ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA JURÍDICA DA UNIÃO ESPECIALIZADA VIRTUAL DE PATRIMÔNIO
NÚCLEO JURÍDICO
ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA JURÍDICA DA UNIÃO ESPECIALIZADA VIRTUAL DE PATRIMÔNIO
NÚCLEO JURÍDICO
PARECER n. 00913/2022/NUCJUR/E-CJU/PATRIMÔNIO/CGU/AGU
NUP: 04972.003379/2019-91
INTERESSADOS: MUNICÍPIO DE CUNHA PORÃ/SC E OUTROS
ASSUNTOS: CESSAO DE USO GRATUITO DE IMOVEL DA UNIAO
EMENTA:PATRIMONIO DA UNIAO, CESSAO DE USO GRATUITO DE IMOVEL DA UNIAO PARA MUNICIPIO. LEGISLACAO APLICAVEL: ARTIGO 18, I, DA LEI nº 9.636, DE 1998. IMPLATACAO DO CENTRO DE REFERENCIA DE ASSISTENCIA SOCIAL.
Trata-se de processo oriundo da Superintendência do Patrimônio da União em Santa Catarina/Coordenação/Núcleo de Destinação Patrimonial que tem como objeto instrumentalizar a cessão gratuita de imóvel da União para o Município de Cunha Porã/SC, situado na Rua Benjamin Constant, nº 972, com área de 520,00 m² e benfeitoria de 222,85 m², matriculado sob nº 5.646 do Cartório de Registro de Imóveis da Comarca de Cunha Porã, para a utilização pelo CRAS, Centro de Referência de Assistência Social.
O pedido do Município foi analisado conforme Nota Técnica SEI nº 25732/2022/ME
Os autos foram encaminhados para este NUCJUR/E-CJU/PATRIMÔNIO, Órgão consultivo integrante da estrutura da Advocacia-Geral da União competente para assessorar o Órgão consulente, com fulcro na Lei Complementar nº 73, de 1993, artigo 8-F da Lei nº 9.028, de 12 de abril de 1995, e Portaria AGU nº 14, de 23 de janeiro de 2020, encontrando-se instruído com os seguintes principais documentos lançados no sistema SEI, cujo acesso foi autorizado pelo Órgão assessorado para possibilitar a presente análise
6205023 Ofício 011/2019
6205024 Despacho
6205025 Ato SPIUNET
6205026 Planta e Memorial
6205027 Ofício
6205028 E-mail
6205029 Ofício 108/2019
6205030 Minuta 17/06/2019
6205031 Minuta 18/06/2019
6205032 Aviso 18/06/2019
6205033 Ato 18/06/2019
6205034 Nota 18/06/2019
6205035 Despacho
6213985 Despacho
18626507 Ofício 242627 13/09/2021
18731488 E-mail 16/09/2021
19466704 E-mail referente oficio 242327
19466715 Ofício 0280/2021
19466716 Anexo Documento Prefeita Luzia
19466717 Anexo Diploma Luzia
19466718 Anexo ATA DE POSSE
19565561 Despacho
22294120 Laudo de Avaliação de Imóvel 148 10/02/2022
22480564 Anexo I - Tratamento Estatístico e Dados Amostrais
22497258 Anexo II - Enquadramento do Laudo
22497368 Anexo III - Custo de reedição da benfeitoria
25200940 Cadastro Ponto
25200964 Despacho
25252198 Certidão CND Federal
25252239 Certidão CND Estadual SC
25252285 Certidão CND CAIXA
25252381 Minuta de Contrato
25254008 Ato de Dispensa de Licitação
25254347 Ratificação de Dispensa de Licitação
25329565 Nota Técnica 24869
25451652 Nota Técnica 25732
25483857 Espelho Portal Colaborativo
25857945 Checklist
25874438 Espelho SPIUnet
25965633 Matrícula 5.646
26049996 Ata REUNIÃO GE-DESUP
26062091 Minuta de Ratificação de Dispensa de Licitação
26062807 Extrato
26063156 Despacho
26066303 Ofício 189802
26074803 Ratificação de Dispensa de Licitação
26095035 Despacho
26114351 Publicação Extrato Dispensa de Licitação
26160057 Despacho
27334918 Recibo 1
7334920 Ofício 56/2022
27334923 Certidão DE INTEIRO TEOR
27492520 Aviso de Recebimento - AR 26066303/2022
29155101 Ofício 281171
29183542 despacho
COMPETÊNCIA PARA O ASSESSORAMENTO JURÍDICO À SPU/SC
A Medida Provisória nº 870, de 1º de janeiro de 2019, convertida na Lei nº 13.844 de 2019, promoveu significativa modificação na organização básica dos órgãos da Presidência da República e dos Ministérios, repercutindo diretamente na competência das Consultoria Jurídicas da União nos Estados da Advocacia-Geral da União, no que se refere ao assessoramento jurídico em matéria da patrimônio imobiliário.
Por tal motivo, o CONSULTOR-GERAL DA UNIÃO e o PROCURADOR-GERAL DA FAZENDA NACIONAL expediram a Portaria Conjunta nº 1, de 29 de janeiro de 2019, por força da qual foram delegadas às Consultorias Jurídicas da União localizadas fora do Distrito Federal as atribuições consultivas relacionadas a órgãos assessorados integrantes da estrutura do Ministério da Economia localizados nos Estados, pelo prazo, prorrogável, de doze meses, consoante transcrição abaixo:
PORTARIA CONJUNTA Nº 1, DE 29 DE JANEIRO DE 2019
Dispõe sobre a delegação temporária de atribuições consultivas aos órgãos de execução da Consultoria-Geral da União e dá outras providências.
O CONSULTOR-GERAL DA UNIÃO e o PROCURADOR-GERAL DA FAZENDA NACIONAL, no uso de suas atribuições e tendo em vista o disposto no art. 55, § 3º, da Medida Provisória nº 870, de 1º de janeiro de 2019, no art. 39, I, do Decreto nº 7.392, de 13 de dezembro de 2010 e no art. 168 do Decreto nº 9.769, de 2 de janeiro de 2019, e considerando o que consta do processo administrativo nº 00688.000192/2019-91, resolvem:
Art. 1º Ficam delegadas às consultorias jurídicas da União localizadas fora do Distrito Federal as atribuições consultivas relacionadas a órgãos assessorados integrantes da estrutura do Ministério da Economia localizados nos Estados, pelo prazo, prorrogável, de doze meses.
Parágrafo único. A delegação ora promovida compreende apenas as atribuições relacionadas aos órgãos assessorados que integraram a estrutura dos extintos Ministérios do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão, da Indústria, Comércio Exterior e Serviços e do Trabalho, até o advento da Medida Provisória nº 870, de 1º de janeiro de 2019.
A delegação temporária de atribuições consultivas prevista na Portaria Conjunta nº 1, de 29 de janeiro de 2019 vem sendo prorrogada sucessivamente, sendo que a última, a PORTARIA CONJUNTA CGU/PGFN Nº 131, DE 1º DE DEZEMBRO DE 2021, estabelece:
PORTARIA CONJUNTA CGU/PGFN Nº 131, DE 1º DE DEZEMBRO DE 2021
Dispõe sobre a prorrogação da delegação temporária de atribuições consultivas aos órgãos de execução da Consultoria-Geral da União.
O CONSULTOR-GERAL DA UNIÃO e o PROCURADOR-GERAL DA FAZENDA NACIONAL, no uso de suas atribuições e tendo em vista o disposto no art. 55, § 3º, da Lei n° 13.844, de 18 de junho de 2019, no art. 43, I, do Anexo I do Decreto n° 10.608, de 25 de janeiro de 2021 e no art. 179 do Anexo I do Decreto n°9.745, de 8 de abril de 2019, resolvem:
Art. 1º Fica prorrogada, a contar de 30 de janeiro de 2022 e pelo prazo de 12 (doze) meses, a delegação às consultorias jurídicas da União localizadas fora do Distrito Federal concernente às atribuições consultivas relacionadas a órgãos assessorados integrantes da estrutura do Ministério da Economia localizados nos Estados, de que trata o artigo 1° da Portaria Conjunta n° 1, de 29 de janeiro de 2019.
Art. 2° Fica revogada a Portaria Conjunta CGU/PGFN nº 99, de 30 de dezembro de 2020.
Art. 3º Esta Portaria entra em vigor em 30 de janeiro de 2022.
ARTHUR CERQUEIRA VALÉRIO
Consultor-Geral da União
RICARDO SORIANO DE ALENCAR
Procurador-Geral da Fazenda Nacional
Deste modo, a competência para o presente assessoramento jurídico tem fundamento na autorização prevista nos referidos atos normativos.
FINALIDADE E ABRANGÊNCIA DO PARECER JURÍDICO
A presente manifestação jurídica tem o escopo de assistir a autoridade assessorada no controle interno da legalidade administrativa dos atos a serem praticados ou já efetivados. Ela envolve, também, o exame prévio e conclusivo dos textos das minutas.
Nossa função é justamente apontar possíveis riscos do ponto de vista jurídico e recomendar providências, para salvaguardar a autoridade assessorada, a quem compete avaliar a real dimensão do risco e a necessidade de se adotar ou não a precaução recomendada.
Importante salientar, que o exame dos autos processuais restringe-se aos seus aspectos jurídicos, excluídos, portanto, aqueles de natureza técnica. Em relação a estes, partiremos da premissa de que a autoridade competente municiou-se dos conhecimentos específicos imprescindíveis para a sua adequação às necessidades da Administração, observando os requisitos legalmente impostos.
De fato, presume-se que as especificações técnicas contidas no presente processo, inclusive quanto ao detalhamento do objeto da contratação, suas características, requisitos e avaliação do preço estimado, tenham sido regularmente determinadas pelo setor competente do órgão, com base em parâmetros técnicos objetivos, para a melhor consecução do interesse público.
De outro lado, cabe esclarecer que, via de regra, não é papel do órgão de assessoramento jurídico exercer a auditoria quanto à competência de cada agente público para a prática de atos administrativos. Incumbe, isto sim, a cada um destes observar se os seus atos estão dentro do seu espectro de competências. Assim sendo, o ideal, para a melhor e completa instrução processual, é que sejam juntadas ou citadas as publicações dos atos de nomeação ou designação da autoridade e demais agentes administrativos, bem como, os atos normativos que estabelecem as respectivas competências, com o fim de que, em caso de futura auditoria, possa ser facilmente comprovado que quem praticou determinado ato tinha competência para tanto. Todavia, a ausência de tais documentos, por si, não representa, a nosso ver, óbice ao prosseguimento do feito.
É nosso dever salientar que determinadas observações são feitas sem caráter vinculativo, mas em prol da segurança da própria autoridade assessorada a quem incumbe, dentro da margem de discricionariedade que lhe é conferida pela lei, avaliar e acatar, ou não, tais ponderações. Não obstante, as questões relacionadas à legalidade serão apontadas para fins de sua correção. O seguimento do processo sem a observância destes apontamentos será de responsabilidade exclusiva da Administração
Conforme BPC n° 07, do Manual de Boas Práticas Consultivas da CGU/AGU edição de 2016:
"A manifestação consultiva que adentrar questão jurídica com potencial de significativo reflexo em aspecto técnico deve conter justificativa da necessidade de fazê-lo, evitando-se posicionamentos conclusivos sobre temas não jurídicos, tais como os técnicos, administrativos ou de conveniência ou oportunidade, podendo-se, porém, sobre estes emitir opinião ou formular recomendações, desde que enfatizando o caráter discricionário de seu acatamento."
VEDAÇÕES DA LEI Nº 9.504, DE 30 DE SETEMBRO DE 1997
Inicialmente, como estamos em ano eleitoral, necessário verificar a incidência das vedações contidas na Lei nº 9.504, de 1997, eis que o parágrafo 10, do artigo 73, preconiza:
“No ano em que se realizar eleição, fica proibida a distribuição gratuita de bens, valores ou benefícios por parte da Administração Pública, exceto nos casos de calamidade pública, de estado de emergência ou de programas sociais autorizados em lei e já em execução orçamentária no exercício anterior, casos em que o Ministério Público poderá promover o acompanhamento de sua execução financeira e administrativa.”
No âmbito da AGU, o tema foi muito debatido até culminar na uniformização do entendimento, por meio da Câmara Nacional de Uniformização (CNU), nos moldes definidos no Parecer-Plenário nº 002/2016/CNU-DECOR/CGU/AGU (28/06/2016), do qual resultou a emissão da Orientação Normativa CNU/CGU/AGU nº 002/2016:
Orientação Normativa CNU/CGU/AGU nº 002/2016
A vedação prevista no art. 73, §10, da Lei nº 9.504, de 30 de setembro de 1997, dirige-se à distribuição gratuita e discricionária diretamente a particulares, incluídas as doações com encargo e cessões, não alcançando os atos vinculados em razão de direito subjetivo do beneficiário e as transferências realizadas entre órgãos públicos do mesmo ente federativo ou as que envolvam entes federativos distintos, observando-se neste último caso o disposto no inciso VI, alínea "a", do mesmo artigo, que veda transferências nos três meses anteriores ao pleito eleitoral. Em qualquer caso, recomenda-se a não realização de solenidades, cerimônias, atos, eventos ou reuniões públicas de divulgação, ou qualquer outra forma de exaltação do ato administrativo de transferência capaz de afetar a igualdade de oportunidades entre candidatos nos pleitos eleitorais.
Referências: Art. 73, inciso VI, alínea "a", e § 10, da Lei nº 9.507, de 30 de setembro de 1997.
Em face da repercussão do posicionamento, vale a transcrição da conclusão do mencionado Parecer:
"CONCLUSÃO
Ante o exposto, pode-se concluir o seguinte:
I - A disposição do art. 73, §10, da Lei nº 9.504, de 30 de setembro de 1997, dirige-se à distribuição gratuita de bens, valores ou benefícios pela Administração Pública diretamente a particulares, não afetando as transferências realizadas entre entes públicos. A estes casos aplica-se o disposto no art. 73, VI, "a", da mesma lei, vedando-se a destinação de bens a outros entes públicos nos três meses que antecedem o pleito eleitoral. Tal vedação, porém, não impede as doações realizadas entre entidades que integram a mesma esfera de governo, como por exemplo a doação de bem da União a uma autarquia ou fundação pública federal.
II - Não se admite, porém, que a única função do ente público recebedor do bem seja transferi-lo à população diretamente beneficiada, configurando mera intermediação. Por outro lado, isso não obsta a transferência do bem ao ente público para a prática de atos preparatórios que antecederão a efetiva destinação aos beneficiários finais, que só poderá ocorrer fora do período vedado.
III - Não são afetadas pelas vedações da legislação eleitoral as transferências que constituem direito subjetivo do beneficiário, nas quais o agente público não dispõe de margem de discricionariedade.
IV - O entendimento aqui exposto alcança doações e cessões, sendo que o encargo ou finalidade da outorga não desnatura, por si só, seu caráter gratuito.
V - Deve-se orientar o gestor a observar o princípio básico de vedação de condutas dos agentes públicos, de forma a não afetar a igualdade de oportunidades entre candidatos nos pleitos eleitorais, sugerindo-se que a divulgação do ato seja a mínima necessária ao atendimento do princípio da publicidade formal – divulgação na Imprensa Oficial -, não sendo recomendada a realização de qualquer solenidade, tais como celebração de cerimônias simbólicas, atos públicos, eventos, reunião de pessoas para fins de divulgação, enfim, qualquer forma de exaltação do ato administrativo, sob pena de responsabilização do agente público que assim proceder.
Com base nesses parâmetros, a Câmara de Uniformização entendeu, portanto, que as conclusões do Parecer nº 66/2014/DECOR/CGU/AGU mereciam revisão, devendo-se retornar ao posicionamento anteriormente vigente no âmbito da Consultoria-Geral da União.
Art. 73. São proibidas aos agentes públicos, servidores ou não, as seguintes condutas tendentes a afetar a igualdade de oportunidades entre candidatos nos pleitos eleitorais:
(..)
VI - nos três meses que antecedem o pleito:
a) realizar transferência voluntária de recursos da União aos Estados e Municípios, e dos Estados aos Municípios, sob pena de nulidade de pleno direito, ressalvados os recursos destinados a cumprir obrigação formal preexistente para execução de obra ou serviço em andamento e com cronograma prefixado, e os destinados a atender situações de emergência e de calamidade pública;
No caso dos presentes autos, cuida-se de cessão gratuita de imóvel da União ao Município de Cunha Porã , no Estado de Santa Catarina, que pretende utilizar o imóvel para implantação do CENTRO DE REFERENCIA DE ASSISTENCIA SOCIAL - CRAS.
Tendo em mente esses pressupostos caracterizadores da destinação, entendemos que se aplica a Orientação Normativa CNU/CGU/AGU nº 02/2016 na parte grafada:
"a vedação prevista no art. 73, § 10, da Lei nº 9.504, de 30 de setembro de 1997 dirige-se à distribuição gratuita e discricionária DIRETAMENTE a particulares, (...) NÃO ALCANÇANDO os atos vinculados em razão de direito subjetivo do beneficiário e as transferências realizadas entre órgãos públicos do mesmo ente federativo ou AS QUE ENVOLVAM ENTES FEDERATIVOS DISTINTOS, OBSERVANDO-SE NESTE ÚLTIMO CASO O DISPOSTO NO INCISO VI, ALÍNEA "A", DO MESMO ARTIGO, QUE VEDA TRANSFERÊNCIAS NOS TRÊS MESES ANTERIORES AO PLEITO ELEITORAL.
Portanto, admite-se celebração do ajuste, exceto nos três meses que antecedem o pleito eleitoral de 2022.
Não obstante, recomenda-se, tal como preconizado na Orientação Normativa CNU/CGU/AGU Nº 002/2016: "a não realização de solenidades, cerimônias, atos, eventos ou reuniões públicas de divulgação, ou qualquer outra forma de exaltação do ato administrativo de transferência capaz de afetar a igualdade de oportunidades entre candidatos nos pleitos eleitorais".
ADEQUAÇÃO DO INSTITUTO JURÍDICO - CESSÃO DE USO GRATUITO
O instituto jurídico denominado de cessão foi adotado, originalmente, como forma de utilização dos bens imóveis, quando houvesse interesse da União em concretizar auxílio ou colaboração que entendesse prestar, gratuitamente, nos moldes do § 3º do artigo 64 do Decreto-lei nº 9.760, de 1946, que dispôs sobre os bens imóveis da União:
Art. 64. Os bens imóveis da União não utilizados em serviço público poderão, qualquer que seja a sua natureza, ser alugados, aforados ou cedidos.
§ 1º A locação se fará quando houver conveniência em tornar o imóvel produtivo, conservando porém, a União, sua plena propriedade, considerada arrendamento mediante condições especiais, quando objetivada a exploração de frutos ou prestação de serviços.
§ 2º O aforamento se dará quando coexistirem a conveniência de radicar-se o indivíduo ao solo e a de manter-se o vínculo da propriedade pública.
§ 3º A cessão se fará quando interessar à União concretizar, com a permissão da utilização gratuita de imóvel seu, auxílio ou colaboração que entenda prestar.
O seu regramento específico encontrava-se nos artigos 125 e 126 do diploma legal citado.
Art. 125. Por ato do Governo, e a seu critério, poderão ser cedidos, gratuitamente ou em condições especiais, sob qualquer dos regimes previstos neste Decreto-lei, imóveis da União aos Estados, aos Municípios, a entidades educacionais, culturais ou de finalidades sociais e, em se tratando de aproveitamento econômico de interesse nacional, que mereça tal favor, a pessoa física ou jurídica.
Art. 126. Nos casos previstos no artigo anterior, a cessão se fará mediante termo ou contrato, de que expressamente constarão as condições estabelecidas, e tornar-se-á nula, independentemente de ato especial, se ao imóvel, no todo ou em parte, for dada aplicação diversa da que lhe tenha sido destinada.
Em 1998, os artigos 125 e 126 foram expressamente revogados pela Lei nº 9.636, que trata da regularização, administração, aforamento e alienação de bens imóveis de domínio da União (regulamentada posteriormente pelo Decreto nº 3.725, de 2001), que passou a tratar do instituto no seu artigo 18.
Houve ampliação das possibilidades de utilização da cessão, incluindo a forma onerosa destinada a empreendimento de fins lucrativos, a cessão parcial para atividades de apoio (art.20), e aquela sob o regime de concessão de direito real de uso resolúvel, entre outras modificações.
Assim, nos termos da referida norma ficou estabelecido que:
Art. 18. A critério do Poder Executivo poderão ser cedidos, gratuitamente ou em condições especiais, sob qualquer dos regimes previstos no Decreto-Lei no 9.760, de 1946, imóveis da União a: (Decreto nº 3.725, de 10.1.2001)
I - Estados, Distrito Federal, Municípios e entidades sem fins lucrativos das áreas de educação, cultura, assistência social ou saúde; (Redação dada pela Lei nº 11.481, de 2007)
II - pessoas físicas ou jurídicas, em se tratando de interesse público ou social ou de aproveitamento econômico de interesse nacional. (Redação dada pela Lei nº 11.481, de 2007).
§ 1o A cessão de que trata este artigo poderá ser realizada, ainda, sob o regime de concessão de direito real de uso resolúvel, previsto no art. 7o do Decreto-Lei no 271, de 28 de fevereiro de 1967, aplicando-se, inclusive, em terrenos de marinha e acrescidos, dispensando-se o procedimento licitatório para associações e cooperativas que se enquadrem no inciso II do caput deste artigo.
.........................................
§5º. A cessão, quando destinada à execução de empreendimento de fim lucrativo, será onerosa, e sempre que houver condições de competitividade, deverão ser observados os procedimentos licitatórios previstos em lei”
É de se notar que tanto o Decreto-Lei nº 9.760, quanto a Lei nº 9.636, de 1998, cuidaram do instituto da cessão como forma de utilização de bens imóveis da União sob qualquer dos regimes previstos no Decreto-lei, ou seja: aluguel, aforamento e cessão propriamente dita. Isso permite concluir que o termo (cessão) foi empregado em ambos os diplomas no sentido amplo, ou, em outras palavras, como gênero do qual fazem parte as espécies já apontadas, com o acréscimo do regime da concessão de direito real de uso resolúvel feito pelo parágrafo primeiro do art. 18 da Lei 9.636, de 1998, o que muitas vezes causa certa confusão na utilização do instituto jurídico.
A despeito disso, de acordo com as Orientações para Destinação do Patrimônio da União- Brasília-2010, a Cessão, prevista nos artigos 18 a 21 da Lei nº 9.636, de 1998, no Decreto-Lei nº 9.760, de 1946 e na Lei nº 11.481, de 2007, é efetivada quando a União transfere o uso ou outros direitos reais sobre seus bens para alcançar um interesse público.
Os imóveis da União poderão ser cedidos gratuitamente ou em condições especiais, de forma onerosa ou com encargos específicos, sob quaisquer dos regimes aos Estados, Distrito Federal ou Municípios; a entidades sem fins lucrativos das áreas de educação, cultura, assistência social e saúde e a pessoas físicas ou jurídicas, como as associações e cooperativas, em se tratando de interesse público ou social ou de aproveitamento econômico de interesse nacional.
No âmbito das normas de natureza administrativa é importante mencionar a Portaria nº 144, de 09 de julho 2001, emitida pelo Ministro do Planejamento, Orçamento e Gestão.
Com o fito de fixar as diretrizes para as proposições formuladas pela Secretaria do Patrimônio da União, que tenham por objeto a cessão de uso gratuito ou em condições especiais de imóveis de domínio da União, com amparo no art. 18 da Lei nº 9.636, de 15 de maio de 1998, o MINISTRO DE ESTADO DO PLANEJAMENTO, ORÇAMENTO E GESTÃO expediu a Portaria nº 144, de 09 de julho 2001.
Infere-se da Portaria que a cessão objetiva a transferência do uso de bem público para que o cessionário desenvolva atividade que traduza, de algum modo, em interesse público.
Art. 1º Estabelecer as diretrizes para as proposições formuladas pela Secretaria do Patrimônio da União, deste Ministério, que tenham por objeto a cessão de uso gratuito ou em condições especiais de imóveis de domínio da União, com amparo no art. 18 da Lei nº 9.636, de 15 de maio de 1998.
Art. 2º As cessões de uso gratuito ou em condições especiais de imóveis da União deverão observar as seguintes destinações:
I - ao uso no serviço público, para os seguintes fins:
a) a fundações e autarquias que integrem a Administração Pública Federal; e
b) a empresas públicas e sociedades de economia mista com controle acionário majoritário da União, para afetação aos seus fins institucionais;
II - a Estados e Municípios, para os seguintes fins:
a) uso no serviço público estadual ou municipal, inclusive para entidades vinculadas da
Administração Pública indireta, bem como para empresas públicas e de economia mista;
b) afetação ao uso urbano, tais como ruas, avenidas, praças ou outros fins de uso comum;
c) execução de projeto de desenvolvimento econômico ou industrial;
d) execução de projeto de conservação ou recuperação ambiental;
e) implantação de projeto habitacional ou de assentamento destinado a famílias de baixa renda;
f) regularização fundiária limitada a adquirentes de imóveis de domínio da União, na suposição de que fossem alodiais, em decorrência da ausência de demarcação de áreas de domínio da União; e
g) implantação de atividade cultural executada diretamente pelo Poder Público;
grifos nossos
No caso dos autos, o ente cessionário é o Município de Cunha Porã/SC para a utilização pelo CRAS, Centro de Referência de Assistência Social ,o que se enquadra, em princípio, no inciso I, do artigo 18 da Lei nº 9.636, de 1998 e na aliena "a", inciso II do artigo 2º da Portaria nº 144, de 09 de julho 2001.
NECESSIDADE DE LICITAÇÃO
A regra instituída na Constituição Federal de 1988 é a da obrigatoriedade do procedimento licitatório nas contratações feitas pelo Poder Público, consoante o artigo 37, inciso XXI:
"Ressalvados os casos especificados na legislação, as obras, serviços compras e alienações serão contratados mediante processo de licitação que assegure igualdade de condições a todos os concorrentes, com cláusulas que estabeleçam obrigações de pagamento, mantidas as condições efetivas da proposta, nos termos da lei, o qual somente permitirá as exigências de qualificação técnica e econômica indispensáveis à garantia do cumprimento das obrigações".
A questão foi uniformizada pelo DESPACHO n. 00679/2019/GAB/CGU/AGU do Exmo. Consultor-Geral da União que aprovou o Parecer nº 30/2019/DECOR/CGU/AGU, nos termos do Despacho nº 494/2019/DECOR/CGU/AGU (NUP Processo nº 10480.002255/92-15). 48.
Na referida manifestação ficou consolidado o entendimento de que a cessão de imóveis da União em favor de outros entes da federação, na forma do art. 18, inciso I, da Lei nº 9.636, de 1998, está sujeita aos procedimentos de licitação, dispensa ou inexigibilidade, independentemente da natureza contratual ou não do respectivo instrumento de cessão (termo/contrato).
Eis a ementa do referido Parecer:
EMENTA: DIREITO ADMINISTRATIVO. PATRIMÔNIO IMOBILIÁRIO DA UNIÃO.CESSÃO DE IMÓVEL A OUTRO ENTE DA FEDERAÇÃO, A TÍTULO GRATUITO, COM FUNDAMENTO NO ART. 18, I, DA LEI Nº 9.636, DE15 DEMAIO DE1998.
I - Questionamento do entendimento adotado pela Câmara Regional de Entendimentos Consultivos da 3ª Região - CRU-3, que atribuiu natureza não contratual à cessão de uso gratuito de bem imóvel da União para órgãos e entidades da Administração Pública e, por consequência, entendeu desnecessária a formalização de dispensa de licitação.
II - Apesar da extinção da CRU-3, permanece a necessidade de solução da questão jurídica em razão do art. 12 do Ato Regimental nº 1, de 22 de março de 2019, segundo o qual "devem ser apreciados pela Consultoria-Geral da União eventuais pedidos de revogação, revisão ou esclarecimento acerca de manifestações jurídicas e orientações normativas emitidas com fundamento no Capítulo I do Ato Regimental nº 1, de 2016".
III - Embora a base do questionamento jurídico seja a natureza jurídica da cessão dos bens imóveis da União para outros entes da Federação, a título gratuito, entende-se que o instrumento utilizado para a cessão de uso não se mostra relevante para a solução da questão, que tem o seu cerne na definição sobre a necessidade ou não de realizar a licitação das cessões enquanto instituto jurídico destinado a atribuir a terceiros o uso dos imóveis da União que não estejam sendo utilizados em serviço público (art. 64 do Decreto-Lei nº 9.760, de 1964).
IV - A cessão de uso gratuito de imóvel da União a outros entes da Federação, prevista no art.18, I, da Lei nº 9.636, de 1998, demanda a observância dos mandamentos constitucionais e legais que regulam o procedimento de licitação, dispensa ou inexigibilidade, independentemente da investigação da natureza jurídica do instrumento utilizado para sua concretização.
Importante trazer à colação, trecho do mencionado Parecer nº 30/2019/DECOR/CGU/AGU: (...)
“34. É importante salientar que a cessão gratuita não se confunde com a permissão propriamente dita, tendo sido feita referência à previsão inserta no art. 2º da Lei de Licitações apenas para evidenciar que aquela Lei exigiu a licitação de atos que não se qualificam como contratos.
35. Nessa linha de raciocínio, a mera caracterização ou não da natureza contratual não é suficiente para afastar a exigência de licitar, que pode decorrer da legislação própria, fundada em princípios e regras previstos na Constituição, como vem a ocorrer com a cessão de uso de imóvel da União.
36. Convém ressaltar a ressalva contida na Lei de Licitações (nº 8.666, de 1993, art. 121, parágrafo único), no sentido de que os contratos relativos a imóveis do patrimônio da União devem observar as regras previstas no Decreto-Lei nº 9.760, de 5 de setembro de 1946, com as alterações posteriores.
37. Essa determinação legal denota a especialidade da legislação patrimonial da União no tocante aos instrumentos destinados à administração patrimonial, independentemente da sua natureza contratual. 21/05/2021
38. E não se pode desconsiderar que a própria Lei nº 9.636, de 1998, estabelece as situações de dispensa de licitação das cessões de uso dos imóveis da União (§6º do art. 18), nos seguintes termos:
"Art. 18. A critério do Poder Executivo poderão ser cedidos, gratuitamente ou em condições especiais, sob qualquer dos regimes previstos no Decreto-Lei n o 9.760, de 1946, imóveis da União a:
(...).
§ 6 o Fica dispensada de licitação a cessão prevista no caput deste artigo relativa a: (Incluído pela Lei nº 11.481, de 2007)
I - bens imóveis residenciais construídos, destinados ou efetivamente utilizados no âmbito de programas de provisão habitacional ou de regularização fundiária de interesse social desenvolvidos por órgãos ou entidades da administração pública; (Incluído pela Lei nº 11.481, de 2007)
II - bens imóveis de uso comercial de âmbito local com área de até 250 m² (duzentos e cinquenta metros quadrados), inseridos no âmbito de programas de regularização fundiária de interesse social desenvolvidos por órgãos ou entidades da administração pública e cuja ocupação se tenha consolidado até 27 de abril de 2006. (Incluído pela Lei nº 11.481, de 2007)
(...).
§ 8 o A destinação que tenha como beneficiários entes públicos ou privados concessionários ou delegatários da prestação de serviços de coleta, tratamento e distribuição de água potável, esgoto sanitário e destinação final de resíduos sólidos poderá ser realizada com dispensa de licitação e sob regime gratuito. (Incluído pela Lei nº 13.465, de 2017)
(...)."
39. Observe-se que a Lei estabelece a regra de exceção (§6º do art. 18 da Lei nº 9.636, de 1998), em que dispensa a licitação para a cessão prevista no caput do art. 18 da Lei nº 9.636, de 1998, c/c art. 64, §3º, do Decreto-Lei nº 9.760, de 1946, sem qualquer distinção entre cessão gratuita ou não.
40. A conclusão necessária é que a licitação é a regra geral para a cessão de imóveis da União. Nesse ponto, em especial, convém registrar que o fato da cessão destinar imóvel a outro ente da Federação não é, por si só, suficiente para afastar a exigência de submissão do processo a eventual licitação, dispensa ou inexigibilidade.
41. Basta observar que a Lei de Licitações, ao estabelecer as hipóteses de dispensa, incluiu a alienação de imóveis a outro órgão ou entidade da administração pública (art. 17, I, “e”).
(...)
43. Nesse sentido, evidencia-se a desnecessidade da investigação sobre a natureza jurídica da cessão de uso gratuito, tendo em vista que a necessidade de observância das regras que regulam a licitação, dispensa ou inexigibilidade decorre da própria interpretação sistemática da Lei nº 9.636, de 1998.
44. Essa interpretação sistemática, aliás, é corroborada pela própria Constituição Federal, que estabelece os princípios da isonomia e da impessoalidade (arts. 5º, II, e 37, caput, CF) como balizas fundamentais da atuação administrativa.
45. É o princípio da impessoalidade que determina a prevalência do interesse coletivo sobre as escolhas individuais do agente público.
46. A Lei nº 9.636, de 1998, presume, nesse caso, que haverá, em regra, nas cessões de uso de imóvel da União, mais de uma opção administrativa apta à obtenção do fim desejado e, portanto, reduz o espaço discricionário do agente para exigir dele que se submeta um procedimento impessoal para legitimar a cessão.
47. Não se vislumbra embasamento jurídico para afastar, com fundamento em eventual natureza não contratual da cessão, a necessidade de adotar providências prévias à cessão de imóvel da União, em procedimento de licitação, dispensa ou inexigibilidade, a depender do caso.
48. A Lei nº 9.636, de 1998, presume a possibilidade de haver mais de um interessado em obter o uso do imóvel para atender a uma finalidade de interesse público que a União pretenda prestar auxílio ou colaboração (art. 64, §3º, do Decreto-Lei nº 9.760, de 1946). “
No caso vertente, consta como documento SEI 25254008 a declaração de dispensa de licitação firmada pelo Superintendente do Patrimônio da União :
Processo: 04972.003379/2019-91
Favorecido: Município de Cunha Porã/SC - CNPJ 83.021.147/0001-95
Imóvel: Rua Benjamin Constant nº 972, no Município de Cunha Porã/SC, com área de 520,00m² e benfeitoria de 222,85m², devidamente registrado no Ofício de Registro de Imóveis da Comarca de Cunha Porã/SC, sob a matrícula nº 5.646.
DECLARO que a Cessão de Uso, do imóvel de propriedade da União, acima identificado, realizar-se-á diretamente ao Município de Cunha Porã/SC, pessoa jurídica de direito público interno com fundamento no disposto no art. 18, inciso I da Lei 9.636/98, estando em consequência dispensada a licitação, conforme disposto no § 2° do art. 17, da Lei 8.666/93, com redação dada pela Lei n° 11.196, de 2005.
A ratificação da dispensa de licitação pelo Secretário de Coordenação e Governança do Patrimônio da União, substituto, consta como documento SEI 25254347 devidamente publicada no DOU SEI 26114351
RATIFICO a decisão do Superintendente do Patrimônio da União em Santa Catarina, referente à dispensa de licitação, para a CESSÃO DE USO GRATUITO, ao Município de Cunha Porã/SC de imóvel da União com com área de 520,00m² e benfeitoria de 222,85m², Rua Benjamin Constant nº 972, no Município de Cunha Porã/SC, de acordo com o que consta no Processo nº 04972.003379/2019-91 e determino que seja publicado o extrato no Diário Oficial da União, no prazo de 05 (cinco) dias, conforme dispõe Art. 26, da Lei nº 8.666, de 21 de junho de 1993, com a redação dada pela Lei nº 11.107, de 06 de abril de 2005.
Documento assinado eletronicamente
FABIANA MAGALHÃES ALMEIDA RODOPOULOS
Secretaria de Coordenação e Governança do Patrimônio da União
Contudo, esclareça-se que embora em sua grande maioria as cessões de uso quando destinadas a outros entes da Federação possam ser enquadradas como licitação dispensada, tal fundamentação dependerá da demonstração nos autos, mediante despacho pormenorizado da Administração Pública, acerca da oportunidade e conveniência em tal destinação. Isso porque a exegese contida nas manifestações vinculantes expostas no PARECER n. 00049/2018/DECOR/CGU/AGU e no Parecer nº 30/2019/DECOR/CGU/AGU, aplicáveis harmonicamente a todas as hipóteses de "cessão de uso", é a de que a regra é a licitação, ainda quando se tratar de cessão de uso de imóveis em prol de pessoas jurídicas da Administração Pública de outros Entes da Federação.
As hipóteses de declaração de inexigibilidade ou de dispensa de licitação, nesses casos, estarão condicionadas à presença dos requisitos legais comprovados mediante os fatos e justificativas de mérito apurados em prévio procedimento interno da Administração Pública.
ANÁLISE DA INSTRUÇÃO DO PROCESSO
Requerimento do ente interessado
Consta no processo o Oficio n– 011/2019-GAB/MCP de 4 de fevereiro de 2019 conforme documento juntado no sistema eletrônico SEI 6205023
identificação e documentação do imóvel
Consta o espelho do RIP 8091 00002.500-0, documento SEI 6205025
Tipo de Logradouro: Rua Logradouro: Benjamin Constant Número: 972 Complemento: Bairro: Município: 8091 - CUNHA PORA CEP: 89890-000 UF: SC - Santa Catarina
Dados do Terreno Conceituação: Nacional interior Área Terreno (m²): 520,00 Natureza: Urbano Valor m²(R$): 153,31 Valor do Terreno (R$): 79.723,72 Fração Ideal: 1,0000000 Memorial do Terreno: Terreno com 520,00m² com Benfeitoria em alvenaria com 222,85m².
Dados da Benfeitoria do Imóvel Área Construída (m²): 222,85 Pavimentos: 2 Tipo de Estrutura: Industrial e residencial médio Fator KP: Casas e sobrados ou construções de tamanho médio Denominação do Prédio: Cartório da 83a Zona Eleitoral Memorial da Benfeitoria: Benfeitoria em alvenaria com 222,85m².
Registro Cartorial do Imóvel Cartório/Ofício: Cartório de Registro de Imóveis de Cunha Porã Registro/Matrícula: 5646 Data Registro: 20/08/2008 Livro Cartório: 2 Folhas Cartório: 1
Consta, ainda, a certidão atualizada da matrícula de 17 de agosto de 2022 - SEI 27334923.
projeto/plantas/ Projeto proposto pelo Município
Consta planta de localização e memorial descritivo, SEI. 6205026.
Todavia, não consta o projeto de instalação do Centro de Referência de Assistência Social.
avaliação do imóvel
Consta o Laudo de Avaliação do Imóvel.
vistoria
Alertamos o Órgão assessorado sobre a conveniência de providenciar vistoria no imóvel com emissão de laudo, antes da realização da cessão, com sua juntada aos autos, a fim de que seja possível verificar se foram constatadas situações com potencial para influir na instrução do processo; na necessidade prever obrigações e responsabilidades na minuta do contrato; e até mesmo na decisão sobre a própria destinação.
Fontes de recursos (dotações orçamentárias)
Não consta a indicação do recurso orçamentário que suportará as despesas com a implantação centro de referencia de assistência social. Recomendamos que o Órgão se detenha nesse ponto.
questão ambiental
Na Nota Técnica SEI nº 25732/2022/ME nada consta qualquer referência a essa questão. Recomendamos que o Órgão assessorado se detenha nesse aspecto.
competência da SPU/SP para autorizar a cessão
No caso entelado, o Superintendência do Patrimônio da União em Santa Catarina tem competência, na hipótese de o valor atualizado estar abaixo de R$ 10.000.000,00 (dez milhões de reais), com base na PORTARIA SPU/ME Nº 8.678, DE 30 DE SETEMBRO DE 2022 (revogou a Portaria nº 14.094, de 30 de novembro de 2021), com amparo nos seguintes dispositivos:
a) Art. 1º Autorizar os Superintendentes do Patrimônio da União a firmar os termos e contratos de aquisição, alienação, locação, arrendamento, aforamento, cessão, concessão, autorização e permissão relativos a imóveis da União, após deliberação pelas instâncias competentes.
b) Art. 5º Fica subdelegada a competência aos Superintendentes do Patrimônio da União para a prática dos seguintes atos administrativos, após apreciação favorável do GE-DESUP, nos casos exigidos pela Portaria 7.397, de 24 de junho de 2021 e suas alterações:
I - transferência de domínio pleno de bens imóveis rurais da União ao Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária - INCRA, para utilização em projetos de reforma agrária;
II - cessão de uso gratuito, sob quaisquer dos regimes previstos no Decreto-Lei nº 9.760, de 5 de setembro de 1946, e na Lei nº 9.636, de 15 de maio de 1998, de imóveis da União cujo valor de avaliação seja inferior a R$ 10.000.000,00 (dez milhões de reais)
A Portaria SPU/ME Nº 8.678, de 30 de setembro de 2022 da Secretária de Coordenação e Governança do Patrimônio da União, da Secretaria Especial de Desestatização, Desinvestimento e Mercados, do Ministério da Economia foi expedida com base na Portaria nº 7.081, de 09 de agosto de 2022 do Ministro de Estado da Economia, que subdelegou ao Secretário Especial de Desestatização, Desinvestimento e Mercados do Ministério da Economia competência para autorizar a a cessão de imóveis de domínio da União, sob quaisquer dos regimes previstos no Decreto Lei nº 9.760, de 5 de setembro de 1946, e na Lei nº 9.636, de 15 de maio de 1998; e permitiu a subdelegação:
Seção III Da Secretaria Especial de Desestatização, Desinvestimento e Mercados
Art. 33. Fica subdelegada ao Secretário Especial de Desestatização, Desinvestimento e Mercados do Ministério da Economia, permitida a subdelegação, competência para autorizar:I - a alienação, a qualquer título, de imóveis da União;II - a cessão de imóveis de domínio da União, sob quaisquer dos regimes previstos no Decreto Lei nº 9.760, de 5 de setembro de 1946, e na Lei nº 9.636, de 15 de maio de 1998;(...)
§ 1º Deverá constar, nos atos praticados com fundamento nos incisos I e II do caput, com exceção das alienações onerosas, sua finalidade, bem como encargos e prazo para seu cumprimento e vigência, devendo os respectivos termos e contratos conter cláusula de reversão do bem na hipótese de inobservância dos requisitos estabelecidos.
deliberação do Grupo Especial de Destinação Supervisionada (GE-DESUP-1 APF)
Consta a ATA DE REUNIÃO do dia 30 de junho de 2022, FAVORÁVEL à destinação, recomendando a autoridade competente o prosseguimento dos trâmites processuais.
portaria de autorização da cessão de uso
A expedição de Portaria de autorização torna-se desnecessária, porquanto o Superintendente do Patrimônio da União possui competência tanto para autorizar, quanto para firmar o contrato relativo à cessão pretendida, por forca do que dispõe os artigos 1º e 5º da Portaria SPU/ME Nº 8.678, de 30 de setembro de 2022, após deliberação pelas instâncias competentes, considerando o valor de avaliação em torno de R$ 428.700,00 (Quatrocentos e vinte e oito mil e setecentos reais).
O tema foi objeto do PARECER n. 00692/2018/EMS/CGJPU/CONJUR-MP/CGU/AGU- NUP: 04905.001347/2018-74, que corrobora a nossa assertiva:
EMENTA: ATO AUTORIZATIVO. CONTRATO. MESMA AUTORIDADE. DESNECESSIDADE. CESSÃO DE IMÓVEIS. ENTES FEDERADOS. DISPENSA LICITATÓRIA. NECESSIDADE DE FORMALIZAÇÃO.
I - Este órgão de assessoramento jurídico possui reiterado entendimento no sentido de que, quando o contrato for celebrado pela mesma autoridade que possui a competência de autorizá-lo, não há necessidade da prática de ato autônomo de autorização.
II - Os casos de dispensa e inexigibilidade licitatória relativos a contratos de cessão de imóveis da União devem ser devidamente formalizados, nos termos da Lei nº 8.666/1993.
III - Encaminhamento do opinativo para ciência das Consultorias da União dos Estados e do Município de São José dos Campos.
ANÁLISE DA MINUTA - SEI 25252381
Considerações Gerais
Cumpre-nos assinalar, inicialmente, que a nossa análise levou em consideração, apenas, os aspectos jurídicos do instrumento. Dito isto, esclarecemos que não é atribuição deste Órgão jurídico a conferência da descrição do imóvel e demais dados lançados na minuta pela Administração.
Em virtude disso, recomendamos que o Órgão assessorado proceda à revisão da minuta, a fim de que garantir a fidelidade das informações nela constantes.
Considerações Especificas sobre a minuta
Constatamos que o Órgão assessorado elaborou duas minutas diferentes de contrato de cessão de uso: uma anexada ao SEI 6205030 e outra anexada ao SEI 25252381, esta última objeto da presente analise jurídica.
Não alcançamos o motivo pelo qual foram feitas significativas alterações, ao confrontar o contido em cada minuta encartada no processo.
Com efeito, houve a exclusão, por exemplo, de cláusulas que integram a minuta anexada ao SEI 6205030, as quais abarcam importantes obrigações, ou seja:
CLÁUSULA XXXX – fica obrigado o OUTORGADO CESSIONÁRIO a:
I - apresentar, no prazo de 180 (cento e oitenta) dias, plano de trabalho para a promoção da acessibilidade, prevendo o início das obras e/ou intervenções no período de 2 (dois) anos, contados da data de assinatura do presente Termo, e manter a acessibilidade do prédio, nos termos da Lei nº 10.048, de 8/11/2000 e da Lei no 10.098, 19/12/2000, regulamentadas pelo Decreto no 5.296, de 2/12/2004, e conforme os critérios estabelecidos pela Norma 9050/2004 da ABNT, ou legislação que venha a substituí-los ou complementá-los; e
II - remeter anualmente, à Superintendência do Patrimônio da União em Santa Catarina, relatório circunstanciado que comprove o adimplemento do encargo previsto;
CLÁUSULA XXXX – O OUTORGADO CESSIONÁRIO se compromete a:
I - adotar modelo de gestão organizacional e de processos estruturados na implementação de ações voltadas ao uso racional de recursos naturais, promovendo a sustentabilidade ambiental e socioeconômica;
II - implementar ações de eficiência energética nas edificações públicas e de boas práticas na gestão e uso de água, nos termos da legislação de regência;
III - implantar a separação dos resíduos recicláveis descartados na fonte geradora, destinando-os à coleta seletiva solidária em cumprimento ao Decreto n 10.936, de 12 de janeiro de 2022;
(alterações promovidas pela transcrição)
CLÁUSULA XXX – O OUTORGADO CESSIONÁRIO, a partir da assinatura do presente, fica obrigado a:
I - desenvolver o Plano de Prevenção e Combate a Incêndios - PPCI, no prazo máximo de 180 (cento e oitenta dias) dias, e a apresentar o respectivo laudo conclusivo de vistoria do corpo de bombeiros, no prazo de 2 (dois) anos;
II - a obter a carta "habite-se" emitida pelo Poder Público Local, em 180 (cento e oitenta dias) dias e caso seja necessário, promover a adequação física no prédio, no prazo de 2 (dois) anos.
Parágrafo único. O destinatário do imóvel deverá remeter, nos prazos previstos nesta cláusula, documentação comprobatória do adimplemento dos encargos à respectiva Superintendência do Patrimônio da União;
Se a SPU/SC autorizar a realização de obras, necessário prever cláusulas sobre a matéria.
A minuta juntada no SEI 6205030 pode ser utilizada como parâmetro:
CLÁUSULA OITAVA – Nos casos em que houver contratação de execução de obras públicas, previamente autorizada pela Superintendência do Patrimônio da União, o OUTORGADO CESSIONÁRIO compromete-se a atender as determinações do Acórdão nº 853/2013 - TCU - Plenário, que importam assunção de obrigação de fazer quanto:
I - A inclusão de cláusulas em edital e contrato que estabeleçam a obrigação do contratante, em conjunto com a Administração Pública, providenciar, como condição indispensável para o recebimento definitivo do objeto: I.1. as "built" da obra, elaborada pelo responsável de sua execução; I.2 - comprovação das ligações definitivas de energia, água, telefone e gás; I.3 - laudo de vistoria do corpo de bombeiros aprovando a obra; I.4 - carta de "habite-se", emitida pela Prefeitura; I.5 - certidão negativa de débitos previdenciários, específica para o registro da obra junto ao Cartório de Registro de Imóveis;
II - A exigência, junto à contratada, da reparação dos vícios verificados dentro do prazo de garantia da obra, nos termos do Art. 618 da Lei nº 10.406/2002, c/c o Art. 69 da Lei nº 8.666/93 e o Art. 12 da Lei nº 8.078/90;
III - A abstenção de realizar o recebimento provisório de obras com pendências, as quais deverão ser solucionadas pela construtora, nos termos do Acórdão nº 853/2013 - TCU - Plenário;
IV - A realização de avaliações periódicas da qualidade das obras concluídas sob gestão própria, após seu recebimento, no máximo a cada doze meses, bem como a notificação do contratado quando defeitos forem observados durante o prazo de garantia quinquenal, certificando-se de que as soluções por ele propostas sejam as mais adequadas
V - O arquivamento, entre outros documentos, de projetos, "as built", especificações técnicas, orçamento, termos de recebimento, contratos e aditamentos, diário de obras, relatórios de inspeções técnicas após o recebimento da obra e notificações expedidas;
CLÁUSULA NONA – o OUTORGADO CESSIONÁRIO fica obrigado a manter atualizado o SPIUnet, ou os sistemas que vierem a substituí-lo, com: I - o cadastramento, mensuração, atualização e reavaliação do imóvel conforme normativos da SPU, para tanto se responsabilizando pelas despesas e corpo técnico necessários ao seu cumprimento; II - a inclusão do comprovante da entrega do Plano de Prevenção e Combate a Incêndios - PPCI ao Corpo de Bombeiros e o respectivo laudo conclusivo de vistoria do Corpo de Bombeiros; III - a inclusão da carta de "habite-se" emitida pelo Poder Público Local; e IV - para quaisquer edificações que venham a ser realizadas no imóvel, ainda a inclusão do "as built" (ou desenho exatamente como construído na obra) elaborado pelo responsável por sua execução, e do Registro de Obra averbado no Cartório de Registro de Imóveis;
CLÁUSULA DÉCIMA – fica o OUTORGADO CESSIONÁRIO obrigado a indenizar, objetivamente, quaisquer danos causados, provenientes das atividades envolvidas no objeto desta cessão, a usuários ou a terceiros, inclusive no que diz respeito à legislação ambiental vigente;
Deste modo, aconselhamos o Órgão a examinar a pertinência de incluir esses preceitos na minuta ora analisada, mediante a devida harmonização com as já existentes., sem olvidar de adotar um modelo de contrato de cessão de uso de imóvel da União aperfeiçoado para ser utilizado em todas as situações semelhantes, objetivando a uniformização.
OUTORGANTE CEDENTE. Neste tópico verificamos que foi indicada a Portaria nº 14.094, de 30 de novembro de 202, que foi revogada pela Portaria SPU/ME Nº 8.678, de 30 de setembro de 2022, razão pela qual recomendamos a devida substituição:
UNIÃO, por intermédio da Superintendência do Patrimônio da União em Santa Catarina – SPU/SC, pessoa jurídica de direito público interno, inscrita no CNPJ sob o nº 00.489.828/0017-12, sito à Praça XV de Novembro, 336, Centro, Florianópolis/SC, CEP 88010-400, na forma do disposto no art. 1º, a SPU/ME da Portaria nº 14.094, de 30 de novembro de 2021, publicada no DOU de 01/12/2021, Edição 225-B, Seção 1, Extra B, página 01, representada neste ato pelo Superintendente da SPU/SC, Sr. Carlos José Bauer, brasileiro, CPF nº 070.694.569.72, nomeado pela Portaria nº 858 de 07 de junho de 2016, publicada no DOU nº 08 de junho de 2016, seção 2, na qualidade de representante do proprietário do imóvel.
CLÁUSULA SEGUNDA – Recomendamos que na parte final do texto seja acrescentado o texto: "... conforme projeto de implantação apresentado e devidamente aprovado pela SPU/SC".
FINALIDADE DA DESTINAÇÃO - Neste ato, a Outorgante Cedente formaliza a cessão da área ao Outorgado Cessionário, que se incumbirá da administração, uso, conservação e demais responsabilidades sobre as despesas oriundas do imóvel, que se destina à implantação no CRAS, Centro de Referência de Assistência Social do Município de Cunha Porã/SC, nos termos do projeto aprovado pela SPU/SC.
Tal orientação visa a evitar que a implantação se desvie do seu objetivo e cumpra as etapas e métodos previstos no projeto aprovado pela SPU/SC.
Se a SPU/SC entender desnecessária a providência, recomendamos justificar a opção nos autos.
CLÁUSULA TERCEIRA – DA AUTORIZAÇÃO. A cláusula da minuta não veio acompanhada do respectivo texto. Assim, sugerimos a seguinte redação:
CLÁUSULA TERCEIRA – que, tendo em vista a autorização emitida pelo Superintendente de Patrimônio da União em Santa Catarina, após a deliberação favorável do Grupo Especial de Destinação Supervisionada (GE-DESUP-1), é feita a CESSÃO DE USO, GRATUITO do imóvel antes descrito e caracterizado, com fundamento no art. 18, inciso I, da Lei n° 9.636, de 15 de maio de 1998, e no art. 2º, inciso II, letra "a" da Portaria MP nº 144, de 9 de julho de 2001.
CLÁUSULA QUARTA – PRAZO CONTRATO. Nessa cláusula, recomendamos o ajuste para figurar a OUTORGADA CEDENTE para decidir sobre a conveniência da prorrogação do prazo de vigência do contrato, uma vez que enfeixando a competência para firmar o contrato, também possui competência para prorrogá-lo:
- A vigência do contrato será pelo prazo de 20 (vinte) anos, a contar da data da assinatura do contrato, prorrogável por aditamento, a critério e conveniência da Outorgada Cedente.
Não consta CLÁUSULA SEXTA, o que impõe a revisão da numeração das cláusulas da minuta.
CLÁUSULA SÉTIMA - DA FISCALIZAÇÃO. A cláusula ostenta o parágrafo segundo que contem impropriedades quanto a sanções e penalidades, ou seja:
PARÁGRAFO SEGUNDO - O cessionário que, diretamente ou indiretamente, por ação ou omissão, incorrer no descumprimento das obrigações previstas nas cláusulas deste contrato, será notificado pela SPU/SC, que informará as sansões e penalidades legais, abrindo os prazos do devido processo legal, para a defesa.
À exceção das penalidades previstas na lei, as sanções administrativas devem ser do conhecimento prévio do contratado, o que significa dizer que devem estar assentadas no contrato. Nesse sentido, cabe à SPU/SC analisar as sanções administrativas que pretende inserir na minuta do contrato.
CLAUSULA NONA. A cláusula nona - da rescisão - também abarca impropriedades, que demandam reparo. Há uma evidente confusão de conceitos.
Imperativo ressaltar em linhas gerais, no que toca a esse tema, que as causas de rescisão contratual definem consequências jurídicas diferentes.
Sempre que a rescisão estiver vinculada ao inadimplemento imputado ao Contratado, a Administração tem o dever de evidenciar tal ocorrência, a fim de demonstrar o nexo causal entre a conduta irregular e o descumprimento do contrato e justificar a sua decisão de rescindir. Nesse caso, a rescisão se dará por ato unilateral da Administração.
Além dessa hipótese, a rescisão pode ocorrer por acordo entre as partes, desde que haja conveniência para a Administração; por determinação judicial e, unilateralmente, pelo cessionário, desde que promova a notificação prévia do Órgão de gestão patrimonial, com justificativa e antecedência mínima, e que exista previsão no contrato nesse sentido,
Sob essa ótica, sugerimos adequações, sem prejuízo de outras modificações julgadas necessárias pela SPU/SC:
CLÁUSULA NONA - DA RESCISÃO: Considerar-se-á rescindido o presente Contrato, observado o disposto no art. 78 da Lei nº 8.666, de 1993, retornando o imóvel à Outorgante Cedente, sem direito a qualquer indenização ao Outorgado Cessionário, inclusive por benfeitorias realizadas, nos seguintes casos:
I - Se ao imóvel, no todo ou em parte, vier a ser dada utilização diversa da que lhe foi destinada;
II - Descumprimento ou irregularidades no cumprimento das cláusulas contratuais pactuadas quanto às especificações, projetos ou prazos;
III - A cessão ou transferência, total ou parcial, do bem imóvel da União - objeto do contrato;
IV - A não permissão de agente competente designada para acompanhar e fiscalizar a implantação/execução do Centro de Referência de Assistência Social, assim como as de seus superiores;
V - A não atualização cadastral que o cessionário tem por obrigação, a cada dois anos;
VI -Em caso de desistência/abandono do imóvel sem a devida comunicação à SPU/SC pelo OUTORGADO CESSIONÁRIO.
(XXXXXXX outros temas pertinentes pela SPU/SC)
PARAGRAFO PRIMEIRO: A rescisão do contrato poderá ser:
I - determinada por ato unilateral e escrito da Administração, nos casos enumerados nos incisos I a VI do caput;
II - amigável, por acordo entre as partes, reduzida a termo, desde que haja conveniência para a Administração;
III - judicial, nos termos da legislação;
IV - unilateralmente pelo Cessionário, mediante notificação à SPU com justificativa e antecedência mínima de 180 (cento e oitenta) dias, sujeitas às responsabilizações decorrentes do contrato até a efetiva entrega, sem direito a qualquer indenização inclusive por benfeitorias realizadas.
PARAGRAFO SEGUNDO: A OUTORGANTE CEDENTE poderá, ainda, rescindir o contrato se, em qualquer época, necessitar do imóvel para seu uso próprio, ressalvada, em tal caso, a indenização por benfeitorias necessárias, de cuja realização tenha sido dado o prévio e indispensável conhecimento à SPU/SC;
PARAGRAFO TERCEIRO: Os casos de rescisão contratual serão formalmente motivados nos autos do processo, assegurado o contraditório e a ampla defesa.
No que diz respeito à previsão abaixo transcrita, inserida na minuta ora analisada, não entendemos a sua disposição na sua plenitude, razão pela qual convocamos o Órgão a se deter sobre a necessidade de elaborar uma redação mais clara:
PARÁGRAFO PRIMEIRO- Quando a rescisão for solicitada, e o imóvel com partes da área e/ou benfeitorias eventualmente aderidas, desnecessárias ao seu uso, e tenha sido objeto de locação ou arrendamento a terceiros, o cessionário deverá apresentar:
I - comunicação expressa sobre o pedido da rescisão;
II - cópia dos contratos firmados com terceiros; e
III - relatório circunstanciado atualizado, informando a situação de cada um daqueles instrumentos contratuais e de outros encargos assumidos.
A CLÁUSULA DÉCIMA SEGUNDA - DA CONCILIAÇAO E ARBITRAGEM deve ser alterada para constar o artigo 2º, II, "c", 7, do Decreto nº 11.174, de 16 de agosto de 2022, posto que este revogou o Decreto nº 7.392, de 2010 citado na minuta,
- Em caso de existência de qualquer conflito decorrente da interpretação ou execução deste Contrato, as Partes convencionam em solucioná-la por mediação e arbitragem, de acordo com as disposições do Regulamento da Câmara de Conciliação e Arbitragem da Advocacia-Geral da União, em consonância com o Decreto nº 7.392, de 2010, art. 18 do Anexo I.
CLAUSULA DÉCIMA PRIMEIRA - DA INDENIZAÇÃO. A clausula esta assim redigida:
- Em hipótese alguma caberá à União indenizar ou remunerar o outorgado cessionário pela rescisão, anulação ou distrato do(s) contrato(s)firmado(s) entre eles, salvo na hipótese prevista no parágrafo segundo da cláusula décima terceira deste contrato.
Ocorre que a alusão à hipótese prevista no "parágrafo segundo da cláusula décima terceira deste contrato" está equivocada porque não há o § 2º. Recomendamos a correição.
CONCLUSAO
Em face do exposto, opinamos, nos limites da análise jurídica e excluídos os aspectos técnicos e o juízo de oportunidade e conveniência do ajuste, pela possibilidade jurídica da formalização da cessão de uso gratuito, desde que atendidas todas as recomendações contidas neste Parecer, em especial aquelas presentes nos parágrafos sublinhados e grafadas em negrito.
Somente após o acatamento das recomendações emitidas ao longo do parecer, ou após seu afastamento, de forma motivada, consoante previsão do art. 50, VII, da Lei de Processo Administrativo (Lei 9.784, de 1999), será possível dar-se o prosseguimento do processo, nos seus demais termos, sem nova manifestação da CJU.
Além disso, por força da recente alteração legislativa no tema, está a autoridade assessorada obrigada a observar a regra de que "A motivação demonstrará a necessidade e a adequação da medida imposta", nos termos do artigo 20, parágrafo único, do Decreto-lei nº 4.657, de 1942 - Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro -, na redação que lhe conferiu a Lei nº 13.655, de 2018.
É o parecer, de caráter opinativo, que prescinde de aprovação por força do art. 21 da Portaria E-CJU/Patrimônio/CGU/AGU n° 1/2020 – Regimento Interno da e-CJU/Patrimônio, publicada no Suplemento B do BSE nº30, de 30 de julho de 2020.
São Paulo 09 de novembro de 2022.
LUCIANA MARIA JUNQUEIRA TERRA
ADVOGADA DA UNIÃO
Atenção, a consulta ao processo eletrônico está disponível em https://supersapiens.agu.gov.br mediante o fornecimento do Número Único de Protocolo (NUP) 04972003379201991 e da chave de acesso 0f846cee