ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA JURÍDICA DA UNIÃO ESPECIALIZADA VIRTUAL DE PATRIMÔNIO
NÚCLEO JURÍDICO
ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA JURÍDICA DA UNIÃO ESPECIALIZADA VIRTUAL DE PATRIMÔNIO
NÚCLEO JURÍDICO
PARECER n. 00068/2023/NUCJUR/E-CJU/PATRIMÔNIO/CGU/AGU
NUP: 10154.167732/2022-01
INTERESSADOS: SUPERINTENDÊNCIA DE PATRIMÔNIO DA UNIÃO EM SANTA CATARINA – SPU-SC
ASSUNTOS: CONSULTA. ENQUADRAMENTO DE CESSÃO DE USO GRATUITO PARA FUNDAÇÃO PÚBLICA
EMENTA:
I – Direito Administrativo. Patrimônio imobiliário da União.
II – Manifestação formal em consulta formulada pelas áreas técnicas.
III – Enquadramento de fundação pública, sem fins lucrativos, com personalidade jurídica de direito privado, instituída pelo poder público municipal, com autonomia gerencial e financeira, para fins de cessão de uso gratuita.
IV – Legislação: inciso I, do art. 18, da Lei nº 9.636/1998, inciso I, do § 2º, do art. 17 da Lei nº 8.666/93, art. 2º, inciso III, alínea c, da Portaria SPU nº 144/2001.
V – Precedente: Parecer n° 0837 – 5.4.1/2012/DPC/CONJUR-MP/CGU/AGU (NUP 05550.000031/2010-38).
VI – Devolução ao órgão consulente para ciência e providências cabíveis.
Em cumprimento ao disposto no art. 131 da CRFB/88, no art. 11 da Lei Complementar nº 73/1993, no art. 8º-F da Lei nº 9.028/1995, no art. 19 do Ato Regimental AGU nº 05/2007 e no art. 1º da Portaria Normativa AGU nº 72/2022, a SUPERINTENDÊNCIA DE PATRIMÔNIO DA UNIÃO EM SANTA CATARINA – SPU-SC encaminha a esta e-CJU/Patrimônio, via SAPIENS, link de acesso ao processo SEI de referência solicitando esclarecimentos quanto ao enquadramento de fundação pública, sem fins lucrativos, com personalidade jurídica de direito privado, instituída pelo poder público municipal, com autonomia gerencial e financeira para fins de cessão de uso gratuita e quanto ao cabimento da dispensa de licitação pelo inciso I, do § 2º, do art. 17 da Lei nº 8.666/93 na hipótese.
Encontram-se nos autos os seguintes documentos:
ou
30040492 Anexo versao_1_Ato Constitutivo, estatuto social ou 04/11/2022 SPU-SC-NUDEPU
30040493 Anexo versao_1_Documento de identificação com foto04/11/2022 SPU-SC-NUDEPU
30040494 Anexo versao_1_Documento de designação do represent 04/11/2022 SPU-SC-NUDEPU
30040496 Anexo versao_1_Planta do imóvel.pdf 04/11/2022 SPU-SC-NUDEPU
30040497 Anexo versao_1_Memorial descritivo do imóvel.pdf 04/11/2022 SPU-SC-NUDEPU
30040499 Requerimento versao_1_SC07210_2022.pdf 04/11/2022 SPU-SC-NUDEPU
30064528 Checklist 07/12/2022 SPU-SC-NUDEPU
30066061 CNPJ 07/12/2022 SPU-SC-NUDEPU
30066535 Ofício 305389 07/12/2022 SPU-SC-NUDEPU
30222919 Despacho 13/12/2022 SPU-SC-NUDEPU
30230082 E-mail 13/12/2022 SPU-SC-NOTIF
30242138 Anexo AR 13/12/2022 SPU-SC-NOTIF
30539431 Certidão 26/12/2022 SPU-SC-NUGES
30539454 Ofício 26/12/2022 SPU-SC-NUGES
30539459 Boletim 26/12/2022 SPU-SC-NUGES
30539463 Checklist 26/12/2022 SPU-SC-NUGES
30539473 E-mail 26/12/2022 SPU-SC-NUGES
30746735 Despacho 05/01/2023 SPU-SC-NUDEPU
30747093 Ofício 2874 05/01/2023 SPU-SC-NUDEPU
30794111 Despacho 09/01/2023 SPU-SC-NUDEPU
30827263 E-mail 10/01/2023 SPU-SC-NOTIF
30850993 E-mail - confirmação de recebimento 11/01/2023 SPU-SC-NUGES
30885685 Ofício Oficio_4109211 (1) 12/01/2023 SPU-SC-NUDEPU
30885790 Parecer _Tecnico_4107153 12/01/2023 SPU-SC
30885822 Ofício Oficio_4106236_OficioIrmaVeraCessaoDeUso02_1 12/01/2023 SPU-SC
30891443 Cadastro 12/01/2023 SPU-SC-NUDEPU
30906487 Certidão 12/01/2023 SPU-SC-NUDEPU
30907228 Relatório de Valor de Referência de Imóvel 76 13/01/2023 SPU-SC-NUDEPU
30911158 Espelho Spiunet 13/01/2023 SPU-SC-NUDEPU
30911402 Espelho Spiunet 13/01/2023 SPU-SC-NUDEPU
30927132 Minuta de Termo de Dispensa de Licitação 16/01/2023 SPU-SC-NUDEPU
30927411 Minuta de Ratificação de Dispensa de Licitação 16/01/2023 SPU-SC-NUDEPU
30927432 Nota Técnica 1516 16/01/2023 SPU-SC-NUDEPU
30928839 Matrícula 16/01/2023 SPU-SC-NUDEPU
31036444 Ofício 10743 19/01/2023 SPU-SC-NUDEPU
31087072 Despacho 23/01/2023 SPU-SC-NUDEPU
Processo distribuído ao subscritor em 23/01/2023.
É o relatório.
Inicialmente, cumpre observar que as páginas do processo físico foram digitalizadas e carregadas no Sistema SEI pelo órgão consulente.
Registre-se, por oportuno, que a análise, por ora alinhavada, está adstrita à documentação constante nos arquivos digitalizados no sistema SEI. A omissão de documentos determinantes para melhor elucidação da questão e a ausência de efetiva fidedignidade do conteúdo das cópias juntadas com os respectivos originais implicam na desconsideração do presente parecer.
A presente manifestação jurídica tem o escopo de assistir a autoridade assessorada no controle interno da legalidade administrativa dos atos a serem praticados ou já efetivados. Ela envolve, também, o exame prévio dos textos de editais, de minutas de contratos e de seus anexos, quando for o caso.
A função da Consultoria Jurídica da União é apontar possíveis riscos do ponto de vista jurídico e recomendar providências para salvaguardar a autoridade assessorada, a quem compete avaliar a real dimensão do risco e a necessidade de se adotar ou não a precaução recomendada.
Importante salientar, que o exame dos autos processuais se restringe aos seus aspectos jurídicos, excluídos, portanto, aqueles de natureza técnica. Em relação a estes, parte-se da premissa de que a autoridade competente se municiou dos conhecimentos específicos imprescindíveis para a sua adequação às necessidades da Administração, observando os requisitos legalmente impostos.
Nesse sentido vale lembrar que o Enunciado n° 07, do Manual de Boas Práticas Consultivas da CGU/AGU recomenda que “o Órgão Consultivo não deve emitir manifestações conclusivas sobre temas não jurídicos, tais como os técnicos, administrativos ou de conveniência ou oportunidade”.
De fato, presume-se que os estudos técnicos contidos no presente processo, inclusive quanto ao detalhamento de seu objeto, suas características e requisitos, tenham sido regularmente determinadas pelo setor competente do órgão, com base em parâmetros técnicos objetivos, para a melhor consecução do interesse público.
Além disso, vale esclarecer que, em regra, não é atribuição do órgão de assessoramento jurídico exercer a auditoria quanto à competência de cada agente público para a prática de atos administrativos. Cabe-lhes, isto sim, observar se os seus atos estão dentro do seu espectro de competências. Assim sendo, o ideal, para a melhor e completa instrução processual, é que sejam juntadas ou citadas as publicações dos atos de nomeação ou designação da autoridade e demais agentes administrativos bem como os atos normativos que estabelecem as respectivas competências, com o fim de que, em caso de futura auditoria, possa ser facilmente comprovado que quem praticou determinado ato tinha competência para tanto. Todavia, a ausência de tais documentos, por si, não representa, a priori, óbice ao desenvolvimento do processo.
Por fim, com relação à atuação desta Consultoria Jurídica, é importante informar que, embora as observações e recomendações expostas não possuam caráter vinculativo, constituem importante instrumento em prol da segurança da autoridade assessorada, a quem incumbe, dentro da margem de discricionariedade que lhe é conferida pela lei, avaliar e acatar, ou não, tais ponderações, ressaltando-se, todavia, que o seguimento do processo sem a observância destes apontamentos será de responsabilidade exclusiva da Administração.
Trata-se de consulta onde solicita o órgão consulente orientação quanto aos fatos narrados no OFÍCIO SEI Nº 10743/2023/ME (31036444):
Senhor Consultor,
1. Trata o presente, do pedido de cessão de imóvel da União, localizado na Rua Almirante Lamego, s/n, no Município de Laguna, neste Estado, constituído pela antiga Estação Ferroviária de Laguna, requerido pela Fundação da Família e Assuntos Comunitários Irmã Vera, entidade filantrópica sem fins lucrativos, com personalidade jurídica de direito privado, instituída pelo poder público municipal, com autonomia gerencial e financeira. Foi criada pela Lei Municipal nº 276, de 21 de maio de 1993, e Lei Municipal nº 281, de 07 de junho de 1993, com a finalidade de:
"Abrir o espaço para a comunidade, trazendo os Clubes de Mães, grupos de artesanato, grupos ligados à atividades culturais, crianças e jovens bem de toda comunidade, incentivada a promover atividades físicas relacionadas à prática esportiva, promovendo de uma forma ampla essa interação, aos grupos de todas as idades. Dessa forma conseguimos ocupar o espaço firmando compromisso em fazer a conservação e a manutenção de toda estrutura, inclusive usando o próprio espaço como oficina, buscando o treinamento e qualificação profissional, de cidadãos que fazem parte de um programa social; (treinamento em jardinagem, limpeza urbana externa, limpeza interna, preparação para pintura em alvenaria e madeira, hidráulica entre outras funções; Será reservado parte do espaço, para preservar a memória da estação ferroviária, por meio de exposições e educação patrimonial (SEI 30539454 e 30040492)."
4. Solicitamos esclarecimentos relativos ao provável enquadramento legal ou não da entidade acima mencionada conforme legislação abaixo mencionada:
Lei n° 9.636, de 15/05/1998
Art. 18. A critério do Poder Executivo poderão ser cedidos, gratuitamente ou em condições especiais, sob qualquer dos regimes previstos no Decreto-Lei no 9.760, de 1946, imóveis da União a:
I - Estados, Distrito Federal, Municípios e entidades sem fins lucrativos das áreas de educação, cultura, assistência social ou saúde; [...]
5. Caso seja possível o enquadramento da entidade mencionada no dispositivo legal citado, resto-nos esclarecer os aspectos relativos à Lei de Licitações. Caberia o enquadramento da dispensa de licitação através do § 2° do art. 17, da Lei de Licitações (Lei 8.666, de 21/06/1993)?
Aparentemente a dúvida jurídica decorre do teor da Nota Técnica nº 1516/2023/ME (30927432), elaborada pelo setor técnico da SPU, que relata:
SUMÁRIO EXECUTIVO
1. Trata o presente, da cessão de imóvel da União, requerida pela Fundação da Família e Assuntos Comunitários Irmã Vera, entidade filantrópica sem fins lucrativos, com personalidade jurídica de direito privado, instituída pelo poder público municipal, com autonomia gerencial e financeira. Foi criada pela Lei Municipal nº 276, de 21 de maio de 1993, e Lei Municipal nº 281, de 07 de junho de 1993, com a finalidade de:
"Abrir o espaço para a comunidade, trazendo os Clubes de Mães, grupos de artesanato, grupos ligados à atividades culturais, crianças e jovens bem de toda comunidade, incentivada a promover atividades físicas relacionadas à prática esportiva, promovendo de uma forma ampla essa interação, aos grupos de todas as idades. Dessa forma conseguimos ocupar o espaço firmando compromisso em fazer a conservação e a manutenção de toda estrutura, inclusive usando o próprio espaço como oficina, buscando o treinamento e qualificação profissional, de cidadãos que fazem parte de um programa social; (treinamento em jardinagem, limpeza urbana externa, limpeza interna, preparação para pintura em alvenaria e madeira, hidráulica entre outras funções; Será reservado parte do espaço, para preservar a memória da estação ferroviária, por meio de exposições e educação patrimonial (SEI 30539454).".
DA ANÁLISE
[...]
2. IMÓVEL: imóvel oriundo da extinta Rede Ferroviária Federal S.A - RFFSA, situado na Rua Almirante Lamego, s/n, no Município de Laguna, neste Estado, constituído pela antiga Estação Ferroviária de Laguna de NBP 6200251, com área de 293,32 m² (duzentos e noventa e três metros quadrados e trinta e dois centímetros quadrados), por Armazém (antiga garagem) de NBP 6200252, com 345,65m² (trezentos e quarenta e cinco metros quadrados e sessenta e cinco centímetros quadrados) e por terreno de NBP 6000909-0, com 21.261,50m² (vinte e um mil, duzentos e sessenta e um metros quadrados e cinquenta centímetros quadrados), objeto das seguintes matrículas: 4.707, Livro 2-V, Folhas 01; 4.708, Livro 2-V, Folhas 02; 4.709, Livro 2-V, Folhas 03; 4.710, Livro 2-V, Folhas 04; 4.711, Livro 2-V, Folhas 05; 4.712, Livro 2-V, Folhas 06; 4713, Livro 2-V, Folhas 07; 4.714, Livro 2-V, Folhas 08; 4.715, Livro 2-V, Folhas 09; 4.716, Livro 2-V, Folhas 10, 4.717, Livro 2-V, Folhas 11, 4.718, Livro 2-V, Folhas 12; 4.719, Livro 2-V, Folhas 13 e 4.720, Livro 2-V, Folhas 14, todas do Cartório de Registro de Imóveis de Laguna, transferido por meio do Termo de Transferência nº 034/2008, por força da Lei nº 11.483, de 31 de maio de 2007, que extinguiu a RFFSA e transferiu à União os seus imóveis não operacionais.
Decreto Lei n° 9760/1946
Art. 1º Incluem-se entre os bens imóveis da União:
l) os que tenham sido a algum título, ou em virtude de lei, incorporados o seu patrimônio;
(…)
Constituição Federal 1988
Art. 20. São bens da União:
(...)
I - os que atualmente lhe pertencem e os que lhe vierem a ser atribuídos;
DA DOCUMENTAÇÃO CONSTANTE DO PROCESSO
3. O imóvel acima descrito está referenciado nos seguintes documentos:
. Cadastro do imóvel no SPIUnet (SEI 30911402 e 30911158);
. Ofício interessado (SEI 30539454);
. Memorial descritivo (SEI 30040497);
. Mapa de localização do imóvel (SEI 30040497, 30891443);
. Cadastro polígono (SEI 30891443);
. Matrícula (SEI 30928839);
. Manifestação IPHAN (SEI 30885685 e 30885790);
. Relatório de Valor de Referência (SEI 30907228), e;
. Manifestação do Órgão Ambiental (SEI 30539431).
DA FINALIDADE DA CESSÃO
4. O imóvel em comento destina-se a abrir o espaço para a comunidade, permitindo atividades culturais, esportivas e recreativas, manter e conservar o patrimônio, bem como a memória da antiga estação.
5. Em reunião realizada em 20/06/2022 o IPHAN informou da necessidade de urgência na destinação do bem, visto que a empresa responsável pela obra encerra o contrato no final do mês de junho, data em que o local passará a ficar desprotegido, com sérios riscos de invasão e depredação SEI 21227904.
FUNDAMENTAÇÃO DA CESSÃO
6. A Cessão Gratuita é uma forma de destinação prevista pela Lei n° 9.636, de 15/05/1998, inserida na Escala de Prioridades das Orientações Normativas GEAPN 002 (2289079), que trata de cessão de uso gratuito de imóvel da União - Próprio Nacional:
Lei n° 9.636, de 15/05/1998
Art. 18. A critério do Poder Executivo poderão ser cedidos, gratuitamente ou em condições especiais, sob qualquer dos regimes previstos no Decreto-Lei no 9.760, de 1946, imóveis da União a:
I - Estados, Distrito Federal, Municípios e entidades sem fins lucrativos das áreas de educação, cultura, assistência social ou saúde; [...]
Decreto 9.760, de 05/09/1946
Art. 95. Os imóveis da União não aplicados em serviço público e que não forem utilizados nos fins previstos nos itens I e II do art. 86, poderão ser alugados a quaisquer interessados.
Parágrafo único. A locação se fará, em concorrência pública e pelo maior prêço oferecido, na base mínima do valor locativo fixado.
Art. 96. Em se tratando de exploração de frutos ou prestação de serviços, a locação se fará sob forma de arrendamento, mediante condições especiais, aprovadas pelo Ministro da Fazenda.
Parágrafo único. Salvo em casos especiais, expressamente determinados em lei, não se fará arrendamento por prazo superior a 20 (vinte) anos. (Redação dada pela Lei nº 11.314 de 2006)
Art. 97. Terão preferência para a locação de próprio nacional os Estados e Municípios, que, porém, ficarão sujeitos ao pagamento da cota ou aluguel fixado e ao cumprimento das demais obrigações estipuladas em contrato.
DA AUTORIZAÇÃO AMBIENTAL E MANIFESTAÇÃO DO IPHAN
7. Foi apresentada a Certidão de Atividade Não Constante da Resolução CONSEMA (SEI 30539431).
8. Foi juntada manifestação do Iphan declarando:
"Diante do acima exposto, conclui-se que a proposta para o Uso e Gestão da Estação Ferroviária de Laguna, enviada à SPU pela Fundação Irmã Vera, atende as expectativas em relação à ocupação dos espaços e à programação das atividades. Sobre a manutenção do espaço e gestão de pessoal, a proposta está coerente e suficiente com as atividades e usos programados. As ações também atendem às perspectivas de uso social e comunitário, assim como o objetivo de valorizar o equipamento cultural como espaço de memórias afetivas dos lagunenses e contribuir com a ressignificação dessa memória para as gerações atuais e futuras como lugar de fruição da arte e cultura (SEI 30885790)."
DA COMPETÊNCIA PARA AUTORIZAR A CESSÃO
9. De acordo com a legislação em vigor, a competência para autorizar a cessão, originalmente da Presidência da República, é, por delegação, do Superintendente do Patrimônio da União, após a análise, apreciação e deliberação dos Grupos Especiais de Destinação Supervisionadas instituídos por meio da Portaria SEDDM/ME nº 7397, de 24 de junho de 2021 e regulamentada pela PORTARIA SPU/SEDDM/ME Nº 8.727, DE 20 DE JULHO DE 2021:
a) Lei n° 9.636, de 15/05/1998 prevê a alienação por ato do Presidente da República:
Art. 18. A critério do Poder Executivo poderão ser cedidos, gratuitamente ou em condições especiais, sob qualquer dos regimes previstos no Decreto-Lei no 9.760, de 1946, imóveis da União a
§ 3o A cessão será autorizada em ato do Presidente da República e se formalizará mediante termo ou contrato, do qual constarão expressamente as condições estabelecidas, entre as quais a finalidade da sua realização e o prazo para seu cumprimento, e tornar-se-á nula, independentemente de ato especial, se ao imóvel, no todo ou em parte, vier a ser dada aplicação diversa da prevista no ato autorizativo e conseqüente termo ou contrato.
§ 4o A competência para autorizar a cessão de que trata este artigo poderá ser delegada ao Ministro de Estado da Fazenda, permitida a subdelegação.
b) Presidente delega ao Ministro da Economia – Inciso I, Art 1,° do Decreto no 3.125, de 29 de julho de 1999.
Art. 1º Fica delegada competência ao Ministro de Estado da Economia para, observadas as disposições legais e regulamentares: (Redação dada pelo Decreto nº 9.771, de 2019)
I - autorizar a cessão e a alienação de imóveis da União;
c) Ministro do MPOG delega ao Secretário do Patrimônio da União – Inciso III, Art 1,° da Portaria n° 54, de 22/02/2016 c/c Lei n° 13.844, de 18/06/2019:
Portaria n° 54, de 22/02/2016
Art. 1º Fica subdelegada competência ao Secretário do Patrimônio da União, permitida a subdelegação, para autorizar: (...)
III ‐ a cessão de imóveis de domínio da União, sob quaisquer dos regimes previstos no Decreto‐Lei nº 9.760, de 5 de setembro de 1946, e na Lei nº 9.636, de 1998;
Lei n° 13.844, de 18/06/2019:
Art. 57. Ficam transformados:
I - o Ministério da Fazenda, o Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão, o Ministério da Indústria, Comércio Exterior e Serviços e o Ministério do Trabalho no Ministério da Economia;
[...]
Art. 76. As competências e as atribuições estabelecidas em lei para os órgãos extintos ou transformados por esta Lei, assim como para os seus agentes públicos, ficam transferidas para os órgãos, as entidades e os agentes públicos que receberem essas atribuições.
d) Secretário da SCGPU subdelega ao Superintendente SPU – Inciso III, Art 15 da Portaria n° 83, de 28/08/2019
Art. 15. Fica subdelegada competência aos Superintendentes do Patrimônio da União, observadas as disposições legais e regulamentares, para autorizar, mediante as condições constantes do Anexo I:
[...]
II - a cessão gratuita, sob quaisquer dos regimes previstos no Decreto-Lei nº 9.760, de 5 de setembro de 1946, e na Lei nº 9.636, de 15 de maio de 1998, de imóveis de domínio da União;
e) Segundo a PORTARIA INTERMINISTERIAL ME/CGU Nº 6.909, DE 21 DE JUNHO DE 2021, que institui regime especial de governança para a destinação de imóveis da União nos regimes que especifica, conforme texto abaixo:
Art. 1º Esta Portaria Interministerial institui regime especial de governança para a destinação de imóveis da União nos regimes que especifica.
Parágrafo único. A destinação de imóveis da União deverá observar o regime especial de governança de que trata o caput, que compreende as seguintes formas de destinação de imóveis geridos pela Secretaria de Coordenação e Governança do Patrimônio da União da Secretaria Especial de Desestatização, Desinvestimento e Mercados do Ministério da Economia:
I - Aforamento gratuito;
II - Permuta;
III - Autorização de uso;
IV - Cessão de Uso Gratuita;
V - Cessão de Uso Onerosa;
VI - Cessão em Condições Especiais;
VII - Cessão provisória;
VIII - Concessão de Direito Real de Uso - CDRU;
IX - Concessão de Uso Especial para fins de Moradia - CUEM;
X - Declaração de Interesse do Serviço Público;
XI - Entrega;
XII - Entrega Provisória;
XIII - Guarda Provisória;
XIV - Inscrição de Ocupação;
XV - Permissão de uso;
XVI - Termo de Autorização de Uso Sustentável - TAUS;
XVII - Transferência (gratuita); e
XVIII - Regularização fundiária urbana
f) Já a PORTARIA SEDDM/ME Nº 7.397, DE 24 DE JUNHO DE 2021 regulamenta a Portaria Interministerial nº 6909/2021 e cria Grupos Especiais de Destinação Supervisionada (GE-DESUP), segundo o art. 3º, para fins de análise, apreciação e deliberação de processos sobre imóveis abrangidos nas destinações previstas naquela Portaria. Deverão ser instituídos pela SPU os seguintes Grupos Especiais de Destinação Supervisionada (GE-DESUP), de caráter permanente entre os quais os citados abaixo:
I - Nível 1 (GE-DESUP-1), para imóveis com Valor de Referência (VREF) inferior a R$10.000.000,00 (dez milhões de reais);
II - Nível 2 (GE-DESUP-2), para imóveis com Valor de Referência (VREF) igual ou superior a R$10.000.000,00 (dez milhões de reais) e inferior a R$100.000.000,00 (cem milhões de reais);
e III - Nível 3 (GE-DESUP-3), para imóveis com Valor de Referência (VREF) igual ou superior a R$100.000.000,00 (cem milhões de reais).
g) A PORTARIA SPU/SEDDM/ME Nº 8.727, DE 20 DE JULHO DE 2021 regulamenta o funcionamento dos Grupos Especiais de Destinação Supervisionadas instituídos por meio da Portaria SEDDM/ME nº 7397:
I - Os grupos de Nível 1 (GE-DESUP-1), para imóveis com Valor de Referência (VREF) inferior a R$10.000.000,00 (dez milhões de reais), farão a análise, apreciação e deliberação dos processos de destinação de imóveis, podendo convocar servidores para assessoramento nos temas pertinentes.
II - Os grupos de Nível 2 (GE-DESUP-2), para imóveis com Valor de Referência (VREF) igual ou superior a R$10.000.000,00 (dez milhões de reais) e inferior a R$100.000.000,00 (cem milhões de reais), farão a análise, apreciação e deliberação dos processos de destinação de imóveis, podendo convocar servidores para assessoramento nos temas pertinentes.
III - O grupo de Nível 3 (GE-DESUP-3), para imóveis com Valor de Referência (VREF) igual ou superior a R$100.000.000,00 (cem milhões de reais) fará a análise, apreciação e deliberação dos processos de destinação de imóveis, podendo convocar servidores para assessoramento nos temas pertinentes.
10. Tendo em vista que o valor de avaliação do imóvel é inferior a R$ 10.000.000,00 (dez milhões de reais), conforme laudo de avaliação, denominado Relatório de valor de referência 76 (SE 30907228), o imóvel em comento foi avaliado em R$ 1.334.159,13 (um milhão, trezentos e trinta e quatro mil cento e cinquenta e nove reais e treze centavos). Por competência, os autos deverão ser encaminhados à SCGPU para análise, apreciação e deliberação pelo GE-DESUP-1.
DA COMPETÊNCIA PARA LAVRATURA DO CONTRATO DE CESSÃO
11. De acordo com a legislação em vigor, a lavratura do contrato é ato competente à Secretaria de Coordenação e Governança do Patrimônio da União e delegado aos Superintendentes do Patrimônio da União:
Decreto n° 9.745, de 8 de abril de 2019
Art. 102. À Secretaria de Coordenação e Governança do Patrimônio da União compete:
I - administrar o patrimônio imobiliário da União e zelar por sua conservação;
II - adotar as providências necessárias à regularidade dominial dos bens da União;
III - lavrar, com força de escritura pública, os contratos de aquisição, alienação, locação, arrendamento, aforamento, cessão e demais atos relativos a imóveis da União e providenciar os registros e as averbações junto aos cartórios competentes;
IV - promover o controle, a fiscalização e a manutenção dos imóveis da União utilizados em serviço público;
V - proceder às medidas necessárias à incorporação de bens imóveis ao patrimônio da União;
VI - formular, propor, acompanhar e avaliar a Política Nacional de Gestão do Patrimônio da União e os instrumentos necessários à sua implementação;
VII - formular e propor a política de gestão do patrimônio das autarquias e das fundações públicas federais; e
VIII - integrar a Política Nacional de Gestão do Patrimônio da União com as políticas públicas destinadas para o desenvolvimento sustentável.
Portaria SPU/ME Nº 8.678, de 30 de setembro de 2022
Art. 1º Autorizar os Superintendentes do Patrimônio da União a firmar os termos e contratos de aquisição, alienação, locação, arrendamento, aforamento, cessão, concessão, autorização e permissão relativos a imóveis da União, após deliberação pelas instâncias competentes.
DA DISPENSA DE LICITAÇÃO
12. Conforme instrui o Memorando Circular 144/2012/SPU-MP (SEI 3556695), protocolado sob n° 04905.005997/2012-01, baseado no PARECER N° 0837 – 5.4.1/2012/DPC/CONJUR-MP/CGU/AGU (SEI 3557382), as cessões gratuitas efetuadas para entes públicos encontram fundamento para dispensa de licitação no § 2° do art. 17, da Lei de Licitações. (Lei 8.666, de 21/06/1993), in fine, cabendo entretanto a formalização do ato e a necessidade de publicação deste, conforme art. 26 da Lei n° 8.666/93.
§ 2o A Administração também poderá conceder título de propriedade ou de direito real de uso de imóveis, dispensada licitação, quando o uso destinar-se: (Redação dada pela Lei nº 11.196, de 2005)
I - a outro órgão ou entidade da Administração Pública, qualquer que seja a localização do imóvel; (Incluído pela Lei nº 11.196, de 2005
(...)
I - a outro órgão ou entidade da Administração Pública, qualquer que seja a localização do imóvel; (Incluído pela Lei nº 11.196, de 2005)
(...)
Art. 26. As dispensas previstas nos §§ 2o e 4o do art. 17 e no inciso III e seguintes do art. 24, as situações de inexigibilidade referidas no art. 25, necessariamente justificadas, e o retardamento previsto no final do parágrafo único do art. 8o desta Lei deverão ser comunicados, dentro de 3 (três) dias, à autoridade superior, para ratificação e publicação na imprensa oficial, no prazo de 5 (cinco) dias, como condição para a eficácia dos atos. (Redação dada pela Lei nº 11.107, de 2005)
13. Também o DESPACHO n. 00494/2019/DECOR/CGU/AGU que aprovou o Parecer n° 30/2019/DECOR/CGU/AGU (SEI 8571432) consolidou o seguinte entendimento:
Consolide-se, por conseguinte, o entendimento no sentido de que a cessão de imóveis da União em favor de outros entes da federação, na forma do art. 18, inciso I, da Lei n° 9.636, de 1998, está sujeita aos procedimentos de licitação. dispensa ou inexigibilidade, independentemente da natureza contratual ou não do respectivo instrumento de cessão (termo/contrato).
14. Ainda, o Parecer nº 00067/2018/EMS/CONJURMP/CGU/AGU, encaminhado pelo Memorando Circular nº 48/2018-MP (2830970) esclarece que a ausência da ratificação e da publicação da declaração da dispensa de licitação, torna os respectivos contratos de cessão sem eficácia, no entanto, passível de convalidação, sem prejuízo da eventual apuração de responsabilidade administrativa.
15. Para atendimento, elaboramos minuta de declaração e ratificação de Dispensa de Licitação (SEI 30927132 e 30927411).
DA AVALIAÇÃO
16. Para registro em contrato, necessário a anexação aos autos de um Relatório de valor de referência, conforme estabelece o art. 17 da Instrução Normativa nº 5, de 28 de novembro de 2018.
Art. 17. O Relatório de valor de referência será utilizado para as quaisquer forma de cessões gratuitas, inclusive entregas e cessões sob regime de aforamento gratuito, para constar em contratos.
17. Conforme Relatório de valor de referência 76 (SEI 30907228), elaborado nos moldes da Instrução Normativa nº 5, de 28 de novembro de 2018, o imóvel foi avaliado em R$ 1.334.159,13 (um milhão, trezentos e trinta e quatro mil cento e cinquenta e nove reais e treze centavos), considerados o terreno e benfeitorias.
Art. 12. Os relatórios de valor de referência serão realizados em documento próprio presente no Sistema Eletrônico de Informações- SEI/MP, cuja assinatura será digital.
Parágrafo único. O relatório de valor de referência deverá ser elaborado por profissional habilitado.
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Art. 30. Os laudos e os relatórios de valor de referência terão prazo de validade de 1 (um) ano, contado a partir da data de sua realização.
DO PRAZO PARA CUMPRIMENTO DO ENCARGO
18. É o entendimento da CONJUR em seu Parecer n.01041/2016 (SEI 2832649):
"No tocante ao prazo para cumprimento das finalidades das cessões, constata-se que a Lei n° 9.636, de 15/05/1998, no parágrafo 3° do seu art.18, impõe que o termo ou contrato estipule um prazo para que a destinação da cessão seja executada, isto é, um limite temporal para que o cessionário implemente a finalidade assumida. Daí se subsume que, desde que haja possibilidade fática para a aplicação da norma, não é uma faculdade da Administração a colocação de um prazo para cumprimento da finalidade, mas verdadeiro quesito legal."
§ 3° A cessão será autorizada em ato do Presidente da República e se formalizará mediante termo ou contrato, do qual constarão expressamente as condições estabelecidas, entre as quais a finalidade da sua realização e o prazo para seu cumprimento, e tornar-se-á nula, independentemente de ato especial, se ao imóvel, no todo ou em parte, vier a ser dada aplicação diversa da prevista no ato autorizativo e conseqüente termo ou contrato.
19. E continua: "Evidente que o prazo em si, ou seja, a quantidade de tempo eleita para que o beneficiário concretize a finalidade, está inserido no campo do mérito administrativo, desde que a escolha seja razoável. Mas a colocação ou não desse prazo, não. Sendo viável a estipulação do tempo, parece-nos que a Administração encontra-se vinculada a fazê-lo, até para que possa constatar o momento em que o cessionário passa a ser considerado inadimplente".
20. A questão dos prazos também foi tratada no Portaria n° 54, de 22/02/2016:
Art. 1º Fica subdelegada competência ao Secretário do Patrimônio da União, permitida a subdelegação, para autorizar:I - a alienação de imóveis da União;II - a transferência do domínio pleno de bens imóveis rurais da União ao Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária - INCRA, para utilização em projetos de reforma agrária;III - a cessão de imóveis de domínio da União, sob quaisquer dos regimes previstos no Decreto-Lei nº 9.760, de 5 de setembro de 1946, e na Lei nº 9.636, de 1998;IV - a cessão provisória de uso gratuito de imóveis da União, quando houver urgência em razão da necessidade de proteção ou manutenção do imóvel.
[...]
§ 1º Nos atos autorizados nos incisos I a VI, deverá constar sua finalidade, bem como encargos e prazo para seu cumprimento e vigência, devendo os respectivos termos e contratos conter cláusula e reversão do bem na hipótese de inobservância dos requisitos estabelecidos.
[...]
21. Para tanto, sugerimos a inserção de cláusula contratual fixando em 6 (seis) meses, a contar da data da assinatura do Contrato de Cessão, para que o Outorgado Cessionário inicie a implantação do projeto, conforme documento SEI (30539463).
CONCLUSÃO
22. Pela análise da documentação apresentada, a equipe técnica não encontra óbices quanto a cessão gratuita do imóvel a Fundação da Família e Assuntos Comunitários Irmã Vera, desde que sejam observados os preceitos legais, ambientais e de patrimônio histórico apresentados nesta Nota Técnica.
23. Instruímos os autos com:
Minuta de Contrato SPU-SC-NUDEPU (SEI 30910871);
Minuta de Termo de Dispensa de Licitação SPU-SC-NUDEPU (SEI 30927132), e;
Minuta de Ratificação de Dispensa de Licitação SPU-SC-NUDEPU (SEI 30927411).
24. Ressaltamos que a análise quanto a conveniência e oportunidade é atributo dos Grupos Especiais de Destinação Supervisionadas instituídos por meio da Portaria SEDDM/ME nº 7.397, de 24 de junho de 2021.
Preliminarmente, importa registrar que o OFÍCIO SEI Nº 10743/2023/ME (31036444) possui um hiato na numeração dos parágrafos, pulando do 1 para o 4. Não se sabe se foi mera falha sequencial ou se houve a omissão de informações relevantes para a análise solicitada.
Num apertado resumo, as questões apresentadas são:
a) Se é cabível o enquadramento no na lei patrimonial da Fundação da Família e Assuntos Comunitários Irmã Vera, fundação pública criada pela Lei Municipal nº 276, de 21 de maio de 1993,
b) Se é aplicável a dispensa de licitação prevista no inciso I, do § 2º, do art. 17 da Lei nº 8.666/93.
Sem mais delongas, passa-se a responder as questões suscitadas (31036444), sendo a primeira:
a) “Solicitamos esclarecimentos relativos ao provável enquadramento legal ou não da entidade acima mencionada conforme legislação abaixo mencionada:
Lei n° 9.636, de 15/05/1998
Art. 18. A critério do Poder Executivo poderão ser cedidos, gratuitamente ou em condições especiais, sob qualquer dos regimes previstos no Decreto-Lei no 9.760, de 1946, imóveis da União a:
I - Estados, Distrito Federal, Municípios e entidades sem fins lucrativos das áreas de educação, cultura, assistência social ou saúde; [...]”
A referida fundação é uma entidade sem fins econômicos, com personalidade jurídica de direito privado, instituída pelo poder público municipal, com autonomia gerencial e financeira, patrimônio próprio e receitas próprias, criada pela Lei Municipal nº 276, de 21 de maio de 1993, cujo novo estatuto foi aprovado pelo Decreto Municipal nº 2282, de 14 de janeiro de 2008, tendo sido considerada de utilidade pública pela Lei Municipal nº 438, de 04 de setembro de 1995.
As fundações públicas de natureza jurídica de direito privado integram a Administração Pública Indireta e têm sua previsão no inciso XIX do art. 37 da Constituição Federal:
Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte: (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)
XIX - somente por lei específica poderá ser criada autarquia e autorizada a instituição de empresa pública, de sociedade de economia mista e de fundação, cabendo à lei complementar, neste último caso, definir as áreas de sua atuação; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)
A administração indireta é o conjunto de entidades criadas ou autorizadas por lei específica que prestam serviços públicos ou de interesse público. Sua existência se baseia no princípio de descentralização ou distribuição de competências e atividades. Ou seja, quando não pretende executar certa atividade através de seus próprios órgãos, o poder público transfere a sua execução a outras entidades.
Maria Sylvia Zanella di Pietro leciona que a fundação tem natureza pública quando “é instituída pelo poder público com patrimônio, total ou parcialmente público, dotado de personalidade jurídica, de direito público ou privado, e, destinado, por lei, ao desempenho de atividades do Estado na ordem social, com capacidade de autoadministração e mediante controle da Administração Pública, nos limites da lei” (Direito Administrativo, 5ª edição, São Paulo: Atlas, 1995, p. 320).
Dito isso, a fundação pública, ainda que instituída com personalidade jurídica de direito privado, integra, portanto, a administração pública indireta.
A redação do questionado inciso I do art. 18 da Lei nº 9.636/1998, quanto ao enquadramento, é esclarecida pela alínea “a” do inciso II do art. 2º da Portaria SPU nº 144/2001, norma reguladora que estabelece:
Art. 2º As cessões de uso gratuito ou em condições especiais de imóveis da União deverão observar as seguintes destinações:
[...]
II - a Estados e Municípios, para os seguintes fins:
a) uso no serviço público estadual ou municipal, inclusive para entidades vinculadas da Administração Pública indireta, bem como para empresas públicas e de economia mista;
[...]
III - a entidades sem fins lucrativos, de caráter educacional, cultural ou de assistência social, para os seguintes fins:
[...]
Note-se que no art. 2º estão inseridas as entidades públicas. Já o inciso III deixa evidente que as entidades sem fins lucrativos ali previstas são as entidades privadas, uma vez que as fundações públicas sem fins lucrativos se encontram inseridas na alínea “a” acima transcrita.
Assim, de acordo com a norma regulamentar, é possível o enquadramento no inciso I do art. 18 da Lei nº 9.636/1998 c/c a alínea “a” do inciso II do art. 2º da Portaria SPU nº 144/2001.
Quanto à segunda questão:
b) Caso seja possível o enquadramento da entidade mencionada no dispositivo legal citado, resto-nos esclarecer os aspectos relativos à Lei de Licitações. Caberia o enquadramento da dispensa de licitação através do § 2° do art. 17, da Lei de Licitações (Lei 8.666, de 21/06/1993)
A primeira questão praticamente responde a segunda, pois é dispensada licitação, quando o uso se destinar a outro órgão ou entidade da Administração Pública, qualquer que seja a localização do imóvel, conforme o Parecer n° 0837 – 5.4.1/2012/DPC/CONJUR-MP/CGU/AGU (NUP 05550.000031/2010-38), nos seguintes termos:
14. Em última instância, o fato de a cessão de uso não estar expressamente prevista em qualquer dos dispositivos do art. 17 da Lei nº 8.666/1993 não implica na desnecessidade de formalização do ato de dispensa de licitação, mas sim que, em princípio, o procedimento teria que ser realizado pela Administração. A licitação só não é realizada porque a CONJUR firmou interpretação jurídica válida no sentido de que se a Lei dispensa a concorrência para a concessão de um direito real de uso, instrumento que transfere muito mais poderes ao destinatário do bem, obviamente dispensou na hipótese de cessão de uso.
DISPOSIÇÕES FINAIS
Alerta-se que o teor do presente parecer diz respeito, apenas, à consulta ora formulada, não possuindo caráter abrangente, pois não se trata de Manifestação Jurídica Referencial. Assim, cada caso concreto deverá ser analisado individualmente.
Ressalta-se que não compete à e-CJU avaliar questões de ordem fática, técnica ou de cálculo, responsabilizando-se os signatários dos documentos juntadas pelo teor de suas informações perante os Órgãos de controle, especialmente no que diz respeito às justificativas para o afastamento do certame, inteligência da Boa Prática Consultiva BPC/CGU/AGU nº 7.
Cumpre realçar que, caso o Administrador discorde das orientações emanadas neste pronunciamento, deverá carrear aos autos todas as justificativas que entender necessárias para embasar o ajuste pretendido e dar prosseguimento, sob sua exclusiva responsabilidade perante eventuais questionamentos dos Órgãos de Controle, consoante o inciso VII do art. 50 da Lei nº 9.784/1999. Nesse caso, não haverá a necessidade de retorno do feito a esta Consultoria Jurídica da União.
CONCLUSÃO
Pelo exposto, solicita-se ao Protocolo que devolva ao órgão consulente para ciência, especialmente dos itens 26 e 28, e demais providências que entender cabíveis.
É o parecer, de caráter opinativo, que prescinde de aprovação por força do art. 22 da Portaria Normativa CGU/AGU nº 10/2022 – Regimento Interno das Consultorias Jurídicas da União Especializadas Virtuais, publicada no Suplemento A do BSE Nº 50, de 14 de dezembro de 2022.
Rio de Janeiro, 26 de janeiro de 2023.
(assinado eletronicamente)
RICARDO COUTINHO DE ALCÂNTARA COSTA
ADVOGADO DA UNIÃO
SIAPE 1332674 - OAB-RJ 110.264
Atenção, a consulta ao processo eletrônico está disponível em https://supersapiens.agu.gov.br mediante o fornecimento do Número Único de Protocolo (NUP) 10154167732202201 e da chave de acesso 5d5f6dd4