis, discriminação de áreas da União, controle e fiscalização de imóveis de posse e domínio da União e registro de atualização das respectivas informações nas bases de dados incumbe à própria SPU/ES, no regular exercício das atribuições legais conferidas em normativos decorrentes de sua estrutura regimental, a teor do Decreto Federal nº 9.745, de 8 de Abril de 2019.
O instituto jurídico do "aforamento" rege-se pelo estabelecido no Decreto-Lei n° 9.760, de 05 de setembro de 1946, que dispõe sobre os bens imóveis da União, na Lei nº 9.636, de 15 de maio de 1998, que dispõe sobre a regularização, administração, aforamento e alienação de bens imóveis de domínio da União, no Decreto-Lei nº 2.398, de 21 de dezembro de 1987, que dispõe sobre foros, laudêmios e taxas de ocupação relativas a imóveis de propriedade da União e na Instrução Normativa SPU nº 03, de 9 de Novembro de 2016, que disciplina os procedimentos administrativos para a constituição, caducidade, revigoração e remição de aforamento de terrenos dominiais da União.
Tem direito ao aforamento gratuito, na forma explicitada pela IN SPU nº 3, de 9 de novembro de 2016, aqueles que se enquadram no previsto pelos art. 105 do Decreto-Lei nº 9.760, de 1946:
Art. 105. Tem preferência ao aforamento:
1º – os que tiverem título de propriedade devidamente transcrito no Registo de Imóveis;
2º – os que estejam na posse dos terrenos, com fundamento em título outorgado pelos Estados ou Municípios;
3º – os que, necessariamente, utilizam os terrenos para acesso às suas propriedades;
4º – os ocupantes inscritos até o ano de 1940, e que estejam quites com o pagamento das devidas taxas, quanto aos terrenos de marinha e seus acrescidos;
5º – os que, possuindo benfeitorias, estiverem cultivando, por si e regularmente, terras da União, quanto às reservadas para exploração agrícola, na forma do art. 65;(Revogado pela Lei nº 9.636, de 1998)
6º – os concessionários de terrenos de marinha, quanto aos seus acréscidos, desde que estes não possam constituir unidades autônomas;
7º – os que no terreno possuam benfeitorias, anteriores ao ano de 1940, de valor apreciável em relação ao daquele;
Por sua vez, prevê o Decreto-Lei 2.398/1987, com a redação dada pela Lei Federal nº 9.636, de 15 de maio de 1998:
Decreto-Lei 2.398/1987
Art. 5o Ressalvados os terrenos da União que, a critério do Poder Executivo, venham a ser considerados de interesse do serviço público, conceder-se-á o aforamento: (Redação dada pela Lei nº 9.636, de 1998)
I - independentemente do pagamento do preço correspondente ao valor do domínio útil, nos casos previstos nos arts. 105 e 215 do Decreto-Lei n° 9.760, de 1946; (Redação dada pela Lei nº 9.636, de 1998)
II - mediante leilão público ou concorrência, observado o disposto no art. 99 do Decreto-Lei no 9.760, de 1946. (Redação dada pela Lei nº 9.636, de 1998)
Parágrafo único. Considera-se de interesse do serviço público todo imóvel necessário ao desenvolvimento de projetos públicos, sociais ou econômicos de interesse nacional, à preservação ambiental, à proteção dos ecossistemas naturais e à defesa nacional, independentemente de se encontrar situado em zona declarada de interesse do serviço público, mediante portaria do Secretário do Patrimônio da União. (Incluído pela Lei nº 9.636, de 1998)"(negritei)
Significa dizer, em outras palavras, que o legislador reconheceu o direito de preferência a certas pessoas, por valorizar a relação jurídica preexistente entre estas e os bens públicos, a tal ponto de lhes assegurar não só a citada preferência, como também, a desobrigação do pagamento relativo ao preço correspondente ao domínio útil.
Nesse passo, a Nota Técnica SEI nº 56652/2021/ME esclarece:
“CONCLUSÃO
Considerando comprovada a regularidade fiscal perante a Fazenda Nacional do pretenso foreiro (20551806).
Considerando comprovada a quitação das taxas de ocupação e laudêmio (20551837).
Considerando que o requerimento de aforamento apresentado (SEI 20482735), foi feito no formulário eletrônico que é citado no Art. 33 da Instrução Normativa nº 03, de 9 de novembro de 2016, tendo seu caráter voluntário e que como tal deve ser analisado conforme recomendação do Art. 40 da mesma Instrução Normativa nº 03.
Considerando que no caso de aforamentos que se enquadrem como gratuito, caso o requerente voluntário cumpra todos os requisitos necessários para a concessão, inexiste possibilidade que terceiros requeiram qualquer direito sobre o mesmo imóvel, não sendo exigido a notificação sobre o aforamento.
Considerando que foram apresentados todos os documentos do check list do Anexo XI da Instrução Normativa nº 03, de 9 de novembro de 2016 (20587851), exceto os que serão oportunamente apresentados pela SPU-ESNUCIP.
Considerando que já existe unidade aforada conforme o artigo 112 Instrução Normativa N° 3 de 9 de Novembro de 2016, Doc SEI 20550628
Diante do exposto, proponho o deferimento da requisição de preferência ao aforamento gratuito com os elementos necessários para imputar o referido direito aos interessados à constituição do regime enfitêutico para o imóvel em questão, com fundamento no inciso I, do Art. 105 do Decreto-Lei nº 9.760 de 5 de setembro de 1946 c/c artigo 112 Instrução Normativa N° 3 de 9 de Novembro de 2016.”
Diante do acima exposto, concluímos que o imóvel em questão possui preferência ao aforamento, enquadrando-se na forma do disposto no item 1º, do art. 105, do D.L. 9.760, de 1946 - aforamento gratuito.
A Lei Federal nº 9.636, de 15 de maio de 1998, que dispõe sobre a regularização, administração, aforamento e alienação de bens imóveis de domínio da União, nos traz o seguinte disciplinamento:
Art. 16-F. Para os imóveis divididos em frações ideais em que já tenha havido aforamento de, no mínimo, uma das unidades autônomas, na forma do item 1o do art. 105 do Decreto-Lei no 9.760, de 5 de setembro de 1946, combinado com o inciso I do caput do art. 5o do Decreto-Lei no 2.398, de 21 de dezembro 1987, será aplicado o mesmo critério de outorga de aforamento para as demais unidades do imóvel. (Incluído pela Lei nº 13.465, de 2017) (negritei)
Quanto a esse ponto, informou-se a existência de unidade aforada, conforme o artigo 112, da Instrução Normativa n° 3, de 9 de novembro de 2016 (SEI 20550628).
Na referida Instrução Normativa, têm-se os casos de bens delineados como aforados gratuitamente e com direito de preferência, vejamos:
"Art. 2º Para efeitos dessa Instrução Normativa - IN, são adotados os seguintes conceitos:
(...)
IV - concessão do aforamento gratuito: ato pelo qual a União atribui a terceiro o domínio útil de terreno de sua propriedade, dispensado o pagamento do valor correspondente a 83% do valor da avaliação do domínio pleno pelo foreiro, que passa a se obrigar contratualmente ao de laudêmio na quantia de 5% do valor atualizado do domínio pleno do terreno, excluídas as benfeitorias, nos casos de transferência onerosa entre vivos;
(...)
Seção III
Do Exercício da Preferência ao Aforamento Gratuito
Art. 10. O exercício do direito de preferência ao aforamento gratuito é o ato formal pelo qual o interessado requer a concessão do domínio útil referente a imóvel da União, independentemente do pagamento do valor relacionado a este direito.
Art. 11 . Os ocupantes com preferência ao aforamento gratuito, nos termos dos arts. 105 e 215 do Decreto-Lei nº 9.760, de 1946, devem formalizar o requerimento de exercício do direito dentro do prazo de 180 (cento e oitenta) dias contados da notificação, sob pena de perda dos direitos que porventura lhes assistam.
Art. 12 . A preferência ao aforamento gratuito de imóvel da União será verificada após a apresentação pelo ocupante ou seu representante legal dos documentos que comprovem atender aos requisitos previstos nos arts. 105 e 215 do Decreto - Lei nº 9.760, de 1946.
(...)
Art. 14. Tem preferência ao aforamento gratuito, conforme o art. 105 do Decreto-Lei nº 9.760, de 1946:
I - os que tiverem título de propriedade devidamente registrado ou transcrito no Registro de Imóveis cuja cadeia retroaja ininterruptamente a 5 de setembro de 1946, desde que, naquela data, os registros e transcrições não fizessem qualquer menção que pudesse levar à conclusão de que a verdadeira proprietária da área era a União, a exemplo de referências a terrenos de marinha e acrescidos de marinha;
II - os que estejam na posse dos terrenos, com fundamento em título outorgado pelos Estados ou Municípios;
III - os que, necessariamente, utilizam os terrenos para acesso às suas propriedades;
IV - os ocupantes efetivamente inscritos até o ano de 1940, ainda que o atual ocupante tenha sido cadastrado em data posterior, hipótese em que a cadeia possessória efetivamente lançada nos arquivos da Administração deve retroagir ininterruptamente àquele ano, e desde que estejam quites com o pagamento das devidas taxas, quanto aos terrenos de marinha e seus acrescidos;
V - os concessionários de terrenos de marinha, quanto aos seus acrescidos, desde que estes não possam constituir unidades autônomas; e
VI - os que no terreno possuam benfeitorias, anteriores ao ano de 1940, de valor apreciável em relação ao daquele."
Art. 17. Os documentos necessários à comprovação dos casos de preferência previstos nesta Seção estão apresentados no Anexo VI.
(...)
I - Os que tiverem título de propriedade devidamente transcrito no Registo de Imóveis.
a) título aquisitivo em nome do atual ocupante, devidamente transcrito no Cartório de Registro de Imóveis competente.
b) certidão de inteiro teor da matrícula do imóvel e outros documentos cartoriais que comprovem a cadeia sucessória, retroagindo ininterruptamente à edição do Decreto-lei nº 9.760, de 5 de setembro de 1946, recaindo em título de propriedade devidamente transcrito em Cartório de Registro de Imóveis.
Da Constituição de Aforamento Voluntário
Art. 33 . Para o ocupante com direito de preferência que voluntariamente solicitar a aquisição do domínio útil, serão aplicadas as orientações desta IN, devendo para este fim enviar requerimento eletrônico de utilização /regularização, que pode ser formalizado através do Portal de Serviços da SPU (e - SPU) , e - spu.planejamento.gov.br.
Art. 34 . Uma vez requerido o aforamento sob a forma voluntária, a SPU/UF providenciará a elaboração da avaliação e elaborará o cálculo do valor de referência – CVR, nos casos de direito de preferência ao aforamento gratuito, ou a avaliação de precisão, nas hipóteses de direito de preferência ao aforamento oneroso, realizada, especificamente para esse fim, pela SPU ou, sempre que necessário, pela Caixa Econômica Federal, com validade de 12 (doze ) meses a contar da data de sua publicação.
(...)” (sublinhei e negritei)
Vê-se, portanto, que o disposto no art. 17 acima condiciona o ato de concessão da Autoridade à apresentação dos documentos previstos no ANEXO VI da IN SPU nº 03/2016. Repita-se que foge à atribuição legal deste órgão jurídico lançar nos autos os indicativos sobre a existência de qualquer intervenção física em relação ao bem, de modo a registrar a prova da detenção física exigida no normativo, pois referida atribuição foi conferida à SPU/ES, conforme os dispositivos legais transcritos anteriormente.
A ressalva mencionada no artigo 14, inciso I, da Instrução Normativa SPU nº 3, de 9 de novembro de 2016, consubstanciou o entendimento firmado pelo ENUNCIADO CONJUR/MPOG nº 05, no sentido de que:
Enunciado nº 5: Para que tenha direito de preferência ao aforamento gratuito com base no item 1º do art. 105 do Decreto-Lei nº 9.760, de 5 de setembro de 1946, além da necessidade de o requerente comprovar que a cadeia sucessória relacionada ao bem retroage ininterruptamente à data de entrada em vigor do Decreto-Lei, os registros e transcrições não devem fazer qualquer menção que possa levar à conclusão de que a verdadeira proprietária da área é a União, a exemplo de referências a terrenos de marinha e acrescidos de marinha
Precedentes:- PARECER Nº 0127 - 5.1.1/2012/DPC/CONJUR-MP/CGU/AGU- PARECER Nº 0271 - 5.1.1/2012/DPC/CONJUR-MP/CGU/AGU- PARECER Nº 1723 - 5.1.1/2012/DPC/CONJUR-MP/CGU/AGU- PARECER Nº 1510 - 5.1.1/2012/MAA/CONJUR-MP/CGU/AGU- PARECER Nº 0228 - 5.1.1/2013/DPC/CONJUR-MP/CGU/AGU- PARECER Nº 0090 - 5.1.1/2013/AMF/CONJUR-MP/CGU/AGU
Releva trazer os termos do PARECER Nº 0298-5.1.1/2014/LBS/CONJUR-MP/CGU/AGU, aprovado pelo Consultor Jurídico da Consultoria vinculada, a Consultoria Jurídica junto ao Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão (CONJUR/MP) que firmou entendimento acerca da adequada interpretação jurídica a ser conferida à parte final do citado Enunciado nº 5, nos seguintes termos:
(...)
10. Para que tenha direito de preferência ao aforamento com base no item 1º do art. 105, o requerente deve comprovar que a cadeia sucessória relacionada ao bem objeto do pedido retroage à data de entrada em vigor do Decreto-Lei nº 9.760/46. Além disso, os registros e transcrições não devem fazer qualquer menção que possa levar à conclusão de que a verdadeira proprietária da área é a União. Ou seja, os transmitentes devem agir efetivamente como se proprietários fossem, com os respectivos títulos.
11. No caso dos autos, verifica-se que os conteúdos das transcrições e matrículas utilizadas na instrução processual indicam que o imóvel era constituído por terreno de marinha. Ocorre que a certidão de fls. 19, datada de 02.10.1923, que se caracteriza como a certidão válida à época da entrada em vigor do Decreto-lei nº 9.760/46, não faz menção à titularidade da União sobre o bem.
12. É dizer: destrinchando o entendimento pacificado no Enunciado nº 05 da Portaria nº 02 da CONJUR/MPOG, de 10 de abril de 2013, a transcrição ou registro que não deve fazer referência que possa levar à conclusão de que a verdadeira proprietária da área é a União é aquela válida em 1946, não trazendo óbice, assim, ao direito de preferência gratuito se tais referências constarem das certidões subsequentes da cadeia sucessória do imóvel.
13. Desta forma, face à ausência de menção à titularidade da União sobre o bem na certidão de fls. 19, como indicativo de ser terreno de marinha ou acrescido de marinha, não se vislumbra, a princípio, confronto entre a situação trazida à análise e o Enunciado nº 05 da Portaria nº 02 da CONJUR/MPOG, de 10 de abril de 2013, a impedir a concessão do aforamento gratuito. (...) (sem grifo no original).
Portanto, segundo entendimento adotado pela CONJUR/MPOG, a transcrição ou registro que não deve fazer referência que possa levar à conclusão de que a verdadeira proprietária da área é a União é aquela válida em 1946, não trazendo óbice ao direito de preferência gratuito se tais referências constarem das certidões subsequentes da cadeia sucessória do imóvel.
Observa-se que, no processo ora analisado, o imóvel tratado é fração de um condomínio no qual uma das unidades já foi submetida ao regime de aforamento gratuito, conforme o contrato de constituição de aforamento analisado no processo 10783.008071/96-23. Dessa forma, de acordo com o Despacho SEI 28781854, não há, nos registros e transcrições, “qualquer menção que possa levar à conclusão de que a verdadeira proprietária da área, em 05/09/1946, já era a União, na forma determinada no inc. I do art. 14 da Instrução Normativa SPU nº 3, de 09/11/2016”. Nesse sentido, consta nos autos a matrícula 3F 3441 (SEI 28781229), que é a origem da cadeia comum do Ed. Cima Center e estava válida em 05/09/1946, confirmando a conclusão a que se chegou.
Verificada a presença dos requisitos do art. 105 do DL e observada a ressalva da parte final do inciso I do art. 14 da IN 03/2016, na esteira do ENUNCIADO CONJUR/MPOG nº 05, a constituição do aforamento gratuito decorre como ato vinculado, na forma estabelecida pelo parágrafo único do art. 40 da IN SPU nº 3/2016:
Art. 40. Quando do exame do pedido de aforamento gratuito, à vista da documentação apresentada e dos esclarecimentos obtidos, caberá à SPU/UF:
I - indeferir o pedido, se for o caso;
II - realizar as audiências de que trata o art. 100 do Decreto Lei nº 9.760, de 1946, e demais audiências necessárias, se for ocaso;
III - solicitar documentos complementares à instrução processual, estipulando prazo de 30 (trinta) dias para sua apresentação, sob pena de arquivamento do processo, sempre juntando aos autos os comprovantes de recebimento da solicitação pelo interessado; e
IV - submeter o requerimento, se for o caso, ao procedimento previsto no art. 205 do Decreto-Lei nº 9.760, de 1946.
Parágrafo único. A decisão da SPU/UF quanto ao pedido formulado com fundamento nos arts. 105 e 215 do Decreto-lei nº 9.760, de 1946, constitui ato vinculado e somente poderá ser desfavorável, de forma fundamentada, caso haja algum impedimento, entre aqueles já previstos em lei, informado em consulta formulada entre aquelas previstas na legislação em vigor, ou nas hipóteses previstas no inciso II do art. 9º da Lei nº 9.636, de 1998. (negritei)
Portanto, o aforamento legitima-se, atendidos as exigências legais, desde que não se configure nenhuma das hipóteses do § 2º do mesmo art. 105:
Art. 105. Tem preferência ao aforamento:
1º – os que tiverem título de propriedade devidamente transcrito no Registo de Imóveis;
(...)
§ 2º. A decisão da Secretaria do Patrimônio da União quanto ao pedido formulado com fundamento no direito de preferência previsto neste artigo constitui ato vinculado e somente poderá ser desfavorável, de forma fundamentada, caso haja algum impedimento, entre aqueles já previstos em lei, informado em consulta formulada entre aquelas previstas na legislação em vigor, ou nas hipóteses previstas no inciso II do art. 9º (Incluído pela Lei nº 13.139, de 2015) (sublinhei e negritei)
No que tange à competência para a concessão do aforamento dos bens da União, prescreve o artigo 108 do Decreto-Lei nº 9.760/46, com a Redação dada pela Lei nº 13.139/2015, ser do Superintendente do Patrimônio da União no Estado:
Art. 108. O Superintendente do Patrimônio da União no Estado apreciará a documentação e, deferindo o pedido, calculará o foro, com base no art. 101, e concederá o aforamento, devendo o foreiro comprovar sua regularidade fiscal perante a Fazenda Nacional até o ato da contratação. (Redação dada pela Lei nº 13.139, de 2015)
Parágrafo único. O Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão estabelecerá diretrizes e procedimentos simplificados para a concessão do aforamento de que trata o caput. (Incluído pela Lei nº 13.139, de 2015)
Já o caput do art. 59 da IN SPU nº 3/2016, dispõe que o Superintendente da SPU/ES é a autoridade que concederá o aforamento:
Da Concessão do Aforamento
Art. 59. Não havendo impugnação informada nas consultas do art. 100 do Decreto-Lei nº 9.760, de 1946, nas situações em que forem aplicáveis, o Superintendente da SPU/UF apreciará a documentação (check-lists do Anexo XI) e, deferindo o pedido, concederá o aforamento, conforme minuta constante dos Anexos XII e XIII(despacho concessório de aforamento gratuito ou oneroso, conforme o caso), para formalizar-se em ato subsequente, a respectiva contratação, com averbação no Cartório de Registro Imóveis. (negritei)
Por fim, a Portaria SPU/ME nº 14.094, de 30 de novembro de 2021 que revogou a Portaria nº 40, de 18 de março de 2009, passando a prever, em seu art. 1º, que os Superintendentes do Patrimônio da União estão autorizados a firmar os termos de contratos de aforamento, após deliberação pelas instâncias competentes.
Nesse passo, observa-se que o presente processo foi apreciado pelo Grupo Especial de Destinação Supervisionada - GE-DESUP-1 que deliberou favoravelmente à proposta de aforamento gratuito (SEI 28667587). Contudo, considerou-se a ressalva contida no item 8, do Despacho SPU-DEGATCGDIN (SEI nº 27965675): "condicionada à obtenção de todos os documentos e alvarás e autorizações para a concessão do aforamento, à adimplência perante esta Secretaria, bem como à rigorosa observância das normas legais e regulamentares aplicáveis."
Quanto à avaliação do imóvel, encontra-se regulamentada na IN SPU nº 03/2016:
Da Avaliação
Art. 53. A avaliação para o aforamento oneroso deverá ser da seguinte maneira:
§ 1º O valor do preço mínimo será estabelecido mediante avaliação realizada no âmbito da SPU/UF, ou da CAIXA, se necessário, em laudo de avaliação de precisão, realizada especificamente para esse fim, e corresponderá a 83% do valor do domínio pleno do terreno.
§ 2º O laudo terá prazo de validade de 12 (doze) meses, podendo a SPU/UF ou CAIXA contratar serviços especializados para a avaliação, que deverá ser homologada pelo contratante.
Art. 54. A avaliação para o aforamento gratuito deverá ser feita através do cálculo do valor de referência – CVR.
Parágrafo único. Não havendo impugnação por parte dos órgãos consultados, caberá ao setor de caracterização da SPU/UF elaborar o CVR, calcular o foro e verificar a existência de débitos porventura devidos à Fazenda Nacional. (sublinhei e negritei)
Verifica-se, nos autos, a realização de avaliação para determinação do valor de referência do imóvel da União, em 07/12/2021, mediante apresentação do Relatório de Valor de Referência 1448/2021 (SEI 20901990). Tendo em consideração o prazo de validade de 12 meses, observa-se que o referido relatório encontra-se vigente até 07/12/2022.
Recomenda-se à SPU/ES, entretanto, observar o disposto no art. 61 da IN SPU nº 3/2016, a qual determina "previamente à assinatura do contrato" enfitêutico, a SPU/UF deverá observar:
I - que a avaliação do domínio pleno do terreno, para efeito de cálculo do foro, deverá ser anualmente atualizada; e
II - que o pretenso foreiro comprove sua regularidade fiscal perante a Fazenda Nacional".
MINUTA DO CONTRATO DE AFORAMENTO SOB REGIME GRATUITO
À e-CJU/PATRIMÔNIO incumbe analisar, sob o aspecto jurídico-formal, a regularidade da minuta do Contrato de Aforamento sob o regime Gratuito (SEI 20588815).
Quanto à minuta, encontra-se estruturada de acordo com as normas e regras que regem a matéria, em especial o Anexo XIV da IN SPU nº 3/2016. Portanto, sob este prisma, não foram identificados óbices de índole formal e jurídica para sua aprovação. Contudo, convém que a SPU/ES promova conferência final em todos os atos e termos, a fim de sanar eventuais omissões, erros materiais, gramaticais, de dados ou técnica de redação, assim como citação de normativos eventualmente revogados, posto que a instrução processual, a conferência de dados e a indicação dos normativos específicos em vigor que respaldam a prática do ato são atribuições próprias do órgão assessorado.
Lembre-se que o art. 106 do DL nº 9.760 de 1946 prescreve:
Art. 106. Os pedidos de aforamento serão dirigidos ao chefe do empreendimento local do SPU, acompanhados dos documentos comprobatórios dos direitos alegados pelo interessado e de planta ou croquis que identifique o terreno. (grifos e destaques)
Caso novos documentos ou diligências outras sejam necessárias, o ocupante/interessado deverá ser notificado para atendimento, mediante utilização do modelo padrão de notificações, ainda, observadas as etapas detalhadas e fluxo dos procedimentos do aforamento gratuito do "Manual do Processo de Aforamento Gratuito" a que refere o Anexo XXVIII da IN SPU Nº 03/2016, se houver, conforme estabelece o art. 40 da IN:
Art. 40. Quando do exame do pedido de aforamento gratuito, à vista da documentação apresentada e dos esclarecimentos obtidos, caberá à SPU/UF:
I - indeferir o pedido, se for o caso;
II - realizar as audiências de que trata o art. 100 do Decreto Lei nº 9.760, de 1946, e demais audiências necessárias, se for ocaso;
III - solicitar documentos complementares à instrução processual, estipulando prazo de 30 (trinta) dias para sua apresentação, sob pena de arquivamento do processo, sempre juntando aos autos os comprovantes de recebimento da solicitação pelo interessado; e
IV - submeter o requerimento, se for o caso, ao procedimento previsto no art. 205 do Decreto-Lei nº 9.760, de 1946. (destaques e grifos)
Recomenda-se ainda à SPU/ES, providenciar a publicação do extrato do contrato na Imprensa Oficial, nos termos do parágrafo único do art. 61 da Lei nº 8.666, de 21 de junho de 1993, atendendo, assim, a exigência do art. 62 da IN SPU nº 3/2016.
Convém advertir, ainda, que o aforamento deve ser registrado no Cartório de Registro de Imóveis competente, nos termos do art. 167, I, nº 10, da Lei nº 6.015/73 e conforme prescreve o Enunciado 3, da CONJUR/MPOG:
(...) em se tratando de direito real, o regime enfitêutico só se constitui mediante o registro do contrato de aforamento no Cartório de Registro de Imóveis competente, não sendo suficiente a lavratura daquele contrato pela Secretaria do Patrimônio da União, ainda que com força de escritura pública. [Precedente:- PARECER Nº 0884 - 5.1.1/2011/MAA/CONJUR-MP/CGU/AGU].
Em relação a distribuição gratuita de bens da União para entidades privadas ou públicas, é obrigatório o atendimento da Lei n. 9.504, de 30 de setembro de 1997, que trata das proibições de transferências voluntárias de recursos da União, sob pena de nulidade de pleno direito, no ano em que se realizar eleição, conforme dispõe:
Art. 73. São proibidas aos agentes públicos, servidores ou não, as seguintes condutas tendentes a afetar a igualdade de oportunidades entre candidatos nos pleitos eleitorais:
(...)
§ 10. No ano em que se realizar eleição, fica proibida a distribuição gratuita de bens, valores ou benefícios por parte da Administração Pública, exceto nos casos de calamidade pública, de estado de emergência ou de programas sociais autorizados em lei e já em execução orçamentária no exercício anterior, casos em que o Ministério Público poderá promover o acompanhamento de sua execução financeira e administrativa. (Incluído pela Lei nº 11.300, de 2006). (Negritei)
A Orientação Normativa CNU/CGU/AGU nº 02, de 2016 torna claro que a vedação prevista no art. 73, § 10, da Lei nº 9.504/1997, dirige-se à distribuição gratuita e discricionária diretamente a particulares, incluídas as doações com encargo e cessões, não alcançando os atos vinculados em razão de direito subjetivo do beneficiário:
A vedação prevista no art. 73, §10, da Lei nº 9.504, de 30 de setembro de1997, dirige-se à distribuição gratuita e discricionária diretamente a particulares, incluídas as doações com encargo e cessões, não alcançando os atos vinculados em razão de direito subjetivo do beneficiário e as transferências realizadas entre órgãos públicos do mesmo ente federativo ou as que envolvam entes federativos distintos, observando-se neste último caso o disposto no inciso VI, alínea "a", do mesmo artigo, que veda transferências nos três meses anteriores ao pleito eleitoral. (Negritei)
Portanto, o ato adminstrativo que se pretende consolidar por meio da Constituição de Aforamento gratuito de imóvel da União, deve observar a vedação legal de distribuição de bens a particulares durante todo o ano de eleição e, a outros entes públicos, o impedimento refere apenas aos três meses que antecedem o pleito.
IV - CONCLUSÃO
Pelo exposto, nos limites da análise jurídica efetuada e abstraídas questões atinentes ao mérito administrativo, conclui-se pela possibilidade jurídica da celebração do Contrato de Aforamento Gratuito ora analisado, nos moldes trazidos a exame, com fulcro no item 1º, do artigo 105 do Decreto-Lei nº 9.760, de 5 de setembro de 1946 e Art. 5º, inciso I, do Decreto-Lei nº 2.398, de 21 de dezembro de 1987, com a redação que lhe foi dada pela Lei nº 9.636, de 1998, condicionada à observância das ressalvas e recomendações contidas nos parágrafos 19, 20, 40, 42, 47, 48, 49 e 52 deste opinativo, ou após seu afastamento de forma motivada, consoante previsão do artigo 50, inciso VII, da Lei n° 9.784 de 1999, será possível dar prosseguimento ao processo nos seus demais termos, dispensada nova manifestação desta Consultoria Jurídica, observando-se ainda, as demais exigências da Instrução Normativa SPU nº 03, de 9 de novembro de 2016.
Feito tais registros, ao protocolo da Consultoria Jurídica da União Especializada Virtual de Patrimônio (e-CJU/PATRIMÔNIO) para restituir o processo a Superintendência do Patrimônio da União no Estado do Espiríto Santo (SPU-ES) para ciência desta manifestação jurídica, mediante disponibilização de chave (link) de acesso externo como usuário externo ao Sistema AGU SAPIENS, objetivando a adoção da(s) providência(s) pertinente(s) para viabilizar a assinatura da minuta do Contrato de Aforamento Gratuito (SEI nº 20588815).
Brasília, 05 de novembro de 2022.
GLÓRIA BEATRIZ SARAIVA DE ALBUQUERQUE
ESTAGIÁRIA
JOÉLIA DE LIMA RODRIGUES
ADVOGADA DA UNIÃO CJU-RR/CGU/AGU
Atenção, a consulta ao processo eletrônico está disponível em https://supersapiens.agu.gov.br mediante o fornecimento do Número Único de Protocolo (NUP) 10154170257202161 e da chave de acesso 346de6c4