ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA JURÍDICA DA UNIÃO ESPECIALIZADA VIRTUAL DE PATRIMÔNIO
NÚCLEO JURÍDICO

PARECER n. 01029/2022/NUCJUR/E-CJU/PATRIMÔNIO/CGU/AGU

NUP: 10154.157941/2022-38

INTERESSADOS: MG/MPOG/SPU/SECRETARIA DO PATRIMÔNIO DA UNIÃO

ASSUNTOS: CONSULTA E ORIENTAÇÃO DE ATUAÇÃO - OUTROS ASSUNTOS

EMENTA: CONSULTA JURÍDICA. PATRIMÔNIO DA UNIÃO. POSSIBILIDADE EM TESE DE CELEBRAÇÃO DE CONVÊNIO OU CONTRATO COM A INICIATIVA PRIVADA PARA A FISCALIZAÇÃO DE ÁREA DE DOMÍNIO PRESUMIDO DA UNIÃO. NECESSIDADE DE ESCLARECIMENTOS ADICIONAIS E OBSERVÂNCIA DA LEGISLAÇÃO PATRIMONIAL. LEI Nº 9.636/1998 ART. 6º DO DECRETO-LEI Nº 2.398/1987.   

Trata-se de consulta formulada pela Superintendência do Patrimônio da União em Minas Gerais – SPU/MG, por meio da Nota Técnica SEI nº 53361/2022/ME (SEI 29861183), com o seguinte teor:

SUMÁRIO EXECUTIVO

1. A presente NT tem como objetivo encaminhar consulta à Consultoria Jurídica da União, relativa a solicitação de empresa responsável por área no entorno da barragem de Três Marias.

ANÁLISE

2. O presente processo foi instruído por solicitação do interessado (E-mail - Solicitação 28494219), que questionava quanto ao domínio da União nas ilhas Cachoeira Grande (28494255) e Periquito (28494273), ambas localizadas no Rio São Francisco, na divisa entre os município de Três Marias e São Gonçalo do Abaeté.

3. Conforme Despacho 28829119, esta SPU/MG esclareceu que, considerando que as ilhas são banhadas por rio federal navegável, tais áreas contém terrenos marginais. Contudo, os procedimentos demarcatórios previstos nos arts. 9º a 14° do Decreto-Lei nº 9.760/1946 ainda não foram concluídos, não sendo possível apresentar de forma georreferenciada e conclusiva a área da União.

4. Conforme verificamos no E-mail do interessado - consulta (29861026)  o interessado contatou novamente esta Superintendência, esclarecendo que, devido a tais áreas estarem na Zona de Auto-Salvamento - ZAS da barragem de Três Marias, seria feito a desocupação das áreas, bem como indenização dos ocupantes. Informaram, também, que seria feita vigilância/segurança das áreas para impedir novas ocupações.

5. Assim, o interessado questionou quanto à possibilidade de acordo ou termo que afastasse o risco de futuras cobranças pela SPU, ou a venda a terceiros. O interessado encaminhou, ainda, documentos referentes a pessoa jurídica interessada (Procuração 29861132 e Substabelecimento 29861153

6. É o que tínhamos a relatar.

CONCLUSÃO

7. Diante o exposto, tendo em vista a singularidade da solicitação, sendo que não há interesse da empresa em ocupar a área, mas sim manter livre de ocupações, sugerimos encaminhar à Consultoria da União, para que seja analisada a presente solicitação.

É o relatório.

Inicialmente, incumbe-nos consignar a necessidade de o requerente especificar os termos e fundamentos fático e técnico-jurídicos vislumbrados quando da formulação da proposta de acordo, para manifestação mais precisa quanto ao assunto.

De todo modo, considerada a informação de que as áreas objeto do acordo (ilhas Cachoeira Grande (28494255) e Periquito (28494273), localizadas no Rio São Francisco, na divisa entre os município de Três Marias e São Gonçalo do Abaeté) estariam “na Zona de Auto-Salvamento - ZAS da barragem de Três Marias”, é necessário pontuar que o disposto na Lei nº 12.334/2010[1], que “estabelece Política Nacional de Segurança de Barragens” (vide especialmente o § 1º do art. 18-A, incluído pela Lei nº 14.066/2020), não afasta a aplicação da legislação patrimonial, que assim prevê:

Decreto-Lei nº 9.760/1946

Art. 61. O S. P. U. exigirá de todo aquêle que estiver ocupando imóvel presumidamente pertencente à União, que lhe apresente os documentos e títulos comprobatórios de seus direitos sôbre o mesmo. (Vide Lei nº 2.185, de 1954)

(…)

Art. 63. Não exibidos os documentos na forma prevista no art. 61, o S.P.U. declarará irregular a situação do ocupante, e, imediatamente, providenciará no sentido de recuperar a União a posse do imóvel esbulhado.

§ 1º Para advertência a eventuais interessados de boa fé e imputação de responsabilidades civis e penais se fôr o caso, o S.P.U. tornará pública, por edital, a decisão que declarar a irregularidade da detenção do imóvel esbulhado.

 § 2º A partir da publicação da decisão a que alude o § 1º, se do processo já não constar a prova do vício manifesto da ocupação anterior, considera-se constituída em má fé a detenção de imóvel do domínio presumido da União, obrigado o detentor a satisfazer plenamente as composições da lei.

(…)

Art. 71. O ocupante de imóvel da União sem assentimento desta, poderá ser sumariamente despejado e perderá, sem direito a qualquer indenização, tudo quanto haja incorporado ao solo, ficando ainda sujeito ao disposto nos arts. 513, 515 e 517 do Código Civil.

Parágrafo único. Excetuam-se dessa disposição os ocupantes de boa fé, com cultura efetiva e moradia habitual, e os direitos assegurados por êste Decreto-lei.

(…)

Art. 127. Os atuais ocupantes de terrenos da União, sem título outorgado por esta, ficam obrigados ao pagamento anual da taxa de ocupação.

Art. 128.  O pagamento da taxa será devido a partir da inscrição de ocupação, efetivada de ofício ou a pedido do interessado, não se vinculando ao cadastramento do imóvel. (Redação dada pela Lei nº 13.139, de 2015)

Decreto-Lei nº 2.398/1987

Art. 6º Considera-se infração administrativa contra o patrimônio da União toda ação ou omissão que viole o adequado uso, gozo, disposição, proteção, manutenção e conservação dos imóveis da União.              

I - (Revogado);

II - (Revogado).

§ 1º Incorre em infração administrativa aquele que realizar aterro, construção, obra, cercas ou outras benfeitorias, desmatar ou instalar equipamentos, sem prévia autorização ou em desacordo com aquela concedida, em bens de uso comum do povo, especiais ou dominiais, com destinação específica fixada por lei ou ato administrativo. 

§ 2º O responsável pelo imóvel deverá zelar pelo seu uso em conformidade com o ato que autorizou sua utilização ou com a natureza do bem, sob pena de incorrer em infração administrativa.                 

§ 3º Será considerado infrator aquele que, diretamente ou por interposta pessoa, incorrer na prática das hipóteses previstas no caput.   

§ 4º Sem prejuízo da responsabilidade civil, as infrações previstas neste artigo serão punidas com as seguintes sanções:

I - embargo de obra, serviço ou atividade, até a manifestação da União quanto à regularidade de ocupação;                    

II - aplicação de multa;

III - desocupação do imóvel;

IV - demolição e/ou remoção do aterro, construção, obra, cercas ou demais benfeitorias, bem como dos equipamentos instalados, à conta de quem os houver efetuado, caso não sejam passíveis de regularização.

§ 5º A multa será no valor de R$ 73,94 (setenta e três reais e noventa e quatro centavos) para cada metro quadrado das áreas aterradas ou construídas ou em que forem realizadas obras, cercas ou instalados equipamentos.

§ 6º O valor de que trata o § 5º será atualizado em 1º de janeiro de cada ano com base no Índice Nacional de Preços ao Consumidor (INPC), apurado pela Fundação Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE), e os novos valores serão divulgados em ato do Secretário de Patrimônio da União do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão.

§ 7º Verificada a ocorrência de infração, a Secretaria do Patrimônio da União do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão aplicará multa e notificará o embargo da obra, quando cabível, intimando o responsável para, no prazo de 30 (trinta) dias, comprovar a regularidade da obra ou promover sua regularização.

§ 8º (VETADO).                  

§ 9º A multa de que trata o inciso II do § 4º deste artigo será mensal, sendo automaticamente aplicada pela Superintendência do Patrimônio da União sempre que o cometimento da infração persistir.             

§ 10.  A multa será cominada cumulativamente com o disposto no parágrafo único do art. 10 da Lei no 9.636, de 15 de maio de 1998.

§ 11.  Após a notificação para desocupar o imóvel, a Superintendência do Patrimônio da União verificará o atendimento da notificação e, em caso de desatendimento, ingressará com pedido judicial de reintegração de posse no prazo de 60 (sessenta) dias.             

§ 12.  Os custos em decorrência de demolição e remoção, bem como os respectivos encargos de qualquer natureza, serão suportados integralmente pelo infrator ou cobrados dele a posteriori, quando efetuados pela União.            

§ 13.  Ato do Secretário do Patrimônio da União do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão disciplinará a aplicação do disposto neste artigo, sendo a tramitação de eventual recurso administrativo limitada a 2 (duas) instâncias.                    

Lei nº 9.636/1998

Art. 1º É o Poder Executivo autorizado, por intermédio da Secretaria de Coordenação e Governança do Patrimônio da União da Secretaria Especial de Desestatização, Desinvestimento e Mercados do Ministério da Economia, a executar ações de identificação, de demarcação, de cadastramento, de registro e de fiscalização dos bens imóveis da União e a regularizar as ocupações desses imóveis, inclusive de assentamentos informais de baixa renda, e poderá, para tanto, firmar convênios com os Estados, o Distrito Federal e os Municípios em cujos territórios se localizem e, observados os procedimentos licitatórios previstos em lei, celebrar contratos com a iniciativa privada.  (Redação dada pela Lei nº 14.011, de 2020)

(…)

Art. 2º Concluído, na forma da legislação vigente, o processo de identificação e demarcação das terras de domínio da União, a SPU lavrará, em livro próprio, com força de escritura pública, o termo competente, incorporando a área ao patrimônio da União.

§ 1º O termo a que se refere o caput deste artigo será registrado no Cartório de Registro de Imóveis competente, com certidão de inteiro teor, acompanhado de plantas e de outros documentos técnicos que permitam a correta caracterização do imóvel.    (Incluído pela Lei nº 14.474, de 2022)

(…)

Art. 4º Os Estados, o Distrito Federal, os Municípios e a iniciativa privada, a critério da Secretaria de Coordenação e Governança do Patrimônio da União, observadas as instruções que regulamentam a matéria, poderão firmar, mediante convênios ou contratos com essa Secretaria, compromisso para executar ações de demarcação, de cadastramento, de avaliação, de venda e de fiscalização de áreas do patrimônio da União, assim como para o planejamento, a execução e a aprovação dos parcelamentos urbanos e rurais. (Redação dada pela Lei nº 14.011, de 2020)

(…)

Art. 7º A inscrição de ocupação, a cargo da Secretaria do Patrimônio da União, é ato administrativo precário, resolúvel a qualquer tempo, que pressupõe o efetivo aproveitamento do terreno pelo ocupante, nos termos do regulamento, outorgada pela administração depois de analisada a conveniência e oportunidade, e gera obrigação de pagamento anual da taxa de ocupação. (Redação dada pela Lei nº 11.481, de 2007)

§ 1º  É vedada a inscrição de ocupação sem a comprovação do efetivo aproveitamento de que trata o caput deste artigo. (Incluído pela Lei nº 11.481, de 2007)

§ 2º  A comprovação do efetivo aproveitamento será dispensada nos casos de assentamentos informais definidos pelo Município como área ou zona especial de interesse social, nos termos do seu plano diretor ou outro instrumento legal que garanta a função social da área, exceto na faixa de fronteira ou quando se tratar de imóveis que estejam sob a administração do Ministério da Defesa e dos Comandos da Marinha, do Exército e da Aeronáutica.   (Incluído pela Lei nº 11.481, de 2007)

§ 3º  A inscrição de ocupação de imóvel dominial da União, a pedido ou de ofício, será formalizada por meio de ato da autoridade local da Secretaria do Patrimônio da União em processo administrativo específico.         (Incluído pela Lei nº 11.481, de 2007)

§ 4º  Será inscrito o ocupante do imóvel, tornando-se este o responsável no cadastro dos bens dominiais da União, para efeito de administração e cobrança de receitas patrimoniais.   (Incluído pela Lei nº 11.481, de 2007)

§ 5º As ocupações anteriores à inscrição, sempre que identificadas, serão anotadas no cadastro a que se refere o § 4º. (Redação dada pela Lei nº 13.139, de 2015)

(…)

Art. 9º É vedada a inscrição de ocupações que:

I - ocorreram após 10 de junho de 2014;   (Redação dada pela Lei nº 13.139, de 2015)

II - estejam concorrendo ou tenham concorrido para comprometer a integridade das áreas de uso comum do povo, de segurança nacional, de preservação ambiental ou necessárias à preservação dos ecossistemas naturais e de implantação de programas ou ações de regularização fundiária de interesse social ou habitacionais das reservas indígenas, das áreas ocupadas por comunidades remanescentes de quilombos, das vias federais de comunicação e das áreas reservadas para construção de hidrelétricas ou congêneres, ressalvados os casos especiais autorizados na forma da lei.  (Redação dada pela Lei nº 11.481, de 2007)

Art. 10. Constatada a existência de posses ou ocupações em desacordo com o disposto nesta Lei, a União deverá imitir-se sumariamente na posse do imóvel, cancelando-se as inscrições eventualmente realizadas.

Parágrafo único. Até a efetiva desocupação, será devida à União indenização pela posse ou ocupação ilícita, correspondente a 10% (dez por cento) do valor atualizado do domínio pleno do terreno, por ano ou fração de ano em que a União tenha ficado privada da posse ou ocupação do imóvel, sem prejuízo das demais sanções cabíveis.

(…)

Art. 11. Caberá à SPU a incumbência de fiscalizar e zelar para que sejam mantidas a destinação e o interesse público, o uso e a integridade física dos imóveis pertencentes ao patrimônio da União, podendo, para tanto, por intermédio de seus técnicos credenciados, embargar serviços e obras, aplicar multas e demais sanções previstas em lei e, ainda, requisitar força policial federal e solicitar o necessário auxílio de força pública estadual.

§ 1º Para fins do disposto neste artigo, quando necessário, a SPU poderá, na forma do regulamento, solicitar a cooperação de força militar federal.

§ 2º A incumbência de que trata o presente artigo não implicará prejuízo para:

I - as obrigações e responsabilidades previstas nos arts. 70 e 79, § 2º, do Decreto-Lei no 9.760, de 1946;

II - as atribuições dos demais órgãos federais, com área de atuação direta ou indiretamente relacionada, nos termos da legislação vigente, com o patrimônio da União.

§ 3º As obrigações e prerrogativas previstas neste artigo poderão ser repassadas, no que couber, às entidades conveniadas ou contratadas na forma dos arts. 1º e 4º.

§ 4º Constitui obrigação do Poder Público federal, estadual e municipal, observada a legislação específica vigente, zelar pela manutenção das áreas de preservação ambiental, das necessárias à proteção dos ecossistemas naturais e de uso comum do povo, independentemente da celebração de convênio para esse fim.

(…)

Art. 18. A critério do Poder Executivo poderão ser cedidos, gratuitamente ou em condições especiais, sob qualquer dos regimes previstos no Decreto-Lei no 9.760, de 1946, imóveis da União a:

(…)

II - pessoas físicas ou jurídicas, em se tratando de interesse público ou social ou de aproveitamento econômico de interesse nacional. (Redação dada pela Lei nº 11.481, de 2007)

(…)

Art. 23. A alienação de bens imóveis da União dependerá de autorização, mediante ato do Presidente da República, e será sempre precedida de parecer da SPU quanto à sua oportunidade e conveniência.

§ 1º A alienação ocorrerá quando não houver interesse público, econômico ou social em manter o imóvel no domínio da União, nem inconveniência quanto à preservação ambiental e à defesa nacional, no desaparecimento do vínculo de propriedade.

§ 2º A competência para autorizar a alienação poderá ser delegada ao Ministro de Estado da Fazenda, permitida a subdelegação.

Com base na regra do art. 4º da Lei nº 9.636/1998 acima citado, vislumbra-se a possibilidade de celebração de convênio ou contrato com a requerente para a fiscalização das áreas que compõem o patrimônio (presumido) da União, e, mesmo assim, condicionado à observância das instruções que regulam a matéria (vide Instrução Normativa SPU/ME nº 23, de 18 de março de 2020, que “estabelece as diretrizes e procedimentos das atividades de fiscalização dos imóveis da União”). Salvo melhor juízo, a princípio não existiria fundamento para esse convênio ou contrato afastar “futuras cobranças pela SPU, ou a venda a terceiros”.

Com efeito, verificada a ocupação indevida de área da União, exigível a cobrança da indenização de que trata o p. único da Lei nº 9.636/1998, sem prejuízo das aplicação das sanções previstas no art. 6º do Decreto-Lei nº 2.398/1987. De outra sorte, tem-se que a alienação das áreas em referência dependeria, além da satisfação dos requisitos previstos no art. 23 da Lei nº 9.636/1998, da efetiva conclusão do processo de identificação e demarcação das terras de domínio da União, com o respectivo registro no Cartório de Registro de Imóveis competente (vide art. 2º).

  III – Conclusão

Ante o exposto, não se vislumbram elementos – ao menos por ora – para atendimento da solicitação apresentada. Remetam-se os autos ao consulente para conhecimento do inteiro teor dessa manifestação, especialmente quanto à necessidade de observância do disposto na legislação patrimonial, e adoção das medidas que entender cabíveis.

É o parecer.

Belo Horizonte, 19 de dezembro de 2022.

ANA LUIZA MENDONÇA SOARES

ADVOGADA DA UNIÃO

OAB/MG 96.194 - SIAPE 1507513

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