ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA JURÍDICA DA UNIÃO ESPECIALIZADA VIRTUAL DE PATRIMÔNIO
NÚCLEO JURÍDICO
ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA JURÍDICA DA UNIÃO ESPECIALIZADA VIRTUAL DE PATRIMÔNIO
NÚCLEO JURÍDICO
PARECER n. 00952/2022/NUCJUR/E-CJU/PATRIMÔNIO/CGU/AGU
NUP: 10154.150634/2020-64
INTERESSADOS: SUPERINTENDÊNCIA DO PATRIMÔNIO DA UNIÃO EM GOIÁS – SPU-GO/ME
ASSUNTOS: 2º TERMO ADITIVO AO CONTRATO DE ACORDO DE COOPERAÇÃO TÉCNICA - ACT. PRORROGAÇÃO DE VIGÊNCIA
EMENTA:
I – Direito Administrativo. Patrimônio imobiliário da União.
II – Análise da minuta do 2º Termo Aditivo ao contrato de Acordo de Cooperação Técnica, celebrado entre a UNIÃO e o Instituto Federal de Educação, Ciência e Tecnologia de Goiás – IFG visando à nova prorrogação da vigência do Acordo de Cooperação Técnica, sem repasse de recursos, firmado em 03/09/2020 e prorrogado mediante o 1º Termo Aditivo firmado em 02/12/2021, pelo período de 12 meses.
III – Verificação da legalidade do Acordo de Cooperação Técnica realizada no Parecer nº 188/2020/CJU-GO/CGU/AGU.
IV – Possibilidade, desde que atendidas as recomendações aduzidas neste parecer.
Em cumprimento ao disposto no art. 131 da CRFB/88, no art. 11 da Lei Complementar nº 73/1993, no art. 8º-F da Lei nº 9.028/1995, no art. 19 do Ato Regimental AGU nº 05/2007 e no art. 1º da Portaria AGU nº 14/2020, conforme a delegação de competência atribuída pela Portaria Conjunta CGU/PGFN nº 99/2020, a SUPERINTENDÊNCIA DO PATRIMÔNIO DA UNIÃO EM GOIÁS – SPU-GO/ME encaminha a esta e-CJU/Patrimônio, via SAPIENS, documentos visando à análise da minuta do 2º Termo Aditivo ao contrato de Acordo de Cooperação Técnica, celebrado entre a UNIÃO e o INSTITUTO FEDERAL DE EDUCAÇÃO, CIÊNCIA E TECNOLOGIA DE GOIÁS – IFG visando à nova prorrogação da vigência do Acordo de Cooperação Técnica, sem repasse de recursos, firmado em 03/09/2020 e prorrogado mediante o 1º Termo Aditivo firmado em 02/12/2021, pelo período de 12 meses.
Encontram-se nos autos, dentre outros, os seguintes documentos: Parecer nº 188/2020/CJU-GO/CGU/AGU; despacho certificando o cumprimento das recomendações do parecer (9782686); Acordo de Cooperação Técnica assinado em 03/09/2020, sem transferência de recursos, com vigência de 15 meses a contar da assinatura (10184507); 1º Termo Aditivo, assinado em 02/12/2021, para prorrogação do ACT por 12 meses (20778510); minuta do 2º Termo Aditivo para prorrogação do prazo por mais 12 meses (29468267); Despacho de Aprovação nº 00001/2020/COORD/E-CJU/RESIDUAL/CGU/AGU (NUP 00688.000871/2020-01), que trata de manifestação jurídica referencial que tem por objeto a prorrogação de instrumento de acordo de cooperação técnica, ausente transferência de recursos financeiros, tratando-se da segunda prorrogação ou posterior (29474025).
Processo distribuído em 11/11/2022.
É o relatório.
Inicialmente, cumpre observar que as páginas do processo físico foram digitalizadas e carregadas no Sistema SAPIENS pelo órgão consulente. Ressalta-se que o ofício de encaminhamento não disponibilizou o link de acesso ao processo no sistema SEI, assim, a presente manifestação jurídica foi elaborada exclusivamente com dos documentos carregados no SAPIENS.
Registre-se, por oportuno, que a análise por ora alinhavada está adstrita à documentação constante nos arquivos digitalizados carregados no SAPIENS. A omissão de documentos determinantes para o não prosseguimento da cessão e a ausência de efetiva fidedignidade do conteúdo das cópias juntadas com os respectivos originais implicam na desconsideração do presente parecer.
A presente manifestação jurídica tem o escopo de assistir a autoridade assessorada no controle interno da legalidade administrativa dos atos a serem praticados ou já efetivados. Ela envolve, também, o exame prévio dos textos de editais, de minutas de contratos e de seus anexos, quando for o caso.
A função da Consultoria Jurídica da União é apontar possíveis riscos do ponto de vista jurídico e recomendar providências para salvaguardar a autoridade assessorada, a quem compete avaliar a real dimensão do risco e a necessidade de se adotar ou não a precaução recomendada.
Importante salientar, que o exame dos autos processuais se restringe aos seus aspectos jurídicos, excluídos, portanto, aqueles de natureza técnica. Em relação a estes, parte-se da premissa de que a autoridade competente se municiou dos conhecimentos específicos imprescindíveis para a sua adequação às necessidades da Administração, observando os requisitos legalmente impostos.
Nesse sentido vale lembrar que o Enunciado n° 07, do Manual de Boas Práticas Consultivas da CGU/AGU recomenda que “o Órgão Consultivo não deve emitir manifestações conclusivas sobre temas não jurídicos, tais como os técnicos, administrativos ou de conveniência ou oportunidade, sem prejuízo da possibilidade de emitir opinião ou fazer recomendações sobre tais questões, apontando tratar-se de juízo discricionário, se aplicável. Ademais, caso adentre em questão jurídica que possa ter reflexo significativo em aspecto técnico deve apontar e esclarecer qual a situação jurídica existente que autoriza sua manifestação naquele ponto”.
De fato, presume-se que os estudos técnicos contidos no presente processo, inclusive quanto ao detalhamento de seu objeto, suas características e requisitos, tenham sido regularmente determinados pelo setor competente do órgão, com base em parâmetros técnicos objetivos, para a melhor consecução do interesse público.
Além disso, vale esclarecer que, em regra, não é atribuição do órgão de assessoramento jurídico exercer a auditoria quanto à competência de cada agente público para a prática de atos administrativos. Cabe-lhes, isto sim, observar se os seus atos estão dentro do seu espectro de competências. Assim sendo, o ideal, para a melhor e completa instrução processual, é que sejam juntadas ou citadas as publicações dos atos de nomeação ou designação da autoridade e demais agentes administrativos bem como os atos normativos que estabelecem as respectivas competências, com o fim de que, em caso de futura auditoria, possa ser facilmente comprovado que quem praticou determinado ato tinha competência para tanto. Todavia, a ausência de tais documentos, por si, não representa, a priori, óbice ao desenvolvimento do processo.
Por fim, com relação à atuação desta Consultoria Jurídica, é importante informar que, embora as observações e recomendações expostas não possuam caráter vinculativo, constituem importante instrumento em prol da segurança da autoridade assessorada, a quem incumbe, dentro da margem de discricionariedade que lhe é conferida pela lei, avaliar e acatar, ou não, tais ponderações, ressaltando-se, todavia, que o seguimento do processo sem a observância destes apontamentos será de responsabilidade exclusiva da Administração.
A análise da legalidade do ACT realizada no Parecer nº 188/2020/CJU-GO/CGU/AGU. O órgão consulente proferiu despacho certificando o cumprimento das recomendações do parecer (9782686).
Verifica-se que não consta nos autos informação sobre o envio dos autos à Consultoria Jurídica para análise prévia do 1º termo aditivo. Encontra-se juntado, contudo, o Despacho de Aprovação nº 00001/2020/COORD/E-CJU/RESIDUAL/CGU/AGU (NUP 00688.000871/2020-01), que trata de Manifestação Jurídica Referencial – MJR que tem por objeto a prorrogação de instrumento de acordo de cooperação técnica, ausente transferência de recursos financeiros, tratando-se da segunda prorrogação ou posterior (29474025). Ora, como expresso no referido Despacho de Aprovação, a MJR não se aplica à celebração do 1º Termo Aditivo.
Verifica-se que o 1º Termo Aditivo foi tempestivamente celebrado com a finalidade de, apenas, prorrogar a vigência do ACT, por 12 meses, mantendo-se as demais estipulações. Assim, deverá a Autoridade Competente esclarecer e justificar essa irregularidade processual sanável, para, então, convalidar o ato praticado, para fins de prosseguimento.
Quanto à minuta do 2º termo aditivo, a dispensa da análise está enquadrada no Despacho de Aprovação nº 00001/2020/COORD/E-CJU/RESIDUAL/CGU/AGU (NUP 00688.000871/2020-01). Ocorre que, em virtude da irregularidade apontada no parágrafo anterior, torna-se necessária a análise jurídica individualizada. Alerta-se, contudo, que a análise ora alinhavada está condicionada a legalidade verificada pelo Parecer nº 188/2020/CJU-GO/CGU/AGU e à regularização recomendada no item 16, sob pena de ser desconsiderada.
Os contratos relativos a bens imóveis da União tem sua regência pelo Decreto-Lei nº 9.760/1946 e pela Lei nº 9.636/1998, a teor do disposto no parágrafo único do art. 121 da Lei nº 8.666/1993 e no art. 192 da Lei nº 14.133/2021 – Nova Lei de Licitações:
Art. 121. [...]
Parágrafo único. Os contratos relativos a imóveis do patrimônio da União continuam a reger-se pelas disposições do Decreto-Lei nº 9.760, de 5 de setembro de 1946, com suas alterações, e os relativos a operações de crédito interno ou externo celebrados pela União ou a concessão de garantia do Tesouro Nacional continuam regidos pela legislação pertinente, aplicando-se esta Lei, no que couber.
Art. 192. O contrato relativo a imóvel do patrimônio da União ou de suas autarquias e fundações continuará regido pela legislação pertinente, aplicada esta Lei subsidiariamente
O ACT, sem transferência de recursos, foi assinado em 03/09/2020 para viger por 15 meses a contar da assinatura (prazo: 03/12/2021). A possibilidade de prorrogação está prevista na cláusula décima terceira. O 1º Termo Aditivo, para prorrogação do prazo por 12 meses, foi assinado em 02/12/2021 (prazo: 02/12/2022). A minuta do 2º termo aditivo foi encaminhada para análise tempestivamente.
Alerta-se que o termo deverá ser assinado na vigência da relação contratual, o que afastará a solução de continuidade do ajuste, conforme a Orientação Normativa AGU Nº 3, de 01 de abril de 2009, in verbis:
NA ANÁLISE DOS PROCESSOS RELATIVOS À PRORROGAÇÃO DE PRAZO, CUMPRE AOS ÓRGÃOS JURÍDICOS VERIFICAR SE NÃO HÁ EXTRAPOLAÇÃO DO ATUAL PRAZO DE VIGÊNCIA, BEM COMO EVENTUAL OCORRÊNCIA DE SOLUÇÃO DE CONTINUIDADE NOS ADITIVOS PRECEDENTES, HIPÓTESES QUE CONFIGURAM A EXTINÇÃO DO AJUSTE, IMPEDINDO A SUA PRORROGAÇÃO.
Quanto à vigência do convênio, importante trazer à baila a Orientação Normativa AGU Nº 44, de 26 de fevereiro de 2014, que dispõe:
I - A VIGÊNCIA DO CONVÊNIO DEVERÁ SER DIMENSIONADA SEGUNDO O PRAZO PREVISTO PARA O ALCANCE DAS METAS TRAÇADAS NO PLANO DE TRABALHO, NÃO SE APLICANDO O INCISO II DO ART. 57 DA LEI Nº 8.666, DE 1993. II - RESSALVADAS AS HIPÓTESES PREVISTAS EM LEI, NÃO É ADMITIDA A VIGÊNCIA POR PRAZO INDETERMINADO, DEVENDO CONSTAR NO PLANO DE TRABALHO O RESPECTIVO CRONOGRAMA DE EXECUÇÃO. III - É VEDADA A INCLUSÃO POSTERIOR DE METAS QUE NÃO TENHAM RELAÇÃO COM O OBJETO INICIALMENTE PACTUADO.
Deverá o Administrador, portanto, observar a Orientação Normativa acima transcrita.
Não se encontra juntada aos autos manifestação expressa do IFG concordando com a prorrogação do convênio, mas, apenas, a solicitação pela SPU (29460854). Presente a justificativa (29432273), ausente a autorização para prorrogação, o que deverá ser providenciada.
A minuta em princípio, apresenta-se em consonância com a legislação vigente, não havendo qualquer vício insanável que acarrete a ilegalidade do documento.
Cabem, contudo, os seguintes ajustes:
a) na cláusula terceira, recomenda-se, por cautela, que se registre expressamente o marco inicial da prorrogação: “... fica prorrogada pelo prazo de 12 (dose) meses a contar da assinatura”.
b) Recomenda-se que seja aproveitada a oportunidade para corrigir a cláusula que trata do foro, consignada na cláusula décima sétima do ACT, tendo em vista que atualmente vige o Decreto nº 10.608, de 25 de janeiro de 2021, que revogou o Decreto nº 7.392/2010 e alterou o nome de “Câmara de Conciliação e Arbitragem da Administração Federal” para “Câmara de Mediação e de Conciliação da Administração Federal”:
Para dirimir quaisquer dúvidas ou litígios na execução deste contrato de cessão de uso, e com fundamento na Portaria AGU nº 1.281, de 27 de setembro de 2007, na Portaria AGU nº 1.099, de 28 de julho de 2008 e no Decreto nº 10.608, de 25 de janeiro de 2021, as partes se comprometem, previamente, a buscar uma solução administrativa na Câmara de Mediação e Conciliação da Administração Federal - CCAF. Caso reste inviabilizada a conciliação, fica eleito o Foro da Justiça Federal da Seção Judiciária [...], para dirimir os conflitos, renunciando-se a qualquer outro por mais privilegiado que seja.
c) recomenda-se que se promova a conferência final em todos os atos e termos bem como dos documentos de identificação dos signatários, a fim de sanar eventuais omissões, erros materiais, gramaticais, de dados ou técnica de redação, assim como citação de normativos eventualmente revogados, posto que a instrução processual, a conferência de dados e a indicação dos normativos específicos em vigor, que respaldam a prática do ato, são atribuições próprias do órgão assessorado.
Ressalta-se que não compete à e-CJU avaliar questões de ordem fática, técnica ou de cálculo, responsabilizando-se os signatários dos documentos juntadas pelo teor de suas informações perante aos Órgãos de controle, especialmente no que diz respeito às justificativas para o afastamento do certame, inteligência da Boa Prática Consultiva BPC/CGU/AGU nº 7.
Cumpre realçar que, caso o Administrador discorde das orientações emanadas neste pronunciamento, deverá carrear aos autos todas as justificativas que entender necessárias para embasar o ajuste pretendido e dar prosseguimento, sob sua exclusiva responsabilidade perante eventuais questionamentos dos Órgãos de Controle, consoante o inciso VII do art. 50 da Lei nº 9.784/1999. Nesse caso, não haverá a necessidade de retorno do feito a esta Consultoria Jurídica da União.
Alerta-se, por fim, quanto ao teor da Boa Prática Consultiva BPC/CGU/AGU nº 5 (sem grifos no original):
Ao Órgão Consultivo que em caso concreto haja exteriorizado juízo conclusivo de aprovação de minuta de edital ou contrato e tenha sugerido as alterações necessárias, não incumbe pronunciamento subsequente de verificação do cumprimento das recomendações consignadas.
Diante do exposto, uma vez atendidas as recomendações apontadas no item 16, 17, 22 e 25, e resguardados o juízo de conveniência e oportunidade do Administrador, nos limites da lei, e as valorações de cunho econômico–financeiro, ressalvadas, ainda, as questões de ordem fática, técnica e de cálculo, ínsitos à esfera administrativa, essenciais até mesmo para a devida atuação dos órgãos de controle, feito está apto para a produção dos seus regulares efeitos, tendo em vista não ter sido verificado defeito insanável, com relação à forma legal, que pudesse macular o procedimento.
Solicita-se ao Protocolo que devolva ao órgão consulente para ciência e providências cabíveis.
É o parecer, de caráter opinativo, que prescinde de aprovação por força do art. 21 da Portaria E-CJU/Patrimônio/CGU/AGU n° 1/2020 – Regimento Interno da e-CJU/Patrimônio, publicada no Suplemento B do BSE nº 30, de 30 de julho de 2020.
Rio de Janeiro, 17 de novembro de 2022.
(assinado eletronicamente)
RICARDO COUTINHO DE ALCÂNTARA COSTA
ADVOGADO DA UNIÃO
SIAPE 1332674 - OAB-RJ 110.264
Atenção, a consulta ao processo eletrônico está disponível em https://supersapiens.agu.gov.br mediante o fornecimento do Número Único de Protocolo (NUP) 10154150634202064 e da chave de acesso 9de5266c