ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA JURÍDICA DA UNIÃO ESPECIALIZADA VIRTUAL DE PATRIMÔNIO
NÚCLEO JURÍDICO

NOTA n. 00002/2023/NUCJUR/E-CJU/PATRIMÔNIO/CGU/AGU

NUP: 19739.134642/2022-29

INTERESSADOS: UNIÃO - SUPERINTENDÊNCIA DO PATRIMÔNIO DA UNIÃO EM ALAGOAS

ASSUNTOS: BENS PÚBLICOS. CESSÃO GRATUITA. REGULARIDADE FISCAL E TRABALHISTA

Por meio do OFÍCIO SEI Nº 318001/2022/ME (SEI nº 30566593), a Superintendência do Patrimônio da União em Alagoas submete ao crivo desta Consultoria Jurídica da União especializada, consulta jurídica entabulada nos seguintes moldes:

QUESTIONAMENTO JURÍDICO:

O Município de Maragogi, por meio da consulta AL n° 0010/2022  (SEI 30470826) solicitou a cessão de área de imóvel da União, sendo que , de acordo com a Portaria SPU nº 318/2014, para a análise, é preciso anexar documentos obrigatórios, dentre eles, a Certidão Negativa de Débitos relativos a Tributos Federais e à Dívida Ativa da União, que não foi anexada pelo ente municipal.

A Portaria SPU nº 318/2014 tratou de estabelecer procedimentos para a instrução de processos visando à cessão de imóveis da União, sendo que no sistema SISREI, são exigidos um rol de documentos obrigatórios para prosseguimento do requerimento: Projeto de utilização do imóvel, Estatuto ou Contrato Social, se entidade estatal ou sem fins lucrativos, Certidão Negativa de Débitos relativos a Tributos Federais e à Dívida Ativa da União, exceto se órgão da Administração Pública Federal Direta, autarquia ou fundação pública federal, Certidão Negativa relativa a Contribuições Previdenciárias, exceto se órgão da Administração Pública Federal Direta, autarquia ou fundação pública federal, Certidão Negativa de Débitos Trabalhistas, exceto se órgão da Administração Pública Federal Direta, autarquia ou fundação pública federal.

Ao perceber da necessidade de apresentar tais documentos, o Município de Maragogi informou da não possibilidade de apresentar a Certidão Negativa de Débitos relativos a Tributos Federais e à Dívida Ativa da União, informando que, com base no art. 84, Lei n° 14.116/2020, tal exigência não deveria ocorrer, já que municípios com menos de 50.000 hab não dependerão da situação de adimplência para firmar contratos com a União, conforme manifestado pelo Município na consulta do SISREI.

De acordo com a lei n° 14.116/2020, que dispõe das diretrizes para a elaboração e a execução da Lei Orçamentária de 2021 e dá outras providências, no art. 84: 

Art. 84. O ato de entrega dos recursos a outro ente federativo a título de transferência voluntária é caracterizado no momento da assinatura do convênio ou instrumento congênere, bem como dos aditamentos que impliquem aumento dos valores a serem transferidos, e não se confunde com as efetivas liberações financeiras, que devem obedecer ao respectivo cronograma de desembolso.

§ 1º A comprovação de regularidade do ente federativo se faz quando da assinatura dos instrumentos a que se refere o caput.

§ 2º A emissão de nota de empenho, a realização das transferências de recursos e a assinatura dos instrumentos a que se refere o caput, bem como a doação de bens, materiais e insumos, não dependerão da situação de adimplência do Município de até 50.000 (cinquenta mil) habitantes, identificada em cadastros ou sistemas de informações financeiras, contábeis e fiscais. (Redação dada pela Lei nº 14.143, de 2021)

§ 3º (VETADO). (Incluído pela Lei nº 14.212, de 2021)

§ 4º (VETADO). (Incluído pela Lei nº 14.212, de 2021)

§ 5º (VETADO). (Incluído pela Lei nº 14.212, de 2021)

§ 6º O disposto no parágrafo segundo deste artigo se aplica a instrumentos celebrados e empenhados em exercícios anteriores.  (Incluído pela Lei nº 14.212, de 2021)

§ 7º Os restos a pagar relativos a contratos, convênios, acordos ou ajustes de vigência plurianual, inclusive os inscritos em 2020, somente terão seus saldos não liquidados cancelados pela unidade gestora responsável após decorridos 24 meses do encerramento do exercício de inscrição. (Incluído pela Lei nº 14.212, de 2021)

Ocorre que o contrato de cessão ainda será firmado, não tendo sido celebrado em exercício anterior.  Além disso, o Município de Maragogi encaminhou o extrato do CAUC (SEI 30470349)  sistema que simplifica a comprovação do cumprimento dos requisitos fiscais necessários à celebração de convênios e contratos de repasse por estados, Distrito Federal e municípios, seus órgãos e entidades e por organizações da sociedade civil questionando sobre a possibilidade deste documento substituir a Certidão Negativa de Débitos relativos a Tributos Federais e à Dívida Ativa da União.

Dessa forma, solicitamos à CJU/AL verificar sobre a possibilidade do documento extrato do CAUC substituir a  Certidão Negativa de Débitos relativos a Tributos Federais e à Dívida Ativa da União no caso de municípios de até 50.000 (cinquenta mil) habitantes, e se é afastada essa exigência da certidão negativa de Tributos Federais e à Dívida Ativa da União. Caso não seja possível a substituição da certidão, se podemos dar continuidade a análise da consulta do SISREI, dando os encaminhamentos necessários para envio da deliberação no GE-DESUP, condicionando, caso haja aprovação da destinação, a assinatura do contrato de cessão à entrega da certidão negativa de Débitos relativos a Tributos Federais e à Dívida Ativa da União e demais obrigações exigidas nos normativos da SPU.

Os autos vieram por meio de acesso externo ao sistema Sei link https://sei.economia.gov.br/sei/processo_acesso_externo_consulta.php?id_acesso_externo=2524947&infra_hash=82175aaf879defa638344b430952340e.

Pois bem, primeiramente cumpre-se registrar que a Lei  nº 14.116/2020 trazida como fundamento pelo Município de Maragogi dispõe sobre as diretrizes para a elaboração e a execução da Lei Orçamentária de 2021, logo só vigente para os contratos firmados naquele ano. Muito embora a LDO do ano subsequente - Lei nº 14.194, de 20 de agosto de 2021 - tenha trazido igual previsão, não logramos êxito em encontrar mesmos dispositivos ou ao menos parecido na LEI Nº 14.436, DE 9 DE AGOSTO 2022, que dispõe sobre as diretrizes para a elaboração e a execução da Lei Orçamentária de 2023 e dá outras providências, fundamento esse a afastar o atendimento do pleito ou causar a perda do objeto da consulta formulada pela SPU/AL.

Por outro lado, verifica-se que a questão perpassa, então, por saber se há necessidade de apresentação da regularidade fiscal e trabalhista nos casos de cessão de uso na forma gratuita para outros Entes da Federação (Estados e Municípios).

Inicialmente, questão similar foi analisada pelo Parecer n. 23/2015/DECOR/CGU/AGU, Nota nº 017/2018/DECOR/CGU/AGU e despachos de aprovação subsequentes (NUP 04926.001437/2012-21), quando apreciou sobre a exigibilidade ou não de regularidade fiscal para cessão de uso gratuito de imóvel não utilizado no serviço da União para servir a entidade da Administração Pública Federal não exploradora de atividade econômica, concluindo pela não obrigatoriedade.

Muito embora tal entendimento tenha ficado restrito às hipóteses de cessão de uso em prol de Autarquias Federais, os fundamentos contidos no Parecer n. 00003/2019/DECOR/CGU/AGU (NUP: 50606.004707/2018-81), ao confirmar o entendimento esposado no Parecer n. 23/2015/DECOR/CGU/AGU, parecem ter ampliado o espeque para a cessão de uso gratuita em prol de qualquer entidade da Administração Pública.

Com efeito, por sua clareza e aplicabilidade ao caso, seguem trechos relevantes do Parecer n. 00003/2019/DECOR/CGU/AGU, que ao apreciar reclamação do DNIT em face do PARECER n. 00588/2018/CJU-MG/CGU/AGU, aduziu:

(...)

10. "De partida, cumpre salientar que o PARECER n. 00588/2018/CJU-MG/CGU/AGU explicitou fundamentos constitucionais, tais como o art. 195, § 3°, segundo o qual a seguridade social será financiada por toda a sociedade, de forma direta e indireta, nos termos da lei, mediante recursos provenientes dos orçamentos da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, e das seguintes contribuições sociais: (...) a pessoa jurídica em débito com o sistema da seguridade social, como estabelecido em lei, não poderá contratar com o Poder Público nem dele receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios".
11. Para a CJU-MG, a Constituição Federal impõe o dever de comprovação de regularidade perante o sistema de seguridade social, sem exclusão das pessoas jurídicas de direito público, assim como seria uma exigência d poder Constituinte Originário em face do legislador ordinário.
12. Invoca, ainda, a Lei n° 8.666/93, especialmente os arts. 27 e 29. O primeiro trata da habilitação nas licitações , onde "exigir-se-á dos interessados exclusivamente, documentação relativa a: regularidade fiscal e trabalhista". O segundo, a seu turno, predetermina que a documentação relativa à regularidade fiscal e trabalhista conforme o caso, consistirá em: III - prova de regularidade para com a Fazenda Federal, Estadual e Municipal do domicílio ou sede do licitante, ou outra equivalente, na forma da lei; IV - prova de regularidade relativa à Seguridade Social e ao Fundo de Garantia por Tempo de Serviço (FGTS), demonstrando situação regular no cumprimento dos encargos sociais instituídos por lei; e V - prova de inexistência de débitos inadimplidos perante a Justiça do Trabalho, mediante a apresentação de certidão negativa, nos termos do Titulo VII-A da Consolidação das Leis do Trabalho (...)".

(...)

16. O entendimento restritivo fora adotado pela CJU-MG apenas por cautela, porque na ocasião o PARECER n° 023/2015/DECOR/CGU/AGU não havia sido objeto de análise por parte da Consultoria-Geral da União, uma vez que no DESPACHO n. 0694/2017/DECOR/CGU/AGU, de 6 de dezembro de 2017 (Consultor-Geral Substituto), postergou-se a análise em virtude do longo decurso do prazo decorrido entre a elaboração da manifestação e a sua apreciação, de modo que fora solicitada a revisão de seus termos. No entanto, recentemente fora aprovado - na íntegra - pelo Despacho do Consultor-Geral da União nº 00461/2018, de 15 de agosto de 2018.
17. Os argumentos da CJU-MG pautados na Lei de Licitações foram rechaçados no referido parecer, com o qual é imperioso concordar. A Lei nº 9.636/98 nada tratou a respeito da exigência de regularidade fiscal, por parte do cessionário, como condição para a celebração da cessão de uso. Excepcionou, porém, no § 5º do art. 18, que a cessão quando destinada à execução de empreendimento de fim lucrativo, será onerosa e, sempre que houver condições de competitividade, deverão ser observados os procedimentos licitatórios previstos em lei. Admitindo, nesta hipótese, expressamente, a possibilidade de incidência da Lei nº 8.666, de 1993.
18. Além disso, restou assentado que o objetivo da exigência de regularidade fiscal é resguardar o cumprimento da obrigação pactuada. É evitar que eventuais dívidas fiscais possam impedir ou dificultar a consecução do objeto pretendido. Ademais, o parágrafo único do art. 121 da Lei nº 8.666, de 1993, deixa expresso a prevalência das normas patrimoniais na regência de atos dessa natureza, ou seja, a Lei de Licitações seria aplicável somente no que couber, quando compatível com o regime do ato patrimonial. Não haveria utilidade de se exigir das entidades que integram a Administração Pública Federal Indireta, não exploradoras de atividade econômica, prova de regularidade fiscal, ou seja, não teria qualquer repercussão no cumprimento dos atos sob análise.
19. O Departamento seguiu o entendimento da CONJUR-MP, cujos fundamentos foram os seguintes: o entendimento adotado pelo TCU no Acórdão nº 1028/2004 diz respeito à hipótese de cessão de uso de bem público por particular (clube de futebol) e estava a cessão condicionada à construção de empreendimento com fim lucrativo, deixando expresso que ao invés de gratuita deveria ser onerosa a cessão, o que atrairia a regra do § 5º do art. 18 da Lei nº 9636, de 1998; o art. 121 da Lei nº 8.666, de 1993, tem aplicação subsidiária aos contratos relativos a imóveis da União, que continuam sendo regidos pelo Decreto-Lei 9.760, de 1946; o art. 29 da Lei nº 8.666, de 1993, trata da comprovação de regularidade fiscal, para fins de habilitação em procedimento licitatório, destinando-se tal exigência a garantir a higidez técnica e econômica do contratante com a Administração; e a cessão de uso para entidade da Administração não se confunde com contrato típico regido pela Lei nº 8.666, de 1993. Essa cessão se destina ao trespasse de imóvel público a outra entidade da administração, objetivando o atingimento de finalidades da instituição, razão pela qual não há necessidade de aferição de regularidade fiscal da cessionária, que tem por objetivo garantir sua capacidade econômica para a realização do objeto contratual.
20. O argumento constitucional da CJU-MG, com suporte no art. 195, § 3°, não merece prosperar, pois o dispositivo constitucional previu que não basta ser uma pessoa jurídica em débito, sendo a exigência realizada "como estabelecido em lei". O regime jurídico administrativo, como dito, não impõe a exigência de regularidade fiscal no âmbito da presente controvérsia (v.g. Lei nº 9636/98; Lei nº 8.666/1993), além de a cessão de uso ou a doação não configurar recebimento de benefício ou incentivo fiscal ou creditício.

Art. 195. A seguridade social será financiada por toda a sociedade, de forma direta e indireta, nos termos da lei, mediante recursos provenientes dos orçamentos da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, e das seguintes contribuições sociais: (...) 

§ 3° A pessoa jurídica em débito com o sistema da seguridade social, como estabelecido em lei, não poderá contratar com o Poder Público nem dele receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios.

21. O entendimento constante do PARECER n° 023/2015/DECOR/CGU/AGU aplica-se tanto às cessões de uso quanto às doações, uma vez que os fundamentos para afastar a exigência de regularidade são plenamente compatíveis e aplicáveis .

III - CONCLUSÕES E ENCAMINHAMENTOS

22. Ante o exposto, conclui-se que:

O art. 195, § 3º, da Constituição Federal de 1988 previu que não basta ser uma pessoa jurídica em débito, sendo a exigência de regularidade fiscal realizada "como estabelecido em lei". O regime jurídico administrativo, como dito, não a impõe no âmbito da presente controvérsia (v.g. Lei nº 9636/98; Lei nº 8.666/1993), além de a realização de cessão de uso ou de doação não configurarem recebimento de benefício, incentivo fiscal ou creditício. Desse modo, prevalece a manifestação consultiva constante do NUP: 04926.001437/2012-21, PARECER n° 023/2015/DECOR/CGU/AGU".

2. E agora, a teor do Parecer nº 003/2019/Decor-CGU/AGU (08/01/2019), opina-se pela prevalência do entendimento consultivo formulado no Parecer nº 023/2015/Decor-CGU/AGU (16/03/2015), pois a outorga de cessão não configura o tipo de benefício, incentivo fiscal ou creditício inspirador da regra constitucional associada à exigência de regularidade fiscal, e, apesar do § 3º do art. 195 da CF/1988 remeter à lei o regramento dessa exigência, e de o art. 27, III a V c/c art. 29 da Lei nº 8.626/1993 e art. 193 do CTN regularem-na para a generalidade dos contratos licitáveis,  o fato é que na estrita hipótese em testilha não a prevê o regime jurídico específico (Lei nº 9.636/1998), a tanto autorizado pelo parágrafo único do art. 121 da própria lei de licitações.
3. Assim, e visto que na Lei nº 9.636/1998 em regra apenas cessões de bens destinados a empreendimentos de fins lucrativos (art. 18, § 5º) impõem procedimentos licitatórios, nos demais casos as cessões se operando no interesse do serviço público, parece razoável sustentar que, à exceção ao menos dessa hipótese já identificada, em princípio seria dispensável a comprovação da regularidade fiscal de cessionário para cessão bem público federal firmada no interesse do serviço público de ente da Administração Pública  Federal, pelo que acolho  o Parecer nº 003/2019/Decor-CGU/AGU (08/01/2019) e proponho sua aprovação pelas superiores instâncias de deliberação da Consultoria-Geral da União.

Impõe-se registrar que a Nova Lei de Licitações e Contratos Administrativos - Lei n. 14.1333/2021 -  não inovou nesse aspecto, trazendo em seu art. 192, dispositivo de igual teor ao da 8.666/93, a permitir plena recepção dos fundamentos contidos no Parecer acima.

Por fim, colha-se como mesmo raciocínio pela inexigibilidade da comprovação da regularidade fiscal e trabalhista, o  entendimento da Consultoria-Geral da União, por sua Câmara Nacional de Convênios e Instrumentos Congêneres, constante no Parecer nº 5/2019/CNCIC/CGU/AGU e subsequentes Despachos de aprovação, postos no sequencial 9 a 12 do NUP 0688.000718/2019-32, posteriormente complementado pelo Parecer nº 1/2020/CNCIC/CGU/AGU (seq. 236) e subsequentes Despachos de aprovação, os quais ao delimitar os contornos jurídicos incidentes sobre os acordos de cooperação técnica, asseverou:

(...)

"12. Quanto aos partícipes da relação, podem ser entes da Administração Pública de todas as esferas, em relação aos quais, não há que se exigir a regularidade fiscal, eis que tal exigência da Lei Complementar nº 101/2000 é destinada para os instrumentos em que há transferência de recursos. 

13. Considerando a necessidade  de haver reciprocidade, caberá à Administração aferir a compatibilidade das atribuições a serem assumidas com os seus instrumentos de instituição e regência, haja vista a necessidade de certificação de que os objetivos se conformam com a missão institucional, assim como as obrigações assumidas estão inseridas no rol de competências".

Parece inconteste, portanto, que o entendimento perfilhado nas manifestações jurídicas supra no sentido de que "a exigência de regularidade fiscal do cessionário não terá qualquer repercussão no cumprimento do ato de cessão em si, porque o que se espera com este ato é que o imóvel seja utilizado de acordo com as condições impostas, dentro da finalidade prevista" , é abrangível a todas as cessões a título gratuito quando em favor de qualquer ente da Federação.

Importa registrar que, por força do  DESPACHO n. 00069/2021/COORD/E-CJU/PATRIMÔNIO/CGU/AGU de 08 de junho de 2021 (Sequência "53" do SAPIENS, NUP: 05014.000085/2002-61) tal entendimento encontra-se vinculante aos(às) Advogados(as) da União integrantes da e-CJU/PATRIMÔNIO, nos termos do artigo 10, inciso III, da Portaria AGU nº 14, de 23 de janeiro de 2020, publicada no Diário Oficial da União (DOU) nº 17, Seção 1, que criou as Consultorias Jurídicas da União Especializadas Virtuais (e-CJUs) para atuar no âmbito da competência das Consultorias Jurídicas da União nos Estados.

Por tudo exposto, estando a questão já pacificada no âmbito desta E-CJU/Patrimônio, cumpre-se devolver os autos com as considerações de estilo.

Brasília, 02 de janeiro de 2023.

PATRÍCIA KARLLA BARBOSA DE MELLO

ADVOGADO DA UNIÃO

Atenção, a consulta ao processo eletrônico está disponível em https://supersapiens.agu.gov.br mediante o fornecimento do Número Único de Protocolo (NUP) 19739134642202229 e da chave de acesso 98231c96