ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA JURÍDICA DA UNIÃO ESPECIALIZADA VIRTUAL DE PATRIMÔNIO
NÚCLEO JURÍDICO

PARECER n. 00950/2022/NUCJUR/E-CJU/PATRIMÔNIO/CGU/AGU

NUP: 10154.155404/2019-58

INTERESSADO: SUPERINTENDÊNCIA DE PATRIMÔNIO DA UNIÃO NO RIO DE JANEIRO - SPU/RJ  E COMANDO DA 1ª REGIÃO MILITAR DO EXÉRCITO BRASILEIRO

ASSUNTO: CONSULTA E ORIENTAÇÃO DE ATUAÇÃO

EMENTA: DIREITO ADMINISTRATIVO E OUTRAS MATÉRIAS DE DIREITO PÚBLICO. BENS PÚBLICOS. GESTÃO E GOVERNANÇA DO PATRIMÔNIO IMOBILIÁRIO DA UNIÃO. REGULARIZAÇÃO DE OCUPAÇÃO POR ÓRGÃOS DA ADMINISTRAÇÃO OU POR UNIDADES MILITARES DURANTE VINTE ANOS, SEM INTERRUPÇÃO NEM OPOSIÇÃO. AQUISIÇÃO ORIGINÁRIA DA PROPRIEDADE. REGISTRO POR APOSSAMENTO VINTENÁRIO.

I - Consulta e orientação de atuação acerca possibilidade jurídica de promover registro por apossamento vintenário do imóvel urbano ocupado pelo Comando da 1ª Região Militar do Exército Brasileiro, correspondendo à área denominada "Dente", contígua ao 1º Batalhão de Engenharia de Combate contando com 8.116,76 m2, nas proximidades da Praça Ruão, nº 35, no bairro Santa Cruz, na cidade do Rio de Janeiro/RJ, 23570-200.

II – Imóvel que já pertenceu ao acervo do Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária (INCRA), com área desincorporada e emancipada dos lotes rurais do Núcleo Colonial Santa Cruz por força do Decreto nº 24.885, de 28 de abril de 1948.

III -  Comprovação da posse por vinte anos, sem interrupção nem oposição por terceiros.

IV – Autorização legal para a promoção do registro da propriedade do bem imóvel em favor da União.

V - Fundamentação legal: inciso II do art. 1º da Lei nº 5.972, de 11 de dezembro de 1973.

VI – Aquisição originária de propriedade do bem imóvel de acordo com o determinado na Instrução Normativa Nº 22, de 22 de fevereiro de 2017, que estabelece os procedimentos operacionais para a aquisição, incorporação e regularização patrimonial de bens imóveis em nome da União.

VII – Possibilidade jurídica de promover o registro por apossamento vintenário (RAVI), sem prejuízo da possibilidade e conveniência de instruir processo de usucapião judicial para a aquisição da propriedade do respectivo imóvel, conforme previsto no art. 32 dessa IN.

I - RELATÓRIO

1. A Superintendência do Patrimônio da União no Rio de Janeiro -  SPU/RJ, encaminha o presente processo, para análise e manifestação, nos termos do artigo 11, inciso VI, alínea “b”, da Lei Complementar nº 73, de 10 de fevereiro de 1993, que instituiu a Lei Orgânica da Advocacia-Geral da União e do artigo 19, incisos I e VI, do Ato Regimental nº 5, de 27 de setembro de 2007, do Advogado-Geral da União, combinados com o art. 38 da Lei nº 8.666, de 21 de junho de 1993.

2. O processo veio instruído com os documentos disponibilizados no link de acesso ao SEI que consta do Despacho de 27/10/2022 (Seq. 3):

5791399              Memorial           

5791403              Planta  

5791415              Memorial           

5791421              Planta  

5791424              Memorial           

5791432              Planta  

6049860              Memorial           

6049943              Planta  

6049954              Memorial           

6049969              Planta  

6049979              Memorial           

6049993              Planta  

6073009              Ofício 15661     

6098130              Despacho           

6101229              Despacho           

6170795              Anexo  

15740085            Despacho           

15744145            Ofício   

15744186            Avaliação           

15744244            Avaliação           

15744273            Avaliação           

20698383            Ofício 317821   

20720488            E-mail  

21935979            Ofício 22836     

21936659            Ofício 22877     

21996088            E-mail  

21996089            Despacho           

22043317            Anexo  

22045156            Despacho           

22602869            Anexo  

28167378            Ofício 252161   

28168450            Ofício 252207   

28168555            Ofício 252210   

28176721            Informação       

28176929            E-mail  

28177032            E-mail  

28177123            E-mail  

28347718            E-mail  

28347753            Certidão             

28600196            Ofício 265351   

28677338            Ofício   

28900062            Ofício   

28900467            Certidão             

28900527            Contrato            

28900533            Decreto              

28900548            E-mail  

28900568            Ofício   

28900588            Ofício   

28900600            Planta  

28900796            E-mail  

28961939            E-mail  

28970080            Certidão             

28970101            Contrato            

28970115            Decreto              

28970183            Planta

28970208            Planta  

28970298            E-mail  

28970353            E-mail  

29015172            Ofício   

29015178            Certidão             

29087024            Nota Técnica 48744       

29087057            Ofício 279250   

29092443            Planta  

29122641            Despacho           

29146287            E-mail  

29165627            Despacho           

29166130            Recibo 

29166206            Ofício   

3. Cuida-se de consulta e orientação de atuação acerca da possibilidade jurídica de promover registro por apossamento vintenário do imóvel urbano ocupado pelo COMANDO DA 1ª REGIÃO MILITAR do Exército Brasileiro, correspondendo à área denominada "Dente", desincorporada e emancipada dos lotes rurais do Núcleo Colonial Santa Cruz por força do Decreto nº 24.885, de 28 de abril de 1948, contígua ao 1º Batalhão de Engenharia de Combate contando com 8.116,76 m2, nas proximidades da Praça Ruão, nº 35, no bairro Santa Cruz, na cidade do Rio de Janeiro/RJ, 23570-200.

4. As dúvidas jurídicas do órgão assessorado foram delimitadas através da Nota Técnica SEI nº 48744/2022/ME (SEI nº 29087024):

"SUMÁRIO EXECUTIVO

Trata o processo de regularização de área ocupada pelo Exército Brasileiro - EB a mais de 20 anos. O EB ocupa área contígua ao 1º Batalhão de Engenharia de Combate, nas proximidades da Praça Ruão, 35 - Santa Cruz, Rio de Janeiro - RJ, 23570-200. A área recebeu a alcunha de "Dente", em função de seu formato e não apresenta benfeitoria. Foi solicitada a regularização cartorial da mesma, que está inserida em Fazenda Santa Cruz pertencente ao Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária - INCRA.

ANÁLISE

O Exército Brasileiro, por meio do ofício 7.359/2022 (28677338), solicita a regularização da área com 8.116,76 mm, imóvel urbano, área adjacente ao 1º Batalhão de Engenharia de Combate. 

A SPU-RJ procedeu a pesquisa cartorial para a área que está na circunscrição do 4º Ofício de Registro de Imóveis do Rio de Janeiro, porém o cartório encaminhou a matrícula do Batalhão, que não contempla a área do "Dente". 

Há ainda divergência nas áreas totais (planta 29092443), e tal pendência está em processo de retificação pelo EB. 

A SPU-RJ, para dirimir dúvidas, promoveu reunião virtual com o INCRA, solicitando entre outras coisas a doação da área, por acreditar que a área em questão pertenceria o instituto, pois o bairro todo tem a propriedade original daquele órgão.

Na reunião foi apurado e juntada a documentação (28970080; 28970101) de que o imóvel foi, por meio do Decreto nº 24.885 (28970115), de 28 de abril de 1948, desincorporado e foram emancipados os lotes rurais do Núcleo Colonial Santa Cruz, no antigo Distrito Federal. 

Porém a área, ao longo do tempo foi loteada e regularizada aos seus atuais proprietários e o contratante inicial nunca reclamou a área que o EB ocupa.

É possível vislumbrar, conforme plantas 28970183 e 28970208, que a área do "Dente" está encravada. 

RECOMENDAÇÃO 

Considerando os fatos descritos, proponho o encaminhamentos desta nota à Coordenadora Geral da Consultoria Jurídica da União no Estado do Rio de Janeiro, no sentido de que nos seja orientado se é possível implementar Registro por Apossamento Vintenário - RAVI para a área, uma vez que o EB a ocupa a mais de 20 anos, posse pacífica e mansa."

É o relatório.

II - FINALIDADE E ABRANGÊNCIA DO PARECER

5. Esta manifestação jurídica tem a finalidade de assistir a autoridade assessorada no controle interno da legalidade administrativa. A função do órgão de consultoria é apontar possíveis riscos do ponto de vista jurídico e recomendar providências para salvaguardar o Gestor Público, a quem compete avaliar a real dimensão do risco e a necessidade de se adotar ou não a precaução recomendada.

6. Importante salientar que o exame dos autos restringe-se aos seus aspectos jurídicos, excluídos, portanto, aqueles de natureza técnica e/ou financeira. Em relação a estes, partiremos da premissa de que a autoridade assessorada municiou-se dos conhecimentos específicos imprescindíveis para a sua adequação às necessidades da Administração, observando os requisitos legalmente impostos.

7. De outro lado, cabe esclarecer que não é papel do órgão de assessoramento jurídico exercer a auditoria quanto à competência de cada agente público para a prática de atos administrativos. Incumbe, isto sim, a cada um destes, observar se os seus atos estão dentro do seu limite de competências.

8. Destaque-se que determinadas observações são feitas sem caráter vinculativo, mas em prol da segurança da própria autoridade assessorada, a quem compete, dentro da margem de discricionariedade que lhe é conferida pela lei, avaliar e acatar, ou não, tais ponderações. Não obstante, as questões relacionadas à legalidade serão apontadas para fins de sua correção. O seguimento do processo sem a observância destes apontamentos será de responsabilidade exclusiva do(s) agente(s) público(s) envolvido(s).

9. Assim, caberá tão somente a esta Consultoria, à luz do art. 131 da Constituição Federal de 1988 e do art. 11 da Lei Complementar nº 73, de 1993, prestar assessoramento sob o enfoque estritamente jurídico, não sendo competência deste órgão consultivo o exame da matéria em razão das motivações técnicas, nem da oportunidade e conveniência, tampouco fazer juízo crítico sobre cálculos e avaliações, ou mesmo invadir o campo relacionado à necessidade material no âmbito do órgão assessorado.

10. Portanto, esta manifestação limita-se à viabilidade do procedimento de registro de propriedade de imóvel ocupado pela União mediante apossamento vintenário (SEI nº 29087024), salvaguardando, sobretudo, no que refere à esfera discricionária do Administrador e à matéria eminentemente técnica (não jurídica), o que orienta o Enunciado nº 7 do Manual de Boas Práticas Consultivas da Advocacia-Geral da União, no sentido de que:

"O Órgão Consultivo não deve emitir manifestações conclusivas sobre temas não jurídicos, tais como os técnicos, administrativos ou de conveniência ou oportunidade, sem prejuízo da possibilidade de emitir opinião ou fazer recomendações sobre tais questões, apontando tratar-se de juízo discricionário, se aplicável. Ademais, caso adentre em questão jurídica que possa ter reflexo significativo em aspecto técnico deve apontar e esclarecer qual a situação jurídica existente que autoriza sua manifestação naquele ponto".

III – FUNDAMENTAÇÃO

11. O registro de propriedade da União de bens imóveis possuídos ou ocupados por órgãos da Administração ou por unidades militares encontra previsibilidade no inciso II do art. 1º da LEI Nº 5.972, DE 11 DE DEZEMBRO DE 1973, que regula o procedimento para o registro da propriedade de bens imóveis discriminados administrativamente ou possuídos pela União:

 “Art. 1º O Poder Executivo promoverá o registro da propriedade de bens imóveis da União:    (Redação dada pela Lei nº 9.821, 23/08/99)

.....

II – possuídos ou ocupados por órgãos da Administração Federal e por unidades militares, durante vinte anos, sem interrupção nem oposição.”

12. |Ao requerer o registro da aquisição da propriedade em nome da União o Comando da 1ª Região Militar justifica que se encontra na posse ininterrupta da área há mais de 20 (vinte) anos, "sem reclamações e sem contestação feita por terceiros quanto ao domínio e a posse da mesma" (SEI nº 28677338).

13. A aquisição da propriedade de bem imóvel decorrente da posse por órgão da União ou unidade militar por no mínimo 20 (vinte) anos, sem interrupção ou oposição por terceiros, tem por fundamento o inciso II do art. 1º da Lei nº 5.972, de 11 de dezembro de 1973, devendo obedecer ao determinado na INSTRUÇÃO NORMATIVA Nº 22, de 22 de fevereiro de 2017, que estabelece os procedimentos operacionais para a aquisição, incorporação e regularização patrimonial de bens imóveis em nome da União, que assim define:

"Art. 2º.  Para fins do disposto nesta IN considera-se:

I a XXX - omissis;

XXXI - registro por apossamento vintenário: forma originária e voluntária de aquisição da propriedade de bem imóvel decorrente da posse por órgão da União ou unidade militar, por intervalo contínuo de, no mínimo, vinte anos, sem interrupção nem oposição de terceiros, com fundamento no art. 1º, inciso II, da Lei nº5.972, de 1973;"

14. Os procedimentos para o Registro por Apossamento Vintenário - RAVI seguem ao recomendado na Seção IV da mencionada IN. Veja-se:

"Seção IV

Do Registro por Apossamento Vintenário - RAVI

Art. 23 O processo de aquisição mediante registro por apossamento vintenário, cujos procedimentos encontram-se especificados no Anexo XXII desta IN, deverá ser autuado na SPU/UF a partir da solicitação do órgão da Administração Pública Federal ocupante ou possuidor do imóvel.

Parágrafo único. Para formalização da solicitação referida no caput deverá ser utilizado o modelo constante do Anexo XXIII desta IN, sendo esta dispensada na hipótese prevista no § 3º do art. 24.

Art. 24 São passíveis de aquisição mediante registro por apossamento vintenário os imóveis possuídos ou ocupados por órgãos da Administração Federal e por unidades militares, durante vinte anos, sem interrupção nem oposição, em conformidade com a Lei nº5.972, de 11 de dezembro de 1973.

§ 1º Poderá a SPU requerer o registro da propriedade mesmo estando o imóvel lançado em nome de outrem no Cartório de Registro de Imóveis, cabendo nesse caso ao Oficial do Registro remeter o requerimento da União com a declaração de dúvida ao Juiz Federal competente para decidir quanto à procedência desta, nos termos do art. 3° da Lei nº 5.972, de 11 de dezembro de 1973.

§ 2° Alternativamente ao procedimento previsto no parágrafo anterior, a SPU poderá ainda avaliar a possibilidade e conveniência de instruir processo de usucapião judicial para a aquisição da propriedade do respectivo imóvel, conforme previsto no art. 32 desta IN.

§ 3° Incluem-se entre os imóveis passíveis de aquisição mediante registro por apossamento vintenário aqueles transferidos à União por força da extinção de entidades públicas federais, considerando-se para esse efeito como possuidor ou ocupante a Secretariado Patrimônio da União, enquanto órgão representante da União diretamente responsável pelo recebimento, incorporação e administração dos respectivos bens.

§ 4º Serão necessários os seguintes documentos para fins de instrução do processo de registro por apossamento vintenário:

I - certidão declaratória lavrada pela SPU/UF, atestando a inexistência de contestação ou de reclamação feita administrativamente, por terceiros, quanto ao domínio e à posse do imóvel registrando, bem como a destinação pública do imóvel nos últimos vinte anos;

II - declaração do órgão ocupante ou possuidor do imóvel quanto à destinação do bem nos últimos vinte anos; e

III - certidão de registro do imóvel ou declaração de sua inexistência emitida pelo Cartório de Registro de Imóveis de sua circunscrição atual e, se for o caso, de sua circunscrição anterior.

§ 5º Para elaboração da certidão declaratória a que se refere o inciso I do parágrafo precedente deverá ser utilizado o modelo constante do Anexo XXIV desta IN.

Art. 25 Servirá como título aquisitivo da propriedade na modalidade de aquisição mediante registro por apossamento vintenário a portaria de discriminação do respectivo imóvel, expedida pelo Secretário do Patrimônio da União, conforme art. 3° da Portaria GM/MP n° 54 de 22 de fevereiro de 2016, sendo exigida para sua publicação a manifestação prévia do órgão de assessoramento jurídico.

§1º Para elaboração da portaria de discriminação do imóvel deverá ser utilizado o modelo constante do Anexo XXV desta IN.

§ 2º Entre outras, deverão ser consideradas como circunstâncias de necessária publicidade e passíveis de afetar direito de terceiros a existência de:

I - registro anterior em nome de outrem;

II - ações judiciais que discutam o domínio ou a posse do imóvel; e

III - contratos de cessão de uso, locação ou promessa de transferência de domínio firmados pelo ocupante ou detentor da posse.

§3º No caso de imóvel localizado em mais de um município, cujo uso ou destinação não possibilite a discriminação e registro de cada parcela conforme divisão territorial, o processo será instruído para a totalidade da área, devendo ser solicitado o registro em todos os cartórios de suas circunscrições.

Art. 26 A avaliação técnica da aquisição por registro por apossamento vintenário será procedida mediante o preenchimento de formulário específico constante do Anexo XXVI desta IN, por meio do qual se atestará ou não o atendimento dos requisitos necessários."

15. O Núcleo de Incorporação da SPU/RJ procedeu pesquisa cartorial junto ao 4º Ofício de Registro de Imóveis do Rio de Janeiro e promoveu reunião com o Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária - INCRA, tendo sido apurado a 

"documentação (28970080; 28970101) de que o imóvel foi, por meio do Decreto nº 24.885 (28970115), de 28 de abril de 1948, desincorporado e foram emancipados os lotes rurais do Núcleo Colonial Santa Cruz, no antigo Distrito Federal. Porém a área, ao longo do tempo foi loteada e regularizada aos seus atuais proprietários e o contratante inicial nunca reclamou a área que o EB ocupa."

16. Consta dos autos Contrato de Remição de Aforamento celebrado entre o INCRA e o Sr. Manuel Isaías dos Reis (SEI nº 28900527).

17. Assim considerado, demostrado que a área ocupada pela unidade militar não constitui propriedade da entidade autárquica, resulta a adequação do instrumento do Registro por Apossamento Vintenário (RAVI) como meio jurídico para formalizar a aquisição da propriedade pela União do bem imóvel utilizado por sua unidade militar pelo decurso do tempo de 20 (vinte) anos de ocupação, sem interrupção e oposição, sem prejuízo da possibilidade e conveniência de instruir processo de usucapião judicial para a aquisição da propriedade do respectivo imóvel, conforme previsto no art. 32 da IN 22/2017, caso não se obtenha êxito com o registro da aquisição pelo RAVI.

IV – CONCLUSÃO

18. Ante o exposto, nos limites da consulta formulada, considerando que a orientação promovida por este consultivo especializado é quanto ao controle de legalidade da Administração, não implicando conferência de documentos, matérias de cálculo, técnicas ou financeiras, ou mesmo deliberação, que é prerrogativa do gestor público, recomenda-se o encaminhamento da presente manifestação jurídica ao órgão consulente, para prosseguimento do feito, uma vez respondidas as indagações contidas na Nota Técnica SEI nº 48744/2022/ME (SEI nº 29087024).

Brasília, 22 de novembro de 2022.

LEANDRA MARIA ROCHA MOULAZ

ADVOGADA DA UNIÃO - OAB/ES 7.792

Matrícula 13326678

Atenção, a consulta ao processo eletrônico está disponível em https://supersapiens.agu.gov.br mediante o fornecimento do Número Único de Protocolo (NUP) 10154155404201958 e da chave de acesso 173869a5