ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA JURÍDICA DA UNIÃO ESPECIALIZADA VIRTUAL DE PATRIMÔNIO
NÚCLEO JURÍDICO
PARECER n. 941/2022/NUCJUR/E-CJU/PATRIMÔNIO/CGU/AGU
PROCESSO 14021.119813/2022-52
ORIGEM: SUPERINTENDÊNCIA DO PATRIMÔNIO DA UNIÃO EM ALAGOAS
EMENTA: CONSULTA. IMÓVEL DA EX-RFFSA. QUESTIONAMENTO. TRANSFERÊNCIA. Consulta a respeito da negativa do DNIT em receber imóvel da extinta RFFSA situado em faixa de domínio, classificado pelo órgão patrimonial como necessariamente reserva técnica. Lei nº 11.483/2007 e Decreto n 7.929/2013.
I - RELATÓRIO
Trata-se de consulta oriunda da Superintendência do Patrimônio da União no Estado de Alagoas - SPU/AL a respeito da recusa pelo Departamento Nacional de Infra-Estrutura de Transportes – DNIT, em receber os imóveis classificados pela SPU como reserva técnica.
Na consulta, o órgão consulente pede para que seja emitido parecer quanto às considerações e conclusões relacionadas na Nota Técnica SEI nº 47621/2022/ME (SEI nº 28885854), sugerindo que seja afastada o entendimento exposto na NOTA n. 00153/2020/CAE/PFE-DNIT/PGF/AGU para o caso dos imóveis que se localizam total ou parcialmente em faixa de domínio, com consequente manutenção da propriedade dos mesmos para o DNIT.
Os autos foram enviados com a documentação correlata, via link https://sei.economia.gov.br/sei/processo_acesso_externo_consulta.php?id_acesso_externo=2402141&infra_hash=fa85150d31764cc75b59b2fb3d4972d5, contendo os seguintes documentos:
28183244 | Recibo | |||
28183246 | Ofício | |||
28183251 | Nota | |||
28183254 | Ofício | |||
28183257 | Acordo | |||
28240408 | Despacho | |||
28304598 | Despacho | |||
28440237 | Despacho | |||
28510424 | Despacho | |||
28523616 | Nota 12 | |||
28527521 | Despacho | |||
28885854 | Nota Técnica 47621 | |||
29082265 | Ofício 279080 | |||
29116917 |
Foi ainda disponibilizado o acesso externo aos processos nºs. 14021.109839/2022-92, 04982.200267/2015-34 e 04982.201504/2015-84 por guardarem igualdade de condições.
É o Relatório.
II - ANÁLISE E FUNDAMENTAÇÃO JURÍDICA
A presente manifestação jurídica tem o escopo de assessorar a autoridade competente para a prática do ato, para que dele não decorra nenhuma responsabilidade pessoal a ela, e também para que seja observado o princípio da legalidade e os demais que norteiam a atuação da Administração.
Desta forma, cercando-se a autoridade de todas as cautelas para a prática do ato, e documentando-as nos autos, a princípio cessa a sua responsabilidade pessoal por eventuais decorrências não satisfatórias.
Por outro lado, é certo que a análise dos aspectos técnicos (não jurídicos) não está inserida no conjunto de atribuições/competências afetas a esta e-CJU/Patrimônio, a qual não possui conhecimento específico nem competência legal para manifestar-se acerca de questões outras que aquelas de cunho estritamente jurídico.
Conforme análise dos autos, convém de início mencionar que o assunto aqui tratado decorre de manifestação do DNIT (12522669), através do OFÍCIO Nº Nº 171157/2022/DIF/DNIT SEDE, Brasília, de 20 de setembro de 2022, in verbis:
Srª. Secretária,
1. Tratam-se os autos de bens imóveis oriundos da extinta Rede Ferroviária Federal S.A - RFFSA, transferidos pela Inventariança para a Secretaria do Patrimônio da União por se tratarem de imóveis não operacionais, ou seja, imóveis não vinculados à contratos de arrendamento à época da publicação da Lei nº11.483/2007.
2. De acordo com o Ofício nº 65330/2016-MP (SEI nº11988164), datado de 21 de outubro de 2016, a Superintendência do Patrimônio da União em Alagoas/AL – SPU/AL encaminhou para este DNIT a documentação de 6 (seis) bens imóveis localizados no Município de Igaci/AL, embasando-se nos §§ 1º e 2º do artigo 1º do Decreto nº 7.929/2013 que preceituam que seriam operacionais os bens imóveis que estivessem total ou parcialmente inseridos em faixa de domínio de ferrovias, áreas essas operacionais. São eles:
(...)
3. Buscando embasamento legal para a questão, no que concerne à assertiva em recebermos e administrarmos esses imóveis como se fossem operacionais, questionamentos a Procuradoria Federal Especializada – PFE junto ao DNIT para que se manifestasse de maneira geral sobre o assunto, tendo em vista que o encaminhamento de imóveis nessa situação para este Departamento foi procedimento comum entre todas as SPU’s/UF’s.
4. Segundo entendimento da PFE, disposta pela Nota n. 00153/2020/CAE/PFE-DNIT/PGF/AGU (SEI 7099963), "não cabe à SPU transferir bens não operacionais da extinta RFFSA sem expressa anuência do DNIT sob o argumento de que constituirão reserva técnica da ferrovia. Deste modo, recomendamos a devolução de todos os imóveis não operacionais à SPU que não constituirão reserva técnica, vez que o disposto no inciso IV do art.8º da Lei 11.483/2007 não lhe autoriza a transferência direta ao DNIT sem a sua anuência, pois, como dito, lhe cabe a administração do Sistema Viário Federal, no qual se inserem as ferrovias (art.80,II, da lei 10.233/01)."
5. Em que pese essa Secretaria do Patrimônio da União ter se utilizado de argumentos extraídos do normativo em vigor para o encaminhamento dos imóveis para este Departamento, não se atentou para outras partes importantes da legislação em apreço, como no caso do que dispõe o § 2º do art. 1º, in verbis:
(...)
§ 2º Para efeito deste Decreto, entende-se por faixa de domínio a porção de terreno com largura mínima de quinze metros de cada lado do eixo da via férrea, sem prejuízo das dimensões estipuladas nas normas e regulamentos técnicos vigentes, ou definidas no projeto de desapropriação, ou de implantação da respectiva ferrovia.
(...)
6. Da análise do citado normativo, todas as faixas de domínio das ferrovias teriam a mesma largura. Ocorre que a afirmativa não é precisa, uma vez que a medição se altera a depender do trecho, restando dependente de estudos técnicos específicos para a definição dessas medidas. Ainda nesse contexto, nem esta Autarquia e nem a SPU tem definida a medida exata de todas as faixas de domínio existentes no Brasil.
7. Nos casos de imóveis híbridos, onde parte do imóvel é operacional e parte é não operacional, o procedimento para delimitação e posterior segregação poderá ser executado em parceria entre os entes envolvidos, sem a necessidade de que o imóvel seja transferido na totalidade para a gestão desta Autarquia.
8. Em adendo, é conveniente utilizarmos do normativo em análise, no que concerne aos bens que não “constituem reserva técnica” (grifo nosso) para tecermos algumas considerações que endossam ainda mais a devolução dos imóveis à esta SPU/GO, senão vejamos:
Art. 2º Não constituem reserva técnica os bens imóveis:
(...)
II - integrantes da carteira imobiliária da extinta RFFSA;
(...)
IV - inseridos em trechos erradicados não integrantes do Sistema Federal de Viação; e
V - ocupados por famílias de baixa renda.
§ 1º Não se aplica o disposto no caput aos imóveis situados, integral ou parcialmente na faixa de domínio das ferrovias, cuja ocupação ou utilização
por particulares coloque em risco a vida das pessoas, ou comprometa a segurança, ou a eficiência da operação ferroviária.
§ 2º Não sendo possível o desmembramento de parcela contida em faixa de domínio, o imóvel será considerado integralmente como reserva técnica.
§ 3º Os imóveis referidos nos incisos do caput poderão ser excepcionalmente indicados para constituir a reserva técnica desde que:
I - o Ministério dos Transportes demonstre a inexistência de alternativa técnica ou locacional que atenda às condições previstas no art. 1º.
9. Dito isso, o DNIT apenas reconhece como reserva técnica ferroviária os imóveis formalmente declarados em ato do Ministério dos Transportes ou de seus sucessores. A medida que um novo imóvel não operacional seja declarado como Reserva Técnica em portaria do MInfra ou de seu sucessor, o DNIT herdará a gestão daquele bem.
10. Por oportuno, esclarecemos que até a presente data compõe a reserva técnica ferroviária reconhecida por esta Autarquia somente os imóveis expressamente constantes nas portarias de declaração de reserva técnica já publicadas pelo Ministério dos Transportes, sejam elas, portarias MT nº 333/2015(3551528), 25/2016 (3551528), 242/2016 (3551663), 599/2017 (3551663), 919/2017 (3551684), 48/2018 (8517922) e 490/2018 (8517950).
11. Não obstante, cabe informar que o Grupo de Trabalho - GT instituído pela Portaria do Ministério da Infraestrutura nº 183, de 08 de dezembro de2020, com o objetivo de aperfeiçoar o instituto da Reserva Técnica Ferroviária e de realizar estudos para a destinação adequada dos imóveis ferroviários considerados prioritários pela Secretaria Nacional de Transportes Terrestres – SNTT, concluiu pela necessidade de celebração de um Acordo de Cooperação Técnica - ACT entre o Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes - DNIT e a Secretaria de Coordenação e Governança do Patrimônio da União -SPU, visando aprimorar os procedimentos relativos à gestão dos bens imóveis não-operacionais oriundos da extinta RFFSA. E que, mediante Ofício nº530/2022/SNTT (10710662), o Ministério da Infraestrutura encaminhou a minuta do acordo proposto para apreciação da Secretaria de Coordenação e Governança do Patrimônio da União.
12. Além disso, encontra-se em fase de elaboração, no âmbito desta Pasta, a proposta para publicação de um novo normativo que venha pacificar as questões tratadas neste documento.
13. Por todo o exposto, restituímos o processo à essa SPU/UC, que trata da documentação do NBP retro citado, colocando-nos à disposição para os esclarecimentos que se fizerem necessários
O Órgão Consulente ao analisar o questionamento levantado sobre a gestão de imóveis operacionais e/ou reserva técnica da extinta RFFSA, manifestou na sua Nota Técnica SEI nº nº 47621/2022/ME (28885854):
SUMÁRIO EXECUTIVO
1. Cuidam os autos dos imóveis provenientes da Extinta Rede Ferroviária Federal - RFFSA localizados no município de Igaci/AL.
Análise
2. Nos termos do Ofício nº 65330/2016-MP, integrante do Processo nº 04982.200267/2015-34, foram transferidos ao DNIT os imóveis provenientes da Extinta RFFSA localizados no município de Igaci/AL, com fulcro nos §§ 1º e 2º do artigo 1º do Decreto nº 7.929, de 19 de fevereiro de 2013, que assim dita:
"§ 1º Constituem necessariamente reserva técnica os bens imóveis não operacionais constantes da faixa de domínio das ferrovias integrantes do Sistema Federal de Viação, incluídas as edificações total ou parcialmente nela inseridas, ressalvado o disposto no art. 2º .§ 2º Para efeito deste Decreto, entende-se por faixa de domínio a porção de terreno com largura mínima de quinze metros de cada lado do eixo da via férrea, sem prejuízo das dimensões estipuladas nas normas e regulamentos técnicos vigentes, ou definidas no projeto de desapropriação ou de implantação da respectiva ferrovia. (grifos nossos)"
3. Cumpre frisar que os imóveis em comento se tratam de estação, armazém, garagem de trole e depósito, edificados às margens da ferrovia e dentro da faixa de domínio de 15 metros de largura.
4. Ocorre que a descrição dos imóveis foi corretamente informada no Memorando nº 11855/2016-MP, conforme tabela abaixo:
(...)
5. No entanto, as descrições dos imóveis foram transcritas de forma equivocada para a tabela que integrou o Ofício nº 65330/2016-MP enviado ao DNIT, de forma que em todos os itens constou a descrição: "Terreno de casa para empregado", o que pode ter gerado dificuldade para que o DNIT entendesse o que estava sendo transferido, não obstante, a averiguação da correta descrição do imóvel poderia ser realizada por meio do Número de Bem Patrimonial (NBP), que foi informado corretamente para cada imóvel.
6. Por meio do Ofício Nº 171157/2022/DIF/DNIT SEDE (SEI nº 28183246), datado de 20 de setembro de 2022, o DNIT propõe a devolução dos imóveis à SPU com base na Nota n. 00153/2020/CAE/PFE-DNIT/PGF/AGU (SEI nº 28183251), a qual se refere a imóvel em Minas Gerais, alegando que a transferência de imóveis que constituem reserva técnica necessitariam de anuência expressa do DNIT, alegando ainda que as faixas de domínio são variáveis a depender do trecho em que se localizam.
7. Conforme já abordado na presente nota, do Decreto nº 7.929/2013 menciona a distância de 15 metros como largura mínima da faixa de domínio, não havendo sentido em avocar a diversidade de larguras existentes no Brasil, pois mesmo nos trechos não uniformes, esta largura será maior que a mínima, como geralmente ocorre nas regiões dos pátios ferroviários. Da mesma forma, não se verifica no mencionado decreto qualquer menção à anuência do DNIT para os imóveis que de forma objetiva se inserem dentro da faixa de 15 metros. Importa ainda frisar que o trecho aqui discutido não se trata de ramal erradicado.
8. No âmbito da Unidade Central da SPU, foi emitida a Nota SEI nº 12/2022/CGIPA/DEGAT/SPU/SEDDM-ME (SEI nº 28523616), na qual foram levantadas hipóteses a respeito de serem os imóveis classificados como operacionais, os quais seriam de propriedade do DNIT nos termos do Inciso I do Art. 8 da Lei n° 11.483/2007 ou como reserva técnica, cuja propriedade do DNIT estaria lastreada nos §§ 1º e 2º do artigo 1º do Decreto nº 7.929/2013, como enquadrado na época por esta SPU/AL.
9. No entendimento dos técnicos desta SPU/AL, a classificação como operacional ou não operacional está mais relacionada à existência de contrato de arrendamento da ferrovia, e não à localização do bem, como se verifica no Art. 22 da Lei n° 11.483/2007:
"Art. 22. Para os fins desta Lei, consideram-se bens operacionais os bens móveis e imóveis vinculados aos contratos de arrendamento celebrados pela extinta RFFSA, bem como aqueles delegados a Estados ou Municípios para operação ferroviária."
10. Uma vez que não é do conhecimento dos técnicos desta SPU/AL a situação dos contratos de arrendamento existentes para as ferrovias, não entendemos haver fundamento objetivo para a classificação dos imóveis como operacionais, pelo que se mantem o entendimento de que é mais consistente o enquadramento dos imóveis como reserva técnica, tendo em vista estarem os mesmos totalmente inseridos na faixa de domínio de 15 metros estabelecida pelo Decreto nº 7.929/2013.
Conclusão
11. Por todo o exposto, mantém-se o entendimento de que não é possível a gestão dos imóveis localizados total ou parcialmente dentro da faixa de domínio das ferrovias (15 metros), sendo a classificação dos mesmos como reserva técnica a mais consistente por poder ser determinada de forma objetiva.
Recomendação
12. Recomenda-se o envio do presente processo para a CJU/AL, tendo em vista o afastamento da aplicabilidade da NOTA n. 00153/2020/CAE/PFE-DNIT/PGF/AGU para o caso dos imóveis que se localizam total ou parcialmente em faixa de domínio, com consequente manutenção da propriedade dos mesmos para o DNIT.
13. O entendimento da Nota SEI nº 12/2022/CGIPA/DEGAT/SPU/SEDDM-ME (SEI nº 28523616) foi também estendido ao processo 14021.109839/2022-92, pelo que se propõe a disponibilização do acesso externo aos mesmos quando do envio à CJU, além do presente processo.
14. Propõe-se ainda a disponibilização dos acessos externos aos processos 04982.200267/2015-34 e 04982.201504/2015-84"
Partindo-se da narrativa e fundamentos acima, passa-se, então, a proceder uma análise dos normativos que cuidam da matéria, no intuito de verificarmos qual o melhor desiderato para a consulta, posto que pelo princípio da legalidade que rege a administração publica, o Estado e seus agentes somente podem agir senão quando expressamente autorizados expressamente pela lei. Sem essa permissão, qualquer atuação é vedada.
No ponto, calha transcrever Celso Antônio Bandeira de Mello:
"Princípio da legalidade, no Brasil, significa que Administração nada pode fazer senão o que a lei determina. Ao contrário dos particulares, os quais podem fazer tudo que lei não proíbe, a Administração só pode fazer o que a lei antecipadamente autorize. Donde, administrar é prover aos interesses públicos, assim caracterizados em lei, fazendo-o na conformidade dos meios formas nela estabelecidos ou particularizados segundo suas disposições. (Curso de Direito Administrativo. 14* edição. São Paulo: Ed. Malheiros, 2002, pp. 87-88.}.
Nesse sentido, traz-se os ditames impostos pela Lei nº 11.483, de 31 de maio de 2007, que dispondo sobre a revitalização do setor ferroviário, disciplina em seu art. 2º:
Art. 2°. A partir de 22 de janeiro de 2007:
I - a União sucederá a extinta RFFSA nos direitos, obrigações e ações judiciais em que esta seja autora, ré, assistente, opoente ou terceira interessada, ressalvadas as ações de que trata o inciso II do caput do art. 17 desta Lei; e
II - os bens imóveis da extinta RFFSA ficam transferidos para a União, ressalvado o disposto nos incisos I e IV do caput do art. 8o desta Lei. (negritei)
Indo ao encontro das ressalvas dispostas nos incisos I e IV do caput do art. 8º, encontramos:
Art. 8o Ficam transferidos ao Departamento Nacional de Infra-Estrutura de Transportes - DNIT:
I - a propriedade dos bens móveis e imóveis operacionais da extinta RFFSA;
II - os bens móveis não-operacionais utilizados pela Administração Geral e Escritórios Regionais da extinta RFFSA, ressalvados aqueles necessários às atividades da Inventariança; e
III - os demais bens móveis não-operacionais, incluindo trilhos, material rodante, peças, partes e componentes, almoxarifados e sucatas, que não tenham sido destinados a outros fins, com base nos demais dispositivos desta Lei.
IV – os bens imóveis não operacionais, com finalidade de constituir reserva técnica necessária à expansão e ao aumento da capacidade de prestação do serviço público de transporte ferroviário. (negritei)
§ 1º A vocação logística dos imóveis de que trata o inciso IV do caput deste artigo será avaliada em conjunto pelo Ministério dos Transportes, Portos e Aviação Civil e pelo Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão, conforme estabelecido em ato do Poder Executivo federal. (Incluído pela Lei nº 13.813, de 2019)
§ 2º Os imóveis operacionais que não sejam utilizados em atividades relacionadas com o transporte ferroviário poderão ser reclassificados como não operacionais. (Incluído pela Lei nº 13.813, de 2019)
§ 3º As demais condições para a reclassificação a que se refere o § 2º deste artigo serão estabelecidas em ato da Secretaria do Patrimônio da União do Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão. (Incluído pela Lei nº 13.813, de 2019)
De imediato, constata-se que todos os bens imóveis operacionais e mesmo os não operacionais com finalidade de constituir reserva técnica da extinta RFFSA foram transferidos ao Departamento Nacional de Infra-Estrutura de Transportes – DNIT. Essa transferência se deu de pleno direito, isto é, de efeito imediato da lei, cabendo tão somente aos notários e oficiais de registro de imóveis proceder a respectiva averbação na matrícula quando informados pela SPU ou DNIT, nos termos da referida Lei:
Art. 28-B. Os Cartórios de Registro de Imóveis deverão promover a averbação, em nome da União ou do DNIT, dos bens imóveis em cujos registros figure a RFFSA ou suas antecessoras na qualidade de titular de direito real, em conformidade com o disposto no inciso II do art. 2o e incisos I e IV do art. 8o desta Lei. (Incluído pela Lei nº 12.348, de 2010)
§ 1o Para a averbação de que trata o caput, será suficiente requerimento da Secretaria do Patrimônio da União, quando tratar de imóvel não operacional transferido para a União, e do DNIT, na hipótese de bem operacional ou declarado como reserva técnica. (Incluído pela Lei nº 12.348, de 2010)
§ 2o No caso de imóvel formado por parcelas operacional e não operacional, o requerimento previsto no § 1o deverá ser acompanhado de planta e memorial descritivo assinados pela Secretaria do Patrimônio da União e pelo DNIT, esclarecendo os limites de cada uma das parcelas. (Incluído pela Lei nº 12.348, de 2010)
O Decreto nº 7.929, de 18 de fevereiro de 2013, que regulamenta a Lei supramencionada, inclusive definindo o que seja reserva técnica necessária, estabelece:
Art. 1º A reserva técnica necessária à expansão e ao aumento da capacidade de prestação do serviço público de transporte ferroviário, prevista no inciso IV do caput do art. 8º da Lei nº 11.483, de 31 de maio de 2007, consiste no conjunto de imóveis não operacionais oriundos da extinta Rede Ferroviária Federal S.A. - RFFSA essenciais e indispensáveis para:
I - construção ou ampliação de estações, pátios, oficinas, plataformas, seus acessos e outras obras ou instalações não temporárias, que poderão ser utilizadas ou vinculadas diretamente à operação ferroviária;
II - garantia dos padrões mínimos de segurança do tráfego ferroviário exigidos pela legislação vigente;
III - implantação e operação de novos trechos ferroviários, e de desvios e cruzamentos;
IV - guarda, proteção e manutenção de trens, vagões e outros equipamentos e móveis utilizados ou vinculados diretamente à operação ferroviária; e
V - administração da ferrovia.
§ 1º Constituem necessariamente reserva técnica os bens imóveis não operacionais constantes da faixa de domínio das ferrovias integrantes do Sistema Federal de Viação, incluídas as edificações total ou parcialmente nela inseridas, ressalvado o disposto no art. 2º.
§ 2º Para efeito deste Decreto, entende-se por faixa de domínio a porção de terreno com largura mínima de quinze metros de cada lado do eixo da via férrea, sem prejuízo das dimensões estipuladas nas normas e regulamentos técnicos vigentes, ou definidas no projeto de desapropriação ou de implantação da respectiva ferrovia.
Art. 2º Não constituem reserva técnica os bens imóveis:
I - que tenham sido objeto de regularização fundiária, urbanística e ambiental ou de outras destinações, pela Secretaria do Patrimônio da União do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, até a data de publicação deste Decreto;
II - integrantes da carteira imobiliária da extinta RFFSA;
III - remetidos ao Fundo Contingente da Extinta RFFSA - FC até a data de publicação deste Decreto;
IV - inseridos em trechos erradicados não integrantes do Sistema Federal de Viação; e
V - ocupados por famílias de baixa renda.
§ 1º Não se aplica o disposto no caput aos imóveis situados integral ou parcialmente na faixa de domínio das ferrovias, cuja ocupação ou utilização por particulares coloque em risco a vida das pessoas ou comprometa a segurança ou a eficiência da operação ferroviária.
§ 2º Não sendo possível o desmembramento de parcela contida em faixa de domínio, o imóvel será considerado integralmente como reserva técnica.
§ 3º Os imóveis referidos nos incisos do caput poderão ser excepcionalmente indicados para constituir a reserva técnica desde que:
I - o Ministério dos Transportes demonstre a inexistência de alternativa técnica ou locacional que atenda às condições previstas no art. 1º ;
(...)
III - sejam garantidos pelo DNIT os direitos adquiridos das famílias ocupantes, quando se enquadrarem no inciso V do caput ; e
IV - o DNIT assuma os ônus pelo cancelamento ou rescisão de contratos de transferência de domínio, posse ou uso firmados pela extinta RFFSA ou pela União.
Art. 3º O Ministério dos Transportes elaborará relação com os bens imóveis não operacionais oriundos da extinta RFFSA considerados total ou parcialmente essenciais e indispensáveis para a expansão e aumento da capacidade de prestação do serviço público de transporte ferroviário, conforme o disposto no art. 1º , encaminhando-a à Secretaria do Patrimônio da União para a manifestação prevista no art. 4º .
§ 1º A relação deve conter delimitação e descrição precisa da situação físico-ocupacional de cada imóvel ou parcela de interesse para constituição da reserva técnica, e indicação do aproveitamento da integralidade da área para uma ou mais das destinações previstas no art. 1º .
§ 2º A relação deverá ser concluída e submetida à Secretaria do Patrimônio da União no prazo de seis meses, contado da data de publicação deste Decreto.
Art. 4º O Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, por meio da Secretaria do Patrimônio da União, elaborará manifestação quanto à existência de restrições e conflitos de interesse relacionados aos imóveis indicados na relação referida no art. 3º para constituição da reserva técnica, no prazo de dezoito meses, contado do seu recebimento. (Redação dada pelo Decreto nº 8.372, de 2014)§ 1º Não havendo óbice por parte da Secretaria do Patrimônio da União, os imóveis indicados serão declarados como reserva técnica por ato do Ministro de Estado dos Transportes.
§ 2º No caso de a manifestação da Secretaria do Patrimônio da União apontar a existência de restrições ou de divergências em relação aos imóveis indicados pelo Ministério dos Transportes, a vocação logística será deliberada na forma do art. 5º .
Art. 5º Fica criado o Grupo de Trabalho da Reserva Técnica Ferroviária - GTRTF, para deliberar sobre a vocação logística dos imóveis não operacionais indicados pelo Ministério dos Transportes para constituição da reserva técnica.
Do teor dos dispositivos supra, possível é verificar duas espécies de imóveis não operacionais que podem ser classificados como reserva técnica: a) os já assim índerrogavelmente definidos pelo Decreto - os inseridos na faixa de domínio e b) aqueles necessários à expansão e ao aumento da capacidade de prestação do serviço público de transporte ferroviário, vocação logística essa que deverá ser demonstrada mediante avaliação conjunta dos então Ministério dos Transportes e Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão (§1º, art. 4º da Lei nº 11.483/2007), e subsequente declaração nos moldes do procedimento previstos nos arts. 3º a 5º Decreto nº 7.929, de 18 de fevereiro de 2013.
Tal conclusão deriva da exegese obtida da leitura do §1º, art. 1º do decreto supra, isto é, basta que o imóvel - mesmo não operacional - esteja parcialmente inserido na faixa de domínio para que seja considerado necessariamente como reserva técnica. Note-se que sequer é condição que esteja totalmente inserido na faixa de domínio para que seja considerado reserva técnica necessária. E nesse caso, despiciendo é qualquer manifestação do Ministério dos Transportes que assim o declare, porquanto, como bem alertado pela Nota Técnica do órgão consulente, "trata-se de um critério objetivo definido por ato normativo: estar inserido dentro da faixa de 15 metros".
Nesse passo, parece existir razão ao órgão consulente quando afirma que o decreto estabelece uma largura mínima de 15 (quinze) metros de cada lado do eixo da via férrea para a definição da faixa, deixando para normas e regulamentos técnicos vigentes a definição quando houver a necessidade de área maior:
"7. Conforme já abordado na presente nota, do Decreto nº 7.929/2013 menciona a distância de 15 metros como largura mínima da faixa de domínio, não havendo sentido em avocar a diversidade de larguras existentes no Brasil, pois mesmo nos trechos não uniformes, esta largura será maior que a mínima, como geralmente ocorre nas regiões dos pátios ferroviários. Da mesma forma, não se verifica no mencionado decreto qualquer menção à anuência do DNIT para os imóveis que de forma objetiva se inserem dentro da faixa de 15 metros. Importa ainda frisar que o trecho aqui discutido não se trata de ramal erradicado".
Malgrado isso, importante observar que tal previsão está definida em Decreto, e como tal, não poderá o regulamento extrapolar as previsões da Lei que lhe dão razões de existir. Assim sendo, observando o disposto no art. 22 da Lei n° 11.483/2007, cumpre-se alertar que mesmo estando o imóvel dentro da faixa de domínio, eventual vinculação a contrato de arrendamento celebrado pela extinta RFFSA, ou delegados a Estados ou Municípios para operação ferroviária, definirá sua classificação como operacional, impondo ao órgão consulente, prévia investigação nesse sentido:
"Art. 22. Para os fins desta Lei, consideram-se bens operacionais os bens móveis e imóveis vinculados aos contratos de arrendamento celebrados pela extinta RFFSA, bem como aqueles delegados a Estados ou Municípios para operação ferroviária."
Ademais, como condição para o enquadramento como reserva técnica, a SPU consulente deverá observar se os imóveis não estão incluídos dentre aqueles proibidos para assim compor conforme apontados pelo art. 2º Decreto nº 7.929, de 18 de fevereiro de 2013.
Desta forma, persistindo os imóveis com a característica de reserva técnica (depois de afastada eventual hipótese de enquadramento no art. 22 da Lei n° 11.483/2007 ou art. 2º do Decreto nº 7.929, de 2013), por estar em faixa de domínio de linha férrea operacional, deverá ele ser gerido pelo DNIT, cabendo a SPU emitir o termo de transferência.
Trazemos aqui, como de aplicação analógica, o disposto no artigo 2º, do Decreto nº 8.376, de 15 de dezembro de 2014, que “Transfere para o Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes - DNIT a administração patrimonial dos imóveis da União que especifica”, in verbis:
Art. 2º Para exercício das atividades de administração patrimonial previstas neste Decreto, o DNIT será investido nos poderes de representação da União para a prática dos seguintes atos, entre outros: (ressaltamos).
I - promover o registro cartorial;
II - autorizar e efetuar concessões de direito real de uso, locações, arrendamentos e cessões a qualquer título;
III - autorizar a utilização, sob o regime de permissão de uso;
IV - celebrar contratos ou convênios com Estados, Municípios, Distrito Federal e a iniciativa privada para executar a identificação, a demarcação, o cadastramento e a fiscalização de áreas da União; e
V - promover a discriminação administrativa e judicial de terras devolutas da União. (negritei)
Desta forma, com a afirmação do setor técnico da SPU/AL de que o imóvel “situa-se na faixa de domínio de uma linha férrea operacional, enquadrando-se como Reserva Técnica Necessária”, a propriedade e gestão patrimonial é transferida de pleno direito ao DNIT – art. 8º, inciso IV, da Lei nº 11.483, de 31 de maio de 2007, restando o referido órgão investido nos poderes de representação da União para administrá-lo.
Nesse sentido, toma-se como exemplo o argumento exposto nos parágrafos 3 e 17, do PARECER/MP/CONJUR/DPC/N° 0113 - 5.12/2010:
“3. Então, ressalvada a hipótese do art. 8°, IV, da Lei n° 11.483/07, os bens imóveis não-operacionais foram transferidos para a União. Isto é, todos os imóveis não-operacionais foram sucedidos pela União, com exceção daqueles destinados à constituição de reserva técnica, que passaram à propriedade do DNIT.
(...)
12. Assim, se acedente e acedido devem ser considerados como imóveis únicos e, se a propriedade do acedente opera-se em favor do proprietário do acedido, parece-nos ser razoável concluir que as acessões consistentes em bens não-operacionais ingressam no patrimônio do proprietário do terreno operacional acedido, qual seja, o DNIT.
(...)
14. As benfeitorias em tudo se aproximam das acessões, mormente no tocante a sua natureza jurídica de bens acessórios. (...)
16. Com muito mais razão, portanto, revela-se razoável atribuirmos ao dono do terreno a propriedade das benfeitorias realizadas no seu interior. Dessa forma, não só as acessões como as benfeitorias não-operacionais, que, em tese, seriam sucedidas pela União, na forma do art.2º, II da lei n. 11.483/07, ingressariam diretamente no patrimônio do DNIT.
17. Convém ressaltar, por fim, que, se as acessões e benfeitorias, ainda que não-operacionais, tiverem a finalidade de constituir reserva técnica necessária à expansão e ao aumento da capacidade de prestação do serviço público de transporte ferroviário, a propriedade é atribuída diretamente ao DNIT, nos termos do art. 8°, IV, da Lei n° 11.483/07. Nesse caso, o debate ora travado não faria sentido, visto que não haveria, por óbvio, a necessidade do cadastramento de forma separada.
18. em face do exposto, esta Consultoria Jurídica, concordando com a Nota Técnica nº 366/2009/SPU/MP, sugere que as acessões e benfeitorias não-operacionais, mas incluídas em terrenos operacionais, sejam diretamente sucedidas pelo DNIT".
DOS EFEITOS DA NOTA n. 00250/2020/NOEJ/DEPCONT/PGF/AGU
É ressabido que há muito o DNIT tem se recusado a receber os imóveis que embora enquadrados como operacionais ou reserva técnica pela Lei de regência, a inventariança passou a transferir para a União os imóveis que aquela empresa classificou como não-operacionais, acrescidos daqueles que haviam sido objetos de contratos onerosos e portanto fazem ou fizeram parte de sua carteira Imobiliária. Segundo vários relatos, foram transferidos todos dos imóveis que não estavam sendo utilizados em atividades ligadas à operação ferroviária, desconsiderando a sua posição em relação à linha férrea e/ou a sua inserção em terreno por ela classificado como operacional.
Essa incongruência deu origem a várias manifestações no âmbito do Consultivo desta AGU e de Notas técnicas da SPU, a exemplo da conhecida Nota Técnica n. 366/SPU/MP, de 20/11/2009.
É inegável a recorrente devolução de imóveis operacionais, por parte do DNIT, sem justificativa que se fundamente em critérios técnicos elaborados para cada um dos bens em comento. Por lastro que deu origem a consulta desse processo, está a NOTA n. 00250/2020/NOEJ/DEPCONT/PGF/AGU, com orientação de que:
"não cabe ao SPU transferir bens não operacionais da extinta RFFSA sem expressa anuência do DNIT sob o argumento de que constituirão reserva técnica da ferrovia. Deste modo, recomendamos a devolução de todos os imóveis não operacionais ao SPU que não constituirão reserva técnica, vez que o disposto no inciso IV do art.8º da Lei 11.483/2007 não lhe autoriza a transferência direta ao DNIT sem a sua anuência, pois, como dito, lhe cabe a administração do Sistema Viário Federal, no qual se inserem as ferrovias (art.80,II, da lei 10.233/01)".
Tal manifestação ensejou pedido de instauração de procedimento de mediação junto à Câmara de Mediação e de Conciliação da Administração Pública Federa/AGU já que a dimensão do conflito ganha contornos de abrangência nacional.
Assim sendo, a matéria se encontra na Câmara de Mediação e Conciliação da Administração Pública Federal - CCAF/CGU/AGU, nups 00688.000967/2021-42 e 00476.000508/2015-14 cuja última reunião se deu em 23/08/2022, conforme Termo de Reunião n.00255/2022 /CCAF/CGU( seq. 40, nup 00688.000967/2021-42), no qual se verifica, dentre outros acertos:
"Sobre a portaria SPU/ME nº 4.532 de 22 de abril de 2021, do Ministério da Economia, os representantes comunicaram que será necessário fazer alterações no sentido de definir melhor a reclassificação de bens operacionais oriundos da extinta Rede Ferroviária Federal. Para tanto, as alterações serão feitas em conjunto (técnicos do MINFRA, do DNIT e da SPU). Avençaram, ainda, que a coordenação dos trabalhos ficará a cargo da SPU. Decidiram, também, que o prazo para a reunião e conclusão das sugestões das alterações é de 60 (sessenta) dias".
Por fim, observe-se que o DECOR/CGU/AGU se manifestou nos autos, emitindo a NOTA n. 00029/2021 (seq. 169), determinando que "enquanto não promovida a indicação dos bens que compõem a reserva técnica, se considere presumir a titularidade daquele (União ou DNIT) que tiver o registro patrimonial imobiliário ou o registro de imóveis, caso os registros ainda indiquem a RFFSA como proprietária, bem como que se avalie atribuí-la ao destinatário da gestão sobre parcela majoritária do bem, o que faria prova relativa da propriedade até a adoção de todas as providências necessárias a sua definitiva regularização".
III - CONCLUSÃO
Por tudo exposto, é o entendimento deste órgão de Consultoria Jurídica da AGU que diante da demonstração do setor técnico do órgão consulente de que o imóvel está situado na faixa de domínio de uma linha férrea operacional se enquadrando como Reserva Técnica Necessária, e desde que afastadas a eventual hipótese de enquadramento no art. 22 da Lei n° 11.483/2007 ou art. 2º do Decreto nº 7.929, de 2013, deverá ele ter sua gestão pelo Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes – DNIT, cabendo a SPU emitir o termo de transferência.
Malgrado isso, diante do relato de que as informações dos imóveis foram descritas equivocadamente no Ofício encaminhado ao DNIT, sugere-se que tal fato seja esclarecido junto ao mesmo, adicionando-se a remessa deste parecer, avaliando-se inclusive, a necessidade de prévia manifestação do órgão patrimonial central, o qual terá condições, diante da sua efetiva participação nas reuniões da CCAF/AGU, de melhor orientar a SPU/AL: se prossegue com o procedimento ou aguarda os desdobramentos do processo de mediação e conciliação de que tratam os nups 00688.000967/2021-42 e 00476.000508/2015-14.
Destaca-se que a análise aqui empreendida circunscreve-se apenas aos aspectos legais envolvidos, não incumbido a esta unidade jurídica imiscuir-se no exame dos aspectos técnicos, especialmente na questão relativa ao enquadramento do imóvel como situado na na faixa de domínio de uma linha férrea operacional, considerado, por conseguinte, como de Reserva Técnica Necessária.
É o parecer.
Devolvam-se os autos, com as considerações de estilo.
Brasília, 13 de novembro de 2022.
PATRÍCIA KARLLA BARBOSA DE MELLO
ADVOGADO DA UNIÃO
Chave de acesso ao Processo: 93c67166 - https://supersapiens.agu.gov.br