ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA JURÍDICA DA UNIÃO ESPECIALIZADA VIRTUAL DE PATRIMÔNIO
NÚCLEO JURÍDICO

PARECER Nº01061/2022/NUCJUR/E-CJU/PATRIMÔNIO/CGU/AGU

NUP: 19739.132019/2022-31.

ÓRGÃO: UNIÃO - SUPERINTENDÊNCIA REGIONAL DO PATRIMÔNIO DA UNIÃO DO ESTADO DE RONDÔNIA - SPU/RO.

ASSUNTOS: CONSULTA, TRANSFERÊNCIA  DE UTILIZAÇÃO POR SUCESSÃO DA ( CDRU).

EMENTA: DIREITO ADMINISTRATIVO . CONSULTA. CESSÃO DE USO GRATUITA INSCRIÇÃO, SOB O REGIME DE CONCESSÃO DE DIREITO REAL DE USO RESOLÚVEL, DE MÓVEL DA UNIÃO (CDRU). TRANSFERÊNCIA  HEREDITÁRIA.Art. 7º do Decreto-lei nº 271, de 1967 e PARECER Nº 00036/2017/DECOR/CGU/AGU.PARECER N. 857/2021/E-CJU/PATRIMÔNIO/CGU/AGU.

 

I – RELATÓRIO.

O Superintendente do Patrimônio da União no Estado de Rondônia, SPU/RO, através do OFÍCIO SEI Nº 311369/2022/ME, de 15 de dezembro de 2022,   submete para exame jurídico, consulta acerca de transferência da   CDRU - Concessão de Direito Real de Uso referente ao imóvel da União  em regime de Concessão de Direito Real de Uso,  CDRU Nº 485, datada em 31 de maio de1978, emitida pelo Governo do Território Federal de Rondônia, processo 630/GRAU/77,  sobre o imóvel Lote urbano nº 108, Quadra 098, Setor 1, Sito a Rua Rui Barbosa nº 640 município de Porto Velho - RO com uma área de 297 m². Matrícula do imóvel 4834 de 15 de janeiro de 1979 - Lote nº 108, quadra 98, setor 1, área de 297 m². em razão do falecimento da titular NAZARÉ GIL NUNES  que  deixou 02 (duas) filhas herdeiras.(SEI 26147811)

 Na consulta, através do OFÍCIO SEI Nº 311369/2022/ME, o órgão assessorado esclarece o seguinte:

"Senhor Consultor Jurídico,

1.Trata de Requerimento de regularização de imóvel da União em regime de Concessão de Direito Real de Uso,  CDRU Nº 485, datada em 31 de maio de1978, emitida pelo Governo do Território Federal de Rondônia, processo 630/GRAU/77  sobre o imóvel Lote urbano nº 108, Quadra 098, Setor 1, Sito a Rua Rui Barbosa nº 640 município de Porto Velho - RO com uma área de 297 m². Matrícula do imóvel 4834 de 15 de janeiro de 1979 - Lote nº 108, quadra 98, setor 1, área de 297 m².

2.Informamos a Nota Informativa  49444 (29215063), registra dúvida quanto à aplicação ou interpretação da legislação regente da matéria referente a transferência de Utilização por Sucessão da CDRU para herdeiros com relação a documentação a ser apresentada no sentido de garantir juridicamente a transferência de utilização do imóvel para a requerente, que se intitula como única herdeira.

3.Encaminhamos o Processo Administrativo identificado para análise jurídica definitiva  por Essa Consultoria  com objetivo de salvaguardar a administração do patrimônio da União no controle interno da legalidade administrativa dos atos a serem praticados,   bem como,  avaliar a real dimensão do risco e a necessidade de se adotar medidas ou não a precaução que for recomendada,  conforme o seguinte formulário para tramitação,  na forma orientada nos E-mails Circular nº  07 e nº 09 da CJU-RO."

Consulta acerca de quem deve ser conferida a CDRU - Concessão de Direito Real de Uso em razão do falecimento da titular  SENHORA NAZARE GIL NUNES, falecida em 8 de agosto de 2012, em PORTO VELHO no ESTADO DE RONDÔNIA.Deixou duas (02), filhas. (SEI 26147811).

Para melhor compreensão  da consulta em referência, vamos transcrever a Nota Técnica SEI nº 49444/2022/ME, de 3/11/2022, emitida pela SPU/RO, vejamos:

NOTA TÉCNICA SEI Nº 49444/2022/ME

"SUMÁRIO EXECUTIVO

Trata-se de atendimento ao publico:  Atendimento  RE RO00125/2022 Data de envio Secretaria Especial de Desestatização e Desinvestimento 01/07/2022, Referente a regularização de imóvel da União  em regime de CDRU  Nº 485,  datada em 31 de maio de1978, emitida pelo Governo do Território Federal de Rondônia, processo 630/GRAU/77 (23845637 , 23845636). Referente ao Imóvel  Lote urbano nº 108, Quadra 098, Setor 1, Sito a Rua Rui Barbosa nº 640 município de Porto Velho - RO com uma  área de 297 m². Matrícula do imóvel   4834 de 15 de janeiro de 1979 - Lote nº 108, quadra 98, setor 1, área de 297 m² ( 23845635 ).

Em atualização Cadastral da Prefeitura o Lote urbano nº  80 ( antigo 108) , Quadra 098, Setor 1,  Sito a Rua Rui Barbosa nº 1301, Bairro Arigolândia, com uma área de 288,27 m², consta a Inscrição Municipal  03.01.098.0080.001  (NUP 28217018, 

ANÁLISE

O Imóvel em questão tem origem com a CDRU 485  e  consta na Certidão Inteiro Teor do 1º Serviço Registral da Comarca de Porto Velho Matrícula  4834,  onde o Proprietário é a  União  federal , com  R-0001-004834 em 15 de janeiro de 1979 a Transmitente UNIÃO  FEDERAL   e a Adquirente : NAZARE GIL NUNES ( 23845635)

No anexo (26147812) esta inserido as Certidão de óbito da Senhora Nazaré GIl e Senhor  Isidoro Soler  pais de  Valéria Rosa Soler,  e ESCRITURA PÚBLICA DECLARATÓRIA  que faz Valéria Rosa Soler, como sendo a única herdeira. Sra Valeria Rosa Soler solicitando a regularização do Imóvel em questão.

CONCLUSÃO

O imóvel com documento  em Regime de CDRU,  emitida pelo Governo do Território Federal de Rondônia, sem cadastro no SIAPA,  não tem RIP.

Assim, cadastramos o Imóvel no SIAPA com o RIP nº 0003 0100577-00 e  Cadastro da CDRU  Outorgada  para NAZARE GIL NUNES. 

O requerimento de regularização do imóvel  foi realizado pela Filha  - Valeria Rosa Soler,  anexando no processo a certidão de óbito  da proprietária do Imóvel  (NAZARE GIL NUNES) conforme  CDRU e Certidão de Inteiro TEOR, Anexando  a Escritura pública declaratória  como única herdeira. 

Desta forma solicitamos o encaminhamento do  processo  para consulta jurídica para: 

- Transferência de Utilização por  Sucessão  da CDRU:  para herdeiros  com relação  a documentação a ser apresentada  no sentido de garantir juridicamente  a transferência de utilização  do imóvel em regime de CDRU para a requerente, que se intitula como única herdeira.

À consideração superior.

De acordo.

Documento assinado eletronicamente

JOÃO BATISTA NOGUEIRA

Superintendente do Patrimônio da União em Rondônia"

Os autos foram distribuídos à Advogada signatária para análise e emissão de Parecer,    contemplando  a instrução com os seguintes documentos:Requerimento, (SEI 26147814);Anexo,  (SEI 29214572);Anexo, (SEI 29214641);Anexo, (SEI 29214793);Anexo, (SEI 28217018);Anexo, (SEI 26147812);Checklist, (SEI 26332331);, (SEI 26147804);Anexo, (SEI 26147806);Anexo, (SEI 26147808);Anexo, (SEI 26147811);Despacho, (SEI 26333046);Despacho, (SEI 26396569);Ordem de Fiscalização 17, (SEI 28178769);Anexo, (SEI 28189232);Relatório de Fiscalização Individual - RFI 3770, (SEI 28186066);Anexo, (SEI 28236699);Anexo, (SEI 28611358);Nota Informativa 34405, (SEI 28170081);Despacho, (SEI 28612249);Nota Técnica 49444, (SEI 29215063);Ofício 311369, (SEI 30310086);E-mail, (SEI 30337579);Anexo, (SEI 30352375).

É o relatório.

II- FUNDAMENTAÇÃO LEGAL E INSTRUÇÃO PROCESSUAL.

A presente manifestação jurídica tem o escopo de assistir a autoridade assessorada no controle interno da legalidade administrativa dos atos a serem praticados ou já efetivados. Ela envolve, também, o exame prévio e conclusivo dos textos de contratos ou instrumentos congêneres a serem celebrados e publicados.

Nossa função é justamente apontar possíveis riscos do ponto de vista jurídico e recomendar providências, para salvaguardar a autoridade assessorada, a quem compete avaliar a real dimensão do risco e a necessidade de se adotar ou não a precaução recomendada.

Importante salientar, que o exame dos autos processuais se restringe aos seus aspectos jurídicos, excluídos, portanto, aqueles de natureza técnica. Em relação a estes, partiremos da premissa de que a autoridade competente se municiou dos conhecimentos específicos imprescindíveis para a sua adequação às necessidades da Administração, observando os requisitos legalmente impostos.

De fato, presume-se que as especificações técnicas contidas no presente processo, inclusive quanto ao detalhamento do objeto da contratação, suas características, requisitos e avaliação do preço estimado, tenham sido regularmente determinadas pelo setor competente do órgão, com base em parâmetros técnicos objetivos, para a melhor consecução do interesse público.

De outro lado, cabe esclarecer que, via de regra, não é papel do órgão de assessoramento jurídico exercer a auditoria quanto à competência de cada agente público para a prática de atos administrativos. Incumbe, isto sim, a cada um destes observar se os seus atos estão dentro do seu espectro de competências.  Assim sendo, o ideal, para a melhor e completa instrução processual, é que sejam juntadas ou citadas as publicações dos atos de nomeação ou designação da autoridade e demais agentes administrativos, bem como, os Atos Normativos que estabelecem as respectivas competências, com o fim de que, em caso de futura auditoria, possa ser facilmente comprovado que quem praticou determinado ato tinha competência para tanto. Todavia, a ausência de tais documentos, por si, não representa, a nosso ver, óbice ao prosseguimento do procedimento.

Finalmente, é nosso dever salientar que determinadas observações são feitas sem caráter vinculativo, mas em prol da segurança da própria autoridade assessorada a quem incumbe, dentro da margem de discricionariedade que lhe é conferida pela lei, avaliar e acatar, ou não, tais ponderações. Não obstante, as questões relacionadas à legalidade serão apontadas para fins de sua correção. O prosseguimento do feito sem a observância destes apontamentos será de responsabilidade exclusiva da Administração.

Por fim, é importante lembrar que refoge à competência desta Consultoria Jurídica a análise referente às questões técnicas (não jurídicas) e de mérito administrativo pertinentes ao caso. A propósito, é o que recomenda/determina o comando inserto.

CONCESSÃO Nº 485, de 31 de maio de 1978.

Através da  Termo de Concessão, Onerosa  de Direito Real de Uso de Imóvel da União,  CONCESSÃO Nº 485, de 31 de maio de 1978, (SEI 29214572 e 29214641).

 Portanto, em razão do falecimento da Sra. NAZARE GIL NUNES, Certidão de Óbito constante nos autos  no documento, (SEI 26147811),  onde esta registrado no item:  "AVERBAÇÕES/ ANOTAÇÕES À ACRESCER. Foi apresentada e arquivada a declaração de óbito nº 18002894. A falecida deixa bens. Não deixa testamento conhecido. Era eleitora. Deixa duas (02) filhas."

A mesma era viúva conforme descrito na referida Certidão de Óbito.

Entretanto,  em que pese constar na certidão de óbito que  a falecida ter deixado duas (02) filhas somente uma está requerendo  a regularização do imóvel como única herdeira.

A  Sra. VALÉRIA ROSA SOLER, juntou aos autos  uma   ESCRITURA PÚBLICA DECLARATÓRIA, como sendo a única herdeira, com a solicitação de   regularização do Imóvel em questão.Dessa forma, e com base nas informações constantes até o referido momento, a SPU/RO, estava conduzindo a instrução processual no sentido de emitir a CDRU individual respectiva em nome da requerente.

Registre-se que não foi localizado nos presentes autos cópia do Formal de Partilha  do Inventário da Sra. NAZARE GIL NUNES, onde deve constar que  o de cujus  deixa como herdeiras as duas   filhas, conforme consta na certidão de óbito acima descrito.

Cessão de Uso Gratuita, Sob o Regime de Concessão de Direito Real de Uso Resolúvel, de acordo com a doutrina majoritária, a cessão de uso de bem público é a transferência, de forma gratuita ou com condições especiais, entre entidades da Administração Pública Direta e Indireta ou entre a Administração e as pessoas jurídicas de direito privado sem fins lucrativos. Vejamos:

“Cessão de uso: é a transferência gratuita da posse de um bem público de uma entidade ou órgão para outro, a fim de que o cessionário o utilize nas condições estabelecidas no respectivo termo, por tempo certo ou indeterminado. É o ato de colaboração entre repartições públicas, em que aquela que tem bens desnecessários aos seus serviços cede o uso a outra que deles está precisando. Como bem ponderou Caio Tácito (‘Bens Públicos - Cessão de Uso’, RDA 32/482), esta cessão se inclui entre as modalidades de utilização de bens públicos não aplicados ao serviço direto do cedente e não se confunde com nenhuma das formas de alienação. Trata-se, apenas, de transferência de posse do cedente para o cessionário, mas ficando sempre a Administração-proprietária com domínio do bem cedido, para retomá-lo a qualquer momento ou recebê-lo ao término do prazo da cessão. Assemelha-se ao Comodato do Direito Privado, mas é instituto próprio do Direito Administrativo, já previsto na legislação federal concernente aos bens móveis da União (Dec.-lei 9.760/46, arts. 64, § 3º, 125 e 216, e Lei 9.636/98, arts. 18 a 21). Também não se confunde com qualquer das modalidades pelas quais se outorga ao particular o uso especial de bem público (autorização de uso, permissão de uso, concessão de uso, concessão do direito real de uso), nem, tampouco, se identifica com a velha concessão de domínio dos tempos coloniais, espécie obsoleta de alienação.” (destacamos)

“Cessão de uso é aquela em que o Poder Público consente com o uso gratuito de bem público por órgãos da mesma pessoa ou de pessoa diversa, incumbida de desenvolver atividade que, de algum modo, traduza interesse para a coletividade. 

A grande diferença entre a cessão de uso e as formas até agora vistas [autorização de uso e permissão de uso] consiste em que o consentimento para a utilização do bem se fundamenta no benefício coletivo decorrente da atividade desempenhada pelo cessionário. O usual na Administração é a cessão de uso entre órgãos da mesma pessoa.

(...)

A cessão de uso, entretanto, pode efetivar-se também entre órgãos de entidades públicas diversas. Exemplo: o Estado cede grupo de salas situado em prédio de uma de suas Secretarias para a União instalar um órgão do Ministério da Fazenda. Alguns autores limitam a cessão de uso às entidades públicas. Outros a admitem para a Administração Indireta [Diógenes Gasparini].

Em nosso entender, porém, o uso pode ser cedido também, em certos casos especiais, a pessoas privadas, dede que desempenhem atividade não lucrativa que vise a beneficiar, geral ou parcialmente, a coletividade.

(...)

Em semelhante sentido, aliás, está definida a legislação incidente sobre imóveis pertencentes à União. Nela é prevista a cessão gratuita de uso de bens imóveis federais quando o governo federal pretende concretizar "auxílio ou colaboração que entenda prestar" [art. 64, Decreto-lei nº 9.760/46]. Em outro diploma admitiu-se a cessão a "Estados, Municípios e entidades sem fins lucrativos, de caráter educacional, cultural ou de assistência social".

(...)

O fundamento básico da cessão de uso é a colaboração entre entidades públicas e privadas com o objetivo de atender, global ou parcialmente, a interesses coletivos. É assim que deve ser vista como instrumento de uso do bem público.” (destacamos) 

“A cessão é instituto típico de direito público, instituído pelo art . 64 do Decreto-lei nº 9.760/46, para as hipóteses em que interesse à União concretizar, com a permissão da utilização gratuita de imóvel seu, auxílio ou colaboração que entenda prestar. Era disciplinada pelos artigos 125 e 126 do referido Decreto-lei e pelo Decreto-lei nº 178, de 16-2-67. Tais dispositivos não estão mais em vigor, aplicando-se as normas contidas nos artigos 18 a 21 da Lei nº 9.636/98. 

(...)

A cessão pode ser assim caracterizada: é ato de outorga de uso privativo de imóvel do patrimônio da União; essa outorga, depois de autorizada por Decreto do Presidente da República, se faz mediante termo ou contrato, no qual se especificam as condições em que o uso se exercerá; o uso é gratuito, devendo ser oneroso quando a destinado à execução de empreendimento de fim lucrativo; podem ser cessionários os Estados, os Municípios, entidades educacionais, culturais ou de finalidades sociais, bem como os particulares (pessoas físicas ou jurídicas), nesta última hipótese quando se tratar de aproveitamento econômico de interesse nacional; torna-se nula em caso de utilização em desacordo com as condições estabelecidas. Além disso, a cessão se faz sempre por prazo determinado, conforme estabelece o § 3º do art. 18 da Lei nº 9.636/98.” (destacamos)

Das transcrições acima, podemos extrair as seguintes conclusões acerca da cessão de uso:

a) cessão de uso é transferência gratuita da posse de um bem público de uma entidade ou órgão para outro, no intento de que o cessionário o utilize segundo as condições estabelecidas no termo ou contrato, por tempo certo ou indeterminado;

b) é ato de colaboração entre repartições públicas, em que bens desnecessários a uma são cedidos a outra, que deles estão precisando;

c) o uso pode ser cedido também, em certos casos especiais, a pessoas privadas, desde que desempenhem atividade não lucrativa que vise a beneficiar, geral ou parcialmente, a coletividade;

d) o fundamento básico da cessão de uso é a colaboração entre entidades públicas e privadas com o objetivo de atender, global ou parcialmente, a interesses coletivos;

e) não há transferência da propriedade, mas simplesmente da posse. 

Como se vê, a cessão de uso não é uma forma de alienação, tratando-se apenas de transferência de posse do cedente para o cessionário. Contudo, a Administração permanece com o domínio do bem cedido, para retomá-lo a qualquer momento ou recebê-lo ao término do prazo da cessão. Trata-se de instituto próprio do Direito Administrativo, previsto na legislação federal concernente aos bens imóveis da União (Lei n.º 9.636/1998, arts. 18 a 21, Decreto-Lei n.º 9.760/1946 e Decreto n.º 3.725/2001).

O parágrafo 3º do art. 64 do ainda vigente Decreto-Lei n.º 9.760/1946 foi o primeiro diploma legal a prever o instituto da cessão de uso, definindo-o como um instrumento gratuito, aplicável a imóveis da União, qualquer que seja a sua natureza, utilizado para viabilizar a cooperação entre órgãos ou entidades públicas, conforme sua previsão, in verbis:

“Art. 64. Os bens imóveis da União não utilizados em serviço público poderão, qualquer que seja a sua natureza, ser alugados, aforados ou cedidos.

(...)

§ 3º A cessão se fará quando interessar à União concretizar, com a permissão da utilização gratuita de imóvel seu, auxílio ou colaboração que entenda prestar.” (destacamos)

Ademais, a possibilidade de autorização para a cessão está disposta no inciso I do art. 18 da Lei n.º 9.636/1998, in verbis:

"Art. 18. A critério do Poder Executivo poderão ser  cedidos, gratuitamente ou em condições especiais, sob qualquer dos regimes previstos no Decreto-Lei n^o 9.760, de 1946, imóveis da União a:

I - Estados, Distrito Federal, Municípios e entidades sem fins lucrativos das áreas de educação, cultura, assistência social ou saúde; (Redação dada pela Lei nº 11.481, de 2007)

II - pessoas físicas ou jurídicas, em se tratando de interesse público ou social ou de aproveitamento econômico de interesse nacional. (Redação dada pela Lei nº 11.481, de 2007)

§ 1^o  A cessão de que trata este artigo poderá ser realizada, ainda, sob o regime de concessão de direito real de uso resolúvel, previsto no art. 7º do Decreto-Lei nº 271, de 28 de fevereiro de 1967, aplicando-se, inclusive, em terrenos de marinha e acrescidos, dispensando-se o procedimento licitatório para associações e cooperativas que se enquadrem no inciso II do caput deste artigo. (Redação dada pela Lei nº 11.481, de 2007)

§ 2^o O espaço aéreo sobre bens públicos, o espaço físico em águas públicas, as áreas de álveo de lagos, rios e quaisquer correntes d’água, de vazantes, da plataforma continental e de outros bens de domínio da União, insusceptíveis de transferência de direitos reais a terceiros, poderão ser objeto de cessão de uso, nos termos deste artigo, observadas as prescrições legais vigentes.

§ 3^o A cessão será autorizada em ato do Presidente da República e se formalizará mediante termo ou contrato, do qual constarão expressamente as condições estabelecidas, entre as quais a finalidade da sua realização e o prazo para seu cumprimento, e tornar-se-á nula, independentemente de ato especial, se ao imóvel, no todo ou em parte, vier a ser dada aplicação diversa da prevista no ato autorizativo e conseqüente termo ou contrato.

(...)” (destacamos) 

No que toca especificamente ao regime    de concessão de direito real de uso verifica-se que é uma espécie qualificada de cessão de uso, utilizada com finalidades específicas, como a regularização fundiária de interesse social, urbanização, industrialização, edificação e outros fins de interesse social.

Esse Instituto é regulado pelo art. 7º do  Decreto-lei nº 271/1967 nos seguintes moldes:

Art. 7^o É instituída a concessão de uso de terrenos públicos ou particulares, remunerada ou gratuita, por tempo certo ou indeterminado, como direito real resolúvel, para fins específicos de regularização fundiária de interesse social, urbanização, industrialização, edificação, cultivo da terra, aproveitamento sustentável das várzeas, preservação das comunidades tradicionais e seus meios de subsistência ou outras modalidades de interesse social em áreas urbanas.  (Redação dada pela Lei nº 11.481, de 2007)

§ 1º A concessão de uso poderá ser contratada, por instrumento público ou particular, ou por simples têrmo administrativo, e será inscrita e cancelada em livro especial.

§ 2º Desde a inscrição da concessão de uso, o concessionário fruirá plenamente do terreno para os fins estabelecidos no contrato e responderá por todos os encargos civis, administrativos e tributários que venham a incidir sôbre o imóvel e suas rendas.

§ 3º Resolve-se a concessão antes de seu têrmo, desde que o concessionário dê ao imóvel destinação diversa da estabelecida no contrato ou têrmo, ou descumpra cláusula resolutória do ajuste, perdendo, neste caso, as benfeitorias de qualquer natureza.

§ 4º A concessão de uso, salvo disposição contratual em contrário, transfere-se por ato inter vivos, ou por sucessão legítima ou testamentária, como os demais direitos reais sôbre coisas alheias, registrando-se a transferência.

(destacou-se)

Ainda, cumpre trazer à voga as lições de José dos Santos Carvalho Filho a respeito da matéria (Manual de direito administrativo. 30. ed. rev., atual. e ampl. – São Paulo: Atlas, 2016):

O direito real oriundo da concessão é transmissível por ato inter vivos ou causa mortis, mas inafastável será a observância dos fins da concessão. O instrumento de formalização pode ser escritura pública ou termo administrativo, devendo o direito real ser inscrito no competente Registro de Imóveis. Para a celebração desse ajuste, são necessárias lei autorizadora e licitação prévia, salvo se a hipótese estiver dentro das de dispensa de licitação. Na esfera federal, a licitação é dispensada se o uso for concedido a outro órgão administrativo (art. 17, § 2º, Lei nº 8.666/1993).

A concessão de direito real de uso salvaguarda o patrimônio da Administração e evita a alienação de bens públicos, autorizada às vezes sem qualquer vantagem para ela. Além do mais, o concessionário não fica livre para dar ao uso a destinação que lhe convier, mas, ao contrário, será obrigado a destiná-lo ao fim estabelecido em lei, o que mantém resguardado o interesse público que originou a concessão real de uso.

(destacou-se)

Em resumo, pode­-se dizer que a concessão de direito real de uso constitui:

a) direito real resolúvel, consistente no uso remunerado ou gratuito de terreno público para que seja utilizado nos fins específicos do Decreto­-lei nº 271/67 (regularização fundiária, urbanização, edificação, entre outras modalidades de interesse social);

b) direito transmissível por ato inter vivos ou mortis causa, como os demais direitos reais sobre coisas alheias;

c) tem como característica inerente o direito de sequela, que enseja a persecução do bem; e

d) é resolúvel, em face do descumprimento da destinação contratualmente estabelecida pelo concessionário.

Como visto no tópico anterior, a concessão de direito real de uso não transfere a propriedade plena do imóvel. Trata-se de uma espécie qualificada de cessão de uso - direito real resolúvel - que conquanto passível de transferência inter vivos ou por sucessão legítima ou testamentária, resolve-se quando o concessionário der ao imóvel destinação diversa da estabelecida no contrato ou termo, ou descumpra cláusula resolutória do ajuste. Ou seja, como bem frisou José dos Santos Carvalho Filho, o concessionário não fica livre para dar ao uso a destinação que lhe convier, mas, ao contrário, será obrigado a destiná-lo ao fim estabelecido em lei ou contrato, o que mantém resguardado o interesse público que originou a concessão de direito real de uso.

Como leciona Caio Tácito, a concessão de direito real de uso, "oponível a terceiros, guarda perante a administração, proprietária do bem, cujo domínio subsiste íntegro, o vínculo da condição resolutiva de destinação à finalidade pública estipulada, sob pena de perecimento do direito".

A SUCESSÃO CAUSA MORTIS EM CONTRATOS CDRU, como já  descrito  acima, o Instituto é regulado pelo art. 7º do  Decreto-lei nº 271/1967, tendo o §4º, art. 7º, previsto que "A concessão de uso, salvo disposição contratual em contrário, transfere-se por ato inter vivos, ou por sucessão legítima ou testamentária, como os demais direitos reais sobre coisas alheias, registrando-se a transferência.

Nesse contexto, necessário é verificar o disposto no termo de contrato assinado, já que segundo a Lei, é esse instrumento quem definirá a possibilidade ou não de transferência do direito real em questão.

Entretanto, como foi acostado aos autos o Termo de Contrato respectivo, mas  se encontra escaneado e invertido, impossibilitando a leitura do mesmo,  (SEI 29214572 e 29214641), não se pode dizer que  o respectivo instrumento permite ou impede o  tratado na consulta, não poderemos afirmar categoricamente quem será o herdeiro a constar como assinante da CDRU respectiva.

Desse modo, limitar-nos-emos a fundamentar a matéria de forma genérica, registrando desde já, que se o contrato tiver cláusula proibitiva de sucessão causa mortis, a transferência não poderá ocorrer.

Já quanto aos requisitos da transferência, acaso o contrato seja silente ou não tenha cláusula proibitiva, deve-se observar os fundamentos expostos no Parecer n. 00036/2017/DECOR/CGU/AGU e despachos de aprovação respectivos que os tornam vinculantes a todos os órgãos da Consultoria Jurídica (04926.000104/2011-02), cuja ementa consignou:

"I - Divergência sobre a necessidade da exigência de comprovação de enquadramento como baixa renda, bem como de comprovação de não possuir outros imóveis urbanos ou rurais para se credenciar como herdeiro apto a se beneficiar de concessão de direito real de uso fundamentada no art. 18 da Lei nº 9.636, de 1998, c/c art. 7º do Decreto-Lei nº 271, de 28 de fevereiro de 1967.

II - Interpretação do §3º do art. 18 da Lei nº 9.636, de 1998, que erigiu o descumprimento da "finalidade" da cessão como condição suficiente para ensejar a nulidade do termo ou contrato. Nesse sentido, realizada a cessão no âmbito de um programa de regularização fundiária voltado para pessoas que se enquadrem nos critérios legais definidores de baixa renda no âmbito de programas de regularização fundiária de interesse social a sucessão relativa a esse direito pelos herdeiros demanda o atendimento desses mesmos requisitos.

III - Entende-se lícita a exigência de comprovação de enquadramento como baixa renda e de não possuir outro imóvel urbano ou rural, se a finalidade da cessão foi a de atender a essas populações carentes, para que o herdeiro seja considerado apto a se beneficiar de concessão de direito real de uso.

Ement. 26.2"

Em resumo, o entendimento foi firmado  no sentido de que somente se atendidos os mesmos requisitos pelos herdeiros é que se poderá ter como lícita a cessão a eles. Nesse sentido, entende-se legítima a exigência de comprovação de enquadramento como baixa renda e de não possuir outro imóvel urbano ou rural, se a finalidade da cessão foi a de atender a essas populações carentes, para que o herdeiro seja considerado apto a se beneficiar de concessão de direito real de uso – CDRU, fundamentada no art. 18 da lei nº 9636, de 1998 c/c art. 7º do decreto-lei nº 271, de 1967, na mesma linha do entendimento esposado pela CONJUR/MP (NOTA Nº 509/2017/ACS/CGJPU/CONJUR-MP/CGU/AGU.

Transcreve-se, abaixo, parte do parecer 00036/2017/DECOR/CGU/AGU, in verbis:

“(....)

9. Para  a  CONJUR/MP,  a  previsão  da  sucessão  legítima  ou  testamentária  sem  que  haja  disposição expressa de lei que exija do sucessor o enquadramento como beneficiário de baixa renda ou de comprovação de não possuir outros imóveis urbanos ou rurais não afasta essa necessidade, que decorre "da própria lógica do instituto e dasua finalidade original (garantir o direito à moradia digna, como extensamente trabalhado no PARECER Nº 1011­5.4.7/2011/DPC/CONJUR­MP/CGU/AGU)."

 

10. De fato, embora ausente disposição legal que possa ser apontada diretamente como fundamento para as exigências, esse verdadeiro gravame decorre da própria natureza da cessão originariamente feita. Assim, ele incide nos casos em que se destine à regularização fundiária de interesse social em que o cessionário, posteriormente falecido, qualificava-­se como beneficiário com base em critérios definidores de baixa renda.

11. Ou seja, uma vez recebido o imóvel em cessão de direito real de uso destinado ao atendimento do direito à moradia de pessoas com baixa renda, esse gravame permanece no ato administrativo ou no negócio jurídico entabulado, não obstante se reconheça a possibilidade de transmissão do direito real aos herdeiros, que deverão atender às mesmas condições para que possam gozar do direito de uso.

12. Solução  diversa  importaria  em  reconhecer  que  o  direito  real  de  uso  pudesse  ser  transmitido  aos herdeiros mesmo que eles dispusessem de imóvel apropriado para sua moradia, bem como que contassem com renda superior à legalmente estabelecida para ser considerado como de baixa renda, o que importaria em inversão do objetivo da concessão e inobservância da ‘finalidade’ da realização da regularização fundiária, contrariando o §3º do art. 18 da Lei nº 9.636, de 1998, in verbis:

"Art. 18. (...).

(...).

§ 3º A cessão será autorizada em ato do Presidente da República e se formalizará mediante termo ou  contrato,  do  qual  constarão  expressamente  as  condições  estabelecidas,  entre  as  quais  a finalidade  da  sua  realização  e  o  prazo  para  seu  cumprimento,  e  tornar­se­á  nula, independentemente de ato especial, se ao imóvel, no todo ou em parte, vier a ser dada aplicação diversa da prevista no ato autorizativo e conseqüente termo ou contrato.(...)."

 

13. Por  seu  turno,  a  interpretação  do  §3º  do  art.  18  da  Lei  nº  9.636,  de  1998,  evidencia  que  o descumprimento da finalidade da cessão é condição suficiente para ensejar a nulidade do termo ou contrato. Nesse sentido, realizada a cessão no âmbito de um programa de regularização fundiária voltado oferecer moradia para pessoas que se enquadrem nos critérios legais definidores de baixa renda, a sucessão desse direito pelos herdeiros demanda o atendimento desses mesmos requisitos.

14. Evidentemente, a hipótese de sucessão legítima ou testamentária não afasta a natureza resolúvel do direito à cessão, que permanece inalterada pelo falecimento do cessionário originário.

15. Aliás, o art. 18, §6º, I, da Lei nº 9.636, de 1998, afasta a exigência de licitação para a cessão de ‘bens imóveis residenciais construídos, destinados ou efetivamente utilizados no âmbito de programas de provisão habitacional ou de regularização fundiária de interesse  social desenvolvidos por órgãos ou entidades da administração pública’. Previsão similar encontra­se no art. 17, I, ‘f’, da Lei nº 8.666, de 21 de junho de 1993.

16. Os dispositivos legais citados são os seguintes:

Art. 18. (...).

(...).

§ 6º  Fica dispensada de licitação a cessão prevista no caput deste artigo relativa a:  (Incluído pela Lei nº 11.481, de 2007)

I ­ bens imóveis residenciais construídos, destinados ou efetivamente utilizados no âmbito deprogramas  de  provisão  habitacional  ou  de  regularização  fundiária  de  interesse    social desenvolvidos por órgãos ou entidades da administração pública;        (Incluído pela Lei nº11.481, de 2007)

(...).’

‘Art. 17.  A alienação de bens da Administração Pública, subordinada à existência de interesse público devidamente justificado, será precedida de avaliação e obedecerá às seguintes normas:

I ­ quando imóveis, dependerá de autorização legislativa para órgãos da administração direta e entidades  autárquicas  e  fundacionais,  e,  para  todos,  inclusive  as  entidades  paraestatais, dependerá de avaliação prévia e de licitação na modalidade de concorrência, dispensada esta nos seguintes casos:

(...);

f) alienação gratuita ou onerosa, aforamento, concessão de direito real de uso, locação ou permissão  de  uso  de  bens  imóveis  residenciais  construídos,  destinados  ou  efetivamente utilizados no âmbito de programas habitacionais ou de regularização fundiária de interesse social desenvolvidos por órgãos ou entidades da administração pública;(...)."

 

17. Nesse  sentido,  a  previsão  de  transferência  da  cessão  por  direito  hereditário  prevista  no  art.  7º  do Decreto­Lei nº 271, de 1967, deve observar as condições iniciais que ensejaram a obtenção do direito mediante dispensa de licitação. Em outras palavras, pode­ se afirmar que a legitimidade da dispensa de licitação depende do atendimento dos requisitos exigidos dos cessionários para caracterizá-­la inicialmente.

18. A  dispensa  prevista  na  legislação  faz  referência  expressa  à  hipótese  de  regularização  fundiária  de interesse social, que relaciona-­se à garantia do direito à moradia por população de baixa renda (art. 6º­A da Lei nº 9.636, de 1998), sendo esses requisitos condicionantes da dispensa de licitação. Nessa linha, somente se atendidos os mesmos requisitos pelos herdeiros é que se poderá ter como lícita a cessão a eles.

19. Diante do exposto, entende-­se legítima a exigência de comprovação de enquadramento como baixa renda e de não possuir outro imóvel urbano ou rural, se a finalidade da cessão foi a de atender a essas populações carentes, para que o herdeiro seja considerado apto a se beneficiar de concessão de direito real de uso fundamentada no art. 18 da Lei nº 9.636, de 1998, c/c art. 7º do Decreto-­Lei nº 271, de 1967, na mesma linha do entendimento esposado pela CONJUR/MP (NOTA Nº 509/2017/ACS/CGJPU/CONJUR­MP/CGU/AGU (Seq. 9).”

Diante do supra exposto, acaso haja possibilidade contratual da transferência, existindo herdeiros do falecido, a CDRU deve ser analisada pela Secretaria do Patrimônio da União – SPU à luz da Lei e do contrato, mas de forma a proporcionar o direito a todos os herdeiros que venham a comprovar os requisitos para a concessão de uma CDRU de forma individual.

Transferência de Utilização por  Sucessão  da CDRU:  para herdeiros  com relação  a documentação a ser apresentada  no sentido de garantir juridicamente  a transferência de utilização  do imóvel em regime de CDRU para a requerente, que se intitula como única herdeira.

Impõe-se, portanto, a aquiescência formal de todos os herdeiros, demonstrando-se a partilha efetiva da herança (judicial ou extrajudicialmente) que deixou, ou seja lavrado o instrumento público pertinente.

III - CONCLUSÃO.

Por tudo exposto, conclui-se que a transferência do contrato de CDRU por sucessão hereditária só poderá se dar se não houver cláusula proibitiva no Instrumento do termo de Contrato., caso em que somente poderá ser feita em favor dos herdeiros que venham a comprovar os requisitos para a concessão de uma CDRU de forma individual.

É o parecer.

Boa Vista/RR, 28 de dezembro de 2022.

GLAIR FLORES DE MENEZES FERNANDES

ADVOGADA DA UNIÃO CJU-RR/CGU/AGU

Atenção, a consulta ao processo eletrônico está disponível em https://supersapiens.agu.gov.br mediante o fornecimento do Número Único de Protocolo (NUP) 19739132019202231 e da chave de acesso 8b6657af