ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA JURÍDICA DA UNIÃO ESPECIALIZADA VIRTUAL DE PATRIMÔNIO
NÚCLEO JURÍDICO
ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA JURÍDICA DA UNIÃO ESPECIALIZADA VIRTUAL DE PATRIMÔNIO
NÚCLEO JURÍDICO
PARECER n. 00074/2023/NUCJUR/E-CJU/PATRIMÔNIO/CGU/AGU
NUP: 10154.151601/2019-06
INTERESSADOS: SUPERINTENDÊNCIA DE PATRIMÔNIO DA UNIÃO NO PIAUÍ – SPU-PI
ASSUNTOS: CONSTITUIÇÃO DE AFORAMENTO GRATUITO. DIREITO DE PREFERÊNCIA
EMENTA:
I – Direito Administrativo. Patrimônio imobiliário da União.
II – Constituição de aforamento gratuito. Direito de preferência.
III – Legislação: inciso I do art. 5º do Decreto-lei nº 2.398/1987 c/c item 2º do art. 105 do Decreto-lei nº 9.760/1946. Instrução Normativa SPU nº 003, de 09/11/2016.
IV – Possibilidade, desde que atendidas as recomendações aduzidas neste parecer.
Em cumprimento ao disposto no art. 131 da CRFB/88, no art. 11 da Lei Complementar nº 73/1993, no art. 8º-F da Lei nº 9.028/1995, no art. 19 do Ato Regimental AGU nº 05/2007 e no art. 1º da Portaria Normativa AGU nº 72/2022, a SUPERINTENDÊNCIA DE PATRIMÔNIO DA UNIÃO NO PIAUÍ – SPU-PI/ME encaminha a esta e-CJU/Patrimônio, via SAPIENS, link de acesso ao processo SEI de referência, que trata da minuta do termo de contrato de constituição de aforamento gratuito consubstanciado no direito de preferência, a ser celebrado com JOÃO BATISTA CASTELO BRANCO COELHO, CPF nº 007.864.623-53, com base no inciso I do art. 5º do Decreto-lei nº 2.398/1987 c/c item 2º do art. 105 do Decreto-lei nº 9.760/1946.
Foram disponibilizados, mediante acesso externo ao processo SEI, os seguintes documentos:
5440176 Anexo 06/12/2019 SPU-PI-NUDEP
5440178 Anexo 06/12/2019 SPU-PI-NUDEP
5440180 Anexo 06/12/2019 SPU-PI-NUDEP
5440183 Anexo 06/12/2019 SPU-PI-NUDEP
5440186 Anexo 06/12/2019 SPU-PI-NUDEP
5440188 Anexo 06/12/2019 SPU-PI-NUDEP
5440192 Requerimento 06/12/2019 SPU-PI-NUDEP
5520266 Anexo 12/12/2019 SPU-PI-NUDEP
5520375 Anexo 12/12/2019 SPU-PI-NUDEP
14736705 Anexo 31/03/2021 SPU-PI-NUDEP
14736918 Despacho 31/03/2021 SPU-PI-NUDEP
14814552 Despacho 06/04/2021 SPU-PI-COORD
17309257 Anexo 19/07/2021 SPU-PI-NUCIP
17309661 Relatório de Valor de Referência de Imóvel 741 19/07/2021 SPU-PI-NUCIP
17311848 Despacho 19/07/2021 SPU-PI-NUCIP
17690397 Anexo 03/08/2021 SPU-PI-NUDEP
17691095 Anexo 03/08/2021 SPU-PI-NUDEP
17751810 Anexo 05/08/2021 SPU-PI-NUDEP
17759634 Anexo 05/08/2021 SPU-PI-NUDEP
17759663 Anexo 05/08/2021 SPU-PI-NUDEP
17829835 Anexo 09/08/2021 SPU-PI-NUDEP
17829881 Anexo 09/08/2021 SPU-PI-NUDEP
17829905 Anexo 09/08/2021 SPU-PI-NUDEP
17830281 Anexo 09/08/2021 SPU-PI-NUDEP
17830363 Anexo 09/08/2021 SPU-PI-NUDEP
18716469 Anexo 15/09/2021 SPU-PI-NUDEP
18722677 Anexo 16/09/2021 SPU-PI-NUDEP
18722723 Anexo 16/09/2021 SPU-PI-NUDEP
18722743 Anexo 16/09/2021 SPU-PI-NUDEP
19354812 Anexo 13/10/2021 SPU-PI-NUDEP
19865201 Anexo 29/10/2021 SPU-PI-NUDEP
19871628 Nota Técnica 52090 29/10/2021 SPU-PI-NUDEP
19871661 Minuta de Ato de Concessão 29/10/2021 SPU-PI-NUDEP
19871672 Minuta de Contrato 29/10/2021 SPU-PI-NUDEP
19871688 Checklist 29/10/2021 SPU-PI-NUDEP
19871774 Despacho 29/10/2021 SPU-PI-NUDEP
19900116 Anexo 03/11/2021 SPU-PI-NUDEP
19911025 Anexo 03/11/2021 SPU-PI-NUDEP
28122594 Ofício Circular 29/08/2022 SPU-DEGAT-CGDIN
28122609 Despacho 19/09/2022 SPU-DEGAT-CGDIN
28790371 Checklist 13/10/2022 SPU-DEGAT-ESPU
28980880 Cadastro 20/10/2022 SPU-DEGAT-ESPU
29131190 Anexo 26/10/2022 SPU-DEGAT-ESPU
29299204 Ata 01/11/2022 SPU-DESUD-GEDESUP
29305397 Despacho 04/11/2022 SPU-PI
29875534 Despacho 30/11/2022 SPU-PI-NUDEP
30218749 Relatório de Valor de Referência de Imóvel 2124 13/12/2022 SPU-PI-NUCIP
30219354 Anexo 13/12/2022 SPU-PI-NUCIP
30259582 Certidão 12/12/2022 SPU-PI-NUCIP
30281084 Anexo 14/12/2022 SPU-PI-NUDEP
30281986 Ofício 310550 14/12/2022 SPU-PI-NUDEP
30347139 E-mail 16/12/2022 SPU-PI-NUDEP
30348896 Despacho 16/12/2022 SPU-PI-NUDEP
30428309 Comprovante 20/12/2022 SPU-PI
31146443 Declaração 16/01/2023 SPU-PI
31155992 Anexo 25/01/2023 SPU-PI-NUDEP
31156415 Despacho 25/01/2023 SPU-PI-NUDEP
31157588 Despacho Decisório 150 25/01/2023 SPU-PI-NUDEP
31158053 Ofício 14260 25/01/2023 SPU-PI-NUDEP
31197734 Despacho 26/01/2023 SPU-PI-NUDEP
31201530 E-mail 26/01/2023 SPU-PI-COORD
31202199 E-mail 26/01/2023 SPU-PI-COORD
31202967 Ofício 00039/2023 26/01/2023 SPU-PI-COORD
Processo distribuído em 27/01/2023.
É o relatório.
Inicialmente, cumpre observar que os documentos foram digitalizados e carregados no Sistema SEI pelo órgão consulente.
Registre-se, por oportuno, que a análise, por ora alinhavada, está adstrita à documentação constante nos arquivos digitalizados no sistema SEI. A omissão de documentos determinantes para o não prosseguimento da destinação e a ausência de efetiva fidedignidade do conteúdo das cópias juntadas com os respectivos originais implicam na desconsideração imediata do presente parecer.
A presente manifestação jurídica tem o escopo de assistir a autoridade assessorada no controle interno da legalidade administrativa dos atos a serem praticados ou já efetivados. Ela envolve, também, o exame prévio dos textos de editais, de minutas de contratos e de seus anexos, quando for o caso.
A função da Consultoria Jurídica da União é apontar possíveis riscos do ponto de vista jurídico e recomendar providências para salvaguardar a autoridade assessorada, a quem compete avaliar a real dimensão do risco e a necessidade de se adotar ou não a precaução recomendada.
Importante salientar, que o exame dos autos processuais se restringe aos seus aspectos jurídicos, excluídos, portanto, aqueles de natureza técnica. Em relação a estes, parte-se da premissa de que a autoridade competente se municiou dos conhecimentos específicos imprescindíveis para a sua adequação às necessidades da Administração, observando os requisitos legalmente impostos.
Nesse sentido vale lembrar que o Enunciado n° 07, do Manual de Boas Práticas Consultivas da CGU/AGU recomenda que “o Órgão Consultivo não deve emitir manifestações conclusivas sobre temas não jurídicos, tais como os técnicos, administrativos ou de conveniência ou oportunidade, sem prejuízo da possibilidade de emitir opinião ou fazer recomendações sobre tais questões, apontando tratar-se de juízo discricionário, se aplicável. Ademais, caso adentre em questão jurídica que possa ter reflexo significativo em aspecto técnico deve apontar e esclarecer qual a situação jurídica existente que autoriza sua manifestação naquele ponto”.
De fato, presume-se que os estudos técnicos contidos no presente processo, inclusive quanto ao detalhamento de seu objeto, suas características e requisitos, tenham sido regularmente determinados pelo setor competente do órgão, com base em parâmetros técnicos objetivos, para a melhor consecução do interesse público.
Além disso, vale esclarecer que, em regra, não é atribuição do órgão de assessoramento jurídico exercer a auditoria quanto à competência de cada agente público para a prática de atos administrativos. Cabe-lhes, isto sim, observar se os seus atos estão dentro do seu espectro de competências. Assim sendo, o ideal, para a melhor e completa instrução processual, é que sejam juntadas ou citadas as publicações dos atos de nomeação ou designação da autoridade e demais agentes administrativos bem como os atos normativos que estabelecem as respectivas competências, com o fim de que, em caso de futura auditoria, possa ser facilmente comprovado que quem praticou determinado ato tinha competência para tanto. Todavia, a ausência de tais documentos, por si, não representa, a priori, óbice ao desenvolvimento do processo.
Por fim, com relação à atuação desta Consultoria Jurídica, é importante informar que, embora as observações e recomendações expostas não possuam caráter vinculativo, constituem importante instrumento em prol da segurança da autoridade assessorada, a quem incumbe, dentro da margem de discricionariedade que lhe é conferida pela lei, avaliar e acatar, ou não, tais ponderações, ressaltando-se, todavia, que o seguimento do processo sem a observância destes apontamentos será de responsabilidade exclusiva da Administração.
O que se pretende nos presentes autos é a constituição do aforamento de terreno classificado como acrescido de marinha, em virtude da demarcação da LPM de 1831, aprovada em 21/06/1972 e Homologada em 28/12/1972, processos 216/72 ou 17339.000021/97-11 ou 033.731/72, cadastrado sob o Registro Imobiliário Patrimonial RIP 1153.0102127-39, com área 244,40 m2, localizado na Rua Coronel Pacífico, nº 619, Bairro São José, Município de Parnaíba/PI, em favor de JOÃO BATISTA CASTELO BRANCO COELHO, CPF nº 007.864.623-53, com base no inciso I do art. 5º do Decreto-lei nº 2.398/1987 c/c item 2º do art. 105 do Decreto-lei nº 9.760/1946.
As razões declinadas pela SPU-PI para fins de fundamentar a formalização da Constituição de Aforamento foram aviadas no bojo da Nota Técnica SEI nº 52090/2021/ME (19871628). Importante ressaltar que não compete a esta CJU a mera análise documental e endossar o mérito administrativo, tendo em vista que este é relativo à área técnica competente da Administração:
SUMÁRIO EXECUTIVO
01 - Trata o presente processo de pedido de concessão do aforamento gratuito do Imóvel da União, classificado como acrescido de marinha, localizado na Rua Coronel Pacífico, nº 619, Bairro São José, Município de Parnaíba-PI, com área de 244,40 m², inscrito sob o RIP nº 1153.0102127-39, solicitado pelo Sr. João Batista Castelo Branco Coelho, e protocolado nesta Superintendência sob o nº de atendimento PI01040/2019, anexo (5440192).
ANÁLISE
2. O Interessado formalizou o exercício da Preferência ao Aforamento Gratuito referente a imóvel da União, independentemente do pagamento do valor relacionado a este direito, por se enquadrar nos critérios de preferência de que tratam os arts. 105 e 215 do Decreto- Lei nº 9.760, de 1946, nos termos dos Art. 10 e 11 da Instrução Normativa Nº 03/2016, a seguir:
"Art. 10. O exercício do direito de preferência ao aforamento gratuito é o ato formal pelo qual o interessado requer a concessão do domínio útil referente a imóvel da União, independentemente do pagamento do valor relacionado a este direito.
Art. 11. Os ocupantes com preferência ao aforamento gratuito,nos termos dos arts. 105 e 215 do Decreto-Lei nº 9.760, de 1946, devem formalizar o requerimento de exercício do direito dentro do prazo de 180 (cento e oitenta) dias contados da notificação, sob pena de perda dos direitos que porventura lhes assistam."
3. Em razão do exercício do direito de preferência ao aforamento gratuito pelo interessado não foi expedida a notificação de que trata o Art. 104 do Decreto - Lei nº 9.760, de 1946, com redação da Lei nº 9636/1998.
4. O pedido tem respaldo nos Decretos- leis nº 9.760, de 5 de setembro de 1946, nº 3.438, de 17 de julho de 1941, nº 2.398, de 21 de dezembro de 1987, nas Leis nº 9.636, de 15 de maio de 1998, nº 8.666, de 21 de junho de 1993, nº 11.481, de 31 de maio de 2007, nº 13.139, de 26 de junho de 2015, e nº 13.240, de 30 de dezembro de 2015, bem como no Decreto nº 3.725, de 10 de janeiro de 2001 e na Portaria CONJUR nº 2, de 10 de abril de 2013, e será analisado em conformidade com a Instrução Normativa Nº 3, de 09/11/2016 que estabelece os procedimentos administrativos para a constituição, caducidade, revigoração e remição do aforamento de imóveis dominiais da União.
5. DA INSTRUÇÃO PROCESSUAL
6. A instrução processual seguiu o padrão estabelecido no portal de atendimento virtual da Secretaria do Patrimônio da União, conforme nº de atendimento PI01040/2019, tendo o Interessado apresentado os seguintes documentos:
7. DOCUMENTOS OBRIGATÓRIOS
a) Ato Constitutivo, estatuto social ou contrato social registrado na Junta Comercial ou no Cartório de pessoas jurídicas; (Não se aplica)
b) Documento de identificação com foto do representante legal (RG, CNH, Carteira de Trabalho, Carteira de Identidade de Estrangeiro, Cartão de Cidadão etc) (Não se aplica);
c) Documento de designação do representante legal (ato constitutivo, contrato social, estatuto social, ata, termo de posse etc) (Não se aplica);
8. DOCUMENTOS COMPLEMENTARES
a) Certidão de inteiro teor da matrícula do imóvel, retroagindo a 5 de setembro de 1946, anexo (17829835);
b) Contratos e títulos de aquisição e/ou transferência do imóvel, anexos (17829881, 17829905, 17830281, 17830363);
c) Documentação mais antiga que comprove a posse ou ocupação do imóvel (carnê de IPTU, alvará de construção, declaração de órgãos públicos e contas de concessionários de serviços públicos etc), anexo (17830363)
d) Formulário de requerimento preenchido e assinado pelo Interessado, anexo (5440176);
e) Planta do imóvel, Memorial descritivo do imóvel, anexo (17690397).
9. DO IMÓVEL
10. O imóvel requerido em aforamento está classificado como terreno acrescido de marinha em virtude da demarcação da Linha da Preamar Média (LPM ) de 1831, em virtude da demarcação da LPM de 1831, aprovada em 21/06/1972 e Homologada em 28/12/1972, processos 216/72 ou 17339.000021/97-11 ou 033.731/72 – tratando-se de terrenos acrescidos de marinha, conforme Despacho do Núcleo de Caracterização e Incorporação - NUCIP-SPU/PI, anexo (17311848), com área de 244,40 m², localizado no endereço citado acima, e está cadastrado no SIAPA - Sistema Integrado de Administração Patrimonial sob o Registro Imobiliário Patrimonial- RIP nº 1153.0102127-39 através do processo 04911.000143/2009-46, em nome do Requerente.
11. Destaca-se que o referido imóvel pelo foi avaliado NUCIP, nos termos do Art. 34 da IN/SPU nº 03/2016, adotando-se o valor de R$ 43.000,00 (quarenta e três mil reais), conforme Relatório de Valor de Referência nº 741/2021, anexo (17309661).
12. Cabe informar também que não existe no âmbito desta SPU/PI formalização de interesse no imóvel por parte de Órgão público Federal, sendo que o imóvel em questão NÃO se encontra na lista de imóveis sujeitos à alienação do domínio útil de que trata o Art. 3º da Instrução Normativa, anteriormente citada.
13. Tendo em vista se tratar de imóvel situado em área urbana consolidada e fora da faixa de segurança de que trata o § 3º do art. 49 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, não foram realizadas as audiências previstas o Art. 100 do Decreto - Lei nº 9.760, de 1946, conforme preconiza o § 7º, incluído pela Lei 13.240/2015, e Art. 49 da Instrução Normativa nº 3, de 09/11/2016.
14. DO HISTÓRICO DO IMÓVEL
15. O imóvel com área de 244,40 m², objeto deste processo, está inserido em uma área maior de 7.620 m2, concedido ao Sr. José Lucas Castelo Branco, por meio da Carta de Aforamento nº 465, lavrada no livro tombo nº 3, fls. 888, datado de 28/11/2910, expedido pela Repartição de Terras do Município de Parnaíba-PI. Aquele imóvel era cadastrado no SIAPA inicialmente sob o RIP 1153.0000959-85.
16. Devido à lavratura do Inventário e Partilha dos bens deixados pelo Espólio do Sr. João de Deus Coelho e sua esposa a Sra. Juventina Castelo Branco, ele foi desmembrado em dois RIPs: 1153.0101324-68 e 1153.0101325-49. Cada um ficando com metade da área cadastrada. Que posteriormente a isso, ele foi unificado gerando dessa maneira o RIP 1153.0102127-39.
17. A cadeia sucessória está delineada e assim descrita:
18. Que o Sr. João Batista Castelo Branco Coelho solicitou a unificação dos RIPs 1153.0101324-68 e 1153.0101325-49, procedimento que gerou o atual RIP 1153.0102127-39, anexos (15832553, 17759663).
19.Que o Sr. João Batista Castelo Branco Coelho adquiriu o imóvel cadastrado no SIAPA sob o RIP 1153.0101325-49 da Sra. Rita de Cássia Coelho Aragão, por Doação, através da Escritura Pública de Transferência de Direitos, lavrada no livro nº 59, fls.151, no Cartório B. Souza 3º Ofício de Notas do Município de Parnaíba-PI, em 06/10/2009, anexos (17830363, 17751810).
20. Que o Sr. João Batista Castelo Branco Coelho, na qualidade de herdeiro, adquiriu o percentual de 50% do imóvel cadastrado no SIAPA sob o RIP 1153.0101324-68, anexo (17759634), através da Escritura Pública de Inventário e Partilha, do Espólio do Sr. João de Deus Coelho e sua esposa a Sra. Juventina Castelo Branco, lavrada no livro nº 57, fls.108/114, no Cartório B. Souza 3º Ofício de Notas do Município de Parnaíba-PI, em 02/05/2007, págs. 07/08 do anexo (17830281).
21. Que a Sra. Rita de Cássia Coelho Aragão, na qualidade de herdeira, adquiriu o percentual de 50% do imóvel cadastrado no SIAPA sob o RIP 1153.0101325-49, anexo (17751810), através da Escritura Pública de Inventário e Partilha, do Espólio do Sr. João de Deus Coelho e sua esposa a Sra. Juventina Castelo Branco, lavrada no livro nº 57, fls.108/114, no Cartório B. Souza 3º Ofício de Notas do Município de Parnaíba-PI, em 02/05/2007, págs. 09/10 do anexo (17830281).
22. Que a Sra. Juventina Castelo Branco adquiriu do Sr. Francisco Lucas Castelo Branco, o imóvel cadastrado no SIAPA sob o RIP 1153.00000959-85, anexo (17691095), através da Escritura Pública de Transferência de Direitos, lavrada no livro nº 49, fls.191/193, no Cartório B. Souza 3º Ofício de Notas do Município de Parnaíba-PI, em 26/10/1993, anexo (17829905).
23. Que o Sr. Francisco Lucas Castelo Branco, na qualidade de herdeiro, adquiriu do Sr. José Lucas Castelo Branco, o imóvel cadastrado no SIAPA sob o RIP 1153.00000959-85, através do Formal de Partilha, lavrado no livro nº 17, fls.170/172, no Cartório B. Souza 3º Ofício de Notas do Município de Parnaíba-PI, em 23/08/1965, anexo (17829881).
24. Que o Sr. José Lucas Castelo Branco adquiriu o imóvel medindo 60,00m de frente por 127,00m de fundos, com área total de 7.620 m2, através da Carta de Aforamento nº 465, lavrada no livro tombo nº 3, fls. 888, datado de 28/11/2910, expedido pela Repartição de Terras do Município de Parnaíba-PI, de acordo com a págs. 03/06 do anexo (17829835).
25. DO ENQUADRAMENTO LEGAL E COMPETÊNCIA PARA O ATO AUTORIZATIVO.
26. Levando-se em consideração os documentados apresentados e a cadeia sucessória ininterrupta que comprova a origem da posse em 28/11/1910, de acordo com a Carta de Aforamento nº 465, livro tombo nº 03, fls. 888, data anterior à edição do Decreto-Lei nº 9.760, entendemos que o pedido encontra amparo legal no item 2º do artigo 105 do Decreto-Lei nº 9.760, de 05/09/1946 com alterações da Lei nº 13.139, de 26 de junho de 2015, e inciso I do art. 5º do Decreto-Lei nº 2.398, de 21 de dezembro de 1987, com a redação que lhe foi dada pela Lei nº 9.636, de 1998.
27. De acordo com as atribuições conferida pelo art. 108 do Decreto-Lei nº 9.760/46, com redação da Lei nº 13.139, de 26/06/2015 a competência para conceder o aforamento é do Senhor Superintendente do Patrimônio da União no Piauí, que também firmará o respectivo contrato, no termos da Portaria nº 40 da Secretaria do Patrimônio da União de 18 de março de 2009, publicada no Diário Oficial da União de 20 de março de 2009.
28. DAS CERTIDÕES DE REGULARIDADE.
29. Nos termos do Art. 120 da IN/SPU nº 03/2016, o Interessado deve apresentar as seguintes certidões:
"I- Certidão negativa de débitos tributários fornecida pela Receita Federal;
II - Certidão negativa de dívida ativa fornecida pela Procuradoria da Fazenda Nacional;
III - Certidão negativa de débitos junto ao INSS;
IV - Prova de inscrição no Cadastro de Pessoas Físicas (CPF) ou no Cadastro Geral de Contribuintes (CGC).
V - Prova de inscrição no cadastro de contribuintes estadual ou municipal, se houver, relativo ao domicílio ou sede do interessado, pertinente ao seu ramo de atividade e compatível com o objeto contratual;
VI- Prova de regularidade para com a Fazenda Federal, Estadual e Municipal do domicílio ou sede do interessado, ou outra equivalente, na forma da lei;
VII - Prova de regularidade relativa à Seguridade Social e ao Fundo de Garantia por Tempo de Serviço (FGTS), demonstrando situação regular no cumprimento dos encargos sociais instituídos por lei;
VIII - Prova de inexistência de débitos inadimplidos perante a Justiça do Trabalho, mediante a apresentação de certidão negativa, nos termos do Título VII - A da Consolidação das Leis do Trabalho, aprovada pelo Decreto-Lei nº 5.452, de 1º de maio de 1943."
29.1. Dessa forma, ele apresentou as devidas Certidões, conforme anexos (18722677, 18722723, 18722743, 19354812, 19865201).
30. Outro ponto a destacar é a publicação da Portaria SEDDM/ME nº 7.397, de 24/06/2021, que institui regime especial de governança de destinação de imóveis da União, uma vez que condiciona o envio dos autos ao Grupos Especiais de Destinação Supervisionada (GE-DESUP), para fins de análise, apreciação e deliberação, de acordo com o Art. 1º dessa Portaria:
"Art. 1º. A destinação de imóveis da União deverá observar o regime especial de governança instituído na presente portaria, que compreende as seguintes formas de destinação de imóveis geridos pela Secretaria de Coordenação e Governança do Patrimônio da União (SPU) da Secretaria Especial de Desestatização, Desinvestimento e Mercados (SEDDM) do Ministério da Economia:
I- Aforamento gratuito;
II - Permuta;
III - Autorização de uso;
IV - Cessão de Uso Gratuita;
V - Cessão de Uso Onerosa;
VI - Cessão em Condições Especiais;
VII - Cessão provisória;
VIII - Concessão de Direito Real de Uso - CDRU;
IX -Concessão de Uso Especial para fins de Moradia - CUEM;
X - Declaração de Interesse do Serviço Público;
XI - Entrega; XII - Entrega Provisória;
XIII - Guarda Provisória; XIV - Inscrição de Ocupação;
XV - Permissão de uso; XVI - Termo de Autorização de Uso Sustentável - TAUS;
XVII - Transferência (gratuita); e
XVIII - Regularização fundiária urbana."
31. Nessa mesma esteira foi emitido o Ofício Circular SEI nº 3026/2021/ME, de 11/08/2021, que trata da implementação da ferramenta eletrônica de suporte às decisões dos GE-DESUPs, a fim de proporcionar um melhor acompanhamento dos processos a serem encaminhados pelas Superintendências, bem como otimizar o acesso às informações pelos membros desses Grupos, visando orientar a tomada de decisão em cada processo, anexo (17829630).
CONCLUSÃO
32. Diante do exposto, por entender que o Interessado apresentou os requisitos necessários à concessão do aforamento, e tendo em vista tratar-se de ato vinculado nos termos do § 2º, do Art. 105, do Decreto-lei nº 9.760, de 1946, com redação conferida pela Lei nº 13.139, de 2015, manifestamo-nos favoravelmente ao pleito com fundamento legal no item 2º do artigo 105 do Decreto-Lei nº 9.760, de 05 de setembro de 1946 com alterações da Lei nº 13.139, de 26 de junho de 2015, e inciso I do art. 5º do Decreto-Lei nº 2.398, de 21 de dezembro de 1987, com a redação que lhe foi dada pela Lei nº 9.636, de 1998, motivo pelo qual elaboramos minutas de despacho concessório (19871661) e do contrato de aforamento gratuito (19871672) nos moldes estabelecidos pela Instrução Normativa nº 3, de 09/11/2016 (anexos XII e XIV respectivamente).
33. informo ainda que este o processo em epígrafe será registrado no Portal Colaborativo, de acordo com o anexo (19900116).
A gratuidade está prevista no inciso I do art. 5º do Decreto-lei nº 2.398/1987, que dispõe sobre foros, laudêmios e taxas de ocupação relativas a imóveis de propriedade da União, e dá outras providências:
Art. 5º. Ressalvados os terrenos da União que, a critério do Poder Executivo, venham a ser considerados de interesse do serviço público, conceder-se-á o aforamento: (Redação dada pela Lei nº 9.636, de 1998);
I - independentemente do pagamento do preço correspondente ao valor do domínio útil, nos casos previstos nos arts. 105 e 215 do Decreto-Lei nº 9.760, de 1946; (Redação dada pela Lei nº 9.636, de 1998); (...). (grifos nossos).
Indica o órgão consulente, com base na documentação juntada, que o caso concreto amolda-se à hipótese ensejadora da constituição de aforamento contida no item 2 do art. 105 do Decreto-lei nº 9.760/1946:
Art. 105. Tem preferência ao aforamento:
1º – os que tiverem título de propriedade devidamente transcrito no Registo de Imóveis;
2º – os que estejam na posse dos terrenos, com fundamento em título outorgado pelos Estados ou Municípios;
3º – os que, necessariamente, utilizam os terrenos para acesso às suas propriedades;
4º – os ocupantes inscritos até o ano de 1940, e que estejam quites com o pagamento das devidas taxas, quanto aos terrenos de marinha e seus acréscidos;
5º – (Revogado pela Lei nº 9.636, de 1998)
6º – os concessionários de terrenos de marinha, quanto aos seus acréscidos, desde que êstes não possam constituir unidades autônomas;
7º – os que no terreno possuam benfeitorias, anteriores ao ano de 1940, de valor apreciável em relação ao daquele; (grifos nossos).
A Instrução Normativa SPU nº 003, de 09/11/2016 disciplina os procedimentos administrativos para a constituição, caducidade, revigoração e remição de aforamento de terrenos dominiais da União, os quais se aplicam a todos os órgãos da Secretaria do Patrimônio da União – SPU. Assim, deverá ser FIELMENTE observada a referida IN que indica, de forma objetiva, os documentos que devem instruir processos cujo objeto é a constituição de aforamento gratuito, pelo direito de preferência, sob pena de ilegalidade e responsabilização perante os órgãos de controle.
A referida IN, em seu art. 14, prevê importante requisito autorizador do aforamento gratuito pelo item 2 do art. 105 do Decreto-lei nº 9.760/1946:
Art. 14. Tem preferência ao aforamento gratuito, conforme o art. 105 do Decreto-Lei nº 9.760, de 1946:
[...]
II - os que estejam na posse dos terrenos, com fundamento em título outorgado pelos Estados ou Municípios;
A SPU consulente certificou, na Nota Técnica SEI nº 52090/2021/ME (19871628), a cadeia sucessória ininterrupta que comprova a origem da posse em 28/11/1910 concedida ao Sr. José Lucas Castelo Branco, por meio da Carta de Aforamento nº 465, lavrada no Livro Tombo nº 3, fls. 888, datado de 28/11/1910, expedido pela Repartição de Terras do Município de Parnaíba/PI (5520266). Importante, por cautela, que sempre seja certificado o cumprimento do requisito, pois a inexistência de documento hábil pode acarretar o impedimento à constituição do aforamento gratuito, resultando na ilegalidade do ato.
Ressalte-se que, no âmbito do Direito Administrativo, as informações prestadas ou certificadas de autoridades e agentes públicos gozam dos atributos de presunção relativa de legitimidade e certeza (juris tantum). Tais atributos conferem não apenas veracidade sobre os fatos nos quais se baseiam (certeza), mas também permite inferir que foram realizados em conformidade com os ditames legais (legitimidade), razão pela qual aquelas manifestações devem ser presumidas como expressão verídica de uma realidade fática.
Nesse sentido, ensina José dos Santos Carvalho Filho (Manual de Direito Administrativo. 34ª Ed. São Paulo: Atlas, 2020, p. 129):
2. PRESUNÇÃO DE LEGITIMIDADE
Os atos administrativos, quando editados, trazem em si a presunção de legitimidade, ou seja, a presunção de que nasceram em conformidade com as devidas normais legais, como bem anota DIEZ. Essa característica não depende de lei expressa, mas deflui da própria natureza do ato administrativo, como ato emanado de agente integrante da estrutura do Estado.
Vários são os fundamentos dados a essa característica. O fundamento precípuo, no entanto, reside na circunstância de que se cuida de atos emanados de agentes detentores da parcela do Poder Público, imbuídos, como é natural, do objetivo de alcançar o interesse público que lhes compete proteger. Desse modo, inconcebível seria admitir que não tivessem a aura de legitimidade, permitindo-se que a todo momento sofressem algum entrave oposto por pessoa de interesses contrários. Por esse motivo é que se há de supor que presumivelmente estão em conformidade com a lei.
É certo que não se trata de presunção absoluta e intocável. A hipótese é de presunção juris tantum (ou relativa), sabido que pode ceder à prova em contrário, no sentido de que o ato não se conformou às regras que lhe traçavam as linhas, com se supunha.
Efeito da presunção de legitimidade é a autoexecutoriedade, que, como veremos adiante, admite seja o ato imediatamente executado. Outro efeito é o da inversão do ônus da prova, cabendo a quem alegar não se o ato legítimo a comprovação da ilegalidade. Enquanto isso não ocorrer, contudo, o ato vai produzindo normalmente os seus efeitos e sendo considerado válido, seja no revestimento formal, seja no seu próprio conteúdo. (grifos nossos).
Dando prosseguimento à análise, a IN SPU nº 03/2016, em seu art. 2º, inciso I, define aforamento ou enfiteuse como o “ato pelo qual a União atribui a terceiros o domínio útil de imóvel de sua propriedade, obrigando-se este último (foreiro ou enfiteuta) ao pagamento de pensão anual denominada foro, na porcentagem de 0,6% do valor do domínio pleno do terreno”. O inciso IV, do mesmo artigo, define concessão do aforamento gratuito como o "ato pelo qual a União atribui a terceiro o domínio útil de terreno de sua propriedade, dispensado o pagamento do valor correspondente a 83% do valor da avaliação do domínio pleno pelo foreiro, que passa a se obrigar contratualmente ao de laudêmio na quantia de 5% do valor atualizado do domínio pleno do terreno, excluídas as benfeitorias, nos casos de transferência onerosa entre vivos”
A IN SPU nº 03/2016, apresenta, ainda, os seguintes requisitos, que deverão estar expressamente certificados nos autos:
Art. 4º Ficam sujeitos ao regime enfitêutico os imóveis caracterizados como nacional interior, os terrenos de marinha, marginais e os seus acrescidos, exceto aqueles necessários aos logradouros e aos serviços públicos ou quando houver disposição legal em sentido diverso.
Art. 5º O imóvel objeto do aforamento pretendido deve estar registrado no Cartório de Registro de Imóveis competente em nome da União.
Parágrafo único. Nos casos em que o imóvel ainda não esteja registrado em favor da União, a SPU/UF deverá requerer a abertura da respectiva matrícula, postergando tal providência, quando verificado previamente que sua abertura poderá ser promovida em ato concomitante ao registro do aforamento.
Art. 6º Não serão objeto de aforamento os imóveis que:
I - por sua natureza e em razão de norma especial, são ou venham a ser considerados indisponíveis;
II - são considerados de interesse do serviço público, mediante ato do Secretário do Patrimônio da União do Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão;
III – são classificados como áreas de preservação permanente, na forma do inciso II do caput do art. 3º da Lei nº 12.651, de 25 de maio de 2012;
IV – nas áreas em que seja vedado o parcelamento do solo, na forma do art. 3º e do inciso I do caput do art. 13 da Lei 6.766, de 19 de dezembro de 1979; e
V – são administrados pelo Ministério das Relações Exteriores, pelo Ministério da Defesa ou pelos Comandos da Marinha, do Exército ou da Aeronáutica.
Além disso, deverão ser observados os procedimentos previstos nos arts. 10 a 17, no que for cabível e, com relação à instrução processual, os arts. 36 a 41 e demais artigos pertinentes.
Uma vez verificada a presença dos requisitos do art. 105 do Decreto-lei e observada a ressalva da parte final do inciso I do art.14 da IN 03/2016, na esteira do Enunciado CONJUR/MPOG nº 05, a constituição do aforamento gratuito decorrerá como ato vinculado, na forma estabelecida pelo parágrafo único do art. 40 da IN 03/2016. Essa interpretação encontra-se ratificada pela NOTA n. 00686/2017/ACS/CGJPU/CONJUR-MP/CGU/AGU:
(...) 29. Ademais, não é demasiado relembrar que, com a Lei nº 13.139/15, foi incluído no art. 105 do Decreto-Lei nº 9.760/46 um parágrafo 2º que, de certa forma, retira da SPU a discricionariedade para deferir ou não os aforamentos gratuitos solicitados com fulcro no art. 105 do Decreto-Lei nº 9.760/46. Portanto, uma vez confirmado pelos órgãos técnicos o enquadramento, ainda que parcial, na hipótese do item 1º daquele dispositivo, essa questão terá que ser sopesada, pois mesmo a possibilidade do mero cancelamento da inscrição da ocupação passa a ser duvidosa (ao menos quanto à parcela do imóvel em que foi atestado o direito de preferência ao aforamento gratuito), na medida em que a negativa do aforamento terá que ser fundamentada em “algum impedimento, entre aqueles já previstos em lei, informado em consulta formulada entre aquelas previstas na legislação em vigor, ou nas hipóteses previstas no inciso II do art. 9º da Lei no 9.636, de 15 de maio de 1998 (...).
O aforamento, portanto, constitui ato vinculado atendidas as exigências legais e desde que não se configure nenhuma das hipóteses previstas no § 2º do art. 105 do decreto-lei:
Art. 105. Tem preferência ao aforamento:
1º – os que tiverem título de propriedade devidamente transcrito no Registo de Imóveis;
(...)
§ 2º. A decisão da Secretaria do Patrimônio da União quanto ao pedido formulado com fundamento no direito de preferência previsto neste artigo constitui ato vinculado e somente poderá ser desfavorável, de forma fundamentada, caso haja algum impedimento entre aqueles já previstos em lei, informado em consulta formulada entre aquelas previstas na legislação em vigor, ou nas hipóteses previstas no inciso II do art. 9º (Incluído pela Lei nº 13.139, de 2015).
Como se vê, a Instrução Normativa SPU nº 003, de 09/11/2016 é um roteiro minucioso, de observância obrigatória no âmbito da SPU, que aborda requisitos, procedimentos, documentação e, até mesmo, apresenta um modelo de contrato para cada espécie de aforamento.
No caso concreto, encontram-se juntados aos autos os documentos necessários à instrução do processo. Verifica-se o Cálculo do Valor de Referência nº 2124/2022, de 13/12/2022 (30218749), que avaliou o imóvel em R$ 52.200,00 (cinquenta e dois mil e duzentos reais), porém não fixando o foro anual. Há a autorização do Grupo Especial de Destinação Supervisionada (GE-DESUP-1), requisito necessário como condição para a concessão do aforamento, desde que atendidas as ressalvas consignadas (29299204). O órgão consulente certificou o cumprimento das ressalvas no despacho 31156415.
Ressalta-se que a Portaria SPU/ME nº 8.678, de 30 de setembro de 2022 revogou a Portaria SPU/ME nº 14.094, de 30 de novembro de 2021, mas manteve a previsão em seu art. 1º de que os Superintendentes do Patrimônio da União estão autorizados a firmar os termos de contratos de aforamento, após deliberação pelas instâncias competentes.
Não foram realizadas as audiências previstas no art. 100 do Decreto-lei nº 9.760/1946, em atenção ao disposto no §7º desse artigo, que as dispensa quando se tratar de imóvel situado em áreas urbanas consolidadas e fora da faixa de segurança, in verbis:
§7º Quando se tratar de imóvel situado em áreas urbanas consolidadas e fora da faixa de segurança de que trata o § 3o do art. 49 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, serão dispensadas as audiências previstas neste artigo e o procedimento será estabelecido em norma da Secretaria do Patrimônio da União. (Incluído pela Lei nº 13.240, de 2015)
A Nota Técnica SEI nº 52090/2021/ME (19871628) indica o cumprimento dos demais requisitos necessários à constituição do aforamento requerido.
No que tange à competência do aforamento dos bens da União, prescreve o caput do art. 40 da Lei nº 9.636, de1998: "Será de competência exclusiva da SPU, observado o disposto no art. 38 e sem prejuízo das competências da Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional, previstas no Decreto-Lei nº 147, de 3 de fevereiro de 1967, a realização de aforamentos, concessões de direito real de uso, locações, arrendamentos, entregas e cessões a qualquer título, de imóveis de propriedade da União, (...)".
Cabe, portanto, à Autoridade assessorada indicar no Regimento Interno e normativos internos em vigor a competência para os atos do processo, considerando o estabelecido no o Decreto nº 11.345/2023, vigente desde 24/01/2023, que, ao revogar o Decreto nº 9.745/2019, aprovou a Estrutura Regimental e o Quadro Demonstrativo dos Cargos em Comissão e das Funções de Confiança do Ministério da Gestão e da Inovação em Serviços Públicos, disciplinando a competência da SPU no art. 39, incisos I a VIII, e art. 53 do Anexo I:
Art. 39. À Secretaria de Gestão do Patrimônio da União compete:
I - administrar o patrimônio imobiliário da União e zelar por sua conservação;
II - adotar as providências necessárias à regularidade dominial dos bens da União;
III - lavrar, com força de escritura pública, os contratos de aquisição, alienação, locação, arrendamento, aforamento, cessão e demais atos relativos a imóveis da União e providenciar os registros e as averbações junto aos cartórios competentes;
IV - promover o controle, a fiscalização e a manutenção dos imóveis da União utilizados em serviço público;
V - proceder às medidas necessárias à incorporação de bens imóveis ao patrimônio da União;
VI - formular, propor, acompanhar e avaliar a Política Nacional de Gestão do Patrimônio da União e os instrumentos necessários à sua implementação;
VII - formular e propor a política de gestão do patrimônio das autarquias e das fundações públicas federais; e
VIII - integrar a Política Nacional de Gestão do Patrimônio da União com as políticas públicas destinadas ao desenvolvimento sustentável.
Art. 53. Às Superintendências do Patrimônio da União compete:
I - programar, executar e prestar contas das ações necessárias à gestão do patrimônio, inclusive as atividades de caracterização, incorporação, destinação, gestão de receitas patrimoniais e fiscalização em sua área de jurisdição, conforme as diretrizes da Unidade Central;
II - zelar pelos bens imóveis que estejam sob sua guarda; e
III - executar o levantamento e a verificação no próprio local dos imóveis a serem incorporados, a preservação e a regularização dominial desses imóveis e a articulação com as entidades e instituições envolvidas.
Pelo que dispõe o caput do art. 59 da IN 03/2016, o Superintendente da SPU/UF é a autoridade que concederá o aforamento:
Da Concessão do Aforamento
Art. 59. Não havendo impugnação informada nas consultas do art. 100 do Decreto-Lei nº 9.760, de 1946, nas situações em que forem aplicáveis, o Superintendente da SPU/UF apreciará a documentação (check-lists do Anexo XI) e, deferindo o pedido, concederá o aforamento, conforme minuta constante dos Anexos XII e XIII (despacho concessório de aforamento gratuito ou oneroso, conforme o caso), para formalizar-se em ato subsequente, a respectiva contratação, com averbação no Cartório de Registro Imóveis. (g.n.)
Deverá ser utilizada a minuta de contrato constante no Anexo XIV da Instrução Normativa SPU nº 003, de 09/11/2016, bem como o modelo de Despacho Decisório contido no Anexo XII da IN 03/2016, com as devidas adaptações ao caso concreto.
As minutas, aparentemente, encontram-se estruturadas de acordo com o modelo obrigatório do Anexo XIV e do Anexo XII da IN 03/2016. Contudo, recomenda-se que se promova a conferência final em todos os atos e termos bem como dos documentos de identificação dos signatários, a fim de sanar eventuais omissões, erros materiais, gramaticais, de dados ou técnica de redação, assim como citação de normativos eventualmente revogados, posto que a instrução processual, a conferência de dados e a indicação dos normativos específicos em vigor, que respaldam a prática do ato, são atribuições próprias do órgão assessorado.
A minuta do contrato deverá ser aprimorada nos seguintes aspectos:
a) No OUTORGANTE deverá ser inserida a Portaria SPU nº 8.678/2022;
b) No ENCERRAMENTO deverá ser substituída a menção à Portaria nº 40, de 18 de março de 2009, com nova redação dada pela Portaria nº 217, de 16 de agosto de 2013, ora REVOGADA, pela Portaria SPU nº 8.678/2022;
c) A CLÁUSULA PRIMEIRA deverá ser atualizada com o valor apurado no Relatório de Valor de Referência de Imóvel 2124/2022: R$ 52.200,00 (cinquenta e dois mil e duzentos reais), devendo ser registrado o valor correspondente à 0,6% do valor do domínio pleno, em homenagem ao princípio da transparência e em atenção à minuta de contrato constante.
No mais, as minutas estão em aparente conformidade com o Anexos da Instrução Normativa SPU nº 003, de 09/11/2016.
Deverá ser providenciado nos autos pela Autoridade, quando da assinatura do contrato enfitêutico, fins de prosseguimento:
a) As certidões exigidas no art. 120 da IN 03/2016;
b) Certificar da inexistência de impedimentos, conforme o §2º do art. 105 do Decreto-lei;
c) Comprovar quitação com a Justiça Eleitoral pelo outorgado;
d) Certidão atualizada de quitação da taxa de ocupação;
e) Comprovar pagamentos de multas de transferência e da diferença de laudêmio, se for o caso;
Importante alertar ao cessionário que, após a assinatura do contrato, deverá promover o respectivo registro no Cartório de Registro de Imóveis, nos termos do Enunciado nº 3 da CONJUR/MPOG: "em se tratando de direito real, o regime enfitêutico só se constitui mediante o registro do contrato de aforamento no Cartório de Registro de Imóveis competente, não sendo suficiente a lavratura daquele contrato pela Secretaria do Patrimônio da União, ainda que com força de escritura pública." [Precedente: Parecer nº 0884 - 5.1.1/2011/MAA/CONJUR-MP/CGU/AGU].
Ressalta-se que não compete à e-CJU avaliar questões de ordem fática, técnica ou de cálculo, responsabilizando-se os signatários dos documentos juntadas pelo teor de suas informações perante os Órgãos de controle, especialmente no que diz respeito às justificativas para o afastamento do certame, inteligência da Boa Prática Consultiva BPC/CGU/AGU nº 7.
Cumpre realçar que, caso o Administrador discorde das orientações emanadas neste pronunciamento, deverá carrear aos autos todas as justificativas que entender necessárias para embasar o ajuste pretendido e dar prosseguimento, sob sua exclusiva responsabilidade perante eventuais questionamentos dos Órgãos de Controle, consoante o inciso VII do art. 50 da Lei nº 9.784/1999. Nesse caso, não haverá a necessidade de retorno do feito a esta Consultoria Jurídica da União.
Alerta-se, por fim, quanto ao teor da Boa Prática Consultiva BPC/CGU/AGU nº 5 (sem grifos no original):
Ao Órgão Consultivo que em caso concreto haja exteriorizado juízo conclusivo de aprovação de minuta de edital ou contrato e tenha sugerido as alterações necessárias, não incumbe pronunciamento subsequente de verificação do cumprimento das recomendações consignadas.
Diante do exposto, uma vez atendidas as recomendações apontadas nos itens 18, 20, 24, 25, 29, 34, 36, 37, 38, 40 e 41, e resguardados o juízo de conveniência e oportunidade do Administrador, nos limites da lei, e as valorações de cunho econômico–financeiro, ressalvadas, ainda, as questões de ordem fática, técnica e de cálculo, ínsitos à esfera administrativa, essenciais até mesmo para a devida atuação dos órgãos de controle, feito está apto para a produção dos seus regulares efeitos, tendo em vista não ter sido verificado defeito insanável, com relação à forma legal, que pudesse macular o procedimento.
Solicita-se ao Protocolo que devolva ao órgão consulente para ciência e providências cabíveis.
É o parecer, de caráter opinativo, que prescinde de aprovação por força do art. 22 da Portaria Normativa CGU/AGU nº 10/2022 – Regimento Interno das Consultorias Jurídicas da União Especializadas Virtuais, publicada no Suplemento A do BSE Nº 50, de 14 de dezembro de 2022.
Rio de Janeiro, 31 de janeiro de 2023.
(assinado eletronicamente)
RICARDO COUTINHO DE ALCÂNTARA COSTA
ADVOGADO DA UNIÃO
SIAPE 1332674 - OAB-RJ 110.264
Atenção, a consulta ao processo eletrônico está disponível em https://supersapiens.agu.gov.br mediante o fornecimento do Número Único de Protocolo (NUP) 10154151601201906 e da chave de acesso b6c26388