ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA JURÍDICA DA UNIÃO ESPECIALIZADA VIRTUAL DE PATRIMÔNIO
NÚCLEO JURÍDICO

PARECER n. 959/2022/NUCJUR/E-CJU/PATRIMÔNIO/CGU/AGU

PROCESSO 19739.125741/2021-39

ORIGEM: SUPERINTENDÊNCIA REGIONAL DO PATRIMÔNIO DA UNIÃO EM SERGIPE - SPU/SE

DIREITO ADMINISTRATIVO E OUTRAS MATÉRIAS DEDIREITO PÚBLICO.  BENS PÚBLICOS. GESTÃO E GOVERNANÇA DO PATRIMÔNIO IMOBILIÁRIO DA UNIÃO. DESTINAÇÃO DE BEM DE DOMÍNIO DA UNIÃO PARA USO DE TERCEIRO (PESSOA FÍSICA). AFORAMENTO (ENFITEUSE). REGIME GRATUITO. ASSESSORAMENTO JURÍDICO. CONSULTA FORMULADA. ORIENTAÇÃO JURÍDICA.

I. Direito Administrativo. Licitações e contratos, convênios, acordos, ajustes e outros instrumentos congêneres.

II. Minuta do Contrato de Aforamento sob o regime Gratuito.

III. trata-se da LPM/1831 nº 3, homologada em 25/05/1971 (Processo nº 10586.000311/97-77);

IV. Aforamento (enfiteuse). Atribuição a terceiro do domínio útil de imóvel de propriedade da União. Obrigação do foreiro ou enfiteuta ao pagamento de foro anual no percentual de 0,6% do valor do domínio pleno do terreno.

V.. Fundamento legal (Legislação Aplicável): Artigo 20 do Decreto-Lei Federal nº 3.438, de de 17 de julho de 1941; Artigos 105, item 1º, e 215, caput, do Decreto-Lei Federal nº 9.760, de 5 de setembro de 1946; Artigo 14, inciso I, da Instrução Normativa SPU nº 003, de 9 de novembro de 2016

VI. Valor de Referência do bem imóvel: R$ 1.007.656,99 (um milhão, sete mil seiscentos e cinquenta e seis reais e noventa e nove centavos)

VII Aprovação mediante atendimento da(s) recomendação(ões) sugerida (s) nesta manifestação jurídica.

RELATÓRIO

Em cumprimento ao disposto no art. 131 da CRFB/88, no art. 11 da Lei Complementar nº 73/1993, no art. 8º-F da Lei nº 9.028/1995, no art. 19 do Ato Regimental AGU nº 05/2007 e no art. 1º da Portaria AGU nº 14/2020, conforme a delegação de competência atribuída pela Portaria Conjunta CGU/PGFN nº 99/2020, o órgão em epígrafe encaminha a esta e-CJU/Patrimônio, via SAPIENS, autos que tramitam na forma exclusivamente eletrônica, mediante disponibilização de  link de acesso ao sistema SEI   que tratam solicitação de assessoramento jurídico (orientação jurídica) referente a análise da minuta do Contrato de Aforamento sob o regime Gratuito (SEI nº 29148318)

Os autos foram distribuídos ao signatário no dia 03 de novembro de 2022  com  os seguintes documentos:

Pela leitura do processado, pode ser verificar que se trata de requerimento de particular em que a área técnica valorou que o instrumento que melhor se adequa ao caso é o aforamento, tendo em vista que a documentação apresentada antecede a 5 de setembro de 1946. (SEI nº 20797536).

Relatório da cadeia dominial constante no documento SEI nº 21498020 de 05 de janeiro de 2022.

O Relatório de valor de referência 56/2022 aponta o imóvel como plano, no mesmo nível do logradouro público, de natureza mista (residencial e comercial) cujo terreno mede 13,30 (treze metros e trinta centímetros) de frente, com a Av. Beira Mar; 12,00m (doze metros) de fundo, confrontando com a Rua Dr. Osório de Araújo Ramos; 49,94 (quarenta e nove metros e noventa e quatro centímetros) de comprimento no lado direito, confrontando com imóvel comercial n. 984; 50,40m (cinquenta metros e quarenta centímetros) de comprimento no lado esquerdo, confrontando com o imóvel comercial Beira Mar Lavagem e Estacionamento, situado à Av. Beira Mar n. 1044, o imóvel sub examen foi estimado com  valor de mercado da ordem de R$ 1.007.656,99 (um milhão, sete mil seiscentos e cinquenta e seis reais e noventa e nove centavos) -   tudo conforme documento SEI nº 21628108.

Trata-se de imóvel urbano, fora das lindes de vias portuárias, ferroviárias ou rodoviárias; se encontra fora da faixa de fronteira, não se trata de logradouro público e está registrado em cartório em nome de José Gomes de Andrade (cpf .002.513.995-91).

O valor a ser cobrado a título de foro é da ordem, com base no Valor de Referência do Imóvel, será de 0,6% x Valor de Referência = 0,6% x 1.007.656,99 = R$6.045,94 (seis mil quarenta e cinco reais e noventa e quatro centavos). SEI nº 21637865

É  a síntese do necessário, passo a analisar

ANÁLISE

FINALIDADE E ABRANGÊNCIA DO PARECER

Esta manifestação jurídica tem a finalidade de assistir a autoridade assessorada no controle interno da legalidade administrativa. A função do órgão de consultoria é apontar possíveis riscos do ponto de vista jurídico e recomendar providências para salvaguardar o Gestor Público, a quem compete avaliar a real dimensão do risco e a necessidade de se adotar ou não a precaução recomendada.

Importante salientar que o exame dos autos restringe-se aos seus aspectos jurídicos, excluídos, portanto, aqueles de natureza técnica e/ou financeira. Em relação a estes, partiremos da premissa de que a autoridade assessorada municiou-se dos conhecimentos específicos imprescindíveis para a sua adequação às necessidades da Administração, observando os requisitos legalmente impostos.

De outro lado, cabe esclarecer que não é papel do órgão de assessoramento jurídico exercer a auditoria quanto à competência de cada agente público para a prática de atos administrativos. Incumbe, isto sim, a cada um destes, observar se os seus atos estão dentro do seu limite de competências.

Destaque-se que determinadas observações são feitas sem caráter vinculativo, mas em prol da segurança da própria autoridade assessorada, a quem compete, dentro da margem de discricionariedade que lhe é conferida pela lei, avaliar e acatar, ou não, tais ponderações. Não obstante, as questões relacionadas à legalidade serão apontadas para fins de sua correção. O seguimento do processo sem a observância destes apontamentos será de responsabilidade exclusiva do(s) agente(s) público(s) envolvido(s).

Assim, caberá tão somente a esta Consultoria, à luz do art. 131 da Constituição Federal de 1988 e do art. 11 da Lei Complementar nº 73, de 1993, prestar assessoramento sob o enfoque estritamente jurídico, não sendo competência deste órgão consultivo o exame da matéria em razão das motivações técnica e econômica, nem da oportunidade e conveniência, tampouco fazer juízo crítico sobre cálculos e avaliações, ou mesmo invadir o campo relacionado à necessidade material no âmbito do órgão assessorado.

DO CERNE DA CONSULTA

A constituição do aforamento gratuito sob análise está amparada pelo artigo 20 do Decreto-Lei Federal nº 3.438, de 17 de julho de 1941, c/c os artigos 105 (item 1º) e 215 do Decreto-Lei Federal nº 9.760, de 5 de setembro de 194, e artigo 5º, inciso I, do Decreto-Lei Federal nº 2.398, de 21 de dezembro de 1987, com a redação dada pela Lei Federal nº 9.636, de 15 de maio de 1998, e alterações introduzidas pela Lei Federal nº 13.240, de 11 de julho de 2017.

Tem direito ao aforamento gratuito a(s) parte(s) interessada(s) que atenda(m) o(s) requisito(s) previsto(s) nos artigos 105 e 25 do Decreto-Lei Federal nº 9.760, de 5 de setembro de 1946, verbis:

TÍTULO II 

Da Utilização dos Bens Imóveis da União

CAPÍTULO IV 

Do Aforamento

SEÇÃO II

DA CONSTITUIÇÃO

"Art. 105. Tem preferência ao aforamento:  

1º – os que tiverem título de propriedade devidamente transcrito no Registro de Imóveis;

2º - os que estejam na posse dos terrenos, com fundamento em título outorgado pelos Estados ou Municípios;    

3º – os que, necessariamente, utilizam os terrenos para acesso às suas propriedades;

4º – os ocupantes inscritos até o ano de 1940, e que estejam quites com o pagamento das devidas taxas, quanto aos terrenos de marinha e seus acrescidos;

5º – os que, possuindo benfeitorias, estiverem cultivando, por si e regularmente, terras da União, quanto às reservadas para exploração agrícola, na forma do art. 65; (Revogado pela Lei nº 9.636/1998)           

6º – os concessionários de terrenos de marinha, quanto aos seus acrescidos, desde que estes não possam constituir unidades autônomas;

7º – os que no terreno possuam benfeitorias, anteriores ao ano de 1940, de valor apreciável em relação ao daquele;"

(...)

TÍTULO VI

Disposições Finais e Transitórias

"Art. 215. Os direitos peremptos por força do disposto nos arts. 20, 28 e 35 do Decreto-lei nº 3.438, de 17 de julho de 1941, e 7º do Decreto-lei nº 5.666, de 15 de julho de 1943, ficam revigorados correndo os prazos para o seu exercício da data na notificação de que trata o art. 104 deste Decreto-lei."

Decidida a aplicação do regime enfitêutico sobre o imóvel, vislumbrou-se a possibilidade do exercício do direito de preferência ao aforamento que, uma vez enquadrado em alguma das hipóteses do artigo 105 acima transcrito, configurar-se-á como gratuito, por expressa previsão do Decreto-Lei Federal nº 2.398, de 21 de dezembro de 1987, que dispõe sobre foros, laudêmios e taxas de ocupação relativas a imoveis de propriedade da União, prevê em seu artigo 5º, inciso I, o que segue:

"Art. 5º Ressalvados os terrenos da União que, a critério do Poder Executivo, venham a ser considerados de interesse do serviço público, conceder-se-á o aforamento:  (Redação dada pela Lei nº 9.636/1998)  

I - independentemente do pagamento do preço correspondente ao valor do domínio útil, nos casos previstos nos arts. 105 e 215 do Decreto-Lei nº 9.760, de 1946"; (destacou-se)

O artigo 14, inciso I, da Instrução Normativa nº 03, de 9 de novembro de 2016, reproduziu o diploma legal supra citado ao estabelecer o seguinte:

CAPÍTULO III

DESCRIÇÃO NORMATIVA

Seção IV

Dos Casos de Preferência ao Aforamento Gratuito

"Art. 14. Tem preferência ao aforamento gratuito, conforme o art. 105 do Decreto-Lei nº 9.760, de 1946:

I - os que tiverem título de propriedade devidamente registrado ou transcrito no Registro de Imóveis cuja cadeia retroaja ininterruptamente a 5 de setembro de 1946, desde que, naquela data, os registros e transcrições não fizessem qualquer menção que pudesse levar à conclusão de que a verdadeira proprietária da área era a União, a exemplo de referências a terrenos de marinha e acrescidos de marinha"; (grifou-se)

Mencionada ressalva consubstanciou o entendimento firmado pelo ENUNCIADO CONJUR/MPOG nº 05,  no sentido de que "Para que tenha direito de preferência ao aforamento gratuito com base no item 1º do art. 105 do Decreto-Lei nº 9.760, de 5 de setembro de 1946, além da necessidade de o requerente comprovar que a cadeia sucessória relacionada ao bem retroage ininterruptamente à data de entrada em vigor do Decreto-Lei, os registros e transcrições não devem fazer qualquer menção que possa levar à conclusão de que a verdadeira proprietária da área é a União, a exemplo de referências a terrenos de marinha e acrescidos de marinha". (grifou-se)

Mediante os termos do PARECER Nº 0298-5.1.1/2014/LBS/CONJUR-MP/CGU/AGU, aprovado pelo Consultor Jurídico da Consultoria vinculada, a Consultoria Jurídica junto ao Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão (CONJUR/MP) firmou entendimento acerca da adequada interpretação jurídica a ser conferida à parte final do citado Enunciado nº 5, nos seguintes termos:

"(...)

10. Para que tenha direito de preferência ao aforamento com base no item 1º do art. 105, o requerente deve comprovar que a cadeia sucessória relacionada ao bem objeto do pedido retroage à data de entrada em vigor do Decreto-Lei nº 9.760/46. Além disso, os registros e transcrições não devem fazer qualquer menção que possa levar à conclusão de que a verdadeira proprietária da área é a União. Ou seja, os transmitentes devem agir efetivamente como se proprietários fossem, com os respectivos títulos.

11. No caso dos autos, verifica-se que os conteúdos das transcrições e matrículas utilizadas na instrução processual indicam que o imóvel era constituído por terreno de marinha. Ocorre que a certidão de fls. 19, datada de 02.10.1923, que se caracteriza como a certidão válida à época da entrada em vigor do Decreto-lei nº 9.760/46, não faz menção à titularidade da União sobre o bem.

12. É dizer: destrinchando o entendimento pacificado no Enunciado nº 05 da Portaria nº 02 da CONJUR/MPOG, de 10 de abril de 2013, a transcrição ou registro que não deve fazer referência que possa levar à conclusão de que a verdadeira proprietária da área é a União é aquela válida em 1946, não trazendo óbice, assim, ao direito de preferência gratuito se tais referências constarem das certidões subsequentes da cadeia sucessória do imóvel.

13. Desta forma, face à ausência de menção à titularidade da União sobre o bem na certidão de fls. 19, como indicativo de ser terreno de marinha ou acrescido de marinha, não se vislumbra, a princípio, confronto entre a situação trazida à análise e o Enunciado nº 05 da Portaria nº 02 da CONJUR/MPOG, de 10 de abril de 2013, a impedir a concessão do aforamento gratuito. (...) (sem grifo no original)".

Para melhor ilustrar tal modalidade de destinação de imóvel de domínio da União, reputo relevante transcrever lição de Maria Sylvia Zanella Di Pietro, verbis:

(...)

"Quando aplicável a imóveis da União, a enfiteuse tem também a natureza de direito real, porém de direito real de natureza pública, já que não se submete a normas do Código Civil, mas a legislação própria pertinente aos bens públicos da União. Embora tenha algumas características que a aproximam de igual instituto do direito privado, já que implica bifurcação da propriedade em domínio direto (que pertence à União) e domínio útil (que pertence ao foreiro ou enfiteuta), apresenta algumas peculiaridades próprias do regime jurídico de direito público, concernentes à competência, remição, caducidade com ou sem revigoração do aforamento e formalidades:

a) a utilização do terreno sob regime de aforamento depende de prévia autorização do Presidente da República, salvo se já permitida em expressa disposição legal (art. 99 do Decreto-lei nº 9.760/46);

b) os terrenos aforados ficam sujeitos ao pagamento anual de uma importância chamada foro, no valor de 0,6% do valor do respectivo domínio pleno, que será anualmente atualizado (art. 101 do Decreto-lei nº 9.760/46); o não pagamento do foro por três anos consecutivos ou quatro intercalados importa a caducidade do aforamento, sendo permitida a revigoração, mediante pagamento dos foros em atraso (arts. 118 e 119); a revigoração pode ser indeferida se a União necessitar do imóvel para o serviço público (art. 120);

c) a transferência onerosa, por ato inter vivos, do domínio útil e de inscrição de ocupação de terreno da União ou cessão de direitos a eles relativos dependerá do prévio recolhimento do laudêmio pelo vendedor em quantia correspondente a 5% do valor atualizado do domínio pleno do terreno, excluídas as benfeitorias (art. 3º do Decreto-lei nº 2.398, de 21-12-87, com a redação dada pela Lei nº 13.240, de 30-12-15, e pela Lei nº 13.465, de 11-7-17);

d) a extinção do aforamento dar-se-á, conforme artigo 103 do Decreto-lei nº 9.760/46: por inadimplemento de cláusula contratual; por acordo entre as partes; pela remição, a critério do Presidente da República, por proposta do Ministério da Fazenda, nas zonas onde não mais subsistam os motivos determinantes da aplicação do regime enfitêutico; pela caducidade, decorrente do não pagamento do foro durante três anos consecutivos ou quatro intercalados (art. 101, parágrafo único, com a redação dada pela Lei nº 9.636/98), sem que haja revigoração do aforamento (art. 121); pelo abandono do imóvel, caracterizado pela ocupação, por mais de cinco anos, sem contestação, de assentamentos informais de baixa renda, retornando o domínio útil à União; por interesse público, mediante prévia indenização.

e) a remição (e não remissão, como consta do Decreto-lei nº 9.760/46) ou resgate significa a aquisição do domínio útil pelo foreiro. Por outras palavras, com a remição, ocorre a consolidação do domínio direto e do domínio útil em mãos do enfiteuta, que deixa de pagar o foro anual bem como o laudêmio no caso de alienar futuramente o imóvel. Nos termos do artigo 122, parágrafo único, do Decreto-lei nº 9.760/46 (com a redação dada pela Lei nº 13.139/15), a decisão da Secretaria do Patrimônio da União sobre os pedidos de remição constitui ato vinculado. Para a remição é previsto o pagamento de valor correspondente a 17% do valor do domínio pleno, excluídas as benfeitorias (art. 123);

f) a caducidade, por não pagamento do foro ou pensão durante três anos, que extinguiria obrigatoriamente o aforamento (por comisso), segundo o artigo 692 do Código Civil de 1916, não tem a mesma amplitude no Decreto-lei nº 9.760/46, tendo em vista que, pelo artigo 103, § 1º, combinado com os artigos 118 e 119, o foreiro tem direito à revigoração do aforamento, e não mera faculdade, se solicitá--la no prazo de 90 dias depois de notificado da caducidade da enfiteuse, pagando os foros em atraso. Conforme determina o artigo 120, a União só poderá negar a revigoração se necessitar do terreno para serviço público ou, quanto às terras de que trata o artigo 65 (revogado), quando as mesmas estiverem sendo utilizadas apropriadamente; neste caso, a União terá que indenizar o foreiro pelas benfeitorias porventura existentes";

Perfilhando o mesmo entendimento o ensinamento de Floriano de Azevedo Marques Neto, litteris:

"Regime jurídico dos bens públicos

3.4.1.10.2 Aforamento

135 Dentre estes instrumentos outros, aquele que se reveste de maior especificidade é o aforamento, por vezes também referido por enfiteuse. O Aforamento é na definição doutrinária, "o direito real de posse, uso e gozo pleno da coisa alheia que o titular (foreiro ou enfiteuta) pode alienar, e transmitir hereditariamente, porém, com a obrigação de pagar perpetuamente uma pensão anual (foro) ao senhorio direto. Característico do aforamento ou enfiteuse é, pois, o exercício simultâneo de direitos dominiais sobre o mesmo imóvel por duas pessoas: uma, sobre o domínio direto - o Estado; outra, sobre o domínio útil o particular foreiro, no caso de bens públicos".

136 O Aforamento é dos direitos reais de uso o que mais se aproxima da alienação, sem com ela se confundir. Conforme clarifica Celso Antônio Bandeira de Mello, "o enfiteuta dispõe dos mais amplos poderes sobre o bem: pode usá-lo, gozá-lo e dispor dos frutos, produtos e renda, mas não pode mudar-lhe a substância ou deteriorá-lo".

O enfiteuta assume basicamente duas obrigações: pagar a renda anual oa poder público titular do bem (o não pagamento por três anos seguidos leva ao comisso, perda do direito de enfiteuta) e manter e conservar  a coisa, sem permitir que ela se perca, deteriore ou pereça. Além disso, cao o enfiteuta pretenda alienar o domínio útil (os direitos de enfiteuta são transferíveis), o poder público (senhorio) tem direito à preferência na aquisição e, não a exercendo, faz jus ao recebimento de laudêmio correspondente a 5% do valor do imóvel".

Neste processo, o órgão consulente  atesta a regularidade documental quanto a "cadeia possessória", o que levou a equipe técnica a propor o  reconhecimento do direito de preferência ao aforamento gratuito para o imóvel em questão, com fundamento no artigo 105, item 1º, do Decreto-Lei Federal nº 9.760/1946, mediante análise realizada no âmbito da Nota Técnica SEI nº 26927/2022/ME (SEI nº 25623949)

Observando o exame da cadeia sucessória do imóvel realizado  (Relatório da cadeia dominial constante no documento SEI nº 21498020 de 05 de janeiro de 2022), aparentemente o  processo encontra-se instruído com a documentação do imóvel retroativa ao interregno temporal anterior  a data de entrada em vigor do Decreto-Lei Federal nº 9.670/46.

Contudo, a análise técnica  deixou de atestar expressamente se dos títulos cartoriais  e certidões apresentados, à época da entrada em vigor do Decreto-Lei nº 9.670/46, os registros, até então, "não faziam menção de que a verdadeira proprietária da área fosse a União".

Assim, para que seja reconhecido direito de preferência com amparo no artigo 105, item 1º, é necessário comprovar que, na data da entrada em vigor desse diploma, os títulos "não faziam qualquer menção que pudesse levar à conclusão de que a verdadeira proprietária da área fosse a União, a exemplo de referências a terrenos de marinha e acrescidos de marinha", conforme  orientação expressa no inciso I do artigo 14 da Instrução Normativa nº 03, de 9 de novembro de 2016, já mencionada nesta manifestação jurídica.

Caso superado o óbice apontado no item "23/24", mediante complementação da instrução, todos os demais aspectos formais devem moldar-se às prescrições da Instrução Normativa nº 03, de 9 de novembro de 2016, inclusive atualização de certidões e relatórios, se for o caso, promovido o devido Check-List  que fazem menção os Anexos VI e XI da mesma Instrução Normativa.

COMPETÊNCIA PARA AUTORIZAR O AFORAMENTO SOB REGIME GRATUITO.

Importante salientar que inobstante o parágrafo 4º  do artigo 18 da Lei Federal nº 9.636, de 15 de maio de 19998, atribua competência para autorizar a alienação de bens imóveis da União ao Ministro de Estado da Fazenda, entende-se que esta competência sofreu alteração com a entrada em vigor da Lei Federal nº 13.844, de 18 de junho de 2019, cujo artigo 31, inciso XX, especificou ser da competência do Ministério da Economia a administração patrimonial, tendo revogado expressamente em seu artigo 85, inciso VI, a Lei Federal nº 13.502, de 1º de novembro de 2007, que atribuía tal competência ao Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão.

A Lei Federal nº 13.844, de 18 de junho de 2019, em seu artigo 31, inciso XX, inseriu a "administração patrimonial" dentre as áreas de competência do Ministério da Economia:

(...)

"CAPÍTULO II

DOS MINISTÉRIOS

Seção VII

Do Ministério da Economia

(...)

Art. 31. Constituem áreas de competência do Ministério da Economia:

(...)

XX - administração patrimonial;" (destacou-se)

Por sua vez, o Decreto Federal nº 9.745, de 8 de abril de 2019, que aprova a Estrutura Regimental do Ministério da Economia, atribuiu à Secretaria de Coordenação e Governança do Patrimônio da União as competências relacionadas à gestão do patrimônio imobiliário da União:

(...)

"CAPÍTULO III

DAS COMPETÊNCIAS DOS ÓRGÃOS

Subseção II

Das Secretarias Especiais

Art. 102.  À Secretaria de Coordenação e Governança do Patrimônio da União compete:

I - administrar o patrimônio imobiliário da União e zelar por sua conservação; (grifou-se)

II - adotar as providências necessárias à regularidade dominial dos bens da União;

III - lavrar, com força de escritura pública, os contratos de aquisição, alienação, locação, arrendamento, aforamento, cessão e demais atos relativos a imóveis da União e providenciar os registros e as averbações junto aos cartórios competentes;

IV - promover o controle, a fiscalização e a manutenção dos imóveis da União utilizados em serviço público;

V - proceder às medidas necessárias à incorporação de bens imóveis ao patrimônio da União;

VI - formular, propor, acompanhar e avaliar a Política Nacional de Gestão do Patrimônio da União e os instrumentos necessários à sua implementação;

VII - formular e propor a política de gestão do patrimônio das autarquias e das fundações públicas federais; e

VIII - integrar a Política Nacional de Gestão do Patrimônio da União com as políticas públicas destinadas para o desenvolvimento sustentável."

Nesse contexto, verifica-se que a Secretaria de Coordenação e Governança do Patrimônio da União (SCGPU) está investida de competência normativa para regulamentação das atividades de administração imobiliária que lhe foram concedidas, o que abrange o aforamento de imóveis da União.

Com o advento da Portaria SPU/ME nº 14.094, de 30 de novembro de 2021, publicada no Diário Oficial da União (DOU) nº 225, Seção 1 - Edição Extra B, de 01º de dezembro de 2021 (Quarta-feira), o Secretário de Coordenação e Governança do Patrimônio da União Substituto autorizou os Superintendentes do Patrimônio da União a firmar contratos da aforamento relativos a imóveis da União, após deliberação pelas instância competentes, verbis:

(...)

"Art. 1º Autorizar os Superintendentes do Patrimônio da União a firmar os termos e contratos de aquisição, alienação, locação, arrendamento, aforamento, cessão, concessão, autorização e permissão relativos a imóveis da União, após deliberação pelas instâncias competentes." (grifou-se)

Quanto a assinatura do Contrato de Aforamento Gratuito, constata-se que tal atribuição está inserida na competência das  SPU´s no estados, em consonância com o artigo 36, inciso XIX, do Regimento Interno da Secretaria de Coordenação e Governança do Patrimônio da União, órgão subordinado à Secretaria Especial de Desestatização, Desinvestimento e Mercados do Ministério da Economia, aprovado pela Portaria ME nº 335, de 02 de outubro de 2020, do Ministro de Estado da Economia, verbis:

"PORTARIA Nº 335, DE 2 DE OUTUBRO DE 2020.

(Aprova o Regimento Interno da Secretaria de Coordenação e Governança do Patrimônio da União da Secretaria Especial de Desestatização, Desinvestimento e Mercados do Ministério da Economia)

O MINISTRO DE ESTADO DA ECONOMIA, no uso das atribuições que lhe confere o inciso II do parágrafo único do art. 87 da Constituição Federal, e tendo em vista o disposto no art. 13 do Decreto nº 9.739, de 28 de março de 2019, resolve:

Art. 1º Fica aprovado o Regimento Interno da Secretaria de Coordenação e Governança do Patrimônio da União da Secretaria Especial de Desestatização, Desinvestimento e Mercados do Ministério da Economia na forma do Anexo a esta Portaria.

Art. 2º Fica revogado o Anexo X da Portaria GM/MP nº 11, de 31 de janeiro de 2018, do extinto Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão. Art. 3º Esta Portaria entra em vigor no dia 1º de outubro de 2020.

ANEXO

REGIMENTO INTERNO SECRETARIA DE COORDENAÇÃO E GOVERNANÇA DO PATRIMÔNIO DA UNIÃO

(...)

CAPÍTULO III

DAS COMPETÊNCIAS DAS UNIDADES

(...)

Art. 36. Às Superintendências do Patrimônio da União competem:

(...)

XIX - elaborar e celebrar contratos de sua alçada e competência, providenciando sua assinatura e encaminhamento do extrato à Unidade Central para publicação;"

Com efeito, está cumprido o primado da legalidade no tocante à competência enquanto elemento do ato administrativo.

COMPETÊNCIA DO GRUPO ESPECIAL DE DESTINAÇÃO SUPERVISIONADA 1 (GE-DESUP-1) PARA ANÁLISE, APRECIAÇÃO E DELIBERAÇÃO DO AFORAMENTO GRATUITO.

A Portaria SEDDM nº 9.239 , de 20 de outubro de 2020, que regulamenta a Portaria Interministerial nº 6.909, de 21 de junho de 2021, do Ministério de Estado da Economia e da Controladoria-Geral da União, que institui regime especial de governança de destinação de imóveis da União, contempla em seu artigo 1º as seguintes formas de destinação de imóveis geridos pela Secretaria de Coordenação e Governança do Patrimônio da União (SCGPU):

I - Aforamento gratuito;

II - Alienação por:

a) Doação;

b) Permuta;

c) Venda, quando a proposta estiver instruída como dispensa ou inexigibilidade de licitação; e

d) Remição de foro, exceto as enquadráveis na Portaria SPU/ME nº 7796, de 30 de junho de2021.

III - Autorização de uso;

IV - Cessão de Uso Gratuita;

V - Cessão de Uso Onerosa;

VI - Cessão em Condições Especiais;

VII - Cessão provisória;

VIII - Concessão de Direito Real de Uso - CDRU;

IX - Concessão de Uso Especial para fins de Moradia - CUEM;

X - Declaração de Interesse do Serviço Público;

XI - Entrega;

XII - Entrega Provisória;

XIII - Guarda Provisória;

XIV - Inscrição de Ocupação;

XV - Permissão de uso;

XVI - Termo de Autorização de Uso Sustentável - TAUS;

XVII - Transferência (gratuita);

XVIII - Regularização fundiária urbana; e

XIX - Destinação de imóveis para integralização de cotas de Fundos de Investimento Imobiliário

Com efeito, ao  artigo 3º, , conferiu atribuição ao Grupo Especial de Destinação , para análise, apreciação e deliberação de processos das destinações, excluídas as alienações, da seguinte maneira:

I - Nível 0 (GE-DESUP-0), para os casos de que trata o inciso XV do art. 1º desta Portaria,independentemente do Valor de Referência, e para aqueles de que tratam os incisos I e XIV, desde queo(s) imóvel(is), ou parcela deste(s), tenha(m) Valor de Referência de até R$ 1.000.000,00 (um milhão dereais);

II - Nível 1 (GE-DESUP-1), para imóvel(is), ou parcela deste(s), com Valor de Referência inferior aR$10.000.000,00 (dez milhões de reais) e nos casos de que tratam §§ 3º e 4º, alínea "a", do art. 7º destaPortaria, excluídas as destinações do inciso II e XIX do art. 1º desta Portaria e aquelas atribuídas ao GEDESUP-0;

III - Nível 2 (GE-DESUP-2), para imóvel(is), ou parcela deste(s), com valor igual ou superior a R$10.000.000,00 (dez milhões de reais) e inferior a R$ 100.000.000,00 (cem milhões de reais), para imóveisde qualquer valor quando se tratar das destinações do inciso II do art. 1º desta Portaria e para o caso deque trata §4º, alínea "c", do art. 7º, desta Portaria, excluídas as destinações do inciso XIX do art. 1º destaPortaria e aquelas atribuídas ao GE-DESUP-0; e

IV - Nível 3 (GE-DESUP-3), para imóvel(is), ou parcela deste(s), com Valor de Referência igual ousuperior a R$100.000.000,00 (cem milhões de reais), para imóveis de qualquer valor quando se tratar dasdestinações do inciso XIX do art. 1º desta Portaria, excluídas as destinações do inciso II do art. 1º destaPortaria e aquelas de atribuição do GE-DESUP-0

O processo está instruído, , com a manifestação prévia (ATA DE REUNIÃO SEI nº 28742106) do Grupo Especial de Destinação Supervisionada - 1 (GE-DESUP-1) sobre a destinação a terceiro do bem imóvel de domínio da União mediante celebração de Contrato de Aforamento sob o regime gratuito. (vide item 3 do anexo I da ata)

MINUTA DO CONTRATO DE AFORAMENTO SOB REGIME GRATUITO.

À  e-CJU/PATRIMÔNIO incumbe analisar, sob o aspecto jurídico-formal, a regularidade da minuta do Contrato de Aforamento sob o regime Gratuito (SEI nº 29148318).

Sugiro, incluir   a cláusula de mediação e conciliação e alterar a cláusula referente ao foro, nos termos propostos abaixo

CLÁUSULA SEXTA - DA MEDIAÇÃO E CONCILIAÇÃO

"As controvérsias decorrentes da execução do presente Contrato que não puderem ser solucionadas diretamente por mútuo acordo entre os partes, deverão ser encaminhadas ao órgão de consultoria e assessoramento jurídico do órgão ou entidade pública federal, sob a coordenação e supervisão da Câmara de Mediação e de Conciliação da Administração Federal (CCAF), órgão da Advocacia-Geral da União (AGU), para prévia tentativa de conciliação e solução administrativa de dúvidas de natureza eminentemente jurídica relacionadas à execução contratual".

CLÁUSULA SÉTIMA - DO FORO, com a seguinte redação:

"Não logrando êxito a tentativa de conciliação e solução administrativa, será competente para dirimir as questões decorrentes deste instrumento contratual o foro da Justiça Federal da Subseção Judiciária de Teresina, Seção Judiciária do Estado do Piauí, nos termos do artigo 101, inciso I, da Constituição Federal, com renúncia de qualquer outro, por mais privilegiado ou especial que seja".

alterar a numeração original  da CLÁUSULA SÉTIMA da minuta para CLÁUSULA OITAVA.

Sugere-se, por prudência, a revisão final dos dados constantes da minuta de modo a evitar conflito de informações por erro material, inclusive quanto à indicação do endereço atualizado, fazendo constar, caso pertinente, qualquer alteração no cadastro imobiliário municipal, evitando-se assim, dúvidas de identificação do imóvel junto ao competente Cartório de Registro Geral de Imóveis (RGI).

Também se recomenda ao órgão de gestão patrimonial providenciar a conferência em todos os atos e termos a fim de sanar eventuais erros materiais, gramaticais ou de técnica de redação, mas sem alteração do teor dos aspectos jurídicos já abordados, sob pena de se criar necessidade de retorno a e-CJU/PATRIMÔNIO para análise em caráter complementar, o que não se cogita por ora, posto que a conferência de dados é atribuição própria do órgão assessorado.

Destaco que a análise aqui empreendida circunscreve-se aos aspectos legais envolvidos, não incumbido a esta unidade jurídica imiscuir-se no exame dos aspectos de economicidade, oportunidade, conveniência, assim como as questões técnicas envolvidas no aforamento gratuito almejado, conforme diretriz inserta na Boa Prática Consultiva (BPC) nº 7, cujo enunciado é o que se segue:

"Enunciado

A manifestação consultiva que adentrar questão jurídica com potencial de significativo reflexo em aspecto técnico deve conter justificativa da necessidade de fazê-lo, evitando-se posicionamentos conclusivos sobre temas não jurídicos, tais como os técnicos, administrativos ou de conveniência ou oportunidade, podendo-se, porém, sobre estes emitir opinião ou formular recomendações, desde que enfatizando o caráter discricionário de seu acatamento." (grifou-se)

CONCLUSÃO   DISPOSIÇÕES FINAIS

Ressalta-se que não compete à e-CJU avaliar questões de ordem fática, técnica ou de cálculo, responsabilizando-se os signatários dos documentos juntadas pelo teor de suas informações perante aos Órgãos de controle, especialmente no que diz respeito às justificativas para o afastamento do certame, inteligência da Boa Prática Consultiva BPC/CGU/AGU nº 7.

Em face do anteriormente exposto, observado a(s) recomendação(ões) sugerida(s) no(s) item(ns) desta manifestação jurídica, em especial:

• Atestar,  expressamente e ser for o caso,  se os títulos cartoriais  e certidões apresentados, à época da entrada em vigor do Decreto-Lei nº 9.670/46, "não faziam menção de que a verdadeira proprietária da área fosse a União".
• Caso superado o óbice apontado no item anterior , mediante complementação da instrução, todos os demais aspectos formais devem moldar-se às prescrições da Instrução Normativa nº 03, de 9 de novembro de 2016, inclusive atualização de certidões e relatórios,
• Recomenda-se que se promova a conferência final em todos os atos, termos e especificações técnicas, bem como dos documentos de identificação dos signatários, a fim de sanar eventuais omissões, erros materiais, gramaticais, de dados ou técnica de redação, assim como citação de normativos eventualmente revogados, posto que a instrução processual, a conferência de dados e a indicação dos normativos específicos em vigor, que respaldam a prática do ato, são atribuições próprias do órgão assessorado.
• Alertar ao cessionário que, após a assinatura do contrato, deverá promover o respectivo registro no Cartório de Registro de Imóveis, conforme Enunciado nº 3 da CONJUR/MPOG: "em se tratando de direito real, o regime enfitêutico só se constitui mediante o registro do contrato de aforamento no Cartório de Registro de Imóveis competente, não sendo suficiente a lavratura daquele contrato pela Secretaria do Patrimônio da União, ainda que com força de escritura pública." [Precedente:- Parecer nº 0884 - 5.1.1/2011/MAA/CONJUR-MP/CGU/AGU].

• Quando da assinatura do contrato, certificar da inexistência de impedimentos legais, tais como o previsto no art. 7º do Decreto nº 95.760/1988; a quitação com a Justiça Eleitoral, se pessoa física;  as comprovações de quitação (certidões negativas ou positivas com efeito de negativa, devidamente atualizadas) perante a a Receita Federal e Dívida Ativa da União; bem como, se for o caso, a Certidão atualizada de quitação da taxa de ocupação e a comprovação pagamentos de multas de transferência e da diferença de laudêmio.
• Em relação á minuta do contrato: Incluir   a cláusula de mediação e conciliação e alterar a cláusula referente ao foro, nos termos propostos no corpo do parecer, espeques no Decreto Federal nº 10.994, de 14 de março de 2022, que aprovou a Estrutura Regimental da Advocacia-Geral da União (AGU)

Cumpre realçar que, caso o Administrador discorde das orientações emanadas neste pronunciamento, deverá carrear aos autos todas as justificativas que entender necessárias para embasar o ajuste pretendido e dar prosseguimento, sob sua exclusiva responsabilidade perante eventuais questionamentos dos Órgãos de Controle, consoante o inciso VII do art. 50 da Lei nº 9.784/1999. Nesse caso, não haverá a necessidade de retorno do feito a esta Consultoria Jurídica da União.

Com o advento da Portaria AGU nº 14, de 23 de janeiro de 2020, publicada no Diário Oficial da União (DOU) nº 17, Seção 1, de 24 de janeiro de 2020 (Sexta-feira), páginas 1/3, que cria as Consultorias Jurídicas da União Especializadas Virtuais (e-CJUs) para atuar no âmbito da competência das Consultorias Jurídicas da União nos Estados, as manifestações jurídicas (pareceres, notas, informações e cotas) não serão objeto de obrigatória aprovação pelo Coordenador da e-CJU, conforme estabelece o parágrafo 1º do artigo 10 do aludido ato normativo.

Feito tais registros, ao protocolo da Consultoria Jurídica da União Especializada Virtual de Patrimônio (e-CJU/PATRIMÔNIO) para restituir o processo a Superintendência do Patrimônio da União no Estado do Piauí (SPU-PI) para ciência desta manifestação jurídica, mediante disponibilização de chave (link) de acesso externo como usuário externo ao Sistema AGU SAPIENS, objetivando a adoção da(s) providência(s) pertinente(s) para viabilizar a assinatura do Contrato de Aforamento sob o regime Gratuito.

Rio de Janeiro, 18 de novembro de 2022.

NELSON ORLANDO DE ALARCÃO DUCCINI

ADVOGADO DA UNIÃO

MATRÍCULA SIAPE 1311909 OAB/RJ 77.103

Chave de acesso ao Processo: 9c7b5773 - https://supersapiens.agu.gov.br