ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA JURÍDICA DA UNIÃO ESPECIALIZADA VIRTUAL DE PATRIMÔNIO
NÚCLEO JURÍDICO

PARECER n. 00975/2022/NUCJUR/E-CJU/PATRIMÔNIO/CGU/AGU

NUP: 19739.140312/2022-72

INTERESSADOS: UNIÃO - SUPERINTENDÊNCIA DO PATRIMÔNIO DA UNIÃO NO ESTADO DE PERNAMBUCO - SPU/PE

ASSUNTOS: CONSULTA E ORIENTAÇÃO DE ATUAÇÃO - OUTROS ASSUNTOS

EMENTA: RETORNO DOS AUTOS. ÓRGÃOS COM POSIÇÕES DIVERSAS. BEM AMBIENTAL CULTURAL. ARTICULAÇÃO PELA CÂMARA DE CONCILIAÇÃO, EM RAZÃO DA NATUREZA JURÍDICA DO BEM AMBIENTAL E DA QUESTÃO CONCRETA.

DO RELATÓRIO

Retornam os presentes autos, após as solicitações feitas pelo Parecer nº 721, de 2022, 28081953.

Foram juntados os seguintes documentos:

É o sucinto relato.

DA FUNDAMENTAÇÃO

Atendendo à solicitação contida na referida manifestação jurídica, a Procuradoria do IPHAN, assim se pronunciou sobre o tema, ora em análise, 29395612:

"(...) A operação de aeroportos no Brasil constitui um serviço público. Bem por isso o art. 38 do Código Brasileiro de Aeronáutica (Lei 7565/1986) preceitua que "os aeroportos constituem universalidades, equiparadas a bens públicos federais, enquanto mantida a sua destinação específica, embora não tenha a União a propriedade de todos os imóveis em que se situam."

Embora concedido à iniciativa privada, o Aeroporto do Recife era, antes disso administrado pela Empresa Brasileira de Infraestrutura Aeronáutica - Infraero. Trata-se, portanto, de um bem pertencente à União, nada obstante esteja sob a gestão de uma empresa privada.

Portanto, a notificação de tombamento deve ser dirigida à SPU e à concessionária responsável pela administração do aeroporto."

A Nota Técnica SEI nº 51148/2022/ME resumiu muito bem a questão, trazendo, inclusive, a posição de vários órgãos públicos, senão veja-se, 29530229:

"(...) Diante da recomendação dada pela Consultoria Jurídica, enviamos ofícios não apenas ao IPHAN (SEI nº 28085858), mas também à Secretaria Nacional de Aviação Civil - SAC (SEI nº 28255587), à Agência Nacional de Aviação Civil - ANAC (SEI nº 28632163) e à empresa Aeroportos do Nordeste do Brasil S/A - AENA (SEI nº 29400953). Em resumo, os três órgãos e a AENA se manifestaram como segue, destacando-se o posicionamento contrário ao tombamento apresentado pela SAC e pela AENA,:

SAC (SEI nº 28629661)

"em que pese se tratar de aeroporto localizado em imóvel de propriedade federal e afetado à infraestrutura aeroportuária civil, trata-se de infraestrutura concedida à iniciativa privada por meio de contrato de concessão vigente, sendo a Agência Nacional de Aviação Civil (Anac), na condição de representante do Poder Concedente (União Federal), a entidade federal melhor indicada para dirimir quaisquer dúvidas e prestar melhores esclarecimentos quanto às especificidades do contrato de concessão".

(...)

"a fim de que seja resguardada a afetação do bem público federal exclusivamente à infraestrutura aeroportuária, este Departamento posiciona-se no sentido de que tal pretensão da FUNDARPE não deva prosperar e ser efetivada de forma unilateral, sendo que a atual operadora e concessionária do aeroporto, caso venha a entender pela compatibilização do tombamento com o projeto de exploração e expansão do aeroporto, poderia anuir com tal proposta mediante prévia aprovação do poder concedente (Anac), a quem caberá avaliar os impactos dessa proposta no vigente contrato de concessão".

ANAC (SEI nº 28850314)

"4. Nesse sentido, cabe esclarecer que a atuação da ANAC no controle patrimonial dos bens da Concessão recai tão somente sobre os bens reversíveis, isto é, os bens da Concessão que retornarão ao Poder Público por ocasião da extinção do Contrato, em razão da sua imprescindibilidade às operações aeroportuárias e, por conseguinte, à prestação do serviço público concedido. Contudo, referida ausência de fiscalização direta desta Agência nos demais bens localizados no sítio aeroportuário não exime a Concessionária de eventual responsabilidade por eles. Isso porque, nos termos do Contrato, a Concessionária remanesce obrigada a cumprir as leis e os regulamentos expedidos pelos variados órgãos das diversas esferas da Federação, incluindo normas relativas ao patrimônio histórico, cultural, artístico, turístico e paisagístico nas áreas do aeroporto, como informa o próprio Instrumento Contratual celebrado, em conformidade com as cláusulas a seguir reproduzidas, apenas com caráter elucidativo:

“3.1. São direitos e deveres da Concessionária durante todo o prazo da Concessão:

3.1.1. cumprir e fazer cumprir integralmente o Contrato, em conformidade com as disposições legais e regulamentares, e ainda as determinações da ANAC editadas a qualquer tempo;

(...)

3.1.52. responder perante a ANAC e terceiros, nos termos admitidos na legislação e nas normas aplicáveis;

3.1.53. responder pela posse, guarda, manutenção e vigilância de todos os bens da concessão, de acordo com o previsto no Contrato, na legislação e nas normas vigentes, ressalvado o disposto no item 2.20.1;

(...)

3.1.57.1 a análise e a não objeção pela ANAC de cronogramas, projetos e instalações apresentados não exclui a responsabilidade exclusiva da Concessionária pela adequação e qualidade dos investimentos realizados, assim como pelo cumprimento das respectivas obrigações contratuais, regulamentares e legais;

(...)

2.25.11. Eventual não objeção ao anteprojeto não supre o atendimento a legislação vigente, nem a exigência de outras entidades da administração pública tendo em vista a observância dos requisitos de licenciamento ambiental, de uso do solo e de zoneamento urbano e da observância dos condicionantes impostos pelo órgão responsável pelo controle do espaço aéreo, bem como as responsabilidade nas esferas civil, penal, administrativa e técnica, inclusive perante o Conselho Regional de Engenharia e Agronomia, o Conselho de Arquitetura e Urbanismo, e outros órgãos.”

(...)

5. Consoante mencionado anteriormente, a ANAC não realiza controle sobre bens não reversíveis, abarcando as obras de arte e outros bens similares do aeroporto. A seu turno, a Concessionária, na qualidade precípua de responsável pela concessão da infraestrutura aeroportuária, tem o dever de cumprir as exigências de outras entidades da Administração Pública no curso do Contrato de Concessão, nos termos das cláusulas contratuais anteriormente destacadas. Cabe à ANAC, em nome da União, regular e fiscalizar as atividades de infraestrutura aeroportuária, inclusive a concessão da exploração de tal estrutura para a prestação de serviço público correlato, nos termos do art. 21 da Constituição c/c arts. 2º e 8º da Lei 11.182/2005. Nesse sentido, o atuar desta Agência na regulação e fiscalização do complexo aeroportuário circunscreve-se aos limites traçados pela aludida Lei, em especial, questões de segurança, bem como nível e qualidade de serviço aeroportuário prestados pelas Concessionárias.

6. Quanto ao posicionamento da Secretaria Nacional de Aviação Civil - SAC, no Ofício nº 83/2022/DEOUP/SAC (SEI! 7786601), no sentido de que a "pretensão (de tombamento dos painéis) da FUNDARPE não deva prosperar e ser efetivada de forma unilateral, sendo que a atual operadora e concessionária do aeroporto, caso venha a entender pela compatibilização do tombamento com o projeto de exploração e expansão do aeroporto, poderia anuir com a tal proposta mediante prévia aprovação do poder concedente (Anac), a quem caberá avaliar os impactos dessa proposta no vigente contrato de concessão", esta Agência precisaria entender como seria essa compatibilização e quais seriam as reais consequências para com o objeto do Contrato de Concessão, a par das informações que venham a ser prestadas pela Concessionária, sendo impraticável fazer qualquer análise com os dados apresentados até o momento.

7. Isto posto, ainda que haja no aeroporto bens relevantes para o patrimônio histórico, cultural, artístico, turístico e paisagístico, a atuação da ANAC tem caráter colaborativo, ficando as medidas de proteção intensiva, bem como o trato imediato com a operadora do complexo aeroportuário a cargo de outros órgãos das esferas federal, estadual e municipal, cuja missão institucional seja a preservação de tal patrimônio material e imaterial".

IPHAN (SEI nº 29395612)

"2. Do ponto de vista jurídico, as obras de arte referidas no Ofício 113/2022 podem ser qualificadas como partes integrantes do bem principal, que é o terminal de passageiros do aeroporto do Recife, ou como pertenças daquele bem.

3. De uma forma ou de outra, tendo sido concebidos para o aformoseamento do prédio do terminal de passageiros, pertencem ao proprietário daquele terminal.

4, A operação de aeroportos no Brasil constitui um serviço público. Bem por isso o art. 38 do Código Brasileiro de Aeronáutica (Lei 7565/1986) preceitua que "os aeroportos constituem universalidades, equiparadas a bens públicos federais, enquanto mantida a sua destinação específica, embora não tenha a União a propriedade de todos os imóveis em que se situam.

5. Embora concedido à inciativa privada, o Aeroporto do Recife era, antes disso administrado pela Empresa Brasileira de Infraestrutura Aeronáutica - Infraero. Trata-se, portanto, de um bem pertencente à União, nada obstante esteja sob a gestão de uma empresa privada.

6. Portanto, a notificação de tombamento deve ser dirigida à SPU e à concessionária responsável pela administração do aeroporto".

AENA (SEI nº 29528708)

Especificamente no que se refere ao processo de tombamento das obras de artes a Aena Brasil entende que, por conta do avançado estado de deterioração em decorrência de anos em completo abandono sem que fossem adotados procedimentos de manutenção e preservação, não deveriam seguir como bens tombados.

Porém, tendo em vista que o processo de tombamento deve respeitar procedimentos específicos determinados pela Lei Estadual n.º 7970/1979, regulamentada pelo Decreto 6.239/80 a Aena tem interagido diretamente com o órgão Fundarpe de modo que acatou imposição em proceder, com apoio de profissional especializado, diversas ações com o propósito de proteger e estancar a deterioração das referidas telas.

Em paralelo, tendo em consideração as orientações técnicas relativas ao tombamento da Praça Ministro Salgado Filho, por parte do IPHAN, a Aena contratou uma empresa especializada para elaborar um projeto de implantação de uma área de transporte multimodal. Em conformidade a estas orientações a Aena apresentou ao Iphan o projeto da referida área para aprovação, na qual mantém inserido os murais objeto deste processo de tombamento por parte da FUNDARPE.

Contudo, em razão das necessárias anuências que se arrastam por quase 3 anos, a Aena neste momento se depara com impacto no cronograma das obras previstas para o aeroporto do Recife, especificamente por conta da ausência de licença municipal para a demolição do antigo prédio, considerando que esta exige a anuência expressa dos referidos órgãos (Fundarpe e Iphan), este impacto já motivou, inclusive, o pleito de dilação de prazo para a entrega das obras da fase IB, conforme processo n.º 00058.058881/2022-14 em trâmite perante a ANAC.

Nota-se, inclusive, que até o presente momento nenhum dos órgãos concedeu anuência para a demolição do prédio correspondente ao antigo terminal.

Portanto, é de se observar que ainda que as limitações no local por conta do possível tombamento dos painéis não prejudiquem diretamente o projeto de exploração e expansão há forte interferência na destinação do local o que certamente poderá gerar impactos operacionais, ainda que indiretamente. Além disso, por conta da dimensão e do estado de deterioração dos painéis, o custo com a restauração será de grande impacto, além de não se ter clareza jurídica acerca da responsabilidade em arcar com os custos do restauro.

Agravando ainda mais esse estado de coisas, iniciou-se por parte de arquitetos ligados à UFPE, um movimento de indignação quanto à demolição do antigo terminal de passageiros. Com a recusa do IPHAN em considerar tal construção um prédio histórico, esse grupo ofereceu uma denúncia ao MPF contra o IPHAN e iniciou uma campanha como se o prédio modernista inicial ainda existisse com tais características, e não tivesse sido completamente descaracterizado nos anos 80. A prosperar tal campanha aí sim podemos ser completamente impossibilitados de dar um uso adequado e eficiente ao terreno em questão.

...

Por fim, considerando todos os pontos aqui elencados, entendemos que o processo de tombamento dos murais artísticos não deveria prosperar.

Com base nas respostas apresentadas, principalmente pela SAC e pela AENA, elaboramos minuta de ofício a ser enviada à FUNDARPE informando sobre a oposição contrária da SPU/PE ao tombamento em questão. (...)"

Deste modo, percebe-se, em razão das manifestações colacionadas, que a questão trazida por esse órgão assessorado, possui repercussões e posicionamentos diversos, necessitando, em nossa opinião, de um alinhamento institucional (técnico) e político, com base na atuação da Câmara Federal de Conciliação.

Nesta toada, veja-se o contido nos seguintes dispositivos constitucionais:

 "Art. 23. É competência comum da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios:

III - proteger os documentos, as obras e outros bens de valor histórico, artístico e cultural, os monumentos, as paisagens naturais notáveis e os sítios arqueológicos";

“Art. 216 – Constituem patrimônio cultural brasileiro os bens de natureza material e imaterial, tomados individualmente ou em conjunto, portadores de referência à identidade, à ação, à memória dos diferentes grupos formadores da sociedade brasileira, nos quais se incluem:

IV – as obras, objetos, documentos, edificações e demais espaços destinados às manifestações artístico – culturais;"

Assim, a consulta formulada pela SPU deve ser assim respondida:

A quem pertencem as obras de arte caracterizadas como Painéis Murais do artista plástico pernambucano Lula Cardoso Ayres, particularmente as obras denominadas "Folclore e Ciclos Econômicos", em 03 (três) elementos, anos 1957-1958, técnica óleo sobre parede, medindo: 8.176 x 3.430 m, 9.635 x 3.430m e 12.386 x 3.430 m, localizadas no interior do antigo terminal de passageiros do aeroporto do Recife, este um imóvel de propriedade da União?

Resposta: com base na manifestação do IPHAN, é patrimônio da União. Todavia, também é competência de todos os entes federados a proteção deste bem ambiental.

De quem é a responsabilidade pela recuperação e conservação desses bens, se for o caso?

Resposta: é caso de articulação política, via Câmara de Conciliação.

Quais os procedimentos para se contestar formalmente a notificação da FUNDARPE e evitar o tombamento em questão?

Vide LEI ESTADUAL Nº 7.970, DE 18 DE SETEMBRO DE 1979. Isso pode ser perguntado diretamente à Fundação.

Qual o órgão responsável por essa contestação, se for o caso?

Resposta: Em razão do contido na manifestação do IPHAN, por envolver bem da União, a SPU.

DA CONCLUSÃO

Em face do exposto, opina-se pelo retorno ao órgão assessorado para que avalie o envio à Câmara de Conciliação da Administração Federal, tudo com base na Ordem de Serviço CCAF n. 01, de 23 de janeiro de 2020.

Brasília, 23 de novembro de 2022.

VALTER OTAVIANO DA COSTA FERREIRA JUNIOR

ADVOGADO DA UNIÃO

Atenção, a consulta ao processo eletrônico está disponível em https://supersapiens.agu.gov.br mediante o fornecimento do Número Único de Protocolo (NUP) 19739140312202272 e da chave de acesso 75810c8d