ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA JURÍDICA DA UNIÃO ESPECIALIZADA VIRTUAL DE PATRIMÔNIO
NÚCLEO JURÍDICO

PARECER n. 949/2022/NUCJUR/E-CJU/PATRIMÔNIO/CGU/AGU

PROCESSO 04982.003232/2011-25

ORIGEM: SUPERINTENDÊNCIA DO PATRIMÔNIO DA UNIÃO EM ALAGOAS

EMENTA: DIREITO ADMINISTRATIVO E OUTRAS MATÉRIAS DE DIREITO PÚBLICO. BENS PÚBLICOS. GESTÃO DO PATRIMÔNIO IMOBILIÁRIO DA UNIÃO. PROCESSO DE TRANSFERÊNCIA ONEROSA DE DIREITOS DE POSSE DE IMÓVEL NÃO OPERACIONAL ORIUNDO DA EXTINTA REDE FERROVIÁRIA FEDERAL S.A – RFFSA. 

I - Direito Administrativo e outras matérias de Direito Público. Licitações e contratos, convênios, acordos, ajustes e outros instrumentos congêneres. 

II – Gestão do patrimônio imobiliário da União. Transferência onerosa de direitos possessórios de bem imóvel não operacional oriundo da extinta Rede Ferroviária Federal S.A – RFFSA,  recebido pela União por força do disposto na Lei nº 11.483, de 31 de maio de 2007.

III – ​Procedimento de Transferência de posse de bens imóveis não operacionais oriundos da extinta RFFSA disciplinado pela Instrução Normativa SPU nº 003, de 01 de junho de 2010.

IV - Minuta segundo o modelo de contrato de transferência onerosa da posse do Anexo IV da Instrução Normativa SPU nº 003, de 01 de junho de 2010. 

VII – Possibilidade de aprovação da minuta para formalização da transferência dos direitos de posse adquiridos pelo Permissionário ou seus herdeiros devidamente habilitados, com fundamento no inciso III do art. 16 da Lei nº 11.483/2007, atendidas as recomendações da presente manifestação jurídica.

I – RELATÓRIO

1. A Superintendência do Patrimônio da União em Alagoas - SPU/AL, encaminha o presente processo, para análise e manifestação, nos termos do artigo 11, inciso VI, alínea “b”, da Lei Complementar nº 73, de 10 de fevereiro de 1993, que instituiu a Lei Orgânica da Advocacia-Geral da União e do artigo 19, incisos I e VI, do Ato Regimental nº 5, de 27 de setembro de 2007, do Advogado-Geral da União, combinados com o art. 38 da Lei nº 8.666, de 21 de junho de 1993.

2. Os autos vieram a esta Consultoria Jurídica especializada por meio de acesso externo ao sistema SEI link https://sei.economia.gov.br/sei/processo_acesso_externo_consulta.php?id_acesso_externo=2416898&infra_hash=0f7d8c8b330ced61825e13dea71f9e27 o qual contem  os seguintes documentos:

3. Trata-se da regularização patrimonial mediante assinatura de termo de CONTRATO DE TRANSFERÊNCIA DE DIREITOS DE POSSE (minuta SEI nº 27730813), tendo como objeto os direitos de posse referentes ao imóvel não operacional da extinta RFFSA, localizado no Povoado Antonica, casa n° 03, Antonica, no município de Lagoa da Canoa/AL, o qual segundo a Nota Técnica SEI nº 49290/2022/ME, é:

  "constituído de um terreno de forma retangular, medindo aproximadamente 7,20m de frente e 12,65m e comprimento, totalizando uma área de 91,08m². O imóvel tem uso residencial e está sob estado de conservação regular. Seus atuais confrontantes: Ao Norte: Medindo 7,20m, confrontando com rua local; Ao Sul: Medindo 7,20m,confrontando com área verde; Ao Leste: Medindo 12,65m, confrontando com a Casa nº 04 (residência térrea); Ao Oeste: Medindo 12,65m, confrontando com a Casa nº 02 (residência térrea). NBP 1241553. Corresponde a uma construção residencial medindo 7,00m de frente por 13,00m de comprimento, conforme planta anexa ao processo, com área total construída de 91,56m2, ocupando parte do terreno. O imóvel tem uso residencial e está sob estado de conservação regular. Seus atuais confrontantes: Ao Norte: Medindo 25,00m, confrontando com casa térrea NBP 1241495; Ao Sul: Medindo 25,00m, confrontando com casa térrea NBP 1241493; Ao Leste: Medindo 9,60m, confrontando com a Rua Celestina Rosa da Costa, antiga Rua da Estação; Ao Oeste: Medindo 9,60m, confrontando com área verde livre. NBP 1241494".​

4. É o relatório.

II - FINALIDADE E ABRANGÊNCIA DO PARECER

5. Esta manifestação jurídica tem a finalidade de assistir a autoridade assessorada no controle interno da legalidade administrativa. A função do órgão de consultoria é apontar possíveis riscos do ponto de vista jurídico e recomendar providências para salvaguardar o Gestor Público, a quem compete avaliar a real dimensão do risco e a necessidade de se adotar ou não a precaução recomendada.

6. Importante salientar que o exame dos autos restringe-se aos seus aspectos jurídicos, excluídos, portanto, aqueles de natureza técnica e/ou financeira. Em relação a estes, partiremos da premissa de que a autoridade assessorada municiou-se dos conhecimentos específicos imprescindíveis para a sua adequação às necessidades da Administração, observando os requisitos legalmente impostos.

7. De outro lado, cabe esclarecer que não é papel do órgão de assessoramento jurídico exercer a auditoria quanto à competência de cada agente público para a prática de atos administrativos. Incumbe, isto sim, a cada um destes, observar se os seus atos estão dentro do seu limite de competências.

8. Destaque-se que determinadas observações são feitas sem caráter vinculativo, mas em prol da segurança da própria autoridade assessorada, a quem compete, dentro da margem de discricionariedade que lhe é conferida pela lei, avaliar e acatar, ou não, tais ponderações. Não obstante, as questões relacionadas à legalidade serão apontadas para fins de sua correção. O seguimento do processo sem a observância destes apontamentos será de responsabilidade exclusiva do(s) agente(s) público(s) envolvido(s).

9. Assim, caberá tão somente a esta Consultoria, à luz do art. 131 da Constituição Federal de 1988 e do art. 11 da Lei Complementar nº 73, de 1993, prestar assessoramento sob o enfoque estritamente jurídico, não sendo competência deste órgão consultivo o exame da matéria em razão das motivações técnicas, nem da oportunidade e conveniência, tampouco fazer juízo crítico sobre cálculos e avaliações, ou mesmo invadir o campo relacionado à necessidade material no âmbito do órgão assessorado.

10. Portanto, este parecer limita-se a prestar orientação jurídica acerca da transferência de direitos de posse do imóvel de imóvel não operacional da extinta RFFSA e sua respectiva minuta de contrato (SEI nº 27730813), salvaguardando, sobretudo, no que refere à esfera discricionária do Administrador e à matéria eminentemente técnica (não jurídica), o que orienta o Enunciado nº 7 do Manual de Boas Práticas Consultivas da Advocacia-Geral da União, no sentido de que:

"O Órgão Consultivo não deve emitir manifestações conclusivas sobre temas não jurídicos, tais como os técnicos, administrativos ou de conveniência ou oportunidade, sem prejuízo da possibilidade de emitir opinião ou fazer recomendações sobre tais questões, apontando tratar-se de juízo discricionário, se aplicável. Ademais, caso adentre em questão jurídica que possa ter reflexo significativo em aspecto técnico deve apontar e esclarecer qual a situação jurídica existente que autoriza sua manifestação naquele ponto".

III – FUNDAMENTAÇÃO

11. A posse não está elencada no Título II do Código Civil que trata dos Direitos Reais. Sua disciplina foi exaurida no Título I, assim dispondo, no que releva para o presente processo:

“TÍTULO I

Da posse

CAPÍTULO I

Da Posse e sua Classificação

Art. 1.196. Considera-se possuidor todo aquele que tem de fato o exercício, pleno ou não, de algum dos poderes inerentes à propriedade.

Art. 1.197. A posse direta, de pessoa que tem a coisa em seu poder, temporariamente, em virtude de direito pessoal, ou real, não anula a indireta, de quem aquela foi havida, podendo o possuidor direto defender a sua posse contra o indireto.

.....

Art. 1.200. É justa a posse que não for violenta, clandestina ou precária.

.....

.....

Art. 1.203. Salvo prova em contrário, entende-se manter a posse o mesmo caráter com que foi adquirida.

CAPÍTULO II

Da Aquisição da Posse

Art. 1.204. Adquire-se a posse desde o momento em que se torna possível o exercício, em nome próprio, de qualquer dos poderes inerentes à propriedade.

Art. 1.205. A posse pode ser adquirida:

I - pela própria pessoa que a pretende ou por seu representante;

.....

Art. 1.206. A posse transmite-se aos herdeiros ou legatários do possuidor com os mesmos caracteres.

.....”

12. Portanto, a posse é um direito que por seu conteúdo econômico e patrimonial é passível inclusive de gerar indenização pelo valor integral do imóvel em caso de desapropriação, conforme demonstrado pelo STJ na oportunidade do julgamento do REsp 77.624/PR:

“PROCESSUAL CIVIL. DESAPROPRIAÇÃO. INDENIZAÇÃO DA POSSE PELO VALOR INTEGRAL DO IMÓVEL. IMPOSSIBILIDADE.

A posse de imóvel, como os demais bens, e indenizável, desde que é historicamente negociável e susceptível de valoração e avaliação.

É injurídico, todavia, indenizar-se a posse mediante a quantificação integral do imóvel, como se o ressarcimento (ao mero possuidor) recaísse sobre a posse e o domínio.

A indenização integral, in casu, considerado o proprietário, ao mesmo tempo, como possuidor e proprietário, importa em enriquecimento ilícito do expropriado em detrimento do órgão público expropriante, com desafeição a justeza da reparação que o princípio constitucional preconiza.

Recurso provido. Decisão indiscrepante.”

(REsp 77.624/PR, Rel. Ministro DEMÓCRITO REINALDO, PRIMEIRA TURMA, julgado em 20/6/1996, DJ 26/8/1996, p. 29643)

13. Considerando que os direitos de conteúdo econômico podem ser cedidos por ato inter vivos através de negócio jurídico, decorre a cessibilidade dos direitos possessórios.

14. A transferência da posse de bens imóveis não operacionais oriundos da extinta Rede Ferroviária Federal S.A. – RFFSA de que trata o inciso III do art. 16 da Lei nº 11.483, de 31 de maio de 2007, obedecerá ao disposto na INSTRUÇÃO NORMATIVA SPU Nº 003, DE 01 DE JUNHO DE 2010. que estabelece os procedimentos para sua efetivação, do seguinte modo:

“CAPÍTULO I

Das Disposições Gerais

Art.2º Para os fins do disposto nesta Instrução Normativa, entende-se por:

I- Ocupantes de baixa renda: responsável por imóvel cuja renda familiar mensal for igual ou inferior ao valor correspondente a 5 (cinco) salários mínimos, conforme art. 1º, § 2º, do Decreto-lei nº 1.876, de 15 de julho de 1981;

II- imóvel: o solo e tudo quanto se lhe incorporar natural e artificialmente;

III- não operacional: bem imóvel desvinculado de contratos de arrendamento celebrados pela extinta RFFSA, bem como de delegação a Estados ou Municípios para operação ferroviária;

VI- posse: exercício de fato, em nome próprio, das prerrogativas inerentes à propriedade, podendo ser:

a) direta: aquela em que a pessoa tem o controle material do bem, ou seja, exerce de forma imediata e plena algum dos poderes da propriedade; ou

b) indireta: aquela em que o controle material ou o uso do bem é autorizado a outrem pelo possuidor antecedente.

 V- possuidor: todo aquele que tem de fato o exercício, pleno ou não, de algum dos poderes inerentes à propriedade.

CAPÍTULO II

Da Transferência da Posse

Seção I

Do Objeto e Requisitos

Art.3º Poderão ser objeto da transferência da posse aqueles bens imóveis não operacionais oriundos da extinta RFFSA cuja dominialidade em nome da União, dessa empresa ou de suas antecessoras não seja possível comprovar, nas alienações previstas nos artigos 10, 12, 13 e 14 da Lei nº 11.483/2007.

§ 1º A impossibilidade de comprovação da dominialidade do imóvel será demonstrada e confirmada mediante declaração de inexistência de registro em nome da União, da RFFSA ou de suas antecessoras, expedida pelo Cartório de Registro de Imóveis da circunscrição onde se localiza o bem e da localidade da estação inicial da respectiva linha férrea.

§ 2º A comprovação da posse em favor da União deverá, para efeito de sua transferência, ser comprovada mediante apresentação dos seguintes elementos:

I- declaração de posse assinada por representante legal da Inventariança da extinta RFFSA, ou, quando da extinção deste órgão, do Superintendente do Patrimônio da União no respectivo Estado;

II- espelho do sistema de controle patrimonial da extinta RFFSA, ou outra documentação oficial da Inventariança dessa empresa, contendo indicação do número de controle patrimonial do bem (NBP); e

III- laudo de vistoria atestando a existência do bem, acompanhado, se possível, de documentos históricos, publicitários ou jornalísticos, oficiais ou não, que indiquem o controle físico do imóvel por parte da extinta RFFSA, tais como fotografias, cadastros municipais, estaduais ou federais e correspondência com indicação do endereço.

§ 3º Na hipótese do bem imóvel ser objeto de termo de permissão de uso, promessa de compra e venda ou qualquer outro instrumento de cessão de direitos celebrado pela extinta RFFSA, será suficiente para comprovação da posse em favor da União o respectivo contrato.

§ 4º Não são passíveis de transferência da posse aquelas edificações não operacionais total ou parcialmente inseridas em terrenos operacionais ou em imóveis enquadrados como reserva técnica, as quais deverão ter sua documentação remetida ao Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes – DNIT para o fim de incorporação ao patrimônio daquela autarquia.

§ 5º Na impossibilidade de comprovação da posse de imóvel não operacional, nos termos do § 2º cuja documentação fora transferida à SPU, fica configurada a inexistência ou perda da posse pela União, cabendo a devida baixa do imóvel no sistema corporativo.

Art.4º Para o fim de comprovação do preenchimento dos requisitos para alienação previstos nos arts. 10, 12, 13 e 14 da Lei nº 11.483/2007, o processo será instruído com os seguintes documentos:

I- para comprovação da condição de baixa renda: recibos de salários ou rendimentos, contracheques ou outros documentos que comprovem renda dos membros da família ocupante, ou, na falta destes, declaração de próprio punho feita pelo responsável pelo imóvel ou fornecida por ente federado responsável pela regularização do imóvel;

II- para comprovação do tempo de ocupação: cadastros municipais, estaduais ou federais; matérias jornalísticas; publicações; boletos de cobrança emitidos por concessionárias de serviços públicos; correspondência ou recibo com indicação do endereço; registro escolar; carteira de saúde; documento de entrega de mercadorias; entre outros que contenham indicação de data e localização; e

para comprovação das destinações previstas no inciso I do art. 14: documento expedido e assinado pelo representante legal do órgão responsável pelo respectivo programa ou empreendimento contendo descrição da finalidade, dos recursos e dos prazos para execução do mesmo.

Seção II

Da Transferência Onerosa

Art.5º Para transferência onerosa de direitos possessórios dos imóveis de que trata esta IN, deverão ser observados os procedimentos e critérios estabelecidos pela legislação e normativos internos aplicáveis à alienação onerosa, bem como o seguinte:

I- Do Edital de Licitação deverá constar necessariamente como objeto da alienação a transferência dos direitos possessórios do imóvel ou do conjunto de imóveis de que tratar;

II- Deverá ser considerada necessariamente na avaliação do imóvel a depreciação em decorrência da ausência de titularidade em nome da extinta RFFSA ou de suas antecessoras, a ser devidamente fundamentada no respectivo laudo ou parecer; e

III- Para a avaliação de imóveis residenciais ocupados por famílias de baixa renda, para as quais os direitos possessórios venham a ser transferidos, sem prejuízo do disposto no inciso precedente, deverá ser deduzido o valor correspondente às benfeitorias realizadas pelo ocupante.

Art.6º O processo de alienação por meio da transferência da posse será instruído com os seguintes documentos mínimos, sem o prejuízo do cumprimento da Lei 8.666/1993, no que couber:

I- edital de licitação de alienação dos direitos possessórios do imóvel, constando necessariamente a minuta do Contrato de Transferência da Posse ou de Promessa de Transferência da Posse;

II- comprovação da posse em favor da União nos termos dos §§ 1º a 3º do art. 3º desta Instrução Normativa;

III- comprovação da transferência da documentação pela Inventariança da extinta RFFSA, à União;

IV- comprovação da renda familiar, quando se tratar de venda direta apoiada no art. 12 da Lei nº 11.483/2007;

V- comprovação do tempo de ocupação anterior a 06 de abril de 2005, quando fundamentada nos arts. 12 e 13 da Lei nº 11.483/2007;

VI- planta e memorial descritivo do imóvel;

VII- laudo de avaliação do imóvel;

VIII- manifestação da Advocacia Geral da União - AGU quanto à existência de ações possessórias referentes ao imóvel; e

IX- manifestação dos Estados e dos Municípios atestando que o imóvel não é de sua propriedade.

Seção III

Da Transferência Gratuita

Art.7º A transferência gratuita dos direitos possessórios de bens imóveis de que trata esta IN restringe-se às situações previstas no art. 14 da Lei nº 11.483/2007, devendo ser utilizada preferencialmente para destinações vinculadas a programas de regularização fundiária e provisão habitacional de interesse social, desde que não haja finalidade lucrativa.

Seção IV

Dos Contratos

Art.8º Constituem instrumentos pelos quais o Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, por intermédio da Secretaria do Patrimônio da União, efetivará e formalizará a transferência dos direitos possessórios de bens imóveis não operacionais oriundos da extinta RFFSA:

I- Contrato de Promessa de Transferência da Posse, para formalização de atos de transferência onerosa:

a) cujo pagamento for efetuado de forma parcelada;

b) decorrentes da renegociação de contratos pré-existentes;

II- Contrato de Transferência da Posse, para formalização dos atos de transferência gratuita ou onerosa mediante pagamento à vista; e

III- Termo de Quitação para convalidação dos contratos plenamente quitados de promessa de transferência de direitos possessórios celebrados pela extinta RFFSA ou pela União.

Art.10 Para elaboração dos documentos referidos nos incisos I, II e III do art. 9º desta Instrução Normativa, a Superintendência do Patrimônio da União no Estado deverá utilizar os modelos constantes dos Anexos II, III e IV, V e VI, adequando-os à realidade de cada caso.

Art.11 Os contratos ou termos de transferência de direitos possessórios de que trata a presente Instrução Normativa não são passíveis de registro nos Cartórios de Registros de Imóveis, podendo tal ato ser efetuado, havendo interesse por parte dos respectivos adquirentes, e a cargo exclusivamente destes, pelos Cartórios de Ofício de Notas e de Registro de Títulos e Documentos.

.....”

15. A conformidade documental dos elementos comprobatórios dos autos em face do estabelecido na Instrução Normativa nº 03/2010 deve ser objeto de manifestação da área técnica do Núcleo de Apoio ao Desenvolvimento Local da SPU/AL. Seguem-se termos da Nota Técnica SEI nº 49290/2022/ME (SEI nº 29186757):

“(...) 4. Tendo em vista o disposto na Lei nº 11.483, de 31 de maio de 2007, que extinguiu a Rede Ferroviária Federal S.A. – RFFSA e transferiu para a União seus bens imóveis não operacionais, e considerando não se encontrarem os bens da União sujeitos a usucapião, tem o TRANSMITENTE incorporado ao seu patrimônio os direitos sobre a posse do imóvel ora transferido.

5. O imóvel objeto do presente Contrato é transferido nas condições físicas e documentais de conservação, ocupação e de titulação em que se encontram, estando o ADQUIRENTE ciente das obrigações e direitos decorrentes das convenções e especificações de condomínio. 

6. Considerando a informação sobre o encerramento do contrato de locação  nº L-0613 e sua dívida, bem como fundamento no art. 7º da Lei n° 12.348, de 15 de dezembro de 2010, e seguindo a IN N° 1, de 13/05/2010, no anexo I, dá-se sequência ao processo para emissão do Contrato de Transferência Gratuita de Posse (SEI 27730813), do imóvel oriundo da extinta RFFSA”.

16.  Dispõe o citado art. 7º da Lei n°12.348, de 15 de dezembro de 2010:

"Art. 7^o  Fica a União autorizada a renunciar às dívidas e aos saldos devedores decorrentes de contratos de compra e venda e de transferência de direitos possessórios, bem como os débitos principais e acessórios vinculados aos demais contratos firmados pela extinta RFFSA, desde que o respectivo contratante:  

I - seja considerado de baixa renda; 

II - não seja proprietário, promitente comprador, cessionário ou concessionário de outro imóvel urbano ou rural; e 

III - utilize o imóvel para sua moradia ou de sua família. 

§ 1^o  Considera-se saldo devedor para efeitos do disposto no caput o valor resultante do somatório dos débitos principais e acessórios correspondentes às parcelas vincendas. 

§ 2^o  Para os fins do disposto neste artigo, considera-se de baixa renda aquele com renda familiar mensal igual ou inferior a 10 (dez) salários mínimos. 

§ 3^o  Quando se tratar de contratos de permissão de uso, locação e outros que tenham por objeto apenas o uso e fruição do imóvel, sem transferência definitiva de direitos, a extinção de que trata o caput alcança as parcelas vencidas e não pagas até 15 de junho de 2010."

17. Em razão, deve constar dos autos o despacho fundamentado da renúncia de dívida, assim como acostado os documentos que comprovem que a situação exigida para que a União a autorize.

18. O  direito de posse cedido pela União, em sucessão à extinta RFFSA, decorre de rescisão anterior ao contrato de locação e agora utilização de imóvel por terceiro ocupante. Não há informações nos autos acerca de registro do imóvel em nome da RFFSA ou de suas antecessoras. Como a SPU/AL encaminhou termo de transferência gratuita da posse a ser concedida à ocupante atual, partimos da presunção de que não há registro em nome da RFFSA, segundo o raciocínio lógico obtido do anexo I - Alternativas para regularização de imóveis da carteira imobiliária enquadrados no Programa de Regularização Fundiária de Interesse Social, da INSTRUÇÃO NORMATIVA SPU Nº 01, DE 13 DE MAIO DE 2010: Segundo tal normativo, em havendo imóvel registrado em nome da RFFSA ou de suas antecessoras, deverá a SPU promover a Rescisão do contrato originário e aplicação de instrumento de regularização fundiária em favor do ocupante atual, após a incorporação do imóvel ao patrimônio da União. Lembre-se do que estabelece o § 1º do art. 3º da INSTRUÇÃO NORMATIVA SPU Nº 003, DE 01 DE JUNHO DE 2010, quanto à impossibilidade de comprovação da dominialidade em nome da União ou da RFFSA:

"§1º A impossibilidade de comprovação da dominialidade do imóvel será demonstrada e confirmada mediante declaração de inexistência de registro em nome da União, da RFFSA ou de suas antecessoras, expedida pelo Cartório de Registro de Imóveis da circunscrição onde se localiza o bem e da localidade da estação inicial da respectiva linha férrea."

​19.  Isso porque o art. 16, da Lei nº 11.483/2007, equipara a alienação à transferência da posse daqueles bens oriundos da RFFSA, cuja dominialidade não possa ser comprovada. 

20. Ademais, alerta-se para o disposto na parte final do §1º do art. 3º da IN SPU nº 03/2010, no sentido de que o órgão deve consignar ou verificar se as diligências cartoriais realizadas incluíram a localidade da estação inicial da respectiva linha férrea, bem como observar a necessidade de instrução do processo com os seguintes documentos, conforme a Instrução Normativa SPU nº 3, de 11/08/2010:

“DOCUMENTOS CONSTANTES DO PROCESSO

01- Edital de licitação dos direitos possessórios do imóvel, quando for o caso de transferência onerosa da posse;

02- Minuta do Contrato de Promessa de Transferência da Posse ou de Transferência da Posse;

03- Contrato de permissão de uso, promessa de compra e venda ou qualquer outro instrumento de cessão de direitos, quando se tratar de imóvel integrante da Carteira Imobiliária;

04- Declaração de Posse assinada por representante legal da Inventariança da extinta RFFSA, ou, quando da extinção desse órgão, da Superintendência do Patrimônio da União no Estado;

05- Espelho de sistema de controle patrimonial da extinta RFFSA, ou outra documentação oficial da Inventariança dessa empresa, contendo indicação do número de controle patrimonial do bem (NBP);

06- Laudo de Vistoria atestando a existência do bem, acompanhado, se possível, de documentos históricos, publicitários ou jornalísticas, oficiais ou não, que indiquem o controle físico do imóvel por parte da extinta RFFSA.

07- Declaração negativa de registro fornecido pelo Cartório da localidade mais próxima de onde se situa o imóvel e por aquele correspondente à estação inicial da respectiva linha férrea;

08- Comprovação da transferência da documentação do imóvel pela Inventariança da extinta RFFSA (Termo de Transferência);

09- Planta do terreno e benfeitorias;

10- Memorial Descritivo;

11- Laudo de avaliação;

12- Comprovação da renda familiar, quando se tratar de venda direta apoiada no art. 12 da Lei nº 11.483/2007;

13- Comprovação do tempo de ocupação anterior a 06 de abril de 2005, quando fundamentado nos arts. 12 e 13 da Lei nº 11.483/2007;

14- Parecer circunstanciado ou Nota Técnica assinada pelo Superintendente do Patrimônio da União.”

MINUTA DO CONTRATO DE TRANSFERÊNCIA GRATUITA DA POSSE

21. À e-CJU/PATRIMÔNIO incumbe analisar, sob o aspecto jurídico-formal, a regularidade da minuta do Contrato de Transferência Gratuita da Posse (SEI 27730813).

22. Quanto à minuta, encontra-se estruturada de acordo com as normas e regras que regem a matéria, em especial o Anexo III da Instrução Normativa SPU nº 3, de 11/08/2010. Portanto, sob este prisma, não foram identificados óbices de índole formal e jurídica para sua aprovação. Contudo, convém que a SPU/AL promova conferência final em todos os atos e termos, a fim de sanar eventuais omissões, erros materiais, gramaticais, de dados ou  técnica de redação, assim como citação de normativos eventualmente revogados, posto que a instrução processual, a conferência de dados  e a indicação dos normativos específicos em vigor que respaldam a prática do ato são atribuições próprias do órgão assessorado. 

23. Malgrado isso, sugere-se ainda:

- que a Cláusula IX seja retificada para constar como foro eleito a Subseção Judiciária de Arapiraca, em Alagoas; e

- que conste da minuta a indicação do ato de nomeação do Superintendente e o do normativo que confere a competência para a prática do ato. 

24. Por fim, deve constar dos autos do check-list do modelo do Anexo I da IN 003/2010, conferindo-se todos os documentos que devem constar dos processos referentes à transferência de posse de imóvel oriundo da extinta RFFSA:

"ANEXO I MODELO DE CHECK-LIST

Processo nº: (Processo principal e apensos)

Assunto TRANSFERÊNCIA DE POSSE DE IMÓVEL

ORIUNDO DA EXTINTA RFFSA

Identificação: (Área do terreno, das benfeitorias, endereço, Município e Estado).

Nº do NBP: (Nº do Registro de Identificação Patrimonial, quando houver)

DOCUMENTOS CONSTANTES DO PROCESSO        

01- Edital de licitação dos direitos possessórios do imóvel, quando for o caso de transferência onerosa da posse.          

02- Minuta do Contrato de Promessa de Transferência da Posse ou de Transferência da Posse  

03- Contrato de permissão de uso, promessa de compra e venda ou qualquer outro instrumento de cessão de direitos, quando se tratar de imóvel integrante da Carteira Imobiliária      

04- Declaração de Posse assinada por representante legal da Inventariança da extinta RFFSA, ou, quando da extinção desse órgão, da Superintendência do Patrimônio da União no Estado   

05- Espelho de sistema de controle patrimonial da extinta RFFSA, ou outra documentação oficial da Inventariança dessa empresa, contendo indicação do número de controle patrimonial do bem (NBP);       

06- Laudo de Vistoria atestando a existência do bem, acompanhado, se possível, de documentos históricos, publicitários ou jornalísticas, oficiais ou não, que indiquem o controle físico do imóvel por parte da extinta RFFSA.       

07- Declaração negativa de registro fornecido pelo Cartório da localidade mais próxima de onde se situa o imóvel e por aquele correspondente à estação inicial da respectiva linha férrea           

08- Comprovação da transferência da documentação do imóvel pela Inventariança da extinta RFFSA (Termo de Transferência)             

09- Planta do terreno e benfeitorias      

10- Memorial Descritivo             

11- Laudo de avaliação 

12- Comprovação da renda familiar, quando se tratar de venda direta apoiada no art. 12 da Lei nº 11.483/2007              

13- Comprovação do tempo de ocupação anterior a 06 de abril de 2005, quando fundamentado nos arts. 12 e 13 da Lei nº 11.483/2007              

14- Parecer circunstanciado ou Nota Técnica assinada pelo Superintendente do Patrimônio da União   

Informamos que a documentação constante do presente check-list encontra-se devidamente conferida e acostada aos autos e que atendem às exigências formais, técnicas e legais para a transferência da posse do respectivo imóvel.

(...)".

25. Em relação à distribuição gratuita de bens da União para entidades privadas ou públicas, verifica-se que a Lei nº 14.194, de 20 de agosto de 2021, em seu artigo 81-A (incluído por meio da Lei nº 14.435, de 04 de agosto de 2022), afastou a incidência da Lei nº 9.504, de 30 de setembro de 1997 quanto às doações com encargo para o donatário. Esta última legislação trata das proibições de transferências voluntárias de recursos da União, sob pena de nulidade de pleno direito, no ano em que se realizar eleição, nos termos abaixo destacados:

Lei nº 9.504/1997 

Art. 73. São proibidas aos agentes públicos, servidores ou não, as seguintes condutas tendentes a afetar a igualdade de oportunidades entre candidatos nos pleitos eleitorais:

(...)

§ 10. No ano em que se realizar eleição, fica proibida a distribuição gratuita de bens, valores ou benefícios por parte da Administração Pública, exceto nos casos de calamidade pública, de estado de emergência ou de programas sociais autorizados em lei e já em execução orçamentária no exercício anterior, casos em que o Ministério Público poderá promover o acompanhamento de sua execução financeira e administrativa. (Incluído pela Lei nº 11.300, de 2006). (Negritei)

26. Com a nova legislação, a referida vedação passou a ser afastada em casos de doação de bens, valores ou benefícios a entidades privadas e públicas, desde que com encargo para o donatário, conforme se segue:

Lei nº 14.194/2021

Art. 81-A. A doação de bens, valores ou benefícios por parte da Administração Pública a entidades privadas e públicas, durante todo o ano, e desde que com encargo para o donatário, não se configura em descumprimento do § 10, do art. 73, da Lei nº 9.504, de 30 de setembro de 1997. (Redação dada pela Lei nº 14.435, de 2022) (Negritei)

27. De acordo com o Parecer nº 00535/2022/PGFN/AGU, vinculado ao Processo nº 19739.147636/2021-51, estabeleceu-se que a mesma regra também é aplicável às cessões de uso, por se tratarem de modalidade de transferência gratuita mais favorável aos beneficiários.

28. Ademais, esclareceu-se que a alteração na legislação é aplicável ao ano eleitoral de 2022. Contudo, permanece válida a recomendação para a “não realização de solenidades, cerimônias, atos, eventos ou reuniões públicas de divulgação, ou qualquer outra forma de exaltação do ato administrativo de transferência capaz de afetar a igualdade de oportunidades entre candidatos nos pleitos eleitorais”.

29. Dessa forma, interpreta-se que o ato administrativo que se pretende consolidar por meio do Contrato de Transferência Gratuita da Posse de bem imóvel da União também é abrangido pelo artigo 81-A, da Lei nº 14.194/2021. Tal entendimento parte do pressuposto de que a transferência gratuita da posse se equipara à cessão de uso quanto à finalidade pretendida, considerando ainda o interesse social na regularização fundiária. Com isso, o procedimento ora analisado não se submete à vedação legal de distribuição de bens a particulares durante todo o ano de eleição.

IV - CONCLUSÃO

30. Em face do exposto, abstraídos os aspectos técnicos, operacionais, os relativos à disponibilidade orçamentária e execução financeira e os referentes à conveniência e oportunidade, os quais não se sujeitam à competência do órgão consultivo, com fulcro no Parágrafo único da Lei nº 8.666, de 1993, opina-se pela possibilidade jurídica de ultimar a transferência dos direitos de posse do bem imóvel não operacional oriundo da extinta Rede Ferroviária Federal S.A – RFFSA de que trata o inciso III do art. 16 da Lei nº 11.483, de 31 de maio de 2007, através do Termo de Contrato de Transferência Onerosa, obedecidos os procedimentos da INSTRUÇÃO NORMATIVA SPU Nº 003, DE 01 DE JUNHO DE 2010 desde que atendidas as recomendações dos parágrafos 17, 18, 20, 22, 23 e 24 deste opinativo.

É o parecer.

Devolvam-se os autos com as considerações de estilo.

Brasília, 16 de novembro de 2022.

PATRÍCIA KARLLA BARBOSA DE MELLO

ADVOGADA DA UNIÃO

Chave de acesso ao Processo: 3261c2de - https://supersapiens.agu.gov.br