ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA JURÍDICA DA UNIÃO ESPECIALIZADA VIRTUAL DE PATRIMÔNIO
NÚCLEO JURÍDICO

PARECER n. 00040/2023/NUCJUR/E-CJU/PATRIMÔNIO/CGU/AGU

NUP: 19739.122741/2022-68

INTERESSADOS: SUPERINTENDÊNCIA REGIONAL DO PATRIMÔNIO DA UNIÃO NO ESTADO DO CEARÁ - SPU/CE

ASSUNTOS: CONSULTA E ORIENTAÇÃO DE ATUAÇÃO - OUTROS ASSUNTOS

EMENTA: PATRIMÔNIO DA UNIÃO. PRAIAS. FISCALIZAÇÃO.

I Consulta. Infração Administrativa. Decreto-Lei n.º 2.398/87.

II Possibilidade de aplicação imediata de penalidade.

III Multa aplicável mensalmente enquanto perdurar a infração,  ser cobrada desde o início da irregularidade.

IV - O deferimento de parte dos argumentos da defesa não implica na anulação do Auto de Infração e sanções correlatas, a qual somente poderá ocorrer caso identificado, em decisão motivada, com a indicação dos fatos e fundamentos jurídicos em que se baseia, a existência de vício(s) ou defeitos cuja convalidação não seja juridicamente viável, ou quando o ato administrativo padecer de vício de legalidade insanável.

I - RELATÓRIO

A Superintendência do Patrimônio da União no Ceará encaminha a esta Consultoria Jurídica especializada da Advocacia-Geral da União processo administrativo referente à aplicação de multa decorrente de lavratura de Auto de Infração nos autos relativos à fiscalização iniciada por recomendação do Ministério Público Federal em que ficou patente a OCUPAÇÃO IRREGULAR EM BEM DE USO COMUM DO POVO - PRAIA. PLANTAÇÃO DE COQUEIROS CERCAS DE CACTOS, VEGETAÇÃO DIVERSA, GRAMA, E CONSTRUÇÃO DE DUTO pelo CONDOMÍNIO ESCOPA BEACH RESORT, em Porto das Dunas, Aquiraz/CE, Coordenadas: 567868 9547675 UTM 24S.

Os autos encontram-se no  sistema Sapiens/AGU no qual foi inserido o acesso externo ao sistema Sei por meio do link https://sei.economia.gov.br/sei/processo_acesso_externo_consulta.php?id_acesso_externo=2528510&infra_hash=1056d464a550b72ad84f3bf2e1a44a14, estando instruído com os seguinte documentos:

Em apertada síntese, é o relatório.

II – PRELIMINARMENTE – FINALIDADE E ABRANGÊNCIA DO PARECER

A presente manifestação jurídica tem o escopo de assessorar a autoridade competente para a prática do ato, para que dele não decorra nenhuma responsabilidade pessoal a ela, e também para que seja observado o princípio da legalidade e os demais que norteiam a atuação da Administração.

Desta forma, cercando-se a autoridade de todas as cautelas para a prática do ato, e documentando-as nos autos, a princípio cessa a sua responsabilidade pessoal por eventuais decorrências não satisfatórias.

A atribuição da e-CJU/PATRIMÔNIO é justamente apontar possíveis riscos do ponto de vista jurídico e recomendar alguma providência para salvaguardar a autoridade assessorada, a quem, em seu juízo discricionário, compete avaliar a real dimensão do risco e a necessidade de se adotar ou não a cautela recomendada.

Disso se conclui que a parte das observações aqui expendidas não passa de recomendações, com vistas a salvaguardar a autoridade administrativa assessorada, e não vinculá-la. Caso opte por não acatá-las, não haverá ilegalidade no proceder, mas simples assunção do risco. O acatamento ou não das recomendações decorre do exercício da competência discricionário da autoridade assessorada.

Já as questões que envolvam a legalidade, de observância obrigatória pela Administração, serão apontadas, ao final deste parecer, como óbices a serem corrigidos ou superados. O prosseguimento do feito, sem a correção de tais apontamentos, será de responsabilidade exclusiva do órgão, por sua conta e risco.

Por outro lado, é certo que a análise dos aspectos técnicos da demanda sob análise não está inserido no conjunto de atribuições/competências afetas a e-CJU/PATRIMÔNIO, a qual não possui conhecimento específico nem competência legal para manifestar-se sobre questões que extrapolam o aspecto estritamente jurídico.   

III - FUNDAMENTAÇÃO JURÍDICA

Para melhor contextualização e compreensão da consulta submetida a apreciação da e-CJU/PATRIMÔNIO, unidade de execução da Consultoria-Geral da União (CGU), Órgão de Direção Superior da Advocacia-Geral da União (AGU), reputa-se relevante transcrever excertos da consulta formulada pela Superintendência do Patrimônio da União no Estado do Ceará (SPU/CE) na Nota Informativa SEI nº 46537/2022/ME (SEI nº 30598749):

I. SÍNTESE DOS FATOS

Por meio do Ofício n° 1001/2022-GAB/OCF/PR/CE (SEI nº 24801703), datado de 09 de maio de 2022, a PROCURADORIA DA REPÚBLICA NO ESTADO DO CEARÁ apresentou "Notícia de Fato (em anexo) instaurada para apurar possível privatização do espaço público em faixa de areia de área preservada defronte ao Condomínio Skopa Beach Resort, nas imediações do Beach Park", requisitando informações se medidas já haviam sido tomadas para que: a) os obstáculos infratores do direito constitucional do direito constitucional de ir e vir sejam removidos; b) a galeria pluvial clandestina seja selada; c) o infrator recupere o meio ambiente degradado.

Em resposta, a Equipe do Núcleo de Fiscalização desta Superintendência do Patrimônio da União no Ceará (NUFISC/SPU-CE), em procedimento de fiscalização de campo, encontrou irregularidade administrativa patrimonial, consistindo ocupação indevida de imóvel da União, o que culminou no lavramento de Auto de Infração, conforme detalhamento a seguir.

Na ocasião, foi identificada Autoria conforme abaixo:

Autuado: CONDOMÍNIO ESCOPA BEACH RESORT - CNPJ 08.680.972/0001-86

Localidade: PORTO DAS DUNAS, AQUIRAZ/CE, Coordenadas: 567868 9547675 UTM 24S

Data/Hora: 03/06/2022 - 9:00 h

 

Foi identificada Materialidade, aplicando-se multa mensal e automática conforme abaixo:

Materialidade: OCUPAÇÃO IRREGULAR EM BEM DE USO COMUM DO POVO - PRAIA. PLANTAÇÃO DE COQUEIROS CERCAS DE CACTOS, VEGETAÇÃO DIVERSA, GRAMA, E CONSTRUÇÃO DE DUTO.

Área irregular: 4.224,00 m²

Multa/m²: R$ 103,79 (cento e três reais e setenta e nove centavos)

Multa mensal e automática: R$ 438.408,96 (quatrocentos e trinta e oito mil quatrocentos e oito reais e noventa e seis centavos)

Auto de infração: Auto de Infração - 092022 (SEI nº 25384953)

Auto de Embargo: Não houve embargo.

Croqui: Relatório de Fiscalização Individual - RFI 1983 (SEI nº 25359880) ITEM 10

 

Em virtude das irregularidades, determinou-se, no prazo máximo de 30 dias, contados do recebimento do Auto de Infração, a:

a - Demolição e/ou remoção do aterro, construção, obra, cercas ou demais benfeitorias, bem como dos equipamentos instalados, à conta de quem os houver efetuado, caso não sejam passíveis de regularização;

b - Pagamento de Multa mensal aplicada automaticamente enquanto persistir a infração.

 

Informa-se ainda que foram emitidos:

a. Relatório de Fiscalização Individual - RFI 1983 (SEI nº 25359880)

b. Relatório Fotográfico - Scopa (SEI nº 25382511)

 

Posteriormente, foi apresentada Defesa Administrativa:

a. Defesa Administrativa Auto de Infração nº 09/2022 (SEI nº 25973178), encaminhada pelo E-mail Encaminha Defesa (SEI nº 25973165), datado de 28/06/2022.

 

A mencionada Defesa Administrativa foi objeto de análise pelo NUFIS/SPU-CE, por meio da Nota Técnica 33249 (SEI nº 26617140), datada de 11/08/2022, em que recomendou a autoridade julgadora da 1ª Instância Administrativa, qual seja, o Superintendente desta SPU-CE, o CONHECIMENTO e DEFERIMENTO PARCIAL da Defesa, nos seguintes termos:

33. Recomenda-se o CONHECIMENTO e DEFERIMENTO PARCIAL da Defesa, pelos pressupostos fáticos e de direito apresentados, sendo que a área a ser considerada na autuação deverá ser apenas a Área 1 de 1.761m² apontada no item 10 - Croqui do Relatório de Fiscalização Individual - RFI 1983 (SEI nº 25359880)​, totalizando um valor de R$ 182.774,19 (cento e oitenta e dois mil setecentos e setenta e quatro reais e dezenove centavos) mensais, enquanto perdurarem as intervenções.

34. Sobre a Área 2 (área de 2.463m²), não se identificou nos atos fiscalizatórios elementos que pudessem atribuir inequivocamente a construção do duto ao IMPUGNANTE, restando assim sua atribuição prejudicada, o que não impede futura autuação, caso a Equipe de Fiscalização possua novos elementos de convicção de que o duto foi construído pelo IMPUGNANTE ou pelos antigos proprietários/possuidores do terreno do Condomínio.

 

A presente Nota Técnica ainda não foi objeto de apreciação pelo Superintendente da SPU-CE.

No entanto, o AUTUADO teve acesso aos autos do processo, conforme se depreende dos seguintes documentos: Anexo Email %u2013 Encaminha Solicitação Acesso Externo (SEI nº 26672577), Petição Acesso Externo SPU (SEI nº 26672598) e Despacho (SEI nº 26675349), e, consequentemente, da Nota Técnica já citada.

Em virtude disso, solicitaram reunião presencial com técnicos desta SPU-CE, tendo questionado a medição efetuada para a Área 1, totalizando 1.761,00 m2, entendendo que a área correta de sua ocupação seria de apenas 417,39 m2, apresentando documentação técnica comprobatória, que foi anexada aos autos (Anexo ART FINAL ASS - SCOPA-2 (SEI nº 30480390), Relatório Relatorio Ambiental (SEI nº 30480392), Anexo AREA REAL (SEI nº 30480394) e Anexo ART AREA REAL (SEI nº 30480396)).

Assim, diante do princípio da autotutela, que estabelece que a Administração Pública possui o poder de controlar os próprios atos, anulando-os quando ilegais ou revogando-os quando inconvenientes ou inoportunos, de ofício ou quando provocada, analisasse se o AUTUADO tem razão.

 

II. ANÁLISE

A partir das imagens do Google Earth Pro para a localidade, de acesso público; dos registros fotográficos feitas pela equipe do NUFIS - Relatório Fotográfico - Scopa (SEI nº 25382511); e dos registros fotográficos e imagens de drone feitas pelo particular, como as contidas no Documento 3 - Laudo Técnico e Levantamento Planialtimétrico (SEI nº 25973198), no Anexo AREA REAL (SEI nº 30480394) e Relatório Relatorio Ambiental (SEI nº 30480392), verificou-se o que segue.

 Na área frontal do Condomínio Skopa Beach Resort, voltada para o Nordeste, na sua parte mais próximo ao mar, existe ocupação irregular em faixa de praia, que foi objeto de descaracterização ao longo do tempo, conforme se analisa as imagens de satélite históricas do Google Earth Pro, no intervalo de 2012 a 2022.

Tal questão já foi objeto de análise pelo NUFIS, na Nota Técnica 33249 (SEI nº 26617140), no tópico II.1 DA ALEGAÇÃO DE NÃO CONFIGURAÇÃO DE PRAIA, inclusive com apresentação das imagens históricas, ver Figuras 01, 02, 03 e 04, não havendo motivação idônea para uma nova análise sobre este tema.

Ocorre que se visualiza, nesta parte frontal do empreendimento, que foi descrito como praia, a existência de uma área em que está bem caracterizada pela intervenção do AUTUADO, com a presença de coqueiros plantados, gramas, cerca viva, placas de sinalização e sistema de irrigação, estabelecendo-se um espaço bem delimitado e privatizado indevidamente pelo particular.

Mas, por outro lado, também se visualiza uma outra área, logo em seguida, mais próximo ao mar, composta de vegetação rasteira, em que não fica claro a intervenção humana e que também foi objeto de autuação, compondo a área 01.

Nesse sentido, entende-se que deve ser adotada como área a ser objeto de autuação apenas a área que se encontra bem delimitada e com a presença clara dos elementos de antropização, apontada pelo AUTUADO como tendo 417,39 m2, situação que foi confirmada ao plotar as coordenadas geográficas indicadas (v1 = 568021.75 9574726.44; v2 = 568026.95 9574727.48; v3 = 568035.52 9574722.08; v4 = 568056.90 9574688.08; v5 = 568048.90 9574684.77) em imagem de satélite do Google Earth Pro, conforme figuras a seguir.

(foto)

No entanto, surge a seguinte dúvida jurídica que se passa a esclarecer.

A fiscalização de campo foi realizada no dia 03/06/2022, com entrega do Auto de Infração 09/2022 - Assinado (SEI nº 25740779) e assinatura do AUTUADO no dia 15/06/2022, conforme Relatório de Fiscalização Individual - RFI 2123 (SEI nº 25702215), tendo como objeto de autuação 2 (duas) áreas: Área 1 com 1.761,00 m2 e Área 2 com área de 2.463,00 m2, totalizando uma área de 4.224,00 m2 e uma multa mensal e automática de R$ 438.408,96.

A Nota Técnica 33249 (SEI nº 26617140), datada de 11/08/2022, entendeu que deveria ser desconsiderada a Área 2, por ausência de indícios de autoria por parte do AUTUADO, devendo ser objeto de autuação apenas a Área 1 com 1.761,00 m2.

Por fim, nesta Nota Informativa, entende-se que há incorreção na medição da Área 1, devendo ser considerada como ocupação irregular apenas a área 417,39 m2, correspondendo a uma multa mensal e automática de R$ 43.320,91, considerando o valor de multa/m² de R$ 103,79 para o ano de 2022.

Portanto, após acatado a questão da área autuada, sendo constatado a área irregular de 417,39m², como deveria ser procedida a cobrança da multa mensal e automática:

a) Anulado o Auto de Infração 09/2022 - Assinado (SEI nº 25740779) e aplicado um novo Auto de Infração, tendo como termo inicial para a contagem da multa mensal e automática a data da notificação do novo Auto de Infração?

b) Considerar a data de entrega do Auto de Infração 09/2022 - Assinado (SEI nº 25740779), qual seja, a data de 15/06/2022, apenas ajustando o valor da multa mensal e automática para R$ 43.320,91, possibilitando assim a cobrança de 7 (sete) meses, considerando o dia de hoje (29/12/2022)?

 

Tal questionamento se deve ao fato do Art. 42 da Instrução Normativa 23:

Art. 42. Oferecida ou não a defesa, a autoridade julgadora, no prazo de trinta dias, julgará o processo, salvo prorrogação por igual período expressamente motivada.

 

Como houve um lapso temporal maior devido vários aspectos internos desta Superintendência, e tendo o interessado razão parcialmente no seu pedido, nos aparenta o prazo a maior causar vicio insanável à multa devida, tendo em vista que a mesma duplica mensalmente.

Nesse sentido, considerando a dúvida jurídica acima suscitada, deve ser enviado os autos à Consultoria Jurídica da União no Estado do Ceará (CJU-CE), nos termos da Instrução Normativa nº 23, de 18 de março de 2020 (IN 23/2020):

Art. 41. O órgão de assessoramento jurídico emitirá parecer fundamentando a decisão da autoridade julgadora:

I - necessariamente, quando implicar anulação total do processo ou quando houver controvérsia eminentemente jurídica; ou

II -a critério da autoridade julgadora, nos demais casos.

 

III. Conclusão

Assim, considerando o relatado, recomenda-se que a dúvida jurídica acima suscitada seja submetida à Consultoria Jurídica da União no Estado do Ceará (CJU-CE), nos termos do art. 41, inciso I, da IN 23/2020, devendo ser franqueado acesso externo à íntegra do processo.

 

Considerando as dúvidas suscitadas, proceder-se-á a análise da solicitação de assessoramento jurídico (orientação jurídica) relacionada, observando que a análise aqui empreendida circunscreve-se aos aspectos legais envolvidos, não incumbido a esta unidade jurídica imiscuir-se no exame dos aspectos de economicidade, oportunidade, conveniência, assim como os aspectos técnicos envolvidos, especialmente a questão relativa ao tamanho da área ocupada,  isto é, se a ocupação empreendida está totalmente inserida em área de praia, conforme diretriz inserta na Boa Prática Consultiva (BPC) nº 7, a saber:

"Enunciado nº 7:

A manifestação consultiva que adentrar questão jurídica com potencial de significativo reflexo em aspecto técnico deve conter justificativa da necessidade de fazê-lo, evitando-se posicionamentos conclusivos sobre temas não jurídicos, tais como os técnicos, administrativos ou de conveniência ou oportunidade, podendo-se, porém, sobre estes emitir opinião ou formular recomendações, desde que enfatizando o caráter discricionário de seu acatamento." (grifou-se)

Pois bem, conforme se verifica do relato contido na Nota Informativa SEI nº 46537/2022/ME, por determinação do Ministério Público Federal, a SPU procedeu a fiscalização no CONDOMÍNIO ESCOPA BEACH RESORT, o que resultou na lavratura do Auto de Infração - 092022 (SEI nº 25384953) por ocupação irregular em bem de uso comum do povo - praia. plantação de coqueiros cercas de cactos, vegetação diversa, grama, e construção de duto e aplicação de multa Multa mensal e automática no valor de R$ 438.408,96 (quatrocentos e trinta e oito mil quatrocentos e oito reais e noventa e seis centavos).

Uma vez notificado, o autuado apresentou defesa, a qual segundo o órgão consulente, procede parcialmente, o que incorrerá em "nulidade" do Auto de Infração, e lavratura de um novo com a redução no valor de aplicação de multa para R$ 43.320,91 e descaracterização da conduta ilícita objeto de autuação 2, qual seria a construção do duto, por não ter sido comprovada a autoria dela.

Não há dúvidas, portanto, que apesar de a área ocupada e agredida ter sido menor, a irregularidade continua. Nesse contexto, o cerne da questão trazida à análise desta E-CJU Patrimônio se encontra no art. 6º do Decreto-Lei nº 2.398 de 21 de dezembro de 1987. Vejamos:

Art. 6^o Considera-se infração administrativa contra o patrimônio da União toda ação ou omissão que viole o adequado uso, gozo, disposição, proteção, manutenção e conservação dos imóveis da União.               (Redação dada pela  Lei nº 13.139, de 2015)

I - (Revogado);                (Redação dada pela  Lei nº 13.139, de 2015)

II - (Revogado).                    (Redação dada pela  Lei nº 13.139, de 2015)

§ 1^o Incorre em infração administrativa aquele que realizar aterro, construção, obra, cercas ou outras benfeitorias, desmatar ou instalar equipamentos, sem prévia autorização ou em desacordo com aquela concedida, em bens de uso comum do povo, especiais ou dominiais, com destinação específica fixada por lei ou ato administrativo.               (Incluído pela  Lei nº 13.139, de 2015)

§ 2^o O responsável pelo imóvel deverá zelar pelo seu uso em conformidade com o ato que autorizou sua utilização ou com a natureza do bem, sob pena de incorrer em infração administrativa.                  (Incluído pela  Lei nº 13.139, de 2015)

§ 3^o Será considerado infrator aquele que, diretamente ou por interposta pessoa, incorrer na prática das hipóteses previstas no caput.                (Incluído pela  Lei nº 13.139, de 2015)

§ 4^o Sem prejuízo da responsabilidade civil, as infrações previstas neste artigo serão punidas com as seguintes sanções:                    (Incluído pela  Lei nº 13.139, de 2015)

I - embargo de obra, serviço ou atividade, até a manifestação da União quanto à regularidade de ocupação;                    (Incluído pela  Lei nº 13.139, de 2015)

II - aplicação de multa;                  (Incluído pela  Lei nº 13.139, de 2015)

III - desocupação do imóvel; e                   (Incluído pela  Lei nº 13.139, de 2015)

IV - demolição e/ou remoção do aterro, construção, obra, cercas ou demais benfeitorias, bem como dos equipamentos instalados, à conta de quem os houver efetuado, caso não sejam passíveis de regularização.                  (Incluído pela  Lei nº 13.139, de 2015)

§ 5^o A multa será no valor de R$ 73,94 (setenta e três reais e noventa e quatro centavos) para cada metro quadrado das áreas aterradas ou construídas ou em que forem realizadas obras, cercas ou instalados equipamentos.                     (Incluído pela  Lei nº 13.139, de 2015)

§ 6^o O valor de que trata o § 5º deste artigo será atualizado no mês de janeiro de cada ano com base na variação anual do Índice Nacional de Preços ao Consumidor (INPC) do exercício anterior, apurada pela Fundação Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE), e o novo valor será divulgado no mês de janeiro em ato do Secretário de Coordenação e Governança do Patrimônio da União.     (Redação dada pela Lei nº 14.474, de 2022)  

§ 7^o Verificada a ocorrência de infração, a Secretaria do Patrimônio da União do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão aplicará multa e notificará o embargo da obra, quando cabível, intimando o responsável para, no prazo de 30 (trinta) dias, comprovar a regularidade da obra ou promover sua regularização.                      (Incluído pela  Lei nº 13.139, de 2015)

§ 8^o (VETADO).                  (Incluído pela  Lei nº 13.139, de 2015)

§ 9^o A multa de que trata o inciso II do § 4^o deste artigo será mensal, sendo automaticamente aplicada pela Superintendência do Patrimônio da União sempre que o cometimento da infração persistir.              (Incluído pela  Lei nº 13.139, de 2015)

§ 10.  A multa será cominada cumulativamente com o disposto no parágrafo único do art. 10 da Lei n^o 9.636, de 15 de maio de 1998. (Incluído pela  Lei nº 13.139, de 2015)

§ 11.  Após a notificação para desocupar o imóvel, a Superintendência do Patrimônio da União verificará o atendimento da notificação e, em caso de desatendimento, ingressará com pedido judicial de reintegração de posse no prazo de 60 (sessenta) dias.             (Incluído pela  Lei nº 13.139, de 2015)

§ 12.  Os custos em decorrência de demolição e remoção, bem como os respectivos encargos de qualquer natureza, serão suportados integralmente pelo infrator ou cobrados dele a posteriori, quando efetuados pela União.             (Incluído pela  Lei nº 13.139, de 2015)

§ 13.  Ato do Secretário do Patrimônio da União do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão disciplinará a aplicação do disposto neste artigo, sendo a tramitação de eventual recurso administrativo limitada a 2 (duas) instâncias.                    (Incluído pela  Lei nº 13.139, de 2015)

O § 4^o do art. 6º prevê a possibilidade de aplicação de multa, sendo que, o § 9^o estabelece a aplicação mensal automática sempre que o cometimento da infração persistir. E o § 13 limita a possibilidade de recurso administrativa a duas instâncias. Tais disposições foram incluídas pela Lei nº 13.139, de 26 de junho de 2015.

Visando melhor elucidar a questão importa transcrever a redação original do art. 6º do Decreto-Lei nº 2.398/87:

 Art. 6º A realização de aterros para a formação de acrescidos de marinha ou nas margens de lagos, rios e ilhas fluviais e lacustres de propriedade da União, sem prévia autorização do órgão competente do Poder Executivo, importará:    

I - na remoção do aterro e demolição das eventuais benfeitorias, à conta de quem as houver efetuado;     

II - na automática aplicação de multa mensal em valor equivalente a 5 (cinco) Obrigações do Tesouro Nacional (OTN), para cada 1m² (um metro quadrado) das áreas aterradas ou construídas, que será cobrada em dobro, após 30 (trinta) dias da notificação, pelo correio ou por edital, se o infrator não tiver removido o aterro e demolido a construção.     

Parágrafo único. As sanções previstas neste artigo aplicam-se a edificações em praias marítimas e oceânicas, bem assim nas praias formadas em lagos, rios e ilhas fluviais e lacustres de propriedade da União.

Com base na redação original encontramos o seguinte entendimento fixado pelo Superior Tribunal de Justiça - STJ :

Brasília, 16 de janeiro de 2023.

PATRÍCIA KARLLA BARBOSA DE MELLO

ADVOGADA DA UNIÃO

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