ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA JURÍDICA DA UNIÃO ESPECIALIZADA VIRTUAL DE PATRIMÔNIO
NÚCLEO JURÍDICO
ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA JURÍDICA DA UNIÃO ESPECIALIZADA VIRTUAL DE PATRIMÔNIO
NÚCLEO JURÍDICO
PARECER n. 01001/2022/NUCJUR/E-CJU/PATRIMÔNIO/CGU/AGU
NUP: 10154.105329/2022-80
INTERESSADOS: UNIÃO - SUPERINTENDÊNCIA DO PATRIMÔNIO DA UNIÃO NO ESTADO DE SÃO PAULO - SPU/SP (SOMENTE USUCAPIÃO) E OUTROS
ASSUNTOS: ANULAÇÃO
EMENTA: Imóvel não operacional e não funcional do Fundo do Regime Geral da Previdência Social de que trata a Portaria Conjunta SEPRT/SPU/ME/INSS nº 18, de 18 de fevereiro de 2021.
I - Transferência de gestão à SPU. Impossibilidade de anulação ou revogação. Obrigação prevista pelo artigo 22 da Lei nº 13.240, de 30 de dezembro de 2015.
II - Hipótese de reversão só permitida em face de necessária aplicação à prestação de serviços aos segurados e beneficiários do Regime Geral de Previdência Social.
III - Responsabilidade do INSS em arcar com todas as despesas de conservação relativas ao imóvel e com aquelas relativas ao compromisso que assumira em Juízo antes a assinatura do TTG é do INSS sugerindo-se à SPU que atue nos moldes e prazos previstos no artigo 19, §1º e §2º, da PORTARIA CONJUNTA SEPRT/SPU/ME/INSS Nº 18, DE 18 DE FEVEREIRO DE 2021.
A Superintendência do Patrimônio da União em São Paulo submete a esta Consultoria Jurídica da União especializada consulta entabulada através do OFÍCIO SEI Nº 295841/2022/ME- SEI nº 29690430 - acerca da possibilidade de Distrato/Cancelamento/Anulação do Termo de Transferência de Gestão de imóvel não operacional e não funcional do Fundo do Regime Geral da Previdência Social de que trata a Portaria Conjunta SEPRT/SPU/ME/INSS nº 18, de 18 de fevereiro de 2021.
A questão trazida no bojo da Nota Técnica SEI nº 51569/2022/ME (SEI nº 29596091), está consignada sob os seguintes fundamentos:
Sumário Executivo
1.Trata-se a presente Nota Técnica de dúvida quanto a explicitar a responsabilidade para dar cumprimento aos encargos/obrigações compromissados na fase de execução de sentença transitada em julgado antes da assinatura do Termo de Transferência de Gestão Imóveis Não Operacionais do Fundo do Regime Geral de Previdência Social nº 006/2022 (doc. SEI nº 22058685), do imóvel urbano localizado na Rua Silo Simões nº 373 Vila Industrial, Sertãozinho/SP, registrado sob a matrícula número 33.557 do Oficial de Registro de Imóveis e Anexos de Sertãozinho (doc. SEI nº 22055354), ou a possibilidade de cancelamento, distrato ou anulação do termo pela inobservância dos quesitos exigidos junto a Portaria Conjunta SEPRT/SPU/ME/INSS nº 18, de 18 de fevereiro de 2021 (doc. SEI nº 29635031) na transmissão do imóvel.
Análise
Inicia-se com um breve histórico correspondente a instauração do processo administrativo SEI-ME nº 10154.105329/2022-80.
O processo fora gerado por este órgão em 01/02/2022 visando recepcionar o Termo de Transferência de Gestão - TTG nº 006/2022 de 01/02/2022 (doc. SEI nº 22058685), lavrado nos termos da PORTARIA CONJUNTA SEPRT/SPU/ME/INSS Nº 18, DE 18 DE FEVEREIRO DE 2021 (doc. SEI nº 29635031).
Dentre outros, foram apresentados os seguintes documentos:
Certidão de objeto e pé do processo judicial nº : 0001345-81.2015.4.03.6102, emitida em 2018, informando que o processo estava concluso para apreciação da liminar pleiteada (doc. SEI nº 22055217);
Consulta com os dados do processo judicial nº : 0001345-81.2015.4.03.6102 (doc. SEI nº 22057813);
Sentença transitada em julgado que, julgou "procedente em parte o pedido para reintegrar o INSS na posse direta do imóvel" em questão. Contudo, ficou estipulado uma condição para a expedição do mandado de reintegração posse sob responsabilidade do INSS, que seria de comprovar "previamente nos autos a elaboração de plano de contingência para garantir a segurança do imóvel após a desocupação, a fim de se evitar novas invasões e depredações por terceiros, bem como, os demais meios para o cumprimento da medida, observadas as normas sanitárias em vigor." (doc. SEI nº 22057979);
Declaração, assinada pelo Superintendente Regional Sudeste I, informando conhecimento de todas as obrigações apresentadas até a data de 01/02/2002, referente ao imóvel localizado na Rua Silo Simões nº 373 Vila Industrial, Sertãozinho-SP, registrado sob a matrícula nº 33.557, Oficial de Registro de Imóveis e Anexos de Sertãozinho-SP;
Consulta ao SPIUnet referente ao cadastro sob o nº 7135 00010.500-4, expedido em 28/01/2022 (doc. SEI nº 22058597).
Com o recebimento de acesso ao processo administrativo do SEI/INSS nº 35014.422165/2021-05, encaminhado por e-mail (doc. SEI nº 24011545), foi possível atualizar o cadastro junto ao SPIUnet, conforme o documento SEI nº 26079810.
Contudo, inesperadamente em 25/08/2022 (doc. SEI nº 27527459), seis meses após a assinatura do TTG, a SPU-SP foi surpreendida com o OFÍCIO nº 00206/2022/COREPAMNE/PRU3R/PGU/AGU (doc. SEI nº 27526995), enviado pela Procuradoria-Regional da União da 3ª Região - PRU, solicitando maiores esclarecimentos para defesa da União haja vista a notícia que "o INSS apresentou petição na qual aduziu que a gestão do imóvel objeto da lide passou a ser de responsabilidade da União, por meio da Secretaria do Patrimônio da União. Assim, requereu "...que seja a UNIÃO FEDERAL intimada a fornecer os meios para a concretização da reintegração de posse em pauta" (conforme cópias em anexo)".
Tendo recepcionado a demanda, a SPU-SP, através do Ofício SEI nº 255687/2022/ME (doc. SEI nº 28284721) solicitou ao Advogado da União a dilação de prazo, para ir em busca de orientações quanto a como proceder no âmbito administrativo.
Em resposta, via Ofício nº 00246/2022/COREPAMNE/PRU3R/PGU/AGU (doc. SEI nº 28462529) receberam a informação que fora concedido somente 45 dias para a apresentação.
Diante da complexidade logística e administrativa que envolve os trâmites para se conseguir recursos e a contratação de serviços visando a preservação e segurança do imóvel contra atos de terceiros, solicitou-se nova prorrogação deste prazo (Ofício SEI nº 291811/2022/ME - doc. SEI nº 29546318), gerando um certa despersuasão ao Contencioso, que se manifestou demonstrando incerteza em conseguir uma nova dilação do prazo (doc. SEI nº 29546277).
Com isso, foi importante frisar à PRU, com o envio do OFÍCIO SEI nº 291811/2022/ME (doc. SEI nº 29546318) acompanhado do despacho administrativo da unidade técnica SPU-SP-NUDEP (doc. SEI nº 29531177), que a diferença de dias entre a assinatura do TTG e expedição do mandado de reintegração de posse em favor do INSS, data na qual a SPU/SP foi intimada pelo Juízo, ocorreu em apertado prazo, sendo impossível para a União se manifestar sobre ações que dependem de um amplo planejamento e com questões logísticas e operacionais de alta complexidade, as quais já eram conhecidas pelo INSS desde 2017, mas que foram recepcionadas por esta Superintendência somente em 2022, ou seja, a União passou a ser a parte cobrada como se tivesse efetivamente sido a autora de algum cronograma, bem como contingenciado valores, ou ainda estimado custos com base naquelas determinações assumidas em compromisso com o Juízo.
Neste ínterim, realizou-se uma intenção de consulta a CJU-SP, via e-mail (doc. SEI nº 29430420), para fins de análise sobre viabilidade de apresentação do pleito aqui tratado. Na ocasião, recebemos orientação de formalizar Nota Técnica com todas as informações relacionadas.
Desta feita, segue abaixo uma análise mais pormenorizadamente do caso.
Ao receber o OFÍCIO nº 00206/2022/COREPAMNE/PRU3R/PGU/AGU (doc. SEI nº 27526995), enviado pela Procuradoria-Regional da União da 3ª Região, avistou-se junto aos anexos, o andamento do processo judicial, por meio dele nota-se às folhas 42 a 44 que o INSS requereu em 17/08/2021 a expedição do mandado de reintegração de posse ao se comprometer em realizar os seguintes procedimentos:
"(...)
Em primeiro lugar, para fornecer os meios e dar cumprimento à medida de reintegração de posse, o INSS deverá ajustar seus contratos para que sejam previstos os seguintes serviços:
a) Caminhões para transporte de materiais: este contrato é administrado pelo INSS da Direção Central em Brasília e precisamos de uma antecedência de cerca de 20 dias para realizar seu agendamento, com alguma ideia do volume de materiais a serem transportados (e para que local).
b) Pessoal para efetuar o carregamento dos materiais (estiva): contrato acionado em conjunto com o do transporte, de modo que tudo ocorra sem intercorrências.
c) Chaveiro e outros serviços de nosso contrato de manutenção predial, conforme demanda.
Em relação ao plano de contingência requerido judicialmente para que se garanta a segurança do imóvel após sua desocupação, algumas considerações merecem ser feitas:
a) A instalação de posto de vigilância 24 horas é essencial para evitar novas invasões e depredações após cumprimento de ordens de reintegração de posse. Considera-se imprescindível neste caso, ainda mais pela localização do imóvel e sua configuração. No entanto, por conta da indefinição quanto ao momento do cumprimento da decisão (condicionada à melhora da situação da Pandemia do Covid-19) traz um complicador do ponto de vista da implantação do posto. Como será necessário um aditivo ao contrato existente, e as liberações de orçamento têm sido demoradas, solicitaremos desde já pelo menos um posto, verificando a possibilidade de contratação com implantação futura. Caso não exista essa possibilidade, será necessário prazo entre 60 e 90 dias a partir da liberação das restrições, para que a contratação efetivamente ocorra.
b) Tão logo o INSS possa efetivamente acessar o imóvel livre de coisas e pessoas, a equipe de manutenção predial contratada poderá realizar serviços que minimizem pontos de entrada ao imóvel e reduzam vulnerabilidades existentes, além de efetuarem reforços de estruturas que requeiram isso.
c) A emissão de ofício ao Batalhão de Polícia Militar solicitando um incremento na ronda da região, caso possível.
d) A instrução de processo de locação do imóvel por meio de Concorrência Pública, caso não haja interesse na locação do imóvel por algum órgão público, também pode ser uma possibilidade de destinação do imóvel, de modo que não fique ocioso e em risco de nova invasão. A destinação a permuta ou venda direta também é outra possibilidade, esta de alienação. A destinação efetiva dependerá da análise a ser realizada no recebimento do imóvel pela equipe técnica do INSS quando de sua reintegração, determinando-se se existe possibilidade ou interesse de uso futuro pela Autarquia ou não.
(...)"
Todavia, a autorização judicial veio a ser expedida somente em 04/02/2022, três dias após assinatura do TTG, folhas 45 a 48 do PDF anexo ao documento SEI nº 27526995.
Por conseguinte, o INSS se manifestou declarando que a gestão do imóvel já havia sido transmitida à União Federal representada pela Secretaria de Patrimônio da União em São Paulo de acordo com o Termo de Transferência de Gestão - TTG nº 006/2022 de 01/02/2022 (doc. SEI nº 22058685), folhas 49 a 60 do PDF anexo ao documento SEI nº 27526995.
Contudo, conforme é reforçado junto ao parágrafo 10 desta Nota, não era de conhecimento desta SPU-SP que o INSS já havia se comprometido junto a Justiça em realizar todos os procedimentos relacionados no parágrafo 13, pois consoante ao que fora relatado no parágrafo 4 item "c", estavam ciente apenas que o processo judicial continha uma sentença transita em julgado que não havia sido executada por falta de apresentação de um plano de contingência pelo INSS.
Tanto que consta no processo administrativo 10154.105329/2022-80, em conformidade com o item "d" do parágrafo 4 desta Nota, a Declaração do INSS, assinada pelo Superintendente Regional Sudeste I, afirmando desconhecer qualquer outra obrigação propter rem senão as já apresentadas até a data de assinatura do TTG.
Consoante a isso, serão retratadas a baixo duas situações definidas junto a Portaria Conjunta - uma referente ao falta de cumprimento integral dos requisitos e outra que resolveria o compromisso assumido pelo INSS - que viabilizariam o desfecho de toda essa situação.
Assim, na intenção de desfazimento do TTG, cita-se o inciso III do artigo Art. 2º que estabelece:
"(...)
Art. 2º A transferência da gestão dos imóveis não operacionais e dos funcionais que constituam o patrimônio imobiliário do FRGPS, na forma do § 1º do art. 1º, será precedida das seguintes etapas:
(...)
III - recebimento, mediante ato do Superintendente do Patrimônio da União no Estado, do TTG de imóvel específico ou de grupos de imóveis, elaborado e assinado por autoridade competente do INSS, conforme modelo do Anexo I, devidamente acompanhado do checklist, contido no Anexo II, preenchido, em até 30 (trinta) dias contados do cadastramento individualizado de que trata o inciso II.
(...)"
Resta claro que o cheklist não foi devidamente respeitado já que dos 19 itens dispostos ocorreram 06 inconsistências (doc. SEI nº 22058685 - fls.02) e dentre os documentos entregues - no caso específico o item 01 "Certidão de inteiro teor do imóvel" - a certidão juntada corresponde ao ano de 2018 (doc. SEI nº 22055217).
Visando sanar esses vícios e inconsistências identificados é que se consulta esta CJU, a respeito da possibilidade de proceder ao distrato, cancelamento ou anulação do Termo de Transferência de Gestão (TTG), aqui tratado, com fundamento no dispositivo já citado ou no mais conveniente ao caso concreto.
Feito isso, e se for o caso, será celebrado um novo TTG, onde caberia ao INSS, além de cumprir integralmente os requisitos da PORTARIA CONJUNTA SEPRT/SPU/ME/INSS Nº 18, DE 18 DE FEVEREIRO DE 2021, realizar previamente a execução do que fora proposto e autorizado pelo judiciário.
Outra possibilidade, caso a situação descrita acima não seja viável, seria de afirmar a responsabilidade do INSS relativa ao compromisso assumido em Juízo antes a assinatura do TTG e formalizado judicialmente após três dias da assinatura do TTG.
Pois, ao realizar a proposta o INSS deixa implícito que já estava preparado para efetivar o compromisso, pensando nisso sugere-se a possibilidade em aplicar o artigo 19, §1º e §2º, da Portaria (grifos nossos):
Art. 19. Caberá ao FRGPS arcar com as despesas decorrentes da conservação, da avaliação e da administração dos seus imóveis sob gestão da SPU, nos termos da programação financeira anual definida em Decreto.
§ 1º As despesas a serem pagas à conta do FRGPS mencionadas no caput serão informadas com antecedência de 15 (quinze) dias, antes da data de vencimento, pela SPU ao INSS, de acordo com fluxo de processo a ser definido em ato conjunto, com a indicação do tipo de despesa, identificação do objeto ou do documento de origem da cobrança, data de vencimento e valor devido.
§ 2º O INSS providenciará a descentralização de crédito orçamentário, bem como o repasse de recursos para pagamento das despesas, em favor da Unidade Gestora e Gestão indicada pela SPU, no prazo de 10 (dez) dias úteis da data do recebimento das informações sobre as despesas a serem pagas, salvo nos casos de atendimento de decisão judicial, onde prazo será de 5 (cinco) dias úteis.
(...)
Haja vista que, além do compromisso ter sido assumido pelo INSS, o objetivo principal dos encargos são para preservar e manter a segurança do imóvel.
CONCLUSÃO
Diante do que fora explanado, salientando o fato da surpresa correspondente a solicitação de dar continuidade a um compromisso assumido por outro órgão desde 2019, além de uma promessa composta de procedimentos complexos e alheios aos que são realizados diariamente pelo órgão, mas que são rotineiros ao INSS, restando a SPU-SP demandar o caso à Consultoria Jurídica da União, para que considere a eventual possibilidade de distrato, cancelamento ou anulação do Termo de Transferência de Gestão (TTG) bem como ressaltar o dever do INSS com o comprometimento judicial, com fundamento nos dispositivos citados ou em outra norma mais conveniente ao caso concreto.
Portanto, reafirma-se o objeto desta consulta, qual seja: O saneamento do Termo de Transferência de Gestão instruído no p.p., com o intuito de atender no menor prazo possível o pleiteado no âmbito do Processo nº 0001345-81.2015.4.03.6102 da 2ª Vara Federal de Ribeirão Preto/SP: NUP. 00414.051013/2022-07, onde se requer o fornecimento dos meios para a execução de reintegração de posse do imóvel com área de 6.665,99 metros quadrados, localizado na rua Silo Simões, 373, em Sertãozinho/SP.
Recomendação
Assim, recomenda-se que esta Nota seja enviada à Consultoria Jurídica da União para orientar a SPU-SP de como proceder, dentro dos trâmites sugeridos ou ainda adotar um novo procedimento, no âmbito administrativo e perante ao judiciário.
Os autos foram acostados ao sistema sapiens/AGU, sendo relevante noticiar para o desiderato da questão, dentre outros documentos:
Em apertada síntese, é o relatório.
FUNDAMENTOS
A Portaria Conjunta SEPRT/SPU/ME/INSS Nº 18, de 2021, trata da "transferência de gestão dos imóveis não operacionais e funcionais ocupados ou não do Fundo do Regime Geral da Previdência Social - FRGPS para a Secretaria de Coordenação e Governança do Patrimônio da União - SPU".
Essa transferência de gestão foi DETERMINADA pelo artigo 22 da Lei nº 13.240, de 30 de dezembro de 2015, na redação dada pela Lei nº 14.011, de 10 de junho de 2020, nos termos da seguinte redação:
Art. 22. Os imóveis não operacionais que constituem o patrimônio imobiliário do Fundo do Regime Geral de Previdência Social serão geridos pela Secretaria de Coordenação e Governança do Patrimônio da União da Secretaria Especial de Desestatização, Desinvestimento e Mercados do Ministério da Economia, observado o disposto na legislação relativa ao patrimônio imobiliário da União. (Redação dada pela Lei nº 14.011, de 2020)
§ 1º (Revogado). (Redação dada pela Lei nº 14.011, de 2020)
§ 2º (Revogado). (Redação dada pela Lei nº 14.011, de 2020)
§ 3º Para fins do disposto neste artigo, o Instituto Nacional do Seguro Social (INSS) publicará a listagem dos imóveis operacionais e não operacionais que constituem o patrimônio imobiliário do Fundo do Regime Geral de Previdência Social e transferirá a gestão dos imóveis não operacionais para a Secretaria de Coordenação e Governança do Patrimônio da União. (Incluído pela Lei 14.011, de 2020)
§ 4º Sempre que possível, a Secretaria de Coordenação e Governança do Patrimônio da União providenciará a conversão do patrimônio imobiliário de que trata o caput deste artigo em recursos financeiros, por meio dos mecanismos de alienação e de utilização onerosa. (Incluído pela Lei 14.011, de 2020)
§ 5º Os recursos financeiros resultantes da alienação ou da utilização onerosa dos imóveis de que trata o § 4º deste artigo serão destinados ao Fundo do Regime Geral de Previdência Social. (Incluído pela Lei 14.011, de 2020)
§ 6º A Secretaria de Coordenação e Governança do Patrimônio da União, em conjunto com o INSS, nos termos de regulamento, identificará os imóveis que não tenham aproveitamento econômico ou não apresentem potencial imediato de alienação ou de utilização onerosa e que poderão ser objeto de outras formas de destinação, inclusive no âmbito de programas habitacionais e de regularização fundiária destinados à população de baixa renda. (Incluído pela Lei 14.011, de 2020)
§ 7º Na hipótese de a Secretaria de Coordenação e Governança do Patrimônio da União dar destinação não econômica aos imóveis de que trata este artigo, nos termos do § 6º, a União recomporá o Fundo do Regime Geral de Previdência Social por meio de permuta de imóveis com valor equivalente, conforme avaliação de valor de mercado realizada nos 12 (doze) meses anteriores, prorrogáveis por igual período. (Incluído pela Lei 14.011, de 2020)
§ 8º A destinação não econômica de imóveis para atendimento de interesse dos Estados, do Distrito Federal ou dos Municípios poderá ocorrer somente após a permuta de que trata o § 7º deste artigo, cabendo ao ente federativo interessado a recomposição patrimonial à União, exceto quando a recomposição for dispensada por lei. (Incluído pela Lei 14.011, de 2020)
§ 9º Quando se tratar dos imóveis não operacionais sob a gestão da Secretaria de Coordenação e Governança do Patrimônio da União, a União representará o Fundo do Regime Geral de Previdência Social nos direitos, nos créditos, nos deveres e nas obrigações e exercerá as atribuições e competências estabelecidas na Lei nº 9.702, de 17 de novembro de 1998. (Incluído pela Lei 14.011, de 2020)
§ 10. Caberá ao Fundo do Regime Geral de Previdência Social arcar com as despesas decorrentes da conservação, da avaliação e da administração dos imóveis que constituam o seu patrimônio imobiliário, nos termos de regulamento. (Incluído pela Lei 14.011, de 2020)
§ 11. Aplica-se o disposto no caput deste artigo aos imóveis funcionais ocupados ou não que constituam o patrimônio imobiliário do Fundo do Regime Geral de Previdência Social. (Incluído pela Lei 14.011, de 2020)
§ 12. As medidas necessárias para a operacionalização do disposto neste artigo serão objeto de ato conjunto da Secretaria de Coordenação e Governança do Patrimônio da União, da Secretaria Especial de Previdência e Trabalho do Ministério da Economia e do INSS. (Incluído pela Lei 14.011, de 2020)
Nesse cenário, verifica-se que a Transferência de Gestão de imóvel não operacional e não funcional do Fundo do Regime Geral da Previdência Social para a União Federal é uma obrigação legal em que não há margem para o seu descumprimento. A teor dos dispositivos da supramencionada Lei, a hipótese de reversão do imóvel ao Fundo do Regime Geral da Previdência Social pela União só estaria abarcada em caso de os imóveis voltarem a ter afetação destinada à prestação de serviços aos segurados e beneficiários do Regime Geral de Previdência Social, a saber:
Art. 22-A. Os imóveis operacionais destinados à prestação de serviços aos segurados e beneficiários do Regime Geral de Previdência Social, ainda que parcialmente, permanecem afetados às suas finalidades. (Incluído pela Lei 14.011, de 2020)
§ 1º A Secretaria de Coordenação e Governança do Patrimônio da União reverterá imóveis não operacionais do Fundo do Regime Geral de Previdência Social para utilização pelos órgãos responsáveis pelos serviços de que trata o caput deste artigo. (Incluído pela Lei 14.011, de 2020)
§ 2º Na hipótese de os imóveis de que trata o caput deste artigo perderem seu caráter operacional, os imóveis serão preferencialmente afetados ou cedidos ao serviço de assistência social da União, dos Estados, do Distrito Federal ou dos Municípios, nos termos de regulamento. (Incluído pela Lei 14.011, de 2020)
§ 3º A utilização dos imóveis para os fins de que trata este artigo não será onerosa. (Incluído pela Lei 14.011, de 2020)
Nesse prumo, no âmbito da regulamentação administrativa, a referida Portaria Conjunta SEPRT/SPU/ME/INSS Nº 18, de 2021 dispõe:
CAPÍTULO VI
REVERSÃO PARA FINS OPERACIONAIS
Art. 15. Os imóveis não operacionais que se tornem necessários à prestação de serviços aos segurados e beneficiários do Regime Geral de Previdência Social serão revertidos à gestão do INSS mediante Portaria de Reversão a ser emitida pelo Superintendente do Patrimônio da União no Estado.
§ 1º Para fins de cumprimento do caput, o Presidente do INSS ou o Secretário Especial de Previdência e Trabalho oficiarão a respectiva Superintendência do Patrimônio da União no Estado com o pedido de reversão.
§ 2º Estando o imóvel a ser revertido destinado a terceiros, o INSS será oficiado pela SPU para que anua, enquanto gestor do FRGPS, com o pagamento de eventuais indenizações devidas ao ocupante,a serem suportadas pelo FRGPS.
§ 3º Publicada a portaria de reversão, o INSS deverá cadastrar o novo ocupante como unidade gestora do imóvel no SPIUnet, no prazo de até 60 (sessenta) dias.
§ 4º É vedada a reversão de imóvel não operacional do FRGPS sob gestão da SPU que seja objeto de licitação em curso, cujo pedido de reversão tenha sido protocolado após a publicação do edital de licitação.
Portanto, a menos que o imóvel seja objeto de aplicação necessária à prestação de serviços aos segurados e beneficiários do Regime Geral de Previdência Social, como já defendido antes, o imóvel não poderá ser revertido ao INSS.
O órgão consulente, contudo, consulta acerca da possibilidade de Distrato/Cancelamento/Anulação do Termo de Transferência de Gestão de imóvel. Sabe-se que são fenômenos diversos no mundo jurídico e que parecem não caber para o caso em questão.
Com efeito, o termo "revogação" pressupõe ato do poder de autotutela da Administração em que estabelece que a Administração poderá rever os seus próprios atos a qualquer tempo, quando eivados de ilegalidade ou de inconveniência, conforme preceitua o artigo 53 da Lei nº 9.784/1999:
Art. 53. A Administração deve anular seus próprios atos, quando eivados de vício de legalidade, e pode revogá-los por motivo de conveniência ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos.
Segundo Odete Medauar, em virtude do princípio da autotutela, "a Administração deve zelar pela legalidade de seus atos e condutas e pela adequação dos mesmos ao interesse público. Se a Administração verificar que atos e medidas contêm ilegalidades, poderá anulá-los por si própria; se concluir no sentido da inoportunidade e inconveniência, poderá revogá-los" (Medauar, 2008, p. 130).
Dessa forma, perceptível que os atos eivados de ilegalidade devem ser anulados pela administração pública; enquanto que os atos - válidos - inoportunos ou inconvenientes, podem ser objeto de revogação.
Nesse mesmo sentido entende Marçal Justen Filho (Curso de Direito Administrativo, 2 ed., 2006, p.280), especificamente sobre a revogação de atos inoportunos:
"Na revogação, a administração pública promove o desfazimento do ato administrativo mas não por razão de vício ou de defeito. Alías, muito pelo contrário. Somente se alude à revogação se o ato for válido e perfeito; se defeituoso, a administração deverá efetivar sua anulação. (...)
A revogação se funda na inconveniência do ato para a satisfação de intereses coletivos ou a realização de direitos fundamentais. Tradicionalmente, afirma-se que a revogação apenas pode ser aplicada relativamente a atos praticados no exercício da competência discrionária. A administração dispunha de liberdade para praticar certo ato ou para determinar alguns de seus aspectos. Depois de praticado o ato, a admnistração verifica que o interesse público poderia ser mais adequadamente satisfeito por outra via. A revogação consiste no desfazimento do ato anterior".
Assim, caso um ato administrativo seja considerado inoportuno ou inconveniente à satisfação do interesse público, a administração pode, por meio da autotutela, revogá-lo, desde que não se trate de ato vinculado.
Já a resilição ou rescisão amigável (distrato) ocorre quando as partes acordam, amigavelmente, por encerrar/finalizar o contrato, pois não tem interesse em continuar/prosseguir no acordo.
Para melhor compreensão e contextualização do conteúdo e alcance da resilição bilateral, entendo oportuno citar a lição de Fábio Ulhoa Coelho, verbis:
(...)
"9. Dissolução do contrato
9.1. Resilição
A resilição é uma das espécies de dissolução do contrato. Diz respeito ao desfazimento do vínculo contratual por negócio jurídico praticado por um ou todos os contratantes.
A autonomia privada ampara os contratos celebrados pelos sujeitos com o objetivo de dispor sobre seus próprios interesses por via de acordo de vontade. Ampara, assim, também o desfazimento de vínculos contratuais quando este é o interesse da parte ou das partes. Assim como criou a obrigação, a vontade dos obrigados pode desfazê-la.
Classifica-se a resilição em unilateral ou bilateral. No primeiro caso, a dissolução do contrato deriva de negócio jurídico unilateral. Basta que um só dos contratantes declare desfeito o vínculo contratual, para que ocorra a dissolução. No segundo, o contrato é extinto por força de negócio jurídico bilateral, cujo instrumento denomina-se distrato. Para essa classe de resilição, todos os contratantes devem concordar com o desfazimento do vínculo que os une. (grifou-se)
Em princípio, a resilição só pode ser bilateral. Em decorrência da vinculação das partes ao contrato, nenhuma delas pode, em regra, desvencilhar-se das obrigações contratadas por simples declaração unilateral de vontade. Equivaleria uma tal possibilidade à desfuncionalização completa do instituto contratual. Se fosse suficiente ao contratante interessado em se desobrigar, em qualquer circunstância, mera declaração unilateral de vontade, o contrato simplesmente não cumpriria a função de gerar obrigações. A regra, insisto, é a da resilição bilateral, sempre admissível; a unilateral é exceção, que depende, para existir, de previsão legal ou contratual.
Na resilição bilateral, os próprios contratantes dispõem sobre as consequências da extinção do contrato. Contratam, por assim dizer, como será desfeito o vínculo que os unia. Podem, por exemplo, acordar que um deles será indenizado pelo outro, fixando de comum acordo o valor da indenização e as condições de seu pagamento; ou chegarem ao consenso de que não há perdas a ressarcir. Todos os aspectos relacionados aos seus interesses em função da dissolução do contrato são objeto de negociação entre os distratantes. O acordo a que chegam é, então, formalizado num distrato. Claro que a resilição bilateral depende da convergência de vontade de todos os contratantes. Se um único deles não quiser resilir, não há como dissolver o vínculo contratual por negócio jurídico.
Desta forma, parece que os motivos trazidos pelo órgão consulente não são suficientes para anular o ato de transferência, porquanto não trazer a característica de ilegalidade. Também não se vê a hipótese de revogação, porque ainda que se pudesse argumentar pela SPU que ele seria inoportuno ou inconveniente (mas não para o outro lado da Administração - INSS), nesse caso a SPU não atua com o poder discricionário de autotutela (de potestade), face a determinação legal que deu causa ao ato.
Já o distrato ou a reversão só poderia ocorrer nos casos já demonstrados acima.
Passa-se, então, para a hipótese plausível dentro do arcabouço normativo apresentado e que foi apontado como possível solução pelo órgão consulente: a do INSS arcar com as despesas de conservação do imóvel.
Pois bem, diante da leitura atenta dos dispositivos da PORTARIA CONJUNTA SEPRT/SPU/ME/INSS Nº 18, DE 18 DE FEVEREIRO DE 2021, possível é perceber que a competência da SPU quanto a esse imóveis é tão somente de gestão administrativa, sendo tudo o que se refere ao aspecto financeiro, seja ele receita ou despesa, de responsabilidade do Fundo do Regime Geral da Previdência Social /INSS. Vejamos:
Art. 4º Efetivada a transferência de gestão, os imóveis não operacionais integrantes do FRGPS seguirão o regime normativo aplicado ao patrimônio da União e à Lei nº 9.702, de 17 de novembro de 1998, naquilo em que contrastar com as referidas normas da União, especialmente com relação à cobrança de taxa de ocupação.
§ 1º Para cumprimento do disposto no caput, a SPU representará administrativamente o INSS,na qualidade de gestor do FRGPS, apenas e tão somente nos assuntos relacionados à gestão dos imóveis não operacionais do fundo, ressalvadas as competências do INSS em relação à gestão financeira e contábil do referido fundo e da Advocacia-Geral da União para sua representação judicial e extrajudicial.
§ 2º A União exercerá a representação judicial e extrajudicial apenas e tão somente nos processos que versem sobre assuntos em que a SPU tenha assumido a representação administrativa.§ 3º No caso de processos pendentes que envolvam assuntos relativos a imóveis cuja gestão foi transferida à SPU, o INSS informará à representação judicial e extrajudicial do INSS, para dar ciência ao juízo ou órgão competente acerca da sucessão legal operada pelo art. 22 da Lei nº 13.240, de 2015,solicitando que o órgão de representação judicial da União seja intimado para manifestação no feito.
(...)
Art. 12. É vedada a destinação não onerosa de imóveis não operacionais pertencentes ao FRGPSsem a devida recomposição ao respectivo fundo.
Art. 13. Na hipótese de a SPU dar destinação não onerosa aos imóveis, a União recomporá oFRGPS por meio de permuta de imóveis com valor equivalente, estabelecido em laudo de avaliação.
(...)
Art. 16. Os recursos financeiros resultantes das destinações onerosas dos imóveis não operacionais do FRGPS, deverão ser repassados a este nos termos da legislação vigente, cujo procedimento será detalhado em cada contrato de destinação onerosa.
(...)
Art. 19. Caberá ao FRGPS arcar com as despesas decorrentes da conservação, da avaliação e da administração dos seus imóveis sob gestão da SPU, nos termos da programação financeira anual definida em Decreto.
§ 1º As despesas a serem pagas à conta do FRGPS mencionadas no caput serão informadas com antecedência de 15 (quinze) dias, antes da data de vencimento, pela SPU ao INSS, de acordo com fluxo de processo a ser definido em ato conjunto, com a indicação do tipo de despesa, identificação do objeto ou do documento de origem da cobrança, data de vencimento e valor devido.
§ 2º O INSS providenciará a descentralização de crédito orçamentário, bem como o repasse de recursos para pagamento das despesas, em favor da Unidade Gestora e Gestão indicada pela SPU, no prazo de 10 (dez) dias úteis da data do recebimento das informações sobre as despesas a serem pagas, salvo nos casos de atendimento de decisão judicial, onde prazo será de 5 (cinco) dias úteis.
§ 3º Ficam a cargo de quem der causa ao atraso, eventuais multas, juros de mora e outras penalidades.
§ 4º Quando não for possível atribuir a causa de eventual atraso a um dos órgãos subscritoresdeste ato, após devido processo de apuração de responsabilidade, a despesa correrá pelo FRGPS.
§ 5º Até que se realize a regulamentação prevista no caput, as despesas operacionais relacionadas aos imóveis não operacionais pertencentes ao FRGPS correrão à conta do orçamento do INSS, nos limites estabelecidos no orçamento.
Desse modo é incontestável a responsabilidade do INSS em arcar com todas as despesas de conservação relativas ao imóvel e com aquelas relativas ao compromisso que assumira em Juízo antes a assinatura do TTG, sugerindo-se à SPU que atue nos moldes e prazos previstos no artigo 19, §1º e §2º, da Portaria acima colacionada.
CONCLUSÃO
Por tudo exposto, entende este órgão da Advocacia-Geral da União por seu membro infrafirmado que:
a) não há possibilidade de anulação ou revogação do Termo de Transferência de Gestão - TTG pela SPU porquanto não estarem presentes os elementos jurídicos para a sua caracterização em face de sua obrigação legal;
b) a reversão do imóvel só será possível em face de necessária aplicação à prestação de serviços aos segurados e beneficiários do Regime Geral de Previdência Social;
c) a responsabilidade em arcar com todas as despesas de conservação relativas ao imóvel e com aquelas relativas ao compromisso que assumira em Juízo antes a assinatura do TTG é do INSS sugerindo-se à SPU que atue nos moldes e prazos previstos no artigo 19, §1º e §2º, da PORTARIA CONJUNTA SEPRT/SPU/ME/INSS Nº 18, DE 18 DE FEVEREIRO DE 2021.
Cumpre salientar que a presente manifestação toma por base, exclusivamente, os elementos que constam até a presente data nos autos do processo em epígrafe. Destarte, à luz do art. 131, da Constituição Federal de 1988 e do art. 11, da Lei Complementar nº 73/1993, incumbe a este órgão de execução da Consultoria-Geral da União prestar consultoria sob o prisma estritamente jurídico, não lhe competindo adentrar à conveniência e à oportunidade dos atos praticados, nem analisar aspectos de natureza eminentemente técnico-administrativa.
É o parecer.
Devolvam-se os autos ao órgão consulente, com as considerações de estilo.
Brasília, 06 de dezembro de 2022.
PATRÍCIA KARLLA BARBOSA DE MELLO
ADVOGADA DA UNIÃO
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