ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA JURÍDICA DA UNIÃO ESPECIALIZADA VIRTUAL DE PATRIMÔNIO
NÚCLEO JURÍDICO
ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA JURÍDICA DA UNIÃO ESPECIALIZADA VIRTUAL DE PATRIMÔNIO
NÚCLEO JURÍDICO
PARECER n. 01074/2022/NUCJUR/E-CJU/PATRIMÔNIO/CGU/AGU
NUP: 04906.000806/2009-00
INTERESSADOS: UNIÃO - SUPERINTENDÊNCIA REGIONAL DO PATRIMÔNIO DA UNIÃO EM SERGIPE - SPU/SE
ASSUNTOS: AFORAMENTO GRATUITO DE IMÓVEL DA UNIÃO
EMENTA: IMÓVEL DA UNIÃO. CONSTITUIÇÃO DE AFORAMENTO. ANÁLISE DE MINUTA DE CONTRATO DE CONSTITUIÇÃO DE AFORAMENTO GRATUITO DE IMÓVEL DA UNIÃO, CARACTERIZADO COMO TERRENO ACRESCIDO DE MARINHA (ART. 3º DO DL 9.760/46).
I - Fundamento Legal: Art. 105, item 1º, do Decreto-Lei nº 9.760, de 5 de setembro de 1946 e Instrução Normativa SPU nº 03, de 9 de novembro de 2016.
II - Enunciado nº 05 da Portaria nº 02 da CONJUR/MPOG, de 10 de abril de 2013, a transcrição ou registro que não deve fazer referência que possa levar à conclusão de que a verdadeira proprietária da área é a União.
III - Pela possibilidade do aforamento, condicionada à observância das recomendações constantes deste parecer.
I - RELATÓRIO
A Superintendência do Patrimônio da União em Sergipe (SPU/SE) encaminha o presente processo à esta Consultoria Jurídica da União Especializada Virtual de Patrimônio (e-CJU/Patrimônio), em cumprimento ao parágrafo único do artigo 38 da Lei nº 8.666/93, nos termos do artigo 11, inciso VI , alínea “b”, da Lei Complementar n. 73, de 1993, que instituiu a Lei Orgânica da Advocacia-Geral da União e do artigo 19, incisos I, VI e VII, do Ato Regimental n. 5, de 27 de setembro de 2007, do Advogado-Geral da União, tendo por finalidade análise e manifestação acerca da Constituição de Aforamento Gratuito e minuta acostada.
Trata-se de Pedido de Constituição de Contrato de Aforamento Gratuito, protocolizado por INARA BEATRIZ GOMES LOPES, referente ao imóvel situado na Rua Euclides Paes Mendonça, nº 270, aptº 301, Edifício Plaza de Madri, bairro Treze de Julho, Aracaju/SE, matriculado na 2ª Circunscrição Imobiliária, Livro Nº 02 - Registro Geral de Aracajú-Sergipe, sob a matricula 17.122, Ficha 01, em 30 de junho de 2005, cuja Fração Ideal é de 0,0382163, correspondente ao aptº 301 do Edifício Plaza de Madri.
Há DESPACHO CONCESSÓRIO DE AFORAMENTO GRATUITO (SEI 30222113) e análise da área técnica da SPU/SE, por meio da Nota Técnica SEI nº 37436/2022/ME (SEI 27301195).
Os autos foram anexados ao Sistema Sapiens por meio de liberação de link externo ao sistema SEI https://sei.economia.gov.br/sei/processo_acesso_externo_consulta.php?id_acesso_externo=2502693&infra_hash=97a3f6fdaf51b7934610cc704ebc7c47, contendo destacadamente os seguintes documentos:
É o relatório.
II. FINALIDADE E ABRANGÊNCIA DO PARECER JURÍDICO
A presente manifestação jurídica tem o escopo de assessorar a autoridade competente para a prática do ato, para que dele não decorra nenhuma responsabilidade pessoal a ela, e também para que seja observado o princípio da legalidade e os demais que norteiam a atuação da Administração.
Desta forma, cercando-se a autoridade de todas as cautelas para a prática do ato, e documentando-as nos autos, a princípio cessa a sua responsabilidade pessoal por eventuais decorrências não satisfatórias.
Nossa atribuição é justamente apontar possíveis riscos do ponto de vista jurídico e recomendar alguma providência para salvaguardar a autoridade assessorada, a quem, em seu juízo discricionário, compete avaliar a real dimensão do risco e a necessidade de se adotar ou não a cautela recomendada.
Disso se conclui que parte das observações aqui expendidas não passam de recomendações, com vistas a salvaguardar a autoridade administrativa assessorada, e não vinculá-la. Caso opte por não acatá-las, não haverá ilegalidade no proceder, mas simples assunção do risco. O acatamento ou não das recomendações decorre do exercício da competência discricionário da autoridade assessorada.
Já as questões que envolvam a legalidade, de observância obrigatória pela Administração, serão apontadas, ao final deste parecer, como óbices a serem corrigidos ou superados. O prosseguimento do feito, sem a correção de tais apontamentos, será de responsabilidade exclusiva do órgão, por sua conta e risco.
Por outro lado, é certo que a análise dos aspectos técnicos (não jurídicos) não está inserida no conjunto de atribuições/competências afetas a esta Consultoria especializada, a qual não possui conhecimento específico nem competência legal para manifestar-se acerca de questões outras que aquelas de cunho estritamente jurídico, cabendo à SPU consulente a responsabilidade pela aferição do imóvel ocupado e sua avaliação, pelo exame dos documentos cartoriais referentes a ocupação primitiva, a cadeia sucessória e a detenção física nas hipóteses demandadas, atestando a satisfatoriedade da documentação exibida, anexando aos autos as comprovações pertinentes, de acordo com o preceituado no Enunciado nº 07 do MANUAL DE BOAS PRÁTICAS CONSULTIVAS DA CGU/AGU, no sentido de que o Órgão Consultivo deve evitar "(...) posicionamentos conclusivos sobre temas não jurídicos, tais como os técnicos, administrativos ou de conveniência ou oportunidade".
III - ANÁLISE
As razões declinadas pela SPU/SE para fins de fundamentar a formalização da Constituição de Aforamento foram aviadas no bojo da Nota Técnica SEI nº 37436/2022/ME (SEI 27301195), não competindo a esta CJU endossar o mérito administrativo, tendo em vista que este é relativo à área técnica competente da Administração, em atendimento à recomendação da Consultoria-Geral da União, por meio das Boas Práticas Consultivas, BPC nº 07.
Diante da análise do referido documento, denota-se que "trata-se de terreno acrescido de marinha, tem 1.390,00m² de área total e 1.390,00m² de área da União, cuja Fração Ideal é de 0,0382163", destacando-se "que o imóvel se encontra em área com demarcação homologada em 25/05/1971, através do processo n° 10586.000311/97-77, não se enquadrando no Art. 110, da Instrução Normativa SPU n° 03, de 09 de novembro de 2016".
No que se refere ao Aforamento, destaca-se o Decreto-Lei no 9.760, de 5 de setembro de 1946, que dispõe sobre imóveis da União e dá outras providências, em seu art. 64, disciplina que "Os bens imóveis da União não utilizados em serviço público poderão, qualquer que seja a sua natureza, ser alugados, aforados ou cedidos".
Em seu art. 1o, reza que " Incluem-se entre os bens imóveis da União:
a) os terrenos de marinha e seus acrescidos;
b) os terrenos marginais dos rios navegáveis, em Territórios Federais, se, por qualquer título legítimo, não pertencerem a particular;
c) os terrenos marginais de rios e as ilhas nestes situadas na faixa da fronteira do território nacional e nas zonas onde se faça sentir a influência das marés;
d) as ilhas situadas nos mares territoriais ou não, se por qualquer título legítimo não pertencerem aos Estados, Municípios ou particulares;
e) a porção de terras devolutas que fôr indispensável para a defesa da fronteira, fortificações, construções militares e estradas de ferro federais;
f) as terras devolutas situadas nos Territórios Federais;
g) as estradas de ferro, instalações portuárias, telégrafos, telefones, fábricas oficinas e fazendas nacionais;
h) os terrenos dos extintos aldeamentos de índios e das colônias militares, que não tenham passado, legalmente, para o domínio dos Estados, Municípios ou particulares;
i) os arsenais com todo o material de marinha, exército e aviação, as fortalezas, fortificações e construções militares, bem como os terrenos adjacentes, reservados por ato imperial;
j) os que foram do domínio da Coroa;
k) os bens perdidos pelo criminoso condenado por sentença proferida em processo judiciário federal;
l) os que tenham sido a algum título, ou em virtude de lei, incorporados ao seu patrimônio.
De acordo com o seu art. 2º "São terrenos de marinha, em uma profundidade de 33 (trinta e três) metros, medidos horizontalmente, para a parte da terra, da posição da linha do preamar-médio de 1831:
a) os situados no continente, na costa marítima e nas margens dos rios e lagoas, até onde se faça sentir a influência das marés;
b) os que contornam as ilhas situadas em zona onde se faça sentir a influência das marés.
Parágrafo único. Para os efeitos deste artigo a influência das marés é caracterizada pela oscilação periódica de 5 (cinco) centímetros pelo menos, do nível das águas, que ocorra em qualquer época do ano.
Conforme seu art. 3º, "são terrenos acrescidos de marinha os que se tiverem formado, natural ou artificialmente, para o lado do mar ou dos rios e lagoas, em seguimento aos terrenos de marinha."
Segundo disciplina o art. 4º "São terrenos marginais os que banhados pelas correntes navegáveis, fora do alcance das marés, vão até a distância de 15 (quinze) metros, medidos horizontalmente para a parte da terra, contados dêsde a linha média das enchentes ordinárias."
Em conformidade com o art. 64, "Os bens imóveis da União não utilizados em serviço público poderão, qualquer que seja a sua natureza, ser alugados, aforados ou cedidos," e conforme dispõe seu § 2º "O aforamento se dará quando coexistirem a conveniência de radicar-se o indivíduo ao solo e a de manter-se o vínculo da propriedade pública".
De acordo com a Constituição Federal de 1988, precisamente com o seu art. 20, estão incluídos nos bens da União:
(...)
VII - os terrenos de marinha e seus acrescidos;
O aforamento, consoante definição contida no inciso I do art. 2º da IN SPU nº 3/2016, por sua vez, trata-se de um direito real, que mediante contrato a União atribui a terceiros o domínio útil de um imóvel de sua propriedade, recebendo o foro anual de 0,6% do valor do domínio pleno do terreno. Esse instrumento é utilizado nas situações em que coexistirem a conveniência de destinar o imóvel e, ao mesmo tempo, manter o vínculo da propriedade pública (§ 2º do art. 64 do Decreto Lei 9.760/1946).
No aforamento há o desdobramento em domínio direto e domínio útil. O primeiro permanece com a União e o segundo é atribuído ao particular, que passa a exercer direito real sobre a coisa alheia.
Ainda segundo definição contida no artigo 2º, agora pelo inciso IV, da mesma IN SPU nº 3/2016, a concessão do aforamento gratuito é o:
"ato pelo qual a União atribui a terceiro o domínio útil de terreno de sua propriedade, dispensado o pagamento do valor correspondente a 83% do valor da avaliação do domínio pleno pelo foreiro, que passa a se obrigar contratualmente ao de laudêmio na quantia de 5% do valor atualizado do domínio pleno do terreno, excluídas as benfeitorias, nos casos de transferência onerosa entre vivos”.
O Aforamento ora analisado resulta do requerimento formulado pela Sra. Inara Beatriz Gomes Lopes, portadora do RG nº 9.020.041.324 SSP/RS e CPF nº 188.782.960-15, cujos dados constitutivos que o representarão constam no documento de Constituição de Aforamento se encontram devidamente juntados nos autos.
Quanto às conclusões registradas na Nota Técnica encaminhada a esta Consultoria, elaboradas a partir da documentação acostada pela área técnica da SPU/SE, oportuno ressaltar que, no âmbito do Direito Administrativo, as informações prestadas/emanadas de autoridades e agentes públicos gozam dos atributos de presunção (juris tantum) de legitimidade e certeza. Tais atributos conferem não apenas veracidade sobre os fatos nos quais se baseiam (certeza), mas também permite inferir que foram realizados em conformidade com os ditames legais (legitimidade), razão pela qual manifestações dessa ordem devem ser presumidas como expressão verídica de uma realidade fática.
Isso porque refoge à atribuição legal deste Órgão de Consultoria, como dito anteriormente, instruir o processo com as informações técnicas e elementos fáticos, bem como documentos hábeis/aptos a comprovar/demonstrar a existência de qualquer intervenção física em relação ao bem, de modo a atestar a comprovação da detenção física exigida pela Instrução Normativa SPU nº 03, de 9 de novembro de 2016, pois a atribuição de delimitação de áreas de domínio ou posse da União, cadastramento de imóveis, discriminação de áreas da União, controle e fiscalização de imóveis de posse e domínio da União e registro de atualização das respectivas informações nas bases de dados incumbe à própria SPU/SE, no regular exercício das atribuições legais conferidas em normativos decorrentes de sua estrutura regimental, a teor do Decreto Federal nº 9.745, de 8 de Abril de 2019.
O instituto jurídico do "aforamento" rege-se pelo estabelecido no Decreto-Lei n° 9.760, de 05 de setembro de 1946, que dispõe sobre os bens imóveis da União, na Lei nº 9.636, de 15 de maio de 1998, que dispõe sobre a regularização, administração, aforamento e alienação de bens imóveis de domínio da União, no Decreto-Lei nº 2.398, de 21 de dezembro de 1987, que dispõe sobre foros, laudêmios e taxas de ocupação relativas a imóveis de propriedade da União e na Instrução Normativa SPU nº 03, de 9 de Novembro de 2016, que disciplina os procedimentos administrativos para a constituição, caducidade, revigoração e remição de aforamento de terrenos dominiais da União.
Tem direito ao aforamento gratuito, na forma explicitada pela IN SPU nº 3, de 9 de novembro de 2016, aqueles que se enquadram no previsto pelos art. 105 do Decreto-Lei nº 9.760, de 1946:
"Art. 105. Tem preferência ao aforamento:
1º – os que tiverem título de propriedade devidamente transcrito no Registo de Imóveis;
2º – os que estejam na posse dos terrenos, com fundamento em título outorgado pelos Estados ou Municípios;
3º – os que, necessariamente, utilizam os terrenos para acesso às suas propriedades;
4º – os ocupantes inscritos até o ano de 1940, e que estejam quites com o pagamento das devidas taxas, quanto aos terrenos de marinha e seus acrescidos;
5º – os que, possuindo benfeitorias, estiverem cultivando, por si e regularmente, terras da União, quanto às reservadas para exploração agrícola, na forma do art. 65;(Revogado pela Lei nº 9.636, de 1998)
6º – os concessionários de terrenos de marinha, quanto aos seus acréscidos, desde que estes não possam constituir unidades autônomas;
7º – os que no terreno possuam benfeitorias, anteriores ao ano de 1940, de valor apreciável em relação ao daquele;
Significa dizer, em outras palavras, que o legislador reconheceu o direito de preferência a certas pessoas, por valorizar a relação jurídica preexistente entre estas e os bens públicos, a tal ponto de lhes assegurar a citada preferência correspondente ao domínio útil.
Nesse passo, a Nota Técnica SEI nº 37436/2022/ME (SEI n° 27301195) esclarece no item 9 que a cadeia sucessória está delineada no bojo do Despacho (SEI n°22139854), conforme segue:
CADEIA SUCESSÓRIA
1. Certidão do Registro do Imóvel de nº 3.845, datada de 02/08/1940 (Título: Formal de Partilha, datado de 05/07/1940): (SEI 21360967)
Imóvel: "Sítio Bela Vista, no Tramanday."
Adquirente: Maria Montes Marsilac e Outros (07)
Transmitente: Espólio de Dr. Manoel de Marsilac Mota
2. Certidão do Registro do Imóvel de nº 5.593, datada de 02/12/1944 (Título: Escritura Pública de Compra e Venda, datada de 29/11/1944): (SEI 8342656)
Transcrição Anterior: nº 3.845
Imóvel: "Sítio de terras de marinha denominado Tramanday Grande, subúrbio desta Capital."
Adquirente: Edilberto Reis Cunha e Outros (03)
Transmitente: Maria Montes Marsilac e Outros (07)
3. Certidão do Registro do Imóvel de nº 1.740, datada de 20/08/1973 (Título: Escritura Pública de Compra e Venda datada de 17/08/1973): (SEI 8342656)
Transcrição Anterior: nº 5.593
Imóvel: " Lotes de terras nesta Cidade."
Adquirente: NORCON - Sociedade Nordestina de Construções LTDA
Transmitente: Elielba Reis Cunha Bolati e S/M
4. Certidão da Matrícula do Imóvel de nº 4.711, datada de 19/06/1979: (SEI 8342656):
Transcrição Anterior: 1.740
Imóvel: "Área de terreno acrescido de marinha, situado na Rua Álvaro Brito, antiga Rua G, Loteamento Josué Cunha, Bairro: Treze de Julho, Quadra 12, nesta Cidade."
Proprietária: NORCON - Sociedade Nordestina de Construções LTDA
R.1 - 4.711: COMPRA E VENDA (Título: Escritura Pública de Compra e Venda, datada de 15/06/1979):
Adquirente: Adalberto Moura Macedo
Transmitente: NORCON - Sociedade Nordestina de Construções LTDA
R.2 - 4.711: COMPRA E VENDA (Título: Escritura Pública de Compra e Venda, datada de 17/05/2000):
Adquirente: CONSTRUTORA CUNHA LTDA
Transmitente: Adalberto Moura Macedo
AV-3 - 4.711: ENCERRAMENTO DA MATRÍCULA/ Em: 29/06/2005: "Averbação para fazer constar que o imóvel objeto da presente matrícula foi anexado à matrícula nº 4.712, passando o todo assim formado a constituir-se objeto da matrícula nº 17.117, ficando, em consequência ENCERRADA a presente matrícula.
5. Certidão da Matrícula do Imóvel de nº 4.712, datada de 19/06/1979: (SEI 8342656):
Transcrição Anterior: 1.740
Imóvel: "Área de terreno acrescido de marinha, situado na Rua Álvaro Brito, antiga Rua G, Loteamento Josué Cunha, Bairro: Treze de Julho, Quadra 12, nesta Cidade."
Proprietária: NORCON - Sociedade Nordestina de Construções LTDA
R.1 - 4.712: COMPRA E VENDA (Título: Escritura Pública de Compra e Venda, datada de 15/06/1979):
Adquirente: José Monteiro Sobral
Transmitente: NORCON - Sociedade Nordestina de Construções LTDA
R.2 - 4.712: COMPRA E VENDA (Título: Escritura Pública de Compra e Venda, datada de 17/05/2000):
Adquirente: CONSTRUTORA CUNHA LTDA
Transmitente: José Monteiro Sobral
AV-3 - 4.712: ENCERRAMENTO DA MATRÍCULA/ Em: 29/06/2005: "Averbação para fazer constar que o imóvel objeto da presente matrícula foi anexado à matrícula nº 4.711, passando o todo assim formado a constituir-se objeto da matrícula nº 17.117, ficando, em consequência ENCERRADA a presente matrícula.
6. Certidão da Matrícula do Imóvel de nº 17.117, datada de 29/06/2005: (SEI 8342656):
Transcrições Anteriores: nºs 4.711 e 4.712
Imóvel: "Terreno acrescido de marinha, situado na Rua Álvaro Brito, antiga Rua G, Loteamento Josué Cunha, Bairro: Treze de Julho, Quadra 12, nesta Cidade."
Proprietária: CONSTRUTORA CUNHA LTDA
AV-1 - Matrícula 17.117: FUSÃO: "Conforme requerimento datado de 22/06/2005, essa matrícula representa a FUSÃO dos imóveis objetos das matrículas nºs 4.711 e 4.712.
AV-2 - Matrícula 17.117: AVERBAÇÃO DE CONSTRUÇÃO: "Averbação para fazer constar no imóvel objeto da presente matrícula, a existência de uma EDIFICAÇÃO MULTIFAMILIAR, na Rua Euclides Paes Mendonça, nº 270, Bairro: 13 de Julho, denominado Edifício Plaza de Madri, nesta Capital.
AV-4-Matrícula 17.117: INDIVIDUALIZAÇÃO DOS APARTAMENTOS E SUAS RESPECTIVAS MATRÍCULAS (APARTAMENTO 301/ MATRÍCULA 17.122).
7. Certidão da Matrícula do Imóvel de nº 17.122, datada de 30/06/2005: (SEI 8342656):
Transcrição Anterior: nº 17.117
Imóvel: "Apartamento sob o nº301,Edifício Plaza de Madri, Bairro: Treze de Julho, nesta Capital."
Proprietária: CONSTRUTORA CUNHA LTDA
R-2 - Matrícula 17.122: Nos termos da Escritura Pública de Compra e Venda, datada de 06/05/2009, o imóvel objeto da presente matrícula foi adquirido por INARA BEATRIZ GOMES LOPES E S/M, por compra feita a CONSTRUTORA CUNHA LTDA.
Pois bem, na IN SPU nº 3, de 9 de novembro de 2016, têm-se os casos de bens delineados como aforados gratuitamente e de "preferência ao aforamento gratuito", vejamos:
Art. 2º Para efeitos dessa Instrução Normativa - IN, são adotados os seguintes conceitos:
(...)
IV - concessão do aforamento gratuito: ato pelo qual a União atribui a terceiro o domínio útil de terreno de sua propriedade, dispensado o pagamento do valor correspondente a 83% do valor da avaliação do domínio pleno pelo foreiro, que passa a se obrigar contratualmente ao de laudêmio na quantia de 5% do valor atualizado do domínio pleno do terreno, excluídas as benfeitorias, nos casos de transferência onerosa entre vivos;
(...)
Seção III
Do Exercício da Preferência ao Aforamento Gratuito
Art. 10. O exercício do direito de preferência ao aforamento gratuito é o ato formal pelo qual o interessado requer a concessão do domínio útil referente a imóvel da União, independentemente do pagamento do valor relacionado a este direito.
Art. 11 . Os ocupantes com preferência ao aforamento gratuito, nos termos dos arts. 105 e 215 do Decreto-Lei nº 9.760, de 1946, devem formalizar o requerimento de exercício do direito dentro do prazo de 180 (cento e oitenta) dias contados da notificação, sob pena de perda dos direitos que porventura lhes assistam.
Art. 12 . A preferência ao aforamento gratuito de imóvel da União será verificada após a apresentação pelo ocupante ou seu representante legal dos documentos que comprovem atender aos requisitos previstos nos arts. 105 e 215 do Decreto - Lei nº 9.760, de 1946.
(...)
Art. 14. Tem preferência ao aforamento gratuito, conforme o art. 105 do Decreto-Lei nº 9.760, de 1946:
I - os que tiverem título de propriedade devidamente registrado ou transcrito no Registro de Imóveis cuja cadeia retroaja ininterruptamente a 5 de setembro de 1946, desde que, naquela data, os registros e transcrições não fizessem qualquer menção que pudesse levar à conclusão de que a verdadeira proprietária da área era a União, a exemplo de referências a terrenos de marinha e acrescidos de marinha;
II - os que estejam na posse dos terrenos, com fundamento em título outorgado pelos Estados ou Municípios;
III - os que, necessariamente, utilizam os terrenos para acesso às suas propriedades;
IV - os ocupantes efetivamente inscritos até o ano de 1940, ainda que o atual ocupante tenha sido cadastrado em data posterior, hipótese em que a cadeia possessória efetivamente lançada nos arquivos da Administração deve retroagir ininterruptamente àquele ano, e desde que estejam quites com o pagamento das devidas taxas, quanto aos terrenos de marinha e seus acrescidos;
V - os concessionários de terrenos de marinha, quanto aos seus acrescidos, desde que estes não possam constituir unidades autônomas; e
VI - os que no terreno possuam benfeitorias, anteriores ao ano de 1940, de valor apreciável em relação ao daquele."
Art. 17. Os documentos necessários à comprovação dos casos de preferência previstos nesta Seção estão apresentados no Anexo VI.
(...)
I - Os que tiverem título de propriedade devidamente transcrito no Registo de Imóveis.
a) título aquisitivo em nome do atual ocupante, devidamente transcrito no Cartório de Registro de Imóveis competente.
b) certidão de inteiro teor da matrícula do imóvel e outros documentos cartoriais que comprovem a cadeia sucessória, retroagindo ininterruptamente à edição do Decreto-lei nº 9.760, de 5 de setembro de 1946, recaindo em título de propriedade devidamente transcrito em Cartório de Registro de Imóveis.
Da Constituição de Aforamento Voluntário
Art. 33 . Para o ocupante com direito de preferência que voluntariamente solicitar a aquisição do domínio útil, serão aplicadas as orientações desta IN, devendo para este fim enviar requerimento eletrônico de utilização /regularização, que pode ser formalizado através do Portal de Serviços da SPU (e - SPU) , e - spu.planejamento.gov.br.
Art. 34 . Uma vez requerido o aforamento sob a forma voluntária, a SPU/UF providenciará a elaboração da avaliação e elaborará o cálculo do valor de referência – CVR, nos casos de direito de preferência ao aforamento gratuito, ou a avaliação de precisão, nas hipóteses de direito de preferência ao aforamento oneroso, realizada, especificamente para esse fim, pela SPU ou, sempre que necessário, pela Caixa Econômica Federal, com validade de 12 (doze ) meses a contar da data de sua publicação.
(...)” (sublinhei e negritei)
Vê-se, portanto, que o disposto no art. 17 acima condiciona o ato de concessão da Autoridade à apresentação dos documentos previstos no ANEXO VI da IN SPU nº 03/2016. Repita-se que foge à atribuição legal deste órgão jurídico lançar nos autos os indicativos sobre a existência de qualquer intervenção física em relação ao bem, de modo a registrar a prova da detenção física exigida no normativo, pois referida atribuição foi conferida à SPU/SE, conforme os dispositivos legais transcritos anteriormente.
A ressalva mencionada no artigo 14, inciso I, da Instrução Normativa SPU nº 3, de 9 de novembro de 2016, consubstanciou o entendimento firmado pelo ENUNCIADO CONJUR/MPOG nº 05, no sentido de que:
Enunciado nº 5: Para que tenha direito de preferência ao aforamento gratuito com base no item 1º do art. 105 do Decreto-Lei nº 9.760, de 5 de setembro de 1946, além da necessidade de o requerente comprovar que a cadeia sucessória relacionada ao bem retroage ininterruptamente à data de entrada em vigor do Decreto-Lei, os registros e transcrições não devem fazer qualquer menção que possa levar à conclusão de que a verdadeira proprietária da área é a União, a exemplo de referências a terrenos de marinha e acrescidos de marinha
Precedentes:
PARECER Nº 0127 - 5.1.1/2012/DPC/CONJUR-MP/CGU/AGU- PARECER Nº 0271 - 5.1.1/2012/DPC/CONJUR-MP/CGU/AGU- PARECER Nº 1723 - 5.1.1/2012/DPC/CONJUR-MP/CGU/AGU- PARECER Nº 1510 - 5.1.1/2012/MAA/CONJUR-MP/CGU/AGU- PARECER Nº 0228 - 5.1.1/2013/DPC/CONJUR-MP/CGU/AGU- PARECER Nº 0090 - 5.1.1/2013/AMF/CONJUR-MP/CGU/AGU
Releva trazer os termos do PARECER Nº 0298-5.1.1/2014/LBS/CONJUR-MP/CGU/AGU, aprovado pelo Consultor Jurídico da Consultoria vinculada, a Consultoria Jurídica junto ao Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão (CONJUR/MP) que firmou entendimento acerca da adequada interpretação jurídica a ser conferida à parte final do citado Enunciado nº 5, nos seguintes termos:
(...)
10. Para que tenha direito de preferência ao aforamento com base no item 1º do art. 105, o requerente deve comprovar que a cadeia sucessória relacionada ao bem objeto do pedido retroage à data de entrada em vigor do Decreto-Lei nº 9.760/46. Além disso, os registros e transcrições não devem fazer qualquer menção que possa levar à conclusão de que a verdadeira proprietária da área é a União. Ou seja, os transmitentes devem agir efetivamente como se proprietários fossem, com os respectivos títulos.
11. No caso dos autos, verifica-se que os conteúdos das transcrições e matrículas utilizadas na instrução processual indicam que o imóvel era constituído por terreno de marinha. Ocorre que a certidão de fls. 19, datada de 02.10.1923, que se caracteriza como a certidão válida à época da entrada em vigor do Decreto-lei nº 9.760/46, não faz menção à titularidade da União sobre o bem.
12. É dizer: destrinchando o entendimento pacificado no Enunciado nº 05 da Portaria nº 02 da CONJUR/MPOG, de 10 de abril de 2013, a transcrição ou registro que não deve fazer referência que possa levar
à conclusão de que a verdadeira proprietária da área é a União é aquela válida em 1946, não trazendo
óbice, assim, ao direito de preferência gratuito se tais referências constarem das certidões subsequentes da cadeia sucessória do imóvel.
13. Desta forma, face à ausência de menção à titularidade da União sobre o bem na certidão de fls. 19, como indicativo de ser terreno de marinha ou acrescido de marinha, não se vislumbra, a princípio, confronto entre a situação trazida à análise e o Enunciado nº 05 da Portaria nº 02 da CONJUR/MPOG, de 10 de abril de 2013, a impedir a concessão do aforamento gratuito. (...) (sem grifo no original).
Portanto, segundo entendimento adotado pela CONJUR/MPOG, a transcrição ou registro que não deve fazer referência que possa levar à conclusão de que a verdadeira proprietária da área é a União é aquela válida em 1946, não trazendo óbice ao direito de preferência gratuito se tais referências constarem das certidões subsequentes da cadeia sucessória do imóvel.
Dessa forma, observou-se que a SPU consulente juntou a Certidão de Registro de Imóveis expedida pelo 5° Ofício de Notas da 2ª Circunscrição da Comarca de Aracaju/SE (21360967), Certidão de Inteiro Teor referente ao imóvel de matrícula n° 17122 conforme registro do 6° Cartório de Registro de Imóveis da Comarca de Aracaju/Sergipe (8342656), Memorial Descritivo referente ao Apartamento 301 (8342666), demonstrando que o imóvel está edificado em terreno acrescido de marinha cadastrado em regime de ocupação.
Destaca-se ainda a descrição cadastral apresentada no bojo da Nota Técnica SEI nº 37436/2022/ME (27301195) ao informar que a área corresponde à fração ideal de 0,0382163 em um terreno com área registrada de 1.390,00m², em consonância com os documentos supracitados.
Ainda, sendo caso de indicação de aforamento primitivo em outra unidade condominial, esse mesmo requisito também deverá ter sido observado por ocasião daquela concessão anterior, se assim exigido pela legislação da época, por óbvio.
Logo, incumbe à SPU/SE proceder sempre de modo a garantir a instrução do processo de acordo com o exigido pelo ANEXO VI da IN SPU nº 03/2016, devendo restar comprovado nos autos que o aforamento atenderá a todos os requisitos exigidos na legislação.
Verificada a presença dos requisitos do art. 105 do DL e observada a ressalva da parte final do inciso I do art. 14 da IN 03/2016, na esteira do ENUNCIADO CONJUR/MPOG nº 05, a constituição do aforamento gratuito decorre como ato vinculado, na forma estabelecida pelo parágrafo único do art. 40 da IN SPU nº 3/2016:
Art. 40. Quando do exame do pedido de aforamento gratuito, à vista da documentação apresentada e dos esclarecimentos obtidos, caberá à SPU/UF:
I - indeferir o pedido, se for o caso;
II - realizar as audiências de que trata o art. 100 do Decreto Lei nº 9.760, de 1946, e demais audiências necessárias, se for ocaso;
III - solicitar documentos complementares à instrução processual, estipulando prazo de 30 (trinta) dias para sua apresentação, sob pena de arquivamento do processo, sempre juntando aos autos os comprovantes de recebimento da solicitação pelo interessado; e
IV - submeter o requerimento, se for o caso, ao procedimento previsto no art. 205 do Decreto-Lei nº 9.760, de 1946.
Parágrafo único. A decisão da SPU/UF quanto ao pedido formulado com fundamento nos arts. 105 e 215 do Decreto-lei nº 9.760, de 1946, constitui ato vinculado e somente poderá ser desfavorável, de forma fundamentada, caso haja algum impedimento, entre aqueles já previstos em lei, informado em consulta formulada entre aquelas previstas na legislação em vigor, ou nas hipóteses previstas no inciso II do art. 9º da Lei nº 9.636, de 1998. " (negritei)
Portanto, o aforamento legitima-se, atendidos as exigências legais, desde que não se configure nenhuma das hipóteses do § 2º do mesmo art. 105:
Art. 105. Tem preferência ao aforamento:
1º – os que tiverem título de propriedade devidamente transcrito no Registo de Imóveis;
(...)
§ 2º. A decisão da Secretaria do Patrimônio da União quanto ao pedido formulado com fundamento no direito de preferência previsto neste artigo constitui ato vinculado e somente poderá ser desfavorável, de forma fundamentada, caso haja algum impedimento, entre aqueles já previstos em lei, informado em consulta formulada entre aquelas previstas na legislação em vigor, ou nas hipóteses previstas no inciso II do art. 9º (Incluído pela Lei nº 13.139, de 2015)” (sublinhei e negritei)
Esses impedimentos, conforme esclarecido no PARECER n. 01251/2015/MAA/CGJPU/CONJUR-MP/CGU/AGU (NUP: 04905.202159/2015-19) estão consubstanciados:
13. O pedido de aforamento com base no direito de preferência do art. 105 do DL 9.760/46 só poderá ser indeferido se houver impedimento informado nas consultas de que trata o art. 100 daquele decreto-lei ou nas hipóteses previstas no art. 9º, II, da Lei 9.636/98:
DL 9.760/46
Art. 100. A aplicação do regime de aforamento a terras da União, quando autorizada na forma deste Decreto-lei, compete ao S. P. U., sujeita, porém, a prévia audiência:
a) dos Ministérios da Guerra, por intermédio dos Comandos das Regiões Militares; da Marinha, por intermédio das Capitanias dos Portos; da Aeronáutica, por intermédio dos Comandos das Zonas Aéreas, quando se tratar de terrenos situados dentro da faixa de fronteiras, da faixa de 100 (cem) metros ao longo da costa marítima ou de uma circunferência de 1.320 (mil trezentos e vinte) metros de raio em torno das fortificações e estabelecimentos militares;
b) do Ministério da Agricultura, por intermédio dos seus órgãos locais interessados, quando se tratar de terras suscetíveis de aproveitamento agrícola ou pastoril;
c) do Ministério da Viação e Obras Públicas, por intermédio de seus órgãos próprios locais, quando se tratar de terrenos situados nas proximidades de obras portuárias, ferroviárias, rodoviárias, de saneamento ou de irrigação;
d) das Prefeituras Municipais, quando se tratar de terreno situado em zona que esteja sendo urbanizada.
§ 1º A consulta versará sobre zona determinada, devidamente caracterizada.
§ 2º Os órgãos consultados deverão se pronunciar dentro de 30 (trinta) dias do recebimento da consulta, prazo que poderá ser prorrogado por outros 30 (trinta) dias, quando solicitado, importando o silêncio em assentimento à aplicação do regime enfitêutico na zona caracterizada na consulta.
§ 3º As impugnações, que se poderão restringir a parte da zona sobre que haja versado a consulta, deverão ser devidamente fundamentadas.
§ 4º O aforamento, à vista de ponderações dos órgãos consultados, poderá subordinar-se a condições especiais.
§ 5º Considerando improcedente à impugnação, o S.P.U. submeterá o fato a decisão do Ministro da Fazenda.
§ 6º Nos casos de aplicação do regime de aforamento gratuito com vistas na regularização fundiária de interesse social, ficam dispensadas as audiências previstas neste artigo, ressalvados os bens imóveis sob administração do Ministério da Defesa e dos Comandos do Exército, da Marinha e da Aeronáutica.
§ 7º Quando se tratar de imóvel situado em áreas urbanas consolidadas e fora da faixa de segurança de que trata o § 3º do art. 49 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, serão dispensadas as audiências previstas neste artigo e o procedimento será estabelecido em norma da Secretaria de Patrimônio da União.
Lei 9.636/98
Art. 9º É vedada a inscrição de ocupações que:
[...]
II - estejam concorrendo ou tenham concorrido para comprometer a integridade das áreas de uso comum do povo, de segurança nacional, de preservação ambiental ou necessárias à preservação dos ecossistemas naturais e de implantação de programas ou ações de regularização fundiária de interesse social ou habitacionais das reservas indígenas, das áreas ocupadas por comunidades remanescentes de quilombos, das vias federais de comunicação e das áreas reservadas para construção de hidrelétricas ou congêneres, ressalvados os casos especiais autorizados na forma da lei."
14. No caso de violação ao art. 9º, II, da Lei 9.636/98, de fato a negativa do aforamento acarretará, por consequência, a necessidade de cancelamento da inscrição de ocupação. Afinal, o indeferimento do pleito ocorreu porque se identificou que a ocupação do imóvel da União violava a legislação patrimonial. Nesse cenário, não só o aforamento, como a própria ocupação, são juridicamente inviáveis, devendo a SPU promover a desocupação da área, com todas as consequências daí advindas.
15. Essa solução, contudo, não ocorrerá necessariamente em todos os casos de indeferimento do pedido de aforamento. Nas consultas de que trata o art. 100 do DL 9.760/46 é possível, ao menos em tese, que o impedimento apresentado se refira apenas à constituição do aforamento, não se estendendo à ocupação. Tais consultas visam a identificar eventual interesse público no uso dos terrenos aos quais se pretende aplicar o regime enfitêutico. Entretanto, a depender das circunstâncias do caso concreto, é possível que se possa manter a inscrição de ocupação, vedando-se apenas a outorga do aforamento, que é um regime muito mais estável e favorável ao particular.
16. Sendo assim, conclui-se que eventual negativa do pedido de aforamento formulado com base no direito de preferência previsto no art. 105 do DL 9.760/46 pode ou não acarretar a necessidade de cancelamento da inscrição de ocupação, conforme explanado acima. As definição das medidas que devem ser adotadas pela SPU dependerá das circunstâncias do caso concreto, não sendo possível defini-las de antemão.
Com relação a essa questão observa-se que a Nota Técnica SEI nº 37436/2022/ME (27301195) justificou a dispensa de audiência prévia em razão do imóvel ser considerado urbano consolidado se enquadrando completamente nos requisitos dos Arts. 49 e 50 da Instrução Normativa SPU n° 03, de 09 de novembro de 2016.
No que tange à competência para a concessão do aforamento dos bens da União, o artigo 108 do Decreto-Lei nº 9.760/46, com a Redação dada pela Lei nº 13.139/2015, prescreve ser do Superintendente do Patrimônio da União no Estado:
Art. 108. O Superintendente do Patrimônio da União no Estado apreciará a documentação e, deferindo o pedido, calculará o foro, com base no art. 101, e concederá o aforamento, devendo o foreiro comprovar sua regularidade fiscal perante a Fazenda Nacional até o ato da contratação. (Redação dada pela Lei nº 13.139, de 2015)
Parágrafo único. O Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão estabelecerá diretrizes e procedimentos simplificados para a concessão do aforamento de que trata o caput. (Incluído pela Lei nº 13.139, de 2015)
Já o caput do art. 59 da IN SPU nº 3/2016, dispõe que o Superintendente da SPU/UF é a autoridade que concederá o aforamento:
Da Concessão do Aforamento
Art. 59. Não havendo impugnação informada nas consultas do art. 100 do Decreto-Lei nº 9.760, de 1946, nas situações em que forem aplicáveis, o Superintendente da SPU/UF apreciará a documentação (check-lists do Anexo XI) e, deferindo o pedido, concederá o aforamento, conforme minuta constante dos Anexos XII e XIII(despacho concessório de aforamento gratuito ou oneroso, conforme o caso), para formalizar-se em ato subsequente, a respectiva contratação, com averbação no Cartório de Registro Imóveis." (negritei)
Por fim, a Portaria SPU/ME nº 8.678, de 30 de setembro de 2022 que revogou a Portaria SPU/ME nº 14.094, de 30 de novembro de 2021, previu em seu art. 1º, que os Superintendentes do Patrimônio da União estão autorizados a firmar os termos de contratos de aforamento, após deliberação pelas instâncias competentes.
Nesse passo, ressalta-se que restou constatado nos autos a autorização do Grupo Especial de Destinação Supervisionada - DESUP-0A quanto ao ato ora pretendido (29771093), deliberando "FAVORÁVEL à destinação, recomendando à autoridade competente o prosseguimento dos trâmites processuais."
Quanto à avaliação do imóvel, encontra-se regulamentada na IN SPU nº 03/2016:
Da Avaliação
Art. 53. A avaliação para o aforamento oneroso deverá ser da seguinte maneira:
§ 1º O valor do preço mínimo será estabelecido mediante avaliação realizada no âmbito da SPU/UF, ou da CAIXA, se necessário, em laudo de avaliação de precisão, realizada especificamente para esse fim, e corresponderá a 83% do valor do domínio pleno do terreno.
§ 2º O laudo terá prazo de validade de 12 (doze) meses, podendo a SPU/UF ou CAIXA contratar serviços especializados para a avaliação, que deverá ser homologada pelo contratante.
Art. 54. A avaliação para o aforamento gratuito deverá ser feita através do cálculo do valor de referência – CVR.
Parágrafo único. Não havendo impugnação por parte dos órgãos consultados, caberá ao setor de caracterização da SPU/UF elaborar o CVR, calcular o foro e verificar a existência de débitos porventura devidos à Fazenda Nacional. (sublinhei e negritei)
Verificamos nos autos, que foi realizada Avaliação para regularização de utilização de imóvel da União para fins privados, em 07/04/2022, mediante apresentação do Relatório de Valor de Referência de imóvel 529/2022, portanto, vigente (SEI nº 23865394).
Recomenda-se à SPU/SE, entretanto, observar o disposto no art. 61 da IN SPU nº 3/2016, a qual determina "previamente à assinatura do contrato" enfitêutico, a SPU/UF deverá observar:
I - que a avaliação do domínio pleno do terreno, para efeito de cálculo do foro, deverá ser anualmente atualizada; e
II - que o pretenso foreiro comprove sua regularidade fiscal perante a Fazenda Nacional.
Recomenda-se à SPU/SE, que todos os demais aspectos formais devem moldar-se às prescrições da IN SPU nº 03/2016, inclusive inclusão de certidões referentes aos tributos federais e débitos patrimoniais, não constatadas nos autos.
MINUTA DO CONTRATO DE AFORAMENTO SOB REGIME GRATUITO
À e-CJU/PATRIMÔNIO incumbe analisar, sob o aspecto jurídico-formal, a regularidade da minuta do Contrato de Aforamento sob o regime Gratuito (SEI nº 30230741).
Quanto à ela, verifica-se que a mesma encontra-se estruturada de acordo com as normas e regras que regem a matéria, em especial o Anexo XIV da IN SPU nº 3/2016. Portanto, sob este prisma, não foram identificados óbices de índole formal e jurídica para sua aprovação. Contudo, convém que a SPU/SE promova conferência final em todos os atos e termos, a fim de sanar eventuais omissões, erros materiais, gramaticais, de dados ou técnica de redação, assim como citação de normativos eventualmente revogados, posto que a instrução processual, a conferência de dados e a indicação dos normativos específicos em vigor que respaldam a prática do ato são atribuições próprias do órgão assessorado.
Lembre-se que o art. 106 do DL nº 9.760 de 1946, prescreve:
Art. 106. Os pedidos de aforamento serão dirigidos ao chefe do empreendimento local do SPU, acompanhados dos documentos comprobatórios dos direitos alegados pelo interessado e de planta ou croquis que identifique o terreno." (grifos e destaques)
Caso novos documentos ou diligências outras sejam necessárias, o ocupante/interessado deverá ser notificado para atendimento, mediante utilização do modelo padrão de notificações, ainda, observadas as etapas detalhadas e fluxo dos procedimentos do aforamento gratuito do "Manual do Processo de Aforamento Gratuito" a que refere o Anexo XXVIII da IN SPU Nº 03/2016, se houver, conforme estabelece o art. 40 da IN:
Art. 40. Quando do exame do pedido de aforamento gratuito, à vista da documentação apresentada e dos esclarecimentos obtidos, caberá à SPU/UF:
I - indeferir o pedido, se for o caso;
II - realizar as audiências de que trata o art. 100 do Decreto Lei nº 9.760, de 1946, e demais audiências necessárias, se for ocaso;
III - solicitar documentos complementares à instrução processual, estipulando prazo de 30 (trinta) dias para sua apresentação, sob pena de arquivamento do processo, sempre juntando aos autos os comprovantes de recebimento da solicitação pelo interessado; e
IV - submeter o requerimento, se for o caso, ao procedimento previsto no art. 205 do Decreto-Lei nº 9.760, de 1946. (destaques e grifos)
O DESPACHO DECISÓRIO Nº 3490/2022/ME (30222113), que trata do Ato Concessório de Aforamento foi reproduzido de acordo com o modelo do Anexo XII da IN SPU nº 3/2016.
Recomenda-se à SPU/SE, providenciar a publicação do extrato do contrato na Imprensa Oficial, nos termos do parágrafo único do art. 61 da Lei nº 8.666, de 21 de junho de 1993, atendendo, assim, a exigência do art. 62 da IN SPU nº 3/2016.
Convém advertir, ainda, que o aforamento deve ser registrado no Cartório de Registro de Imóveis competente, nos termos do art. 167, I, nº 10, da Lei nº 6.015/73 e conforme prescreve o Enunciado 3, da CONJUR/MPOG:
"(...) em se tratando de direito real, o regime enfitêutico só se constitui mediante o registro do contrato de aforamento no Cartório de Registro de Imóveis competente, não sendo suficiente a lavratura daquele contrato pela Secretaria do Patrimônio da União, ainda que com força de escritura pública."[Precedente:- PARECER Nº 0884 - 5.1.1/2011/MAA/CONJUR-MP/CGU/AGU].
Desta forma, fica aprovada a minuta do contrato de aforamento, no entanto, fica condicionada ao atendimento das recomendações feitas nesta manifestação sem necessidade de retorno a esta e-CJU.
IV - CONCLUSÃO
Pelo exposto, nos limites da análise jurídica efetuada e abstraídas questões atinentes ao mérito administrativo, conclui-se pela possibilidade jurídica da celebração do Contrato de Aforamento Gratuito ora analisado, nos moldes trazidos a exame, com fulcro no item 1º, do artigo 105 do Decreto-Lei nº 9.760, de 5 de setembro de 1946, condicionada à observância as ressalvas e recomendações contidas nos parágrafos "50", "51", "53" e "57" e "58" deste opinativo, ou após seu afastamento de forma motivada, consoante previsão do artigo 50, inciso VII, da Lei n° 9.784 de 1999, será possível dar prosseguimento ao processo nos seus demais termos, dispensada nova manifestação desta Consultoria Jurídica, observando-se ainda, as demais exigências da Instrução Normativa SPU nº 03, de 9 de novembro de 2016.
Ao protocolo da Consultoria Jurídica da União Especializada Virtual de Patrimônio (E-CJU/PATRIMÔNIO) para restituir o processo à SPU/SE, para ciência deste, bem como para adoção da(s) providência(s) pertinente(s), com as considerações de estilo.
Brasília, 28 de dezembro de 2022.
JOÉLIA DE LIMA RODRIGUES
ADVOGADA DA UNIÃO CJU-RR/CGU/AGU
Atenção, a consulta ao processo eletrônico está disponível em https://supersapiens.agu.gov.br mediante o fornecimento do Número Único de Protocolo (NUP) 04906000806200900 e da chave de acesso 7f988b17