ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA JURÍDICA DA UNIÃO ESPECIALIZADA VIRTUAL DE PATRIMÔNIO
NÚCLEO JURÍDICO

PARECER n. 01012/2022/NUCJUR/E-CJU/PATRIMÔNIO/CGU/AGU

NUP: 10154.131526/2022-54

INTERESSADOS: MUNICIPIO DE JOINVILLE E OUTROS

ASSUNTOS: OBRAS DE INFRAESTRUTURA

EMENTA: Patrimônio da União. Autorização de obra em área de uso comum do povo. Art. 6º do Decreto-Lei nº 2.398/1987, com redação dada pela Lei nº 13.139/2015. Minuta de Portaria autorizativa. Competência do SPU/UF. Portaria SPU/ME nº 8.678, de 30 de setembro de 2022. Juridicidade condicionada. Necessidade de definição da questão ambiental pelos órgãos competentes. ​

I - Relatório.

Trata-se de consulta formulada pela Superintendência do Patrimônio da União no Estado de Santa Catarina - SPU/SC quanto à juridicidade da Minuta de Portaria que autoriza o Município do Joinville “a executar  projeto de construção de ponte ligando a Rua Nacar - Bairro Guanabara à Rua Coronel Francisco Gomes Bucarein, sobre o Rio Bucarein, totalizando em extensão 42,40 metros e abrangência de 665,60 m2” (obra de infraestrutura destinada ao serviço público de sistema viário, que não configura obra rodoviária).

Do inteiro teor do processo epigrafado disponível no SEI (https://sei.economia.gov.br/sei/processo_acesso_externo_consulta.php?id_acesso_externo=2460470&infra_hash=f9f91276a432682f039cb678aa9c1bda), dignos de referência os seguintes documentos:

- SEI 25324500 a 25324509: Documentos instrutórios (projeto de execução, relatório fotográfico, termo de compromisso e posse do prefeito, descrição sumária do empreendimento e respectiva ART, “Declaração de Atividade Não Constante", etc) e requerimento de autorização de obra apresentados pelo Município do Joinville;

- SEI 26433882: Checklist;

- SEI 26435549, 27623422-27623476, e 27998316-27998321: Ofício em que solicitada a complementação da instrução proecessual e documentação correlata (incluído Parecer da Marinha do Brasil - Capitania dos Portos em São Francisco do Sul não se opondo à obra, com a especificação de certas exigências - SEI 27623447);

- SEI 29203783: Minuta de Portaria Autorizativa;

- SEI 29204740: Nota Técnica SEI nº 49379/2022/ME, aprovada pelo SPU/SC, que opina pela possibilidade de aceitação, com status de “Autorização Ambiental”, de “Declaração de Nada Consta” apresentada pelo Município de Joinville (SEI 25324508), e que manifesta-se quanto à conveniência e oportunidade administrativas da autorização em referência;

- SEI 27623490: Checklist contendo a reanálise instrucional;

- SEI 29395537: Ofício SEI Nº 287855/2022/ME, de encaminhamento dos autos à respectiva consultoria jurídica.

É o relatório.

II - Fundamentação.

II.1. Finalidade e abrangência do parecer jurídico.

A presente manifestação jurídica tem o escopo de assistir a autoridade assessorada no controle interno da legalidade administrativa dos atos a serem praticados ou já efetivados. Ela envolve, também, o exame prévio dos textos das minutas dos contratos e seus anexos.

A função da Consultoria Jurídica da União é apontar possíveis riscos do ponto de vista jurídico e recomendar providências para salvaguardar a autoridade assessorada, a quem compete avaliar a real dimensão do risco e a necessidade de se adotar ou não a precaução recomendada.

Importante salientar, que o exame dos autos processuais se restringe aos seus aspectos jurídicos, excluídos, portanto, aqueles de natureza técnica. Em relação a estes, parte-se da premissa de que a autoridade competente se municiou dos conhecimentos específicos imprescindíveis para a sua adequação às necessidades da Administração, observando os requisitos legalmente impostos.

Nesse sentido vale lembrar que o Enunciado n° 07, do Manual de Boas Práticas Consultivas da CGU/AGU, recomenda que “o Órgão Consultivo não deve emitir manifestações conclusivas sobre temas não jurídicos, tais como os técnicos, administrativos ou de conveniência ou oportunidade”.

Necessário esclarecer que, em regra, não é atribuição do órgão de assessoramento jurídico exercer a auditoria quanto à competência de cada agente público para a prática de atos administrativos. Cabe, isto sim, a cada um destes observar se os seus atos estão dentro do seu espectro de competências. 

Por fim, em relação à atuação desta Consultoria Jurídica, é importante informar que embora as observações e recomendações expostas não possuam caráter vinculativo, constituem importante instrumento em prol da segurança da autoridade assessorada, a quem incumbe, dentro da margem de discricionariedade que lhe é conferida pela lei, avaliar e acatar, ou não, tais ponderações, ressaltando-se, todavia, que o seguimento do processo sem a observância destes apontamentos será de responsabilidade exclusiva da Autoridade Administrativa.

     II.2. Fundamentos Legais e Competência para Autorização de obras em imóveis públicos.

Nos termos do art. 20, inciso VII, da Constituição Federal:

Art. 20. São bens da União:

I - os que atualmente lhe pertencem e os que lhe vierem a ser atribuídos;

II - as terras devolutas indispensáveis à defesa das fronteiras, das fortificações e construções militares, das vias federais de comunicação e à preservação ambiental, definidas em lei;

III - os lagos, rios e quaisquer correntes de água em terrenos de seu domínio, ou que banhem mais de um Estado, sirvam de limites com outros países, ou se estendam a território estrangeiro ou dele provenham, bem como os terrenos marginais e as praias fluviais;

IV - as ilhas fluviais e lacustres nas zonas limítrofes com outros países; as praias marítimas; as ilhas oceânicas e as costeiras, excluídas, destas, as que contenham a sede de Municípios, exceto aquelas áreas afetadas ao serviço público e a unidade ambiental federal, e as referidas no art. 26, II; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 46, de 2005)

V - os recursos naturais da plataforma continental e da zona econômica exclusiva;

VI - o mar territorial;

VII - os terrenos de marinha e seus acrescidos;

(…)

O Decreto-Lei nº 2.398, de 21 de dezembro de 1987, com redação dada pela Lei Federal nº 13.139, de 26 de junho de 2015, estabelece a imprescindibilidade de autorização prévia para realização de obras em bens de uso comum do povo. Cita-se:

Art. 6º Considera-se infração administrativa contra o patrimônio da União toda ação ou omissão que viole o adequado uso, gozo, disposição, proteção, manutenção e conservação dos imóveis da União. (Redação dada pela Lei Federal nº 13.139, de 26 de junho de 2015)            

§ 1º Incorre em infração administrativa aquele que realizar aterro, construção, obra, cercas ou outras benfeitorias, desmatar ou instalar equipamentos, sem prévia autorização ou em desacordo com aquela concedida, em bens de uso comum do povo, especiais ou dominiais, com destinação específica fixada por lei ou ato administrativo. (Incluído pela Lei Federal nº 13.139, de 26 de junho de 2015)

§ 2º O responsável pelo imóvel deverá zelar pelo seu uso em conformidade com o ato que autorizou sua utilização ou com a natureza do bem, sob pena de incorrer em infração administrativa. (Incluído pela Lei Federal nº 13.139, de 26 de junho de 2015)

Quanto à competência para concessão de referida autorização, tem-se atualmente em vigor a Portaria SPU/ME nº 8.678, de 30 de setembro de 2022, segundo a qual:

Art. 5º. Fica subdelegada competência aos Superintendentes do Patrimônio da União para a prática dos seguintes atos administrativos, após apreciação favorável do GE-DESUP, nos casos exigidos pela Portaria 7.397, de 24 de junho de 2021 e suas alterações:

(...)

 XI - autorização de obra em áreas de uso comum do povo de domínio da União, quando a intervenção a ser realizada não alterar essa característica e for dispensada posterior cessão;

Com base nessa norma e nos documentos constantes dos autos, resta caracterizada a competência do Superintendente do Patrimônio da União no Estado de Santa Catarina (sendo interessante realçar a desnecessidade de apreciação do caso pelo GE-DESUP – vide Portaria SEDDM/ME nº 9.239, de 20 de outubro de 2022), autoridade atualmente assessorada por esta e-CJU/Patrimônio.

II.3. Questão Ambiental.

Prescrevem o art. 11 e 42, § 2º da Lei nº 9.636/1998 que:

Art. 11. Caberá à SPU a incumbência de fiscalizar e zelar para que sejam mantidas a destinação e o interesse público, o uso e a integridade física dos imóveis pertencentes ao patrimônio da União, podendo, para tanto, por intermédio de seus técnicos credenciados, embargar serviços e obras, aplicar multas e demais sanções previstas em lei e, ainda, requisitar força policial federal e solicitar o necessário auxílio de força pública estadual.

[...]

§ 4º Constitui obrigação do Poder Público federal, estadual e municipal, observada a legislação específica vigente, zelar pela manutenção das áreas de preservação ambiental, das necessárias à proteção dos ecossistemas naturais e de uso comum do povo, independentemente da celebração de convênio para esse fim.

Art. 42.

(…)

§ 2º  A regularidade ambiental é condicionante de contratos de destinação de áreas da União e, comprovada a existência de comprometimento da integridade da área pelo órgão ambiental competente, o contrato será rescindido sem ônus para a União e sem prejuízo das demais sanções cabíveis. (Incluído pela Lei nº 13.813, de 2019)

Ainda que a “autorização de obra” não exija a celebração de contrato de destinação de área da União, é inconteste a exigência de regularidade ambiental do empreendimento, a ser atestada pelos órgãos ambientais competentes.

Como bem enfatizado no Parecer nº 0975-5.12/2014/RMD/CONJUR-MP/CGU/AGU, aplicável analogicamente ao presente caso, “o tema ambiental não é afeito a esta CONJUR, que se limita a analisar pelo prisma patrimonial”. Assim é que eventual dúvida quanto a regularidade ambiental da obra em referência e a possibilidade de aceitação da “Declaração de Nada Consta” apresentada pelo Município de Joinville (SEI 25324508) deve ser objeto de consulta específica ao IBAMA e/ou respectivo órgão de assessoria jurídica.

Realce-se, por oportuno, que fixa a Lei Complementar nº 140/2011 que:

Art. 9º São ações administrativas dos Municípios:

(…)

IV - observadas as atribuições dos demais entes federativos previstas nesta Lei Complementar, promover o licenciamento ambiental das atividades ou empreendimentos:

a) que causem ou possam causar impacto ambiental de âmbito local, conforme tipologia definida pelos respectivos Conselhos Estaduais de Meio Ambiente, considerados os critérios de porte, potencial poluidor e natureza da atividade; ou

b) localizados em unidades de conservação instituídas pelo Município, exceto em Áreas de Proteção Ambiental (APAs);

(…)

Art. 13.  Os empreendimentos e atividades são licenciados ou autorizados, ambientalmente, por um único ente federativo, em conformidade com as atribuições estabelecidas nos termos desta Lei Complementar.

§ 1º  Os demais entes federativos interessados podem manifestar-se ao órgão responsável pela licença ou autorização, de maneira não vinculante, respeitados os prazos e procedimentos do licenciamento ambiental.

§ 2º  A supressão de vegetação decorrente de licenciamentos ambientais é autorizada pelo ente federativo licenciador.

§ 3º  Os valores alusivos às taxas de licenciamento ambiental e outros serviços afins devem guardar relação de proporcionalidade com o custo e a complexidade do serviço prestado pelo ente federativo.

(…)

II.4. Minuta da Portaria Autorizativa (SEI 29203783).

No que que toca à minuta de Portaria Autorizativa (SEI 29203783), verifica-se a sua regularidade jurídica, sendo recomedável apenas: a) a revisão da redação do art. 8º, que apresenta falhas de português; e b) a verificação da conveniência de inclusão em seu texto das exigências constantes do Parecer da Marinha do Brasil - Capitania dos Portos em São Francisco do Sul (vide SEI 27623447).

III - Conclusão.

Isto posto, observadas as recomendações constantes dos parágrafos 15, 16 e 18 supra, e abstraídos os aspectos técnicos e de conveniência e oportunidade, manifestamo-nos pela juridicidade da minuta de portaria apresentada.

É o parecer.

Belo Horizonte, 14 de dezembro de 2022.

ANA LUIZA MENDONÇA SOARES

ADVOGADA DA UNIÃO

OAB/MG 96.194 - SIAPE 1507513

Atenção, a consulta ao processo eletrônico está disponível em https://supersapiens.agu.gov.br mediante o fornecimento do Número Único de Protocolo (NUP) 10154131526202254 e da chave de acesso 62a74b7f