ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA JURÍDICA DA UNIÃO ESPECIALIZADA VIRTUAL DE PATRIMÔNIO
NÚCLEO JURÍDICO

PARECER n. 031/2023/NUCJUR/E-CJU/PATRIMÔNIO/CGU/AGU

PROCESSO 11452.002406/00-81

ORIGEM: SUPERINTENDÊNCIA DO PATRIMÔNIO DA UNIÃO NO ESTADO DE SANTA CATARINA-SPU/SC

DIREITO ADMINISTRATIVO E OUTRAS MATÉRIAS DE DIREITO PÚBLICO.  BENS PÚBLICOS. GESTÃO E GOVERNANÇA DO PATRIMÔNIO IMOBILIÁRIO DA UNIÃO. ASSESSORAMENTO JURÍDICO. CONSULTA FORMULADA. ORIENTAÇÃO JURÍDICA.

Procedimento de licitação dispensada em lei.  Doação, com encargo, de bem imóvel da União para município de  PERITIBA-SC

Valor da avaliação:   R$ 1.925.000,00 (UM MILHÃO E NOVECENTOS E VINTE E CINCO MIL REAIS)

Legislação:  art. 17 da Lei de Licitações e IN SPU 22/17.

Possibilidade de prosseguimento.
 

RELATÓRIO

Em cumprimento ao disposto no art. 131 da CRFB/88, no art. 11 da Lei Complementar nº 73/1993, no art. 8º-F da Lei nº 9.028/1995, no art. 19 do Ato Regimental AGU nº 05/2007 e no art. 1º da Portaria AGU nº 14/2020, conforme a delegação de competência atribuída pela Portaria Conjunta CGU/PGFN nº 99/2020, o órgão em epígrafe encaminha a esta e-CJU/Patrimônio,   solicitação de análise de MINUTA DE CONTRATO DE DOAÇÃO (SEI nº 25096206) nos termos que especifica.

Autos tramitam na forma exclusivamente eletrônica e foram distribuídos ao signatário no dia 27 de dezembro de 2022, com o link de acesso ao sistema SEI constante no sistema SEI constante no  SEQ. 5.  bem como árvore de documentos, abaixo reproduzidos:

https://sei.economia.gov.br/sei/processo_acesso_externo_consulta.php?id_acesso_externo=2523454&infra_hash=eaf9efc07ec61d9209847a000b41ad29

Pelo que se depreende da leitura do processado, trata-se o imóvel em questão está na posse do Município há anos,  com pedido de doação no mínimo de 2017 (Sei 18126810), 2019 (Sei 18126814) e 2021 (Sei 19381861, 21907913), sendo certo que, na origem, o impovel pertencia ao Município donatário, que houve por bem em doar o imóvel à União,

 A finalidade com a execução das atividades enunciadas (Centro de Convivências dos Idosos e Centro de Referência da Assistência Social) também parecem ser de longa data.

É a síntese do necessário, passo a analisar

ANÁLISE

FINALIDADE E ABRANGÊNCIA DO PARECER

Esta manifestação jurídica tem a finalidade de assistir a autoridade assessorada no controle interno da legalidade administrativa. A função do órgão de consultoria é apontar possíveis riscos do ponto de vista jurídico e recomendar providências para salvaguardar o Gestor Público, a quem compete avaliar a real dimensão do risco e a necessidade de se adotar ou não a precaução recomendada.

Importante salientar que o exame dos autos restringe-se aos seus aspectos jurídicos, excluídos, portanto, aqueles de natureza técnica e/ou financeira. Em relação a estes, partiremos da premissa de que a autoridade assessorada municiou-se dos conhecimentos específicos imprescindíveis para a sua adequação às necessidades da Administração, observando os requisitos legalmente impostos.

De outro lado, cabe esclarecer que não é papel do órgão de assessoramento jurídico exercer a auditoria quanto à competência de cada agente público para a prática de atos administrativos. Incumbe, isto sim, a cada um destes, observar se os seus atos estão dentro do seu limite de competências.

Destaque-se que determinadas observações são feitas sem caráter vinculativo, mas em prol da segurança da própria autoridade assessorada, a quem compete, dentro da margem de discricionariedade que lhe é conferida pela lei, avaliar e acatar, ou não, tais ponderações. Não obstante, as questões relacionadas à legalidade serão apontadas para fins de sua correção. O seguimento do processo sem a observância destes apontamentos será de responsabilidade exclusiva do(s) agente(s) público(s) envolvido(s).

Assim, caberá tão somente a esta Consultoria, à luz do art. 131 da Constituição Federal de 1988 e do art. 11 da Lei Complementar nº 73, de 1993, prestar assessoramento sob o enfoque estritamente jurídico, não sendo competência deste órgão consultivo o exame da matéria em razão das motivações técnica e econômica, nem da oportunidade e conveniência, tampouco fazer juízo crítico sobre cálculos e avaliações, ou mesmo invadir o campo relacionado à necessidade material no âmbito do órgão assessorado.

Portanto, esta manifestação limita-se à análise juridica da MINUTA DE CONTRATO DE DOAÇÃO (SEI nº 25096206) sem se imiscuir no mérito administrativo em conformidade com a orientação do Enunciado nº 7 do Manual de Boas Práticas Consultivas da Advocacia-Geral da União, no sentido de que

 "O Órgão Consultivo não deve emitir manifestações conclusivas sobre temas não jurídicos, tais como os técnicos, administrativos ou de conveniência e oportunidade, sem prejuízo da possibilidade de emitir opinião ou fazer recomendações sobre tais questões, apontando tratar-se de juízo discricionário, se aplicável. Ademais, caso adentre em questão jurídica que possa ter reflexo significativo em aspecto técnico, deve apontar e esclarecer qual a situação jurídica existente que autoriza sua manifestação naquele ponto".

DA CONTEXTUALIZAÇÃO

Para melhor contextualização e compreensão da consulta submetida a apreciação da e-CJU/PATRIMÔNIO, unidade de execução da Consultoria-Geral da União (CGU), Órgão de Direção Superior da Advocacia-Geral da União (AGU), reputo relevante transcrever a íntegra da(s) indagação(ões) formulada(s) através da Nota Técnica SEI nº 23641/2022/ME (localização SEI nº 25154516)  no qual há um relato da situação fática e do(s) questionamento(s) formulado(s), verbis

 Nota Técnica SEI nº 23641/2022/ME

 

 

Assunto: Doação com encargo.

  

Senhor coordenador,

  

Sumário Executivo

1. Trata a presente Nota Técnica de doação de imóvel da União, cujo terreno é conceituado como Nacional Interior, com área de 4.100 m² e benfeitorias parcialmente averbadas que totalizam 1.360,40 m², situado na Rua Miguel Balduino Boll, s/n, Cep: 89.750-000, Peritiba/SC. A UNIÃO FEDERAL é senhora e legítima proprietária deste imóvel, caracterizado como urbano, inscrito sob o RIP imóvel 8247 00002.500-6 e devidamente registrado no 2º Ofício de Registro de Imóveis da Comarca de Concórdia/SC, sob a Matrícula nº 9.391. Pretende-se transferir a propriedade ao Município de Peritiba/SC para continuidade do funcionamento do Centro de Convivências dos Idosos e do Centro de Referência da Assistência Social (CRAS). A doação com encargo é recomendada por se tratar de utilização potencialmente perene a ser dada ao imóvel, qual seja, o desenvolvimento de atividades de cunho assistencial e educacional, em consonância com o disposto na Lei nº 9.649/1998, Art. 27.

Análise

DO OBJETO

2. O imóvel que se pretende doar para o Município de Peritiba pertenceu anteriormente à própria Prefeitura Municipal de Peritiba, conforme R-1-9.391 da matrícula do imóvel (SEI nº 25151473). Após isso, em 23/06/1989, o bem foi doado à Fundação Legião Brasileira de Assistência - LBA (vide Certidão (SEI nº 22201767)) para construção de um Centro de Convivência de Pessoas idosas e uma creche, conforme R-2-9.391 e AV-3-9391. As referidas construções foram efetivadas, conforme AV-4-9.391 e AV-5-9.391. Após extinção da LBA, por força do art. 27 da Lei nº 9.649, de 27 de maio de 1998, o imóvel foi incorporado ao patrimônio da União, em 02/08/2001, através do Termo de Transferência e incorporação lavrado no livro 006-diversos, fls. 081/082, e em conformidade com o que consta no R-6-9.391.

DO PÚBLICO-ALVO

3 Conforme informações constantes no documento Declaração de Uso do Imovel - cras e idosos_2021 (1) (SEI nº 21907947), o imóvel em questão está ocupado pelo Centro de Convivências dos Idosos, que atende a cerca de 400 idosos, e pelo Centro de Referência da Assistência Social (CRAS), que presta atendimento a aproximadamente 800 famílias, com capacidade para até 2500.

DO IMPACTO EM POLÍTICAS PÚBLICAS

4 Com base nos preceitos que estabelece a Missão da SPU, que visa o desenvolvimento de políticas públicas em suas terras, amparado pela Constituição Federal e legislação específica, a doação com encargo ao MUNICÍPIO DE PERITIBA busca garantir o direito constitucional à educação, bem como o amparo às pessoas idosas e a assistência aos desamparados.

DO CADASTRO NA SPU/SC

5. A área da União, de 4.100 m², conceituada como Nacional interior/urbano, está cadastrada no SPIUnet sob o RIP 8247 00002.500-6 (vide Ficha SPIUnet atualizada (SEI nº 25152514)).

DO REGISTRO CARTORIAL

6. A área pleiteada é inequivocadamente da União, conforme consta no registro R-6-9.391 da matrícula nº 9.391 do 2º Ofício de Registro de Imóveis da Comarca de Concórdia/SC (SEI nº 25151473). 

DA AVALIAÇÃO DO IMÓVEL

7. As alienações são sempre precedidas de avaliação, nos moldes da IN 02, de 02 de maio de 2017. O imóvel em comento apresenta avaliação vigente, tendo sido avaliado em R$ 1.925.000,00 (um milhão novecentos e vinte e cinco mil reais), conforme Laudo de Avaliação nº 7710.7465.000155041/2022.01.01 (SEI nº 25095893).

DA DOAÇÃO COM ENCARGO E DAS OBRIGAÇÕES E RESCISÃO DO CONTRATO

8 O instituto da Doação tem amparo e fundamento legal na Lei nº 9.636 de 15 de maio de 1998. Para o caso em comento, aplica-se o disposto no art. 23, § 1º, combinado com o Art. 31, inciso I, §§ 1º e 2º, da mesma lei, que assim dispõem:

Art. 23. A alienação de bens imóveis da União dependerá de autorização, mediante ato do Presidente da República, e será sempre precedida de parecer da SPU quanto à sua oportunidade e conveniência.

§ 1o A alienação ocorrerá quando não houver interesse público, econômico ou social em manter o imóvel no domínio da União, nem inconveniência quanto à preservação ambiental e à defesa nacional, no desaparecimento do vínculo de propriedade (grifo nosso).

§ 2o A competência para autorizar a alienação poderá ser delegada ao Ministro de Estado da Fazenda, permitida a subdelegação.

 

Art. 31.  Mediante ato do Poder Executivo e a seu critério, poderá ser autorizada a doação de bens imóveis de domínio da União, observado o disposto no art. 23 desta Lei, a:  (Redação dada pela Lei nº 11.481, de 2007)

I - Estados, Distrito Federal, Municípios, fundações públicas e autarquias públicas federais, estaduais e municipais;  (Incluído pela Lei nº 11.481, de 2007)

...

§ 1o No ato autorizativo e no respectivo termo constarão a finalidade da doação e o prazo para seu cumprimento (grifo nosso).

§ 2o O encargo de que trata o parágrafo anterior será permanente e resolutivo, revertendo automaticamente o imóvel à propriedade da União, independentemente de qualquer indenização por benfeitorias realizadas, se:

I - não for cumprida, dentro do prazo, a finalidade da doação;

II - cessarem as razões que justificaram a doação; ou

III - ao imóvel, no todo ou em parte, vier a ser dada aplicação diversa da prevista.

 

9. Deste modo, a doação do imóvel, com encargo ao MUNICÍPIO DE PERITIBA, conforme estabelecido na Cláusula 5º da Minuta de Contrato SPU-SC-COORD (SEI nº 25096206), se encontra em conformidade com os termos da Lei nº 9.636, de 15 de maio de 1998. Vale ressaltar que a União poderá reintegrar-se na posse do imóvel, doado com encargo, caso lhe seja dada utilização diversa da que for convencionada no contrato, nos termos do art. 31, inciso I, § 2º da Lei nº 9.636, de 1968, acima transcrita.

DA DISPENSA DE LICITAÇÃO

10.Por se tratar de doação para um município, definido como pessoa jurídica de direito público interno conforme Código Civil, Art. 41, inciso III, a doação está devidamente dispensada de licitação, com fulcro no artigo 17, I, “b”, da Lei 8.666/93,  combinado com o § 4º do mesmo artigo da Lei nº 8.666/93, com nova redação dada pela Lei nº 11.481/07, abaixo transcritos:

Art.17. A alienação de bens da Administração Pública, subordinada à existência de interesse público devidamente justificado, será precedida de avaliação e obedecerá às seguintes normas:

I - quando imóveis, dependerá de autorização legislativa para órgãos da administração direta e entidades autárquicas e fundacionais, e, para todos, inclusive as entidades paraestatais, dependerá de avaliação prévia e de licitação na modalidade de concorrência, dispensada esta nos seguintes casos:

[...]

b) doação, permitida exclusivamente para outro órgão ou entidade da administração pública, de qualquer esfera de governo, ressalvado o disposto nas alíneas f, h e i; ; (grifo nosso)”

[...]

§ 4º A doação com encargo será licitada e de seu instrumento constarão, obrigatoriamente os encargos, o prazo de seu cumprimento e cláusula de reversão, sob pena de nulidade do ato, sendo dispensada a licitação no caso de interesse público devidamente justificado. (grifo nosso)

 

11. A Minuta de Termo de Dispensa de Licitação encontra-se inserida no documento SEI nº 25096383.

DA ANÁLISE PELo Ge-desup E DA ANÁLISE JURÍDICA DA PORTARIA

12 Compete a ratificação ou complementação desta análise processual ao Grupo Especial de Destinação Supervisionada (GE-DESUP-2), nos termos do Art. 3º da Portaria SEDDM/ME nº 7.397, de 24 de junho de 2021, alterada pela PORTARIA SEDDM/ME Nº 10.705, DE 30 DE AGOSTO DE 2021, que assim dispõe:

Art. 3º

[...]

II - Nível 2 (GE-DESUP-2), para imóveis com valor igual ou superior a R$ 10.000.000,00 (dez milhões de reais) e inferior a R$ 100.000.000,00 (cem milhões de reais) e, ainda, imóveis de qualquer valor, quando se tratar de alienação; 

 

13 Posteriormente, caso se concorde com a conveniência e oportunidade administrativa da destinação pretendida, nos termos constantes dos itens acima elencados, os autos deverão ser remetidos à CJU, para análise jurídica da minuta do contrato.  

DA COMPETÊNCIA PELA AUTORIZAÇÃO

14. A competência para autorizar essa doação é do (a) Secretário (a) do Patrimônio da União, por meio de subdelegação de competência, contida na Portaria nº 54, de 22 de fevereiro de 2016, Art. 1, inciso I, que assim dispõe:

Art. 1º - Fica subdelegada competência ao Secretário do Patrimônio da União, permitida a subdelegação, para autorizar:

I - a alienação de imóveis da União;

 

Neste sentido, a SPU/SC providenciou a Minuta de Portaria SPU-SC-COORD (SEI nº 25096305).

DO PRAZO ELEITORAL

16. Consoante exposto na Nota nº 01446/2020/PGFN/AGU que traz a citação do Parecer n. 00071/2018/DPC/CGJPU/CONJUR-MP/ CGU/AGU:

"A vedação prevista no art. 73, §10, da Lei nº 9.504, de 30 de setembro de 1997, dirige-se à distribuição gratuita e discricionária diretamente a particulares, incluídas as doações com encargo e cessões, não alcançando os atos vinculados em razão de direito subjetivo do beneficiário e as transferências realizadas entre órgãos públicos do mesmo ente federativo ou as que envolvam entes federativos distintos, observando-se neste último caso o disposto no inciso VI, alínea 'a', do mesmo artigo, que veda transferências nos três meses anteriores ao pleito eleitoral. Em qualquer caso, recomenda-se a não realização de solenidades, cerimônias, atos, eventos ou reuniões públicas de divulgação, ou qualquer outra forma de exaltação do ato administrativo de transferência capaz de afetar a igualdade de oportunidades entre candidatos nos pleitos eleitorais." Referências: Art. 73, inciso VI, alínea "a", e § 10, da Lei nº 9.507, de 30 de setembro de 1997. (Grifo nosso)"

 

17. Sendo assim, considerando que a doação envolve entes federativos distintos, deve-se observar o disposto no inciso VI, alínea 'a', do artigo 73 da Lei nº 9.504/1997, que veda transferências nos três meses anteriores ao pleito eleitoral. Há, portanto, óbice legal relativo ao prazo eleitoral para que se proceda a instrução e a finalização do contrato em questão ao MUNICÍPIO DE PERITIBA, órgão público municipal.

DA CONVENIÊNCIA E OPORTUNIDADE DA DESTINAÇÃO

18. Considerando que na escolha do instrumento jurídico desta destinação, deve-se analisar o escopo da discricionariedade administrativa, levando-se em conta, além das determinações legais, diversos outros aspectos, tais como: a natureza jurídica do terreno; a existência de direitos adquiridos; as experiências e as especificidades locais, entre outros, observando a legislação federal, estadual e municipal.

19 Considerando que o pleito está em conformidade com a Dispensa de Licitação, conforme itens 10 a 11.

20 Considerando que o imóvel é indubitavelmente de domínio pleno da União, não está inserido em terrenos de marinha e nem acrescidos de marinha, classificado como “nacional interior”.

21 A presente destinação se destaca pela importância da continuidade das atividades de cunho educacional e assistencial desenvolvidas no Centro de Convivências dos Idosos e no Centro de Referência da Assistência Social (CRAS). Tal doação é condizente com o disposto no Art. 27 da Lei nº 9.649, de 27 de maio de 1998, que determinou que o acervo patrimonial dos órgãos referidos no art. 19 (que extinguiu alguns órgãos, dentre eles a LBA) seriam transferidos para os Ministérios, órgãos e entidades que tivessem absorvido as correspondentes competências, sendo facultado ao Poder Executivo, após inventário, alienar o excedente ou doá-lo aos Estados, ao Distrito Federal, aos Municípios ou, mediante autorização legislativa específica, a instituições de educação, de saúde ou de assistência social, sem fins lucrativos, reconhecidas na forma da lei.

22 Considerando que não se justifica manter o vínculo desse imóvel com a União, em decorrência do pleito de doação com encargo, ao Município de Peritiba/SC, sendo a mesma recomendada por se tratar de utilização potencialmente perene a ser dada ao imóvel, qual seja, a continuidade das atividades de cunho assistencial e educacional desenvolvidas no Centro de Convivências dos Idosos e no Centro de Referência da Assistência Social (CRAS).

23 Pelo exposto, sugere-se a adoção do instrumento da DOAÇÃO COM ENCARGO à MUNICÍPIO DE PERITIBA, conforme razões acima expostas.

DA DOCUMENTAÇÃO​

24 Foram emitidas as certidões negativas exigidas em Lei, cujas cópias foram devidamente anexadas ao presente : a) Certidão Negativa de Débitos Trabalhistas nº 16791762/2022, válida até 22/11/2022 (SEI nº 25153900), b) Certidão Negativa de Débitos Relativos a Créditos Tributários Federais e à Dívida Ativa da União, código de controle nº 99A5.E091.201E.8D04, válida até  22/11/2022 (SEI nº 25154049) e c) Certidão Negativa do FGTS, número de certificação 2022051801264982268701, válida até 16/06/2022 (SEI nº 25154178).

25 Além disso, O processo foi instruído com a documentação constante no Checklist SPU-SC-COORD Checklist SPU-SC-COORD (SEI nº 25095950).

26 Diante do exposto, pelo entendimento de que não há interesse público, econômico ou social em manter o imóvel no domínio da União e sob os aspectos técnicos de conveniência e oportunidade administrativa, manifestamo-nos favoravelmente à doação com encargos do imóvel objeto da matrícula nº 9.391 do 2º Ofício de Registro de Imóveis da Comarca de Concórdia/SC ao MUNICÍPIO DE PERITIBA, em conformidade com o art. 17, inciso I, alínea "b", da Lei nº 8.666, de 21 de junho de 1993.

Recomendação

27 Isto posto, encaminha-se o presente processo ao Coordenador e ao Superintendente da SPU/SC, para conhecimento, e se assim concordarem, enviar os autos ao GE-DESUP-2, recomendando a doação do imóvel, com encargo, ao Município de Peritiba/SC, nos termos acima expostos, para os atos subsequentes.

 

À consideração superior.

Documento assinado eletronicamente

KAREN PEREIRA ALVARES VILLARIM

Administradora

De acordo. Acolho a manifestação técnica. Encaminhe-se para a deliberação do GE-DESUP-2 para continuidade dos trâmites processuais.

 

Documento assinado eletronicamente

JULIANO LUIZ PINZETTA

Superintendente Substituto 

 

DO DIREITO

Primeiramente, cabe observar que no caso em questão o donatário é MUNICÍPIO DE PERITIBA, pessoa jurídica de direito público interno, e o doador é  a União

A legislação brasileira prevê que os bens imóveis, após integrados ao patrimônio da União ou de entidades de direito público, sofrem de peculiar inalienabilidade, podendo ser alienados, em casos especiais, os bens “dominicais”, nos termos do art. 101 do CC Brasileiro, pelas formas de contratação adotadas pelo direito privado ou público, desde que, necessária e obrigatoriamente, os bens estejam desafetados e que haja interesse público na alienação.

O art. 99, inciso III, do CC Brasileiro estabelece que são bens públicos dominicais os que constituem o patrimônio das pessoas jurídicas de direito público, como objeto de direito pessoal, ou real, de cada uma dessas entidades.

A alienação dos bens públicos dominicais encontra-se adstrita às determinações legais e é condicionada a algumas formalidades que regem os instrumentos de direito privado e público.  O administrador não pode se valer de qualquer outra forma a não ser a prevista em lei, sob pena de tornar o ato praticado despido de legitimidade, vez que está preso ao poder discricionário da administração, que nada mais é senão a liberdade de ação administrativa, dentro dos limites permitidos em lei.

São instrumentos específicos de alienação de bens públicos, que guardam consonância com os postulados de direito público, a concessão de domínio, a investidura, a retrocessão, a incorporação e a legitimação de posse.

Dentre esses, destaco a “Concessão de Domínio”, que é o instrumento de direito público pelo qual uma entidade de direito público transfere a outrem, de forma gratuita ou remunerada, bem público de seu domínio, por lei específica de transferência ou de autorização para esta finalidade.  Esta forma de alienação se desenha de maneira semelhante à compra e venda, caso seja remunerada, ou à doação, caso seja gratuita, diferindo destas unicamente por não ter fisionomia contratual típica, por ser o ajuste previsto especificamente para o direito público, formalizando-se por lei, independentemente de transcrição junto ao Registro de Imóveis quando o destinatário for pessoa estatal, e se a transferência for para pessoa privada, formalizar-se-á por escritura pública ou termo administrativo, fazendo-se necessária a transcrição junto ao Registro de Imóveis competente.

A compra e venda (ou venda), a doação, a permuta e a dação em pagamento se constituem em instrumentos de direito privado que rendem ensejo à alienação dos bens públicos.   Merecem ser melhor analisadas aqui a compra e venda e a doação, tratadas pela Lei de Licitações como formas de alienação, como veremos mais adiante.

A Compra e Venda é o ajuste pelo qual uma pessoa física ou jurídica transfere sua propriedade a outrem mediante certo preço. Este mecanismo encontra-se regulado pelo artigo 481, do CC. Tratando-se de bem público imóvel, deve-se respeitar o insculpido no artigo 17, da lei 8.666/93, realizando-se a licitação pela modalidade de concorrência, ou em alguns casos específicos por leilão (artigo 19, lei 8.666/93), observados os seguintes requisitos: a) autorização legislativa; b) interesse público devidamente justificado; c) avaliação prévia.

Já a  Doação caracteriza-se por ser contrato solene benéfico pelo qual uma pessoa – o doador, por liberalidade condicionada, ou não, e com a aquiescência de outra – o donatário, transfere-lhe bens ou vantagens do seu patrimônio, conforme insculpido no artigo 538 e segs., do CC, podendo haver encargo para o donatário.

Art. 538. Considera-se doação o contrato em que uma pessoa, por liberalidade, transfere do seu patrimônio bens ou vantagens para o de outra.

(...).

Quanto ao art. 541, verifica-se que a forma poderá se dar em escritura Pública ou em instrumento particular. Entretanto, a doação será obrigatoriamente por escritura pública quando se tratar de bem imóvel, acima do valor mencionado pela legislação (cc, art. 108), de 30 vezes o salário mínimo. Nos demais casos (bem móvel ou bem imóvel com valor inferior a 30 salários-mínimos), a doação pode ser realizada por instrumento particular.

Art. 541. A doação far-se-á por escritura pública ou instrumento particular.

A administração pode realizar de forma excepcional a doação de bens públicos. Contudo, é essencial que se tenha a comprovação inequívoca da prevalência do interesse público, sob pena de ser configurada a conduta como ilegal, por dilapidar o patrimônio público. Constituem requisitos à doação de bens públicos: a) autorização legislativa; b) interesse público devidamente justificado; c) avaliação prévia.   É inquestionável que para a alienação dos bens públicos dominicais deve o administrador público seguir as determinações constantes das leis específicas, inclusive no que concerne à sua necessária forma de operacionalização e instrumentalização.   

Caso determinado bem esteja afetado a fins públicos, mister faz-se a sua desafetação, tornando-se bem dominical para que posteriormente possa a administração pública, nos termos do artigo 100, do CC, executar uma alienabilidade condicionada do bem público imóvel que poderá ser alienado, não livremente como bem privado, mas sim e unicamente sob as condições e formas prescritas na lei, para que a alienação do bem seja válida.

No caso em tela, estamos diante de bem dominical, conforme noticia a NT transcrita supra  o imóvel que se pretende doar para o Município de Peritiba pertenceu anteriormente à própria Prefeitura Municipal de Peritiba, conforme R-1-9.391 da matrícula do imóvel (SEI nº 25151473).

O bem foi doado,  em 23/06/1989,  à Fundação Legião Brasileira de Assistência - LBA (vide Certidão (SEI nº 22201767)) para construção de um Centro de Convivência de Pessoas idosas e uma creche, conforme R-2-9.391 e AV-3-9391. As referidas construções foram efetivadas, conforme AV-4-9.391 e AV-5-9.391.

Após extinção da LBA, por força do art. 27 da Lei nº 9.649, de 27 de maio de 1998, o imóvel foi incorporado ao patrimônio da União, em 02/08/2001, através do Termo de Transferência e incorporação lavrado no livro 006-diversos, fls. 081/082, e em conformidade com o que consta no R-6-9.391.

Transcreve-se, primeiramente, o art. 17 da lei de Licitações, naquilo que interessa ao exame da matéria:

Art. 17.  A alienação de bens da Administração Pública, subordinada à existência de interesse público devidamente justificado, será precedida de avaliação e obedecerá às seguintes normas:

I - quando imóveis, dependerá de autorização legislativa para órgãos da administração direta e entidades autárquicas e fundacionais, e, para todos, inclusive as entidades paraestatais, dependerá de avaliação prévia e de licitação na modalidade de concorrência, dispensada esta nos seguintes casos:

a) dação em pagamento;

b) doação, permitida exclusivamente para outro órgão ou entidade da administração pública, de qualquer esfera de governo, ressalvado o disposto nas alíneas f, h e i;         (Redação dada pela Lei nº 11.952, de 2009)

c) permuta, por outro imóvel que atenda aos requisitos constantes do inciso X do art. 24 desta Lei;

d) investidura;

e) venda a outro órgão ou entidade da administração pública, de qualquer esfera de governo; (Incluída pela Lei nº 8.883, de 1994);

f) alienação gratuita ou onerosa, aforamento, concessão de direito real de uso, locação ou permissão de uso de bens imóveis residenciais construídos, destinados ou efetivamente utilizados no âmbito de programas habitacionais ou de regularização fundiária de interesse social desenvolvidos por órgãos ou entidades da administração pública;           (Redação dada pela Lei nº 11.481, de 2007)

g) omissis.

h) alienação gratuita ou onerosa, aforamento, concessão de direito real de uso, locação ou permissão de uso de bens imóveis de uso comercial de âmbito local com área de até 250 m² (duzentos e cinqüenta metros quadrados) e inseridos no âmbito de programas de regularização fundiária de interesse social desenvolvidos por órgãos ou entidades da administração pública;        (Incluído pela Lei nº 11.481, de 2007)

i) alienação e concessão de direito real de uso, gratuita ou onerosa, de terras públicas rurais da União e do Incra, onde incidam ocupações até o limite de que trata o § 1^o do art. 6^o da Lei n^o 11.952, de 25 de junho de 2009, para fins de regularização fundiária, atendidos os requisitos legais; e               (Redação dada pela Lei nº 13.465, 2017)

II - quando móveis, dependerá de avaliação prévia e de licitação, dispensada esta nos seguintes casos:

a)  a f) omissis.

§ 1^o  Os imóveis doados com base na alínea "b" do inciso I deste artigo, cessadas as razões que justificaram a sua doação, reverterão ao patrimônio da pessoa jurídica doadora, vedada a sua alienação pelo beneficiário.

§ 2^o A Administração também poderá conceder título de propriedade ou de direito real de uso de imóveis, dispensada licitação, quando o uso destinar-se:      (Redação dada pela Lei nº 11.196, de 2005)

I - a outro órgão ou entidade da Administração Pública, qualquer que seja a localização do imóvel;       (Incluído pela Lei nº 11.196, de 2005)

II - a pessoa natural que, nos termos de lei, regulamento ou ato normativo do órgão competente, haja implementado os requisitos mínimos de cultura, ocupação mansa e pacífica e exploração direta sobre área rural, observado o limite de que trata o § 1^o do art. 6^o da Lei n^o 11.952, de 25 de junho de 2009;             (Redação dada pela Lei nº 13.465, 2017)

§ 2º-A.  omissis.

§ 2^o-B. A hipótese do inciso II do § 2^o deste artigo:          (Incluído pela Lei nº 11.196, de 2005)

§ 5^o  Na hipótese do parágrafo anterior, caso o donatário necessite oferecer o imóvel em garantia de financiamento, a cláusula de reversão e demais obrigações serão garantidas por hipoteca em segundo grau em favor do doador.        (Incluído pela Lei nº 8.883, de 1994)

§ 6^o  Para a venda de bens móveis avaliados, isolada ou globalmente, em quantia não superior ao limite previsto no art. 23, inciso II, alínea "b" desta Lei, a Administração poderá permitir o leilão.         (Incluído pela Lei nº 8.883, de 1994)

§ 7^o  (VETADO).        (Incluído pela Lei nº 11.481, de 2007)

Da leitura do artigo acima pode-se concluir que os pressupostos legais para a doação, instrumento selecionado pelo Município e pela SPU/sc para efetivar a transferência de propriedade são:

• Interesse público devidamente justificado;
• Avaliação prévia (preferencialmente feita por comissão especialmente nomeada para a tarefa, a qual procederá à perfeita identificação do bem e estabelecerá o valor do mesmo, com base em pesquisas de mercado);
• Autorização legislativa no caso de órgãos da administração direta e entidades autárquicas e fundacionais (observe-se que sociedades de economia mista, pessoa jurídica de direito privado, não precisam dessa autorização);
• cessadas as razões que justificaram a doação, os bens imóveis doados reverterão ao patrimônio da pessoa jurídica doadora, vedada, em regra, a sua alienação pelo beneficiário.

Tratando-se de doação para outro órgão ou entidade da Administração, verifica-se a hipótese na norma contida no Art. 17, I, b, Lei nº. 8666/1993). 

Cumpre destacar que o caput do artigo 17, ao subordinar a alienação de bens da Administração Pública (e não só, pois, de bens públicos em senso estrito) à existência de interesse público devidamente justificado e à prévia avaliação, está, claramente, consagrando uma norma obrigatória em caráter nacional, aplicável a  qualquer ente da administração pública, como decorrência dos princípios constitucionais de isonomia e de moralidade.

Merece destaque também trecho do doutrinador Sérgio Ferraz in A Alienação de Bens Públicos, na Lei Federal de Licitações, Revista Dir. Adm., Rio de Janeiro, 198:53-59, out./dez. 1994, no qual é realçado que a doação dependerá de autorização legislativa para órgãos da administração direta e entidades autárquicas e fundacionais (caput do art. 17 da Lei n. 8.666/93), não havendo essa regra apenas para entidades paraestatais:

“Por tudo isso, parece-nos criticável a afirmação daqueles que sustentam não depender a alienação de bens estaduais ou municipais de autorização legislativa (a não ser quando assim o exigisse a lei estadual ou municipal). Em primeiro lugar, o Código Civil não é simples lei federal, mas sim, lei nacional. Em segundo lugar, sendo o patrimônio público bem de todos, só à representação de todos é que se pode atribuir poder para autorizar sua alienação: daí a imprescindibilidade, em todo o território nacional, da autorização legislativa para a alienação de bens (móveis ou imóveis) da Administração Pública. E, no caso de imóveis, autorização específica, com indicação do bem e dos limites da operação. Por evidente, de autorização legislativa não se há de cogitar para entidades administrativas regidas pelo direito privado, a não ser para seus bens afetados de interesse ou uso público”.

A alienação e a doação de bens pela União são tratadas na Leis 9.636/98, na Lei  9.491/97, alterada pela MP 2161-35/01, e na lei 13.465/17.   A Lei 9636/98, nos artigos 23 e 31, concede a “autorização legislativa” genérica para a doação dos bens imóveis da União:

Art. 31.  Mediante ato do Poder Executivo e a seu critério, poderá ser autorizada a doação de bens imóveis de domínio da União, observado o disposto no art. 23 desta Lei, a:         (Redação dada pela Lei nº 11.481, de 2007)

I - Estados, Distrito Federal, Municípios, fundações públicas e autarquias públicas federais, estaduais e municipais;          (Incluído pela Lei nº 11.481, de 2007).

(...)

V – beneficiários, pessoas físicas ou jurídicas, de programas de provisão habitacional ou de regularização fundiária de interesse social desenvolvidos por órgãos ou entidades da administração pública, para cuja execução seja efetivada a doação; ou                   (Redação dada pela Lei nº 13.813, de 2019)

VI – instituições filantrópicas devidamente comprovadas como entidades beneficentes de assistência social e organizações religiosas.                   (Incluído pela Lei nº 13.813, de 2019)

§ 1o No ato autorizativo e no respectivo termo constarão a finalidade da doação e o prazo para seu cumprimento.

§ 2o O encargo de que trata o parágrafo anterior será permanente e resolutivo, revertendo automaticamente o imóvel à propriedade da União, independentemente de qualquer indenização por benfeitorias realizadas, se:

I - não for cumprida, dentro do prazo, a finalidade da doação;

II - cessarem as razões que justificaram a doação; ou

III - ao imóvel, no todo ou em parte, vier a ser dada aplicação diversa da prevista.

§ 3o  Nas hipóteses de que tratam os incisos I a IV do caput deste artigo, é vedada ao beneficiário a possibilidade de alienar o imóvel recebido em doação, exceto quando a finalidade for a execução, por parte do donatário, de projeto de assentamento de famílias carentes ou de baixa renda, na forma do art. 26 desta Lei, e desde que, no caso de alienação onerosa, o produto da venda seja destinado à instalação de infra-estrutura, equipamentos básicos ou de outras melhorias necessárias ao desenvolvimento do projeto.        (Redação dada pela Lei nº 11.481, de 2007)

§ 4o  Na hipótese de que trata o inciso V do caput deste artigo:          (Incluído pela Lei nº 11.481, de 2007)

I - não se aplica o disposto no § 2o deste artigo para o beneficiário pessoa física, devendo o contrato dispor sobre eventuais encargos e conter cláusula de inalienabilidade por um período de 5 (cinco) anos; e (Incluído pela Lei nº 11.481, de 2007)

II - a pessoa jurídica que receber o imóvel em doação só poderá utilizá-lo no âmbito do respectivo programa habitacional ou de regularização fundiária e deverá observar, nos contratos com os beneficiários finais, o requisito de inalienabilidade previsto no inciso I deste parágrafo.         (Incluído pela Lei nº 11.481, de 2007)

§ 5o  omissis.

§ 6º  omissis.

Consta a  Portaria que autoriza a doação SEI 29694883 a ata do Grupo Especial de Destinação  SEI nº 28606069, 

A avaliação prévia consta de Laudo de Avaliação LAUDO DE AVALIAÇÃO Nº 7710.7465.000155041/2022.01.01 elaborado pela CEF (SEI Nº 25095893)

A  minuta  de contrato encontra-se condizentes com a finalidade do objeto  Não foram localizadas impropriedades.

CONCLUSÃO -

Em face do anteriormente exposto, pode o feito prosseguir, sem necessidade de retorno a esta Consultoria, recomenda-se que se promova a conferência final em todos os atos, termos e especificações técnicas, bem como dos documentos de identificação dos signatários, a fim de sanar eventuais omissões, erros materiais, gramaticais, de dados ou técnica de redação, assim como citação de normativos eventualmente revogados, posto que a instrução processual, a conferência de dados e a indicação dos normativos específicos em vigor, que respaldam a prática do ato, são atribuições próprias do órgão assessorado.

Abstraídos os aspectos de conveniência e oportunidade do Administrador, nos limites da lei, e as valorações de cunho econômico–financeiro, ressalvadas, ainda, a manutenção da conformidade documental com as questões de ordem fática, técnica e de cálculo, ínsitas à esfera administrativa, essenciais até mesmo para a devida atuação dos órgãos de controle, o feito está apto para a produção dos seus regulares efeitos, tendo em vista não conter vício insanável com relação à forma legal que pudesse macular o procedimento.

Com o advento da Portaria AGU nº 14, de 23 de janeiro de 2020, publicada no Diário Oficial da União (DOU) nº 17, Seção 1, de 24 de janeiro de 2020 (Sexta-feira), páginas 1/3, que cria as Consultorias Jurídicas da União Especializadas Virtuais (e-CJUs) para atuar no âmbito da competência das Consultorias Jurídicas da União nos Estados, as manifestações jurídicas (pareceres, notas, informações e cotas) não serão objeto de obrigatória aprovação pelo Coordenador da e-CJU, conforme estabelece o parágrafo 1º do artigo 10 do aludido ato normativo.

Solicita-se ao Protocolo que devolva ao órgão consulente para ciência e providências cabíveis.

É o parecer, de caráter opinativo, que prescinde de aprovação por força do art. 21 da Portaria E-CJU/Patrimônio/CGU/AGU n° 1/2020 – Regimento Interno da e-CJU/Patrimônio, publicada no Suplemento B do BSE nº 30, de 30 de julho de 2020.

Assinado na data de sua conclusão.

(assinado eletronicamente)

NELSON ORLANDO DE ALARCÃO DUCCINI

ADVOGADO DA UNIÃO

MATRÍCULA SIAPE 1311909 OAB/RJ 77.103

Chave de acesso ao Processo: 0d270494 - https://supersapiens.agu.gov.br