ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA JURÍDICA DA UNIÃO ESPECIALIZADA VIRTUAL DE PATRIMÔNIO
NÚCLEO JURÍDICO
PARECER n. 00044/2023/NUCJUR/E-CJU/PATRIMÔNIO/CGU/AGU
NUP: 19739.148105/2022-66
INTERESSADOS: UNIÃO - SUPERINTENDÊNCIA REGIONAL DO PATRIMÔNIO DA UNIÃO NO PIAUÍ - SPU/PI
ASSUNTOS: ATIVIDADE FIM
EMENTA: PEDIDO DE ANÁLISE DA MINUTA DE AFORAMENTO GRATUITO. INFORMAÇÃO CONTIDA NA NOTA TÉCNICA SOBRE MUDANÇA DE REGIME DE OCUPAÇÃO PARA AFORAMENTO. NECESSIDADE DE O ÓRGÃO SANEAR O FEITO NESTE SENTIDO. APÓS, DEVE ENVIAR PARA ANÁLISE CONCLUSIVA.
A Superintendência do Patrimônio da União no Estado do Piauí, solicita desta Consultoria Jurídica Especializada da Advocacia-Geral da União parecer jurídico acerca da minuta de constituição de aforamento gratuito que segundo a Nota Técnica SEI nº 1319/2023/ME, os documentos estariam aptos a ensejar o preenchimento dos requisitos ao requerimento formulado por NATAN FERREIRA SOARES, com pedido de mudança de regime de ocupação para aforamento referente ao imóvel situado à Avenida Jockey Club, n° 299, Edifício Eurobusiness, Garagem nº 37 - Térreo, Bairro Jockey Club, CEP 64.049-250, Zona Leste da cidade de Teresina/PI, imóvel matriculado na 2ª Serventia Extrajudicial de Registro de Imóveis, Notas e Títulos, 3ª Circunscrição de Teresina - Piauí, no Livro de Registro Geral n° 02, à ficha 01, sob matrícula nº 61.565, terreno com área de 12,50 m², perímetro de 15,00 metros, referente a uma fração ideal de 0,0007900 de um terreno com área de 3.082,65 m².
Consta na referida Nota Técnica que a cadeia sucessória restaria estabelecida:
"11 - A cadeia sucessória está assim delineada nas certidões autuadas nos anexos: 30782696 e 30827816QUE NATAN FERREIRA SOARES
Adquiriu o imóvel fração ideal de 0,0007900 de uma área de 3.082,65m², individualização de matrícula por instituição de condomínio a EUROPA INCORPORADORA LTDA, nos termos da Escritura Pública de Venda e Compra de Direitos sobre Benfeitorias Existentes em Terreno da União, lavrada nas Notas do Cartório da 2ª Serventia Extrajudicial de Registro de Imóveis, Notas e Títulos, 3ª Circunscrição de Teresina - Piauí, no Livro de Registro Geral n° 611, às fls. 144/146, Protocolo nº 501, livro nº 1-A, em 27/06/2022, registrado sob matrícula nº R-3-61.565, no Livro de Registro Geral n° 02, à ficha 01, datado de 20/07/2022.
QUE EUROPA INCORPORADORA LTDA
Adquiriu o imóvel com área de 3.082,65m², por compra feita a MARCA ENGENHARIA LTDA, nos termos de Escritura Pública de Compra e Venda, lavrada nas Notas do Cartório do 2º Tabelionato de Notas e Registros de Imóveis de Teresina, no Livro nº 137, às fls. 143/144, em 20/12/1999, sob o nº R-17-29.578, à ficha 01, Livro 02, datado de 16/02/2000.
QUE MARCA ENGENHARIA LTDA
Adquiriu o imóvel com área de 8.400,00 m², por compra feira ao Sr. FRANCISCO MONTEIRO ROSA, e sua esposa Benedita Costa Cantuária Monteiro, nos termos da escritura pública de compra e venda lavrada no Cartório do 2º Tabelionato de Notas e Registros de Imóveis de Teresina, no Livro nº 41, fls. 13/14, em 29/12/1993, registrado sob o nº R-2-29.578, à ficha nº 01, Livro nº 02, datado de 12/01/1994.
QUE FRANCISCO MONTEIRO ROSA
Adquiriu o imóvel com área de 19.600,00m², por compra feita a MARCULINO RIO LIMA, nos termos da escritura de compra e venda lavrada no 1º Ofício de Teresina, em 16/09/1959, registrada sob o nº 24.457, às fls. 59v/60, do Livro 3-U de Transcrição das Transmissões, em 28/09/1959, do 1º Cartório de Teresina.
QUE MARCULINO RIO LIMA
Adquiriu o imóvel com área de 200.90.60ha, por compra feita a DEOCLECIO DE SANTANA CARVALHO, nos termos da Escritura do 2º Ofício, em 09/08/1946, registrado sob o nº 12.414, às fls. 284v/285, Livro 3-O de Transcrição das Transmissões, em 16/08/1946 do Cartório do 1º Ofício de Notas e Registro de Imóveis de Teresina.
QUE DEOCLECIO DE SANTANA CARVALHO
Adquiriu o imóvel com área de 200 hecatares, 90 ares e 60 centiares, adquiriu de Folha de Pagamento (1ª Gleba), nos termos da Certidão passada pelo 2º Ofício em 08/05/1942, registrado sob o nº 8.131, fls. 216v/217, Livro 3-K de Transcrição das Transmissões do Cartório do 1º Ofício de Teresina, em 07.01.1943".
Malgrado referida nota técnica tenha entendido que os documentos acostados aos autos são suficientes para a concessão sob a forma gratuita do aforamento, diante da análise dos mesmos, surgiram dúvidas a este subscritor, conforme os fundamentos a seguir.
Primeiramente, cumpre-se alertar que esta Consultoria Jurídica especializada tem entendimento uniforme no sentido de que que a análise dos aspectos técnicos (não jurídicos) não está inserida no conjunto de atribuições/competências afetas a esta CJU, por não possuir conhecimento específico nem competência legal para manifestar-se acerca de questões outras que aquelas de cunho estritamente jurídico, cabendo à SPU consulente a responsabilidade pela aferição do imóvel ocupado, pelo exame dos documentos cartoriais referentes à ocupação primitiva, a cadeia sucessória e a detenção física nas hipóteses demandadas, atestando a satisfatoriedade da documentação exibida, anexando aos autos as comprovações pertinentes, de acordo com o preceituado no Enunciado nº 07 do MANUAL DE BOAS PRÁTICAS CONSULTIVAS DA CGU/AGU, no sentido de que o Órgão Consultivo deve evitar "(...) posicionamentos conclusivos sobre temas não jurídicos, tais como os técnicos, administrativos ou de conveniência ou oportunidade".
Com efeito, refoge à atribuição legal deste Órgão de Consultoria instruir o processo com as informações técnicas e elementos fáticos, bem como documentos hábeis/aptos a comprovar/demonstrar a existência de qualquer intervenção física em relação ao bem, de modo a atestar a comprovação da detenção física exigida pela Instrução Normativa SPU nº 03, de 2016 (IN SPU nº 03, de 2016), pois a atribuição de delimitação de áreas de domínio ou posse da União, cadastramento de imóveis, discriminação de áreas da União, controle e fiscalização de imóveis de posse e domínio da União e registro de atualização das respectivas informações nas bases de dados incumbe às Superintendências, enquanto unidades descentralizadas da extinta Secretaria do Patrimônio da União - SPU, sucedida pela Secretaria de Coordenação e Governança do Patrimônio da União, conforme PORTARIA GM/MP Nº 152, DE 5 DE MAIO DE 2016, que a aprovou o Regimento Interno da então Secretaria do Patrimônio da União, do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão e DECRETO FEDERAL Nº 9.745, DE 8 DE ABRIL DE 2019, que aprova a Estrutura Regimental do Ministério da Economia.
Desse modo, tentar-se-á dentro da especificidade da consulta e do contexto do documento arrolado, uma orientação que não interfira na competência técnica atribuída normativamente ao órgão consulente.
Pois bem, não consta na Nota Técnica nenhuma informação sobre a data da ocupação, uma vez que o requerimento feito, versa sobre a possibilidade de mudança de regime de ocupação para aforamento.
Ademais, consta no documento, 30124079, um contrato de aforamento gratuito já assinado, em 2014.
E também chama a atenção, o fundamento legal contido na minuta do contrato, qual seja, artigo 105, item 1º do Decreto-Lei nº 9.760, de 1946.
Como a Nota Técnica informa que será a mudança de regime de ocupação para aforamento, o fundamento legal passa a ser outro, o do item 4° do artigo 105, do DL acima mencionado.
A primeira orientação sobre a interpretação adequada a ser conferida às hipóteses de preferência ao aforamento gratuito decorrentes do art. 20 do Decreto-Lei nº 3.438/41 c/c art. 215 do Decreto-Lei nº 9.760/46 corresponde à prolação do Enunciado nº 8 da CONJUR/MP, aprovado pela Portaria nº 02 CONJUR, de 10 de abril de 2013, o qual preleciona que:
Para ser reconhecido o direito ao aforamento gratuito com base no art. 20 do Decreto-Lei nº 3.438, de 17 de julho de 1941, c/c art. 215 do Decreto-Lei nº 9.760, de 5 de setembro de 1946, não é suficiente a comprovação da existência de um vínculo jurídico com o bem, sendo indispensável que o posseiro ou os antecessores na cadeia ininterrupta exercessem de fato detenção física sobre o imóvel em 22 de julho de 1941, data de publicação daquele diploma legal.
O referido Enunciado decorre do entendimento que já havia sido firmado no âmbito da CONJUR/MP, nos seguintes Pareceres: PARECER MP/CONJUR/MAA Nº 0319-5.1.1/2008; PARECER Nº 0194-5.1.1/2012/MAA/CONJUR-MP/CGU/AGU; PARECER Nº 0203-5.1.1/2012/MAA/CONJUR-MP/CGU/AGU; e PARECER Nº 0228-5.1.1/2013/DPC/CONJUR-MP/CGU/AGU.
Tais manifestações são no sentido de que a comprovação do pagamento das taxas de ocupação traz à tona um vínculo jurídico com o bem, mas não demonstra a efetiva detenção física sobre ele.
Para o melhor entendimento da matéria, vejamos excerto do PARECER Nº 0194-5.1.1/2012/MAA/CONJUR-MP/CGU/AGU:
22. Feito um resumo dos fatos, passemos à análise do requerimento de fls. 57/86 do volume IV. Nessa petição, SUAPE sustenta seu direito de preferência ao aforamento gratuito no art. 20 do DL 3.438/41 c/c. art. 215 do DL 9.760/46:
[transcreve legislação]
23. Ao apreciar pleito semelhante do Estaleiro Atlântico Sul S.A. incidente sobre parcela da Ilha de Tatuoca, o Parecer MP/CONJUR/MAA nº 0319-5.1.1/2008 afastou a incidência desses dispositivos legais sob os seguintes argumentos:
“15. O art. 215 do DL 9.760/46 e o art. 20 do DL 3.438/41 permitem àqueles que, à época da edição desse último diploma legal (17.7.41), eram ocupantes ou posseiros de terrenos da União requerer o aforamento do imóvel. Como vimos, a inscrição de ocupação da Ilha de Tatuoca somente foi efetivada em 1958. Portanto, o Sr. José Magalhães da Fonseca Oliveira não pode ser considerado ocupante à época da edição do DL 3.438/41. Resta apenas a possibilidade de qualificá-lo como posseiro do imóvel.
16. Para tanto, porém, é necessário comprovar a posse efetiva do terreno. Ou seja, para ser reconhecido o direito ao aforamento gratuito não é suficiente a existência de um vínculo jurídico com o bem, sendo indispensável que o posseiro exerça de fato seus poderes sobre o imóvel. No caso dos autos, porém, não foi comprovado que o Sr. José Magalhães da Fonseca Oliveira possuía a área de fato à época da edição do DL 3.438/41.
17. A declaração acostada à fl. 12 do apenso é o documento mais remoto a atestar a ocupação de fato da ilha pelo Sr. José Magalhães da Fonseca Oliveira. Tal declaração, porém, só foi produzida em 13.11.42, mais de um ano após a edição do DL 3.438/41. Assim, por não ser contemporânea a esse diploma legal, não tem o condão de comprovar a posse efetiva do particular, como exige o art. 20 acima transcrito. Daí porque também não podemos falar em preferência ao aforamento gratuito com base nesse dispositivo legal.” (grifos do original)
24. Como se vê, o aludido direito de preferência foi afastado pela ausência de elementos que comprovassem a posse efetiva do imóvel quando da edição do DL 3.438/41, sendo insuficiente o vínculo jurídico com o bem. Em seu requerimento, SUAPE combate essa conclusão, sustentando que o documento de fl. 09 comprova a posse da Ilha de Tatuoca pelo Sr. José Magalhães da Fonseca Oliveira nos anos anteriores a 1942, o que seria corroborado pelo pagamento das taxas de ocupação retroativas a 1921.
25. A controvérsia, portanto, reside em determinar se os elementos constantes dos autos comprovam a efetiva utilização da Ilha de Tatuoca quando da edição do DL 3.438/41. A despeito dos argumentos expendidos pelo interessado, a resposta parece-nos ser negativa.
26. Como dito no Parecer MP/CONJUR/MAA nº 0319-5.1.1/2008, a caracterização como posseiro para fins de reconhecimento do direito de preferência ao aforamento gratuito pressupõe a efetiva utilização do bem pelo interessado. Não basta a existência de um vínculo jurídico com o imóvel, sendo necessário comprovar sua efetiva detenção física pelo particular.
27. No caso dos autos, o vínculo jurídico que ligava o Sr. José Magalhães da Fonseca Oliveira à Ilha de Tatuoca remonta à arrematação desse imóvel pelo seu avô, Sr. Abílio Pinto Leite de Magalhães, em 1908, e à transferência realizada pela declaração de fl. 09, datada de 13.11.42. São esses os elementos que justificaram a cobrança da taxa de ocupação retroativa ao ano de 1921.
28. Contudo, o reconhecimento do direito de preferência ao aforamento gratuito previsto no art. 215 do DL 9.760/46 c/c. art. 20 do DL 3.438/41 exige a comprovação da efetiva detenção do imóvel pelo interessado, e não o simples vínculo jurídico. Pelo que consta dos autos, porém, o Sr. José Magalhães da Fonseca Oliveira não era o efetivo detentor da Ilha de Tatuoca no ano de 1941.
29. SUAPE alega que a declaração de fl. 09 comprova a detenção nos anos anteriores a 1942, ano em que foi produzida. De acordo com esse documento, o imóvel pertencia à firma Abílio Magalhães, Filho & Cia, que deixara de operar “há muitos anos”, tendo seus sócios se retirado para o exterior. Afirma-se ainda que a citada firma “não mais se interessou pelos citados terrenos”, os quais eram ocupados, também há vários anos, pelo Sr. José Magalhães da Fonseca Oliveira.
30. A despeito das alegações do interessado, temos que a citada declaração não faz prova da efetiva detenção da Ilha de Tatuoca pelo Sr. José Magalhães. Afinal, trata-se de documento produzido unilateralmente, não sendo acompanhada de nenhuma prova de seu conteúdo
Em manifestação mais recente, que consta do PARECER Nº 1085-5.1.1/2014/DPC/CONJUR-MP/CGU/AGU, a CONJUR/MP mais uma vez reafirmou tal entendimento, conforme pertinente trecho reproduzido a seguir:
(...)
20. Nessa esteira, questão está em saber se os elementos trazidos aos autos são suficientes à comprovação da efetiva detenção física sobre o bem em 22 de julho de 1941. Basicamente, o órgão patrimonial fundamenta sua resposta positiva na existência de comprovantes do recolhimento das taxas de ocupação desde 1921. Do MEMORANDO Nº 329/2014/CGADL/DEDES/SPU-MP, extrai-se o seguinte trecho:
[transcreve o trecho]
21. Ocorre que, em situação deveras semelhante, esta Consultoria Jurídica conclui no sentido de que a comprovação do pagamento das taxas de ocupação traz à tona um vínculo jurídico com o bem, mas não demonstra a efetiva detenção física sobre ele. (...)
22. Portanto, discordamos da SPU quando elege o recolhimento das taxas de ocupação como prova da detenção física sobre o imóvel antes de julho de 1941. Há que se pesquisar, portanto, se os autos trazem algum indício de que essa detenção efetivamente existia. Todavia, alerte-se que, assim como no caso analisado pelo PARECER Nº 0194-5.1.1/2012/MAA/CONJUR-MP/CGU/AGU, os documentos produzidos unilateralmente pelos interessados devem ser interpretados com parcimônia.
(grifou-se)
Ratificou-se, portanto, a necessidade de complementar a existência do pagamento de taxas de ocupação com outros documentos que ensejem a demonstração de posse efetiva. O que acontecia, segundo o explicitado pela CONJUR/MP, era um adimplemento/pagamento ulterior à real ocupação de terrenos ditos de marinha, situação caracterizadora de verdadeiro vínculo jurídico, mas não fático.
De fato, o entendimento quanto à necessidade de comprovação de detenção física da área, que antes provinha apenas de manifestações jurídicas da AGU, e que deram origem ao Enunciado CONJUR/MP nº 08 (aprovado pela Portaria CONJUR nº 02/2013), foi posteriormente consagrado pela Instrução Normativa SPU/MPDG nº 03, de 09 de novembro de 2016, que passou a disciplinar os procedimentos administrativos para a constituição, caducidade, revigoração e remição de aforamento de terrenos dominiais da União, os quais se aplicam a todos os órgãos da Secretaria do Patrimônio da União – SPU.
A referida IN, em seu art. 125, revogou expressamente a Orientação Normativa-GEANE nº 002, de 2002, que antes disciplinava as hipóteses de aforamento. Observe-se que essa ON não exigia expressamente a “detenção física” do imóvel, mas apenas o exercício da posse até o dia 17 de julho de 1941.
Depois do advento do Enunciado nº 08 da CONJUR/MP em 2013, e da IN SPU nº 03 em 2016 (que revogou a ON – GEANE 002/2002), encontra-se consagrado o entendimento quanto à necessidade de comprovação da detenção física do imóvel em 22/07/1941 (data da publicação do DL nº 3.438/41) para a concessão do aforamento gratuito com fundamento no art. 20 do Decreto-Lei nº 3.438/41 c/c art. 215 do Decreto-Lei nº 9.760/46. É o que prescreve o parágrafo único do artigo 15 da referida IN:
Art. 15 - Tem preferência ao aforamento gratuito os que se enquadrem no art. 20 ou 35 do Decreto-Lei nº 3.438, de 1941, combinado com o art. 215 do Decreto-Lei nº 9.760, de 1946.
Parágrafo único - Para ser reconhecido o direito ao aforamento gratuito com base no art. 20 do Decreto-Lei nº 3.438, de 1941, combinado com o art. 215 do Decreto-Lei nº 9.760, de 1946, não é suficiente a comprovação da existência de um vínculo jurídico com o bem, sendo indispensável que o posseiro ou os antecessores na cadeia ininterrupta exercessem de fato detenção física sobre o imóvel em 22 de julho de 1941, data de publicação daquele diploma legal.
Além disso, a mesma IN, em seu anexo VI, listou os documentos necessários à concessão do aforamento sob o referido fundamento legal, exigindo a comprovação do seguinte:
Note-se, portanto, que a exegese da Norma é a de que a detenção física há de ser comprovada por atos administrativos, vez que dotados de presunção de legitimidade. No caso dos autos, parece não ter havido comprovação de nenhum desses requisitos. De fato, a escritura pública apresentada, por si só, parece não atender aos requisitos enumerados nessa manifestação, não sendo capaz de comprovar a detenção física do imóvel pela requerente ou seus antecessores ao tempo da edição do Decreto-Lei nº 3.438/41, já que todas são categóricas em afirmar que a negociação se dá em transferência de um terreno. A comprovação da detenção física só se dá a partir da escritura de fls. 18 do processo físico SEI 11773463, em que há a averbação da construção, certidão de construção fornecida pela Prefeitura em 07 de agosto de 1972.
Por outro lado, esclareça-se que o art. 20 do Decreto-Lei nº 3.438/41 admite a concessão do aforamento aos que eram ocupantes ou posseiros do imóvel ao tempo de sua edição. Já o art. 105 do Decreto-Lei nº 9.760, de 1946 prevê:
Art. 105. Tem preferência ao aforamento:
1º – os que tiverem título de propriedade devidamente transcrito no Registo de Imóveis;
2º – os que estejam na posse dos terrenos, com fundamento em título outorgado pelos Estados ou Municípios;
3º – os que, necessariamente, utilizam os terrenos para acesso às suas propriedades;
4º – os ocupantes inscritos até o ano de 1940, e que estejam quites com o pagamento das devidas taxas, quanto aos terrenos de marinha e seus acrescidos;
5º –os que, possuindo benfeitorias, estiverem cultivando, por si e regularmente, terras da União, quanto às reservadas para exploração agrícola, na forma do art. 65; (Revogado pela Lei nº 9.636, de 1998)
6º – os concessionários de terrenos de marinha, quanto aos seus acréscidos, desde que estes não possam constituir unidades autônomas;
7º – os que no terreno possuam benfeitorias, anteriores ao ano de 1940, de valor apreciável em relação ao daquele;
(...)
In casu, de acordo com os documentos que instruem o feito e como já dito acima, não há informação de quando foi feita a inscrição de ocupação.
Assim sendo, para se confirmar o direito à gratuidade do aforamento, impõe-se que o órgão consulente informe a real data da inscrição de ocupação.
Na verdade, é preciso considerar se havia ocupação do imóvel à época da edição do referido DL, ou caso contrário, restará apenas a possibilidade de trabalhar com o conceito de “posseiro”. E para a caracterização como posseiro, conforme já salientado, há a exigência de comprovação de detenção física sobre o imóvel.
CONCLUSÃO
Por todo o exposto, este é o entendimento que ora nos afigura pertinente sobre o tema, devolvendo-se os autos para que o órgão consulente tome conhecimento do propugnado nesta manifestação jurídica e se pronuncie sobre.
Devolvam os autos, com as considerações de estilo.
Brasília, 18 de janeiro de 2023.
VALTER OTAVIANO DA COSTA FERREIRA JUNIOR
ADVOGADO DA UNIÃO
Atenção, a consulta ao processo eletrônico está disponível em https://supersapiens.agu.gov.br mediante o fornecimento do Número Único de Protocolo (NUP) 19739148105202266 e da chave de acesso e0f89295