ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA JURÍDICA DA UNIÃO ESPECIALIZADA VIRTUAL DE PATRIMÔNIO
NÚCLEO JURÍDICO

PARECER Nº01054/2022/NUCJUR/E-CJU/PATRIMÔNIO/CGU/AGU

NUP: 65303.022395/2022-56.

ÓRGÃO: UNIÃO - 3º GRUPAMENTO DE ENGENHARIA (3º GPT E).

ASSUNTO:PERMISSÃO DE USO NÃO ONEROSA. DISPENSA / INEXIGIBILIDADE.

EMENTA:DIREITO ADMINISTRATIVO.PERMISSÃO DE USO GRATUITA DE  ÁREA DA UNIÃO JURISDICIONADA AO EXÉRCITO BRASILEIRO. IMÓVEIS DA UNIÃO. PERMISSÃO DE USO GRATUITA. ENTIDADE PARTICULAR.CLUBE RESISTÊNCIA PANTANEIRA AIRSOFT TEAM, PARA PRÁTICA DE ESPORTES.  EXAME DO PROCEDIMENTO E DA MINUTA DO CONTRATO DE PERMISSÃO. PELA LEGALIDADE DO PROSSEGUIMENTO DA PERMISSÃO., DESDE QUE EFETIVAMENTE ATENDIDAS AS RECOMENDAÇÕES CONTIDAS NESTE OPINATIVO.

I - RELATÓRIO.

MINISTÉRIO DA DEFESA,  O EXÉRCITO BRASILEIRO - A BASE DE ADMINISTRAÇÃO E APOIO DO COMANDO MILITAR DO OESTE, ( BASE ENGENHEIRO ARMANDO DE ARRUDA FERREIRA)  no Estado do Mato Grosso do Sul/MS,  encaminha os presentes autos para análise   jurídica, desta Consultoria Jurídica da União Especializada Virtual  de Patrimônio, (E-CJU/Patrimônio) a minuta  que trata de Permissão de Uso Gratuita, pelo prazo de 03 (três) meses,   ao  Clube Resistência Pantaneira Airsoft Team, para prática do Airsoft, no Estado de Mato Grosso do Sul/MS,  o  imóvel de propriedade da União, jurisdicionado ao Comando do Exército Brasileiro, cadastrado sob o nº MS09-0046-Área de Instrução com o RIP de Utilização nº 9051.00055.500-6,( Mata  do Jacinto).

Para fins específicos da análise do assunto ora submetido, destacamos do processo os seguintes documentos:  Termo de Abertura, Pág.1;Ofício nº 09-RPAT, de 19 de setembro de 2022, Pág.2; DIEx nº 101-SRP/Cmdo B Adm, de 3 de outubro de 2022, Pág.3; DIEx nº 1021-E/3/EM CMO/Cmdo CMO, de 7 de outubro de 2022, Pag.4; DIEx nº 220-Seç Adm/Div Adm/Esc Adm, de 18 de novembro  de 2022, Pág.5; DIEx nº 7881-SPI/3º Gpt E, de 24 de novembro e 2022, Pág. 6; Relatório de Valor de Referência 04/2022, Pág.7;Título de Transferência (TT), Pág.18; Título de Propriedade (TP), Pág.19; Termo de Entrega e Recebimento (TER), Pág.21; Ratificação do TER, Pág. 23; Planta Reduzida do Imóvel, Pág.24; Designação da Equipe de Planejamento, BI Nº 213, de 6 de novembro de 2022, Pág.25; Minuta do Mapa de Riscos, Pág.26; Minuta do Contrato, Pág.28.

II – FUNDAMENTAÇÃO LEGAL E INSTRUÇÃO PROCESSUAL.

Esta manifestação jurídica tem a finalidade de assistir a autoridade assessorada no controle interno da legalidade administrativa. A função do órgão de consultoria é apontar possíveis riscos do ponto de vista jurídico e recomendar providências para salvaguardar o Gestor Público, a quem compete avaliar a real dimensão do risco e a necessidade de se adotar ou não a precaução recomendada.

Importante salientar que o exame dos autos restringe-se aos seus aspectos jurídicos, excluídos, portanto, aqueles de natureza técnica e/ou financeira. Em relação a estes, partiremos da premissa de que a autoridade assessorada municiou-se dos conhecimentos específicos imprescindíveis para a sua adequação às necessidades da Administração, observando os requisitos legalmente impostos.

De outro lado, cabe esclarecer que não é papel do órgão de assessoramento jurídico exercer a auditoria quanto à competência de cada agente público para a prática de atos administrativos. Incumbe, isto sim, a cada um destes, observar se os seus atos estão dentro do seu limite de competências.

Destaque-se que determinadas observações são feitas sem caráter vinculativo, mas em prol da segurança da própria autoridade assessorada, a quem compete, dentro da margem de discricionariedade que lhe é conferida pela lei, avaliar e acatar, ou não, tais ponderações. Não obstante, as questões relacionadas à legalidade serão apontadas para fins de sua correção. O seguimento do processo sem a observância destes apontamentos será de responsabilidade exclusiva do(s) agente(s) público(s) envolvido(s).

Assim, caberá tão somente a esta Consultoria, à luz do art. 131 da Constituição Federal de 1988 e do art. 11 da Lei Complementar nº 73, de 1993, prestar assessoramento sob o enfoque estritamente jurídico, não sendo competência deste órgão consultivo o exame da matéria em razão das motivações técnicas, nem da oportunidade e conveniência, tampouco fazer juízo crítico sobre cálculos e avaliações, ou mesmo invadir o campo relacionado à necessidade material no âmbito do órgão assessorado.

Portanto, este parecer limita-se a prestar orientação jurídica acerca da Permissão de Uso  e sua respectiva minuta de contrato (SEI ), salvaguardando, sobretudo, no que refere à esfera discricionária do Administrador e à matéria eminentemente técnica (não jurídica), o que orienta o Enunciado nº 7 do Manual de Boas Práticas Consultivas da Advocacia-Geral da União, no sentido de que:

"O Órgão Consultivo não deve emitir manifestações conclusivas sobre temas não jurídicos, tais como os técnicos, administrativos ou de conveniência ou oportunidade, sem prejuízo da possibilidade de emitir opinião ou fazer recomendações sobre tais questões, apontando tratar-se de juízo discricionário, se aplicável. Ademais, caso adentre em questão jurídica que possa ter reflexo significativo em aspecto técnico deve apontar e esclarecer qual a situação jurídica existente que autoriza sua manifestação naquele ponto"

A cessão de uso (ou permissão de uso a título precário) de móvel está entre as modalidades de utilização de bens públicos não aplicados ao serviço direto do cedente e não se confunde com nenhuma das formas de alienação. Trata-se, apenas, de transferência de posse do cedente para o cessionário, mas ficando sempre a Administração com o domínio do bem cedido, para retomá-lo a qualquer momento ou recebê-lo ao término do prazo da cessão.

Em conformidade com o art. 18, da Lei nº 9.636, de 1998, combinado com o § 3º, do art. 64, do Decreto-lei 9.760, a cessão de uso será utilizada quando interessar à União prestar auxílio ou colaboração, mediante o uso gratuito, ou em condições especiais, de imóvel integrante de seu patrimônio. Ele poderá ter seu uso cedido a Estados, Municípios e entidades sem fins lucrativos (de caráter educacional, cultural ou assistencial), bem assim, a pessoas físicas ou jurídicas, quando se tratar de interesse público ou social, ou de aproveitamento econômico de interesse nacional.

A Lei nº 9.636, de 15 de maio de 1998, que "dispõe sobre a regularização, administração, aforamento e alienação de bens imóveis de domínio da União, altera dispositivos dos Decretos-Leis nºs. 9.760 de 5 de setembro de 1946, e 2.398, de 21 de dezembro de 1987, regulamenta o § 2º do art.49 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, e dá outras providências," contempla as hipóteses de cessão de uso de imóveis da União, em conformidade com o seu art. 18, verbis:

Art. 18. A critério do Poder Executivo poderão ser cedidos, gratuitamente ou em condições especiais, sob qualquer dos regimes previstos no Decreto-Lei nº 9.760, de 1946, imóveis da União a:

I - Estados, Distrito federal, Municípios e entidades sem fins lucrativos das áreas, de educação, cultura, assistência social ou saúde; (Redação dada pela Lei nº 11.481, de 2007)

II - pessoas físicas ou jurídicas, em se tratando de interesse público ou social ou de aproveitamento econômico de interesse nacional. (Redação determinada pela Lei nº 11.481, de 2007). (destacamos)

(…).

§ 5º A cessão, quando destinada à execução de empreendimento de fim lucrativo, será onerosa e, sempre que houver condições de competitividade, deverão ser observados os procedimentos licitatórios previstos em lei. (destacamos)

(...)

De modo igual, o art. 64 do Decreto-Lei 9.760, de 5 de setembro de 1946, que "dispõe sobre os bens imóveis da União e dá outras providências", permite que os imóveis da União não utilizados em serviço público sejam alugados, aforados ou cedidos, assim descrito:

Art. 64. Os bens imóveis da União não utilizados em serviço público poderão, qualquer que seja a sua natureza, ser alugados, aforados ou cedidos.

(...)

 § 3º. A cessão se fará quando interessar à União concretizar, com a permissão da utilização gratuita de imóvel seu, auxilio ou colaboração que entenda prestar. (destacamos)

No caso em apreço, pretende o Exército  -  3º GRUPAMENTO DE ENGENHARIA- GRUPAMENTO MARECHAL MACHADO LOPES/MS,  promover a permissão de uso do imóvel em questão, a título gratuito,  ao  CLUBE RESISTÊNCIA PANTANEIRA AIRSOFT TEAM, com o objetivo de prática de esportes airsoft, pelo prazo de 3 (três) meses.

Especificamente em relação à permissão de uso (cessão, a título precário) o Decreto-Lei Federal nº 3.725/2001, assim estabelece no seu artigo 14:

Art. 14.  A utilização, a título precário, de áreas de domínio da União será autorizada mediante outorga de permissão de uso pelo Secretário do Patrimônio da União, publicada resumidamente no Diário Oficial.

§ 1º  Do ato de outorga constarão as condições da permissão, dentre as quais:

I - a finalidade da sua realização;

II - os direitos e obrigações do permissionário;

III - o prazo de vigência, que será de até três meses, podendo ser prorrogado por igual período; (destacamos)

IV - o valor da garantia de cumprimento das obrigações, quando necessária, e a forma de seu recolhimento;

V - as penalidades aplicáveis, nos casos de inadimplemento; e

VI - o valor e a forma de pagamento, que deverá ser efetuado no ato de formalização da permissão. (destacamos)

§ 2º  Os equipamentos e as instalações a serem utilizados na realização do evento não poderão impedir o livre e franco acesso às praias e às águas públicas correntes e dormentes.

§ 3º  Constituirá requisito para que se solicite a outorga de permissão de uso a comprovação da prévia autorização pelos órgãos federais, estaduais e municipais competentes para autorizar a realização do evento.

§ 4º  Durante a vigência da permissão de uso, o permissionário ficará responsável pela segurança, limpeza, manutenção, conservação e fiscalização da área, comprometendo-se, salvo autorização expressa em contrário, a entregá-la, dentro do prazo, nas mesmas condições em que inicialmente se encontrava.

§ 5º  O simples início da utilização da área, ou a prestação da garantia, quando exigida, após a publicação do ato de outorga, independentemente de qualquer outro ato especial, representará a concordância do permissionário com todas as condições da permissão de uso estabelecidas pela autoridade competente.

§ 6º  Nas permissões de uso, mesmo quando gratuitas, serão cobrados, a título de ressarcimento, os custos administrativos da União, relacionados direta ou indiretamente com o evento. (destacamos)

§ 7º  A Secretaria do Patrimônio da União estabelecerá os parâmetros para a fixação do valor e da forma de pagamento na permissão de uso de áreas da União.

§ 8º  A publicação resumida identificará o local de situação da área da União, o permissionário e o período de vigência da permissão.

Para compor a fundamentação do presente trabalho, e dele fazer parte integrante, invocamos a Portaria n° 200-DEC, de 3 de dezembro de 2020, que "Aprova as Instruções Reguladoras para a Utilização do Patrimônio Imobiliário da União Administrado pelo Comando do Exército (EB50-IR-04.003)" em seus Arts. 33, 34, e 35, abaixo transcritos, Vejamos:

"Art. 33. Permissão de uso é a forma pela qual o Comando do Exército consente na realização de eventos de curta duração, de natureza recreativa, esportiva, cultural, religiosa ou educacional em imóvel ou benfeitoria sob a sua administração, a título gratuito ou oneroso, a critério do comandante, chefe ou diretor de OM.

Art. 34. A permissão de uso dispensa licitação. É precária e revogável, sumariamente, a qualquer tempo sem ônus para o Comando do Exército, sendo comum para uso de auditórios, instalações desportivas, estandes de tiro, piscinas, picadeiros, espaços para instalação de sistema de comunicação visual ao ar livre, baias, e demais atividades similares.

§ 1º O prazo contratual, previamente estabelecido, será de até três meses, podendo ser prorrogado por igual período ou inferior, desde que não ultrapasse o limite máximo de seis meses.

§ 2º Em se tratando de estada curta de gado em invernadas, pastagens ou campos de qualquer natureza, poderá ser empregada a permissão de uso, observando-se o previsto no parágrafo anterior.

§ 3º A permissão de uso para a instalação de sistema de comunicação visual ao ar livre deverá observar o que prescreve o art. 18.

§ 4º O processo de permissão de uso deverá ser instruído com os seguintes documentos:

I - proposta do interessado;

II - memória de cálculo do valor da permissão de uso;

III - parecer do comandante de OM; e

IV - planta reduzida do imóvel como um todo, destacando a localização da parcela ou da benfeitoria a ser cedida.

Art. 35. O valor mínimo da contrapartida, que servirá de base à permissão de uso, terá como parâmetro o valor de mercado, verificado pelo Comandante responsável pela administração do imóvel, mediante avaliação realizada de acordo com a Portaria SPU Nº 1, de 3 de janeiro de 2014, ou qualquer que vier a substituí-la ou modificá-la, após a aprovação pela SPIMA do Gpt E.

§ 1º O valor mínimo admitido para os casos da permissão de uso onerosa é aquele definido pela SPU, na Portaria SPU Nº 1, de 3 de janeiro de 2014, ou qualquer que vier a substituí-la ou modificála, independentemente do valor calculado, além do valor correspondente às despesas de publicação resumida em Diário Oficial da União.

§ 2º Nas permissões de uso, mesmo quando gratuitas, deverá ser efetuado o cálculo do valor de referência, conforme orientação normativa da SPU, e cobrados, a título de ressarcimento, os custos administrativos da União, relacionados direta ou indiretamente com o evento.

§ 3º Os pagamentos deverão ser efetuados com a antecedência mínima de cinco dias úteis da disponibilização da área, sob pena de arquivamento do processo de Permissão de Uso." (negritei)

Registre-se, por oportuno,  que a solicitação feita pelo Diretor Presidente do Resistência Pantaneira Airsoft Team, por meio do OFICIO Nº 09 de 19 de setembro de 2022, da Permissão de Uso Gratuita em comento, já foi autorizado pelo Subchefe do Estado Maior do Comando Militar do Oeste, através do DIEX Nº 1021-E/3/EM CMO/cmdo CMO, de 7 de outubro de 2022.

Encontram-se nos presentes autos, os documentos necessários para a formalização do desiderato pretendido, exceto, o documento exigido nos termos do inciso III, do 4º, do Art.34, da  Portaria n° 200-DEC, de 3 de dezembro de 2020, portanto RECOMENDA-SE  a juntada do mesmo aos presente feito antes da assinatura do Termo de Permissão de Uso.

Quanto a minuta  do Termo de Permissão de Uso não Onerosa nº 01/2022, esta seguindo quase que na integralidade o modelo recomendado pelo Anexo da Portaria  nº 200-DEC, de 3 de dezembro de 2020, recomenda-se , entretanto, a correção da data no final do contrato.

Recomenda-se, por fim, que se promova a conferência final em todos os atos e termos bem como dos documentos de identificação dos signatários, a fim de sanar eventuais omissões, erros materiais, gramaticais, de dados ou técnica de redação, assim como citação de normativos eventualmente revogados, posto que a instrução processual, a conferência de dados e a indicação dos normativos específicos em vigor, que respaldam a prática do ato, são atribuições próprias do órgão assessorado.

III – CONCLUSÃO.

Em face do exposto, abstraídos os aspectos técnicos, operacionais, os relativos à disponibilidade orçamentária execução financeira e os referentes à conveniência e oportunidade, os quais não se sujeitam à competência do órgão consultivo,  opina-se pela possibilidade jurídica da minuta em análise  de Permissão de Uso Gratuito, constante no autos a( Pág.28.)  desde que atendias as recomendações inseridas neste parecer e que sejam observados os procedimentos da Portaria n° 200-DEC, de 3 de dezembro de 2020.

Cumpre realçar que, caso o Administrador discorde das orientações emanadas neste pronunciamento, deverá carrear aos autos todas as justificativas que entender necessárias para embasar o ajuste pretendido e dar prosseguimento, sob sua exclusiva responsabilidade perante eventuais questionamentos dos Órgãos de Controle, consoante o inciso VII do art. 50 da Lei nº 9.784/1999. Nesse caso, não haverá a necessidade de retorno do feito a esta Consultoria Jurídica da União.

Encaminhem-se os autos ao órgão interessado, acompanhados dessa manifestação jurídica, sem necessidade de retorno dos autos, exceto para esclarecimento de dúvida jurídica específica.

É o parecer.

Boa Vista/RR, 22 de dezembro de 2022.

GLAIR FLORES DE MENEZES FERNANDES

ADVOGADA DA UNIÃO CJU-RR/CGU/AGU

Atenção, a consulta ao processo eletrônico está disponível em https://supersapiens.agu.gov.br mediante o fornecimento do Número Único de Protocolo (NUP) 65303022395202256 e da chave de acesso d152a31b