ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA JURÍDICA DA UNIÃO ESPECIALIZADA VIRTUAL DE PATRIMÔNIO
NÚCLEO JURÍDICO
ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA JURÍDICA DA UNIÃO ESPECIALIZADA VIRTUAL DE PATRIMÔNIO
NÚCLEO JURÍDICO
PARECER n. 00077/2023/NUCJUR/E-CJU/PATRIMÔNIO/CGU/AGU
NUP: 10154.164958/2021-61
INTERESSADOS: UNIÃO - SUPERINTENDÊNCIA DO PATRIMÔNIO DA UNIÃO NO MATO GROSSO - SPU/MT
ASSUNTOS: PERMUTA E OUTROS
EMENTA: Consulta. Utilização do Cadastro Ambiental Rural - CAR - para fins de comprovação de que a utilização não concorre nem concorreu para comprometimento da integridade de áreas de preservação ambiental ou necessárias à preservação dos ecossistemas naturais, inclusive em Área de Preservação Permanente – APP, em processo de inscrição de ocupação. Impossibilidade. Finalidade distinta.
A inércia ou morosidade do Órgão Ambiental competente não autoriza a superação da exigência legal. Princípios da prevenção e precaução.
Lei nº 12.651, de 25 de maio de 2012; Decreto nº 7.830, de 17 de outubro de 2012; IN nº 02/MMA, de 06 de maio de 2014 (CAR); Lei 13.240 de 30 de dezembro de 2015, Lei 9.636, de 15 de maio de 1998; e IN SPU nº 4, de 14 de agosto de 2018: (Inscrição de ocupação).
Divergência interna. Procedimento de uniformização.
Portaria Normativa AGU nº 83, de 27 de janeiro de 2023 e Portaria Normativa CGU/AGU nº 10, de 14 de dezembro de 2022.
Trata-se de processo encaminhado pela SPU/MT, distribuído para análise segundo as regras ordinárias desta E-CJU Patrimônio.
O processo no sistema Sapiens contém 76 páginas. No sistema SEI existem 36 registros e na opção "gerar pdf" o sistema gera um arquivo com 86 páginas. O conteúdo do processo, como não poderia deixar de ser, é idêntico. A diferença no número de páginas decorre dos ofícios de encaminhamento juntados ao Sapiens.
Por questão de clareza, as referências mencionadas neste parecer sempre utilizarão a numeração (ou o número do documento) do SEI, salvo ressalva expressa.
O processo trata de pedido de regularização de utilização de imóvel da União (terreno marginal de rio federal, fora da faixa de fronteira) no Município de Jangada/MT.
A Nota Técnica SEI nº 3501/2023/ME (pg. 77, Nota Técnica 3501 (31305704) explica bem o que ocorreu nos autos até então e resume a dúvida trazida para análise.
Pede-se vênia para transcrevê-la:
SUMÁRIO EXECUTIVO
1. Trata-se de consulta sobre a aplicabilidade do Parecer 35/2016/CJU-TO/CGU/AGU, que versa sobre a validade do CAR para efeito de comprovação de regularidade ambiental em inscrição de ocupação,para os casos de regularização de imóveis particulares com matrículas, sobrepostos a terrenos marginais de rios federais, localizados no estado do Mato Grosso
CONTEXTUALIZAÇÃO
2. O presente processo teve início com o Requerimento de Regularização de utilização de imóvel da União, caracterizado como terreno marginal de rio federal, localizado fora da Faixa de Fronteira e à Margem do RIO CUIABÁ na zona rural do Município de JANGADA- MT, o qual possui área total de 79,9039 ha e encontra-se registrado na Matrícula nº 16.972 do Cartório de Registro de Imóveis de Rosário Oeste-MT.
3. De acordo com as características do imóvel, registradas na Nota Técnica SEI nº 11993/2022/ME (23516294), e com base na legislação vigente, o processo foi instruído e analisado visando à outorga de "Inscrição de Ocupação" ao interessado, conforme Nota Técnica SEI nº 47704/2022/ME (28901675).
4. Após análise desta superintendência o processo foi encaminho para a Unidade Central da SPU, em Brasília, para apreciação do Grupo Especial de Destinação Supervisionada (GE-DESUP), nos termos Portaria SEDDM/ME nº 9.239, de 20 de outubro de 2022. Conforme Ata de Reunião do GE-DESUP 0-A (30563606), o colegiado se manifestou favoravelmente à outorga, desde que atendidas as seguintes ressalvas:
Itens 3.3.3 e 6.4.6 - Ressalva: até a expedição da certidão de outorga da ocupação, faz-se necessária a apresentação de manifestação ambiental, formal e circunstanciada do órgão ou entidade ambiental competente, nos termos do art. 12, inciso II, alínea c, e art. 13 da IN SPU n° 4, de 2018:
Documento Check List (30192878)"
item 3.3.3:
Nos autos verifica-se o Recibo de Inscrição CAR-MT, emitido pela SEMA - Secretaria de Estado de Meio Ambiente, do Mato Grosso, que no caso, o proprietário ou possuidor acima identificado, no ato de inscrição do seu imóvel rural no Cadastro Ambiental Rural, aderiu ao Programa de Regularização Ambiental, na forma da Lei, com o objetivo de regularizar os passivos existentes nas áreas de reserva legal, preservação permanente e uso restrito, identificadas nas informações inseridas no SIMCAR. Consta na CAR que a APP - Área de Preservação Permanente corresponde a 5,6871ha da propriedade e a Área de Reserva Legal de 27,7701ha.
Verifica-se nos autos, solicitação de manifestação, à SEMA-MT, através do Oficio SEI Nº55202/2022/ME (24962046), datado de 24/02/2022, quanto à existência, no âmbito do órgão, de algum impedimento de ordem ambiental, para a regularização da ocupação da área em questão e de outras, não havendo resposta ou manifestação do órgão, até a presente data no processo. (Cadastro Ambiental Rural - CAR-MT SEI/ME nº 20397305; 20397345).
Ressalva: Nos termos do art. 12, inciso II, alínea c, e art. 13 da IN SPU n° 4, de 2018, faz-se necessária a manifestação ambiental, formal e circunstanciada do órgão ou entidade ambiental competente. Contudo, após instado a se manifestar o órgão ambiental não respondeu ao Ofício SEI Nº 55202/2022/ME (24962046).
Desta feita, há que se ponderar a aplicação do § 2º do art. 38 da Lei nº 9.784/1999, que diz que "se um parecer obrigatório e não vinculante deixar de ser emitido no prazo fixado, o processo poderá ter prosseguimento e ser decidido com sua dispensa, sem prejuízo da responsabilidade de quem se omitiu no atendimento."
Cumpre destacar, ainda, que o art. 1º da Lei nº 9.051, de 1995, estabelece que "as certidões para a defesa de direitos e esclarecimentos de situações, requeridas aos órgãos da administração centralizada ou autárquica, às empresas públicas, às sociedades de economia mista e às fundações públicas da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, deverão ser expedidas no prazo improrrogável de quinze dias, contado do registro do pedido no órgão expedidor".
Assim, s.m.j, entende-se que o silêncio do órgão ambiental não deve obstar a continuidade do presente processo.
item 6.4.6
- Não consta nos autos problemas jurídicos e administrativos.
- Consta nos autos o Cadastro Ambiental Rural - CAR-MT SEI/ME nº 20397305; 20397345 e a solicitação de manifestação, à SEMA-MT, através do Oficio SEI Nº 55202/2022/ME(24962046), datado de 24/02/2022, quanto à existência, no âmbito do órgão, de algum impedimento de ordem ambiental, para a regularização da ocupação da área em questão e de outras, não havendo resposta ou manifestação do órgão, até a presente data no processo.
Ressalva: Faz-se necessária a comprovação perante o órgão ambiental competente que a utilização do imóvel não concorre e nem tenha concorrido para comprometimento da integridade de áreas de preservação ambiental, nos termos do art. 16 da Lei nº 13.240/2015, tendo em vista que os terrenos marginais incidem parcial ou totalmente em Áreas de Preservação Permanente - APP."
5. Como bem apontado na ata Ata de Reunião - GE-DESUP 0-A (30563606) e Checklist 30192878, no intuito de melhor subsidiar a instrução processual, considerando que os terrenos marginais constituem áreas de preservação ambiental, esta SPU-MT tem solicitado aos interessados a apresentação da CAR - Cadastro Ambiental Rural do imóvel, tendo em vista que esse documento é exigido de todo proprietário ou posseiro de imóvel rural conforme link www.car.gov.br:"
Criado pela Lei nº 12.651/2012, no âmbito do Sistema Nacional de Informação sobre Meio Ambiente - SINIMA, e regulamentado pela Instrução Normativa MMA nº 2, de 5 de maio de 2014, o Cadastro Ambiental Rural – CAR é um registro público eletrônico de âmbito nacional, obrigatório para todos os imóveis rurais, com a finalidade de integrar as informações ambientais das propriedades e posses rurais referentes às Áreas de Preservação Permanente - APP, de uso restrito, de Reserva Legal, de remanescentes de florestas e demais formas de vegetação nativa, e das áreas consolidadas, compondo base de dados para controle, monitoramento, planejamento ambiental e econômico e combate ao desmatamento.
A inscrição no CAR é o primeiro passo para obtenção da regularidade ambiental do imóvel, e contempla: dados do proprietário, possuidor rural ou responsável direto pelo imóvel rural; dados sobre os documentos de comprovação de propriedade e ou posse; e informações georreferenciadas do perímetro do imóvel, das áreas de interesse social e das áreas de utilidade pública, com a informação da localização dos remanescentes de vegetação nativa, das Áreas de Preservação Permanente, das áreas de Uso Restrito, das áreas consolidadas e das Reservas Legais."
6. Além do CAR, a SPU-MT também tem oficiado a SEMA - Secretaria do Estado de Meio Ambiente do Estado de Mato Grosso, com a finalidade de obter manifestação formal e circunstanciada do órgão ambiental, tal como ocorrido no presente processo por meio do Oficio SEI Nº 55202/2022/ME(24962046).
7. Ou seja, a SPU-MT tem empregado todos os meios possíveis para assegurar o cumprimento do apontamento relativo ao art. 12, inciso II, alínea c, e art. 13 da IN SPU n° 4, de 2018, porém sem sucesso até a presente data.
8. Cumpre ressaltar que atualmente existem mais de 100 processos em tramitação nesta SPUMT e na Unidade Central em situação semelhante, o que requer uma solução jurídica viável para que sejam concluídos, tendo em vista que muitos interessados são pessoas idosas e algumas com mais de80 anos.
ANÁLISE
9. De acordo com o artigo 16 da Lei nº 13.240, de 2015:
art. 16. A Secretaria do Patrimônio da União poderá reconhecer a utilização de terrenos da União por terceiros em áreas de preservação ambiental ou necessárias à preservação dos ecossistemas naturais, inclusive em Área de Preservação Permanente – APP, inscrevendo-os em regime de ocupação, observados os prazos da Lei nº 9.636, de 15 de maio de 1998 , devendo ser comprovado perante o órgão ambiental competente que a utilização não concorre nem tenha concorrido para comprometimento da integridade dessas áreas.
§1º O ocupante responsabiliza-se pela preservação do meio ambiente na área inscrita em ocupação e pela obtenção das licenças urbanísticas e ambientais eventualmente necessárias, sob pena de cancelamento da inscrição de ocupação.
10. Já a Instrução Normativa SPU nº 04, de 2018, veda em seu artigo 12, inciso II, alínea “c”, a regularização de ocupações que estejam concorrendo ou tenham concorrido para comprometer as áreas de preservação ambiental ou necessárias à preservação dos ecossistemas naturais, mediante manifestação formal e circunstanciada de órgãos ou entidades ambientais competentes.
11. Por sua vez a Lei nº 12.651, de 2012, que dispõe sobre a proteção da vegetação nativa e dá outras providências, assevera o seguinte:
Art. 29. É criado o Cadastro Ambiental Rural - CAR, no âmbito do Sistema Nacional de Informação sobre Meio Ambiente - SINIMA, registro público eletrônico de âmbito nacional, obrigatório para todos os imóveis rurais,com a finalidade de integrar as informações ambientais das propriedades e posses rurais, compondo base de dados para controle, monitoramento, planejamento ambiental e econômico e combate ao desmatamento.
[...]
Art. 30. Nos casos em que a Reserva Legal já tenha sido averbada na matrícula do imóvel e em que essa averbação identifique o perímetro e a localização da reserva, o proprietário não será obrigado a fornecer ao órgão ambiental as informações relativas à Reserva Legal previstas no inciso III do § 1º do art. 29.
12. Ou seja, a legislação citada indica que o CAR é uma base de dados para que os órgãos ambientais controlem, monitorem e combatam o desmatamento. Dessa forma, havendo provocação prévia da SPU aos órgãos ambientais e estando o imóvel cadastrado no CAR, não nos parece razoável que a outorga da inscrição de ocupação fique condicionada à manifestação do órgão ambiental, até porque trata-se de um instrumento precário que pode ser cancelado a qualquer tempo, sobretudo se constatada alguma das situações elencadas no art. 31 da IN SPU nº 04, de 2018.
13. Este nos parece ser o cerne do entendimento exarado pela CJU-TO no Parecer 035/2016/CJU-TO (30860358), veja-se:
29. Então, no espírito das disposições da Lei nº 12.651, de 2012; do Decreto nº 7.830, de 2012; e dos princípios do art. 2º da no entendimento deste CJU/TO, para fins de decisão em processo sobre inscrição de ocupação, não se pode exigir do interessado outro comprovante de regularidade ambiental do imóvel rural além do CAR, sem prejuízo de em eventuais diligências de fiscalização promovidas por essa SPU/TO, em havendo inconsistências com os dados declarados no CAR, deve esse órgão consulente adotar os procedimento de resolução da inscrição de ocupação, bem como comunicar os órgãos ambientais e do SINIMA para fins das autuações ambientais cabíveis, bem como de eventual cancelar o CAR do imóvel rural do interessado.[...]
31. Ante o exposto, em atenção ao objeto da consulta, conclui-se que:(a) O CAR instituído pela Lei nº 12.651, de 2012, é documento necessário, quando se trata de inscrição de ocupação e, portanto, deve ser considerado por esse órgão consulente para fins de presunção de conformidade com a legislação ambiental dos imóveis com natureza rural;
(b) A presunção de conformidade ambiental do CAR é relativa é pode ser desfeita nas hipóteses de se detectarem pendências ou inconsistências, passiveis de cancelamento (Art. 7º, §1º, do Decreto nº 7.830, de 2012);
(c) Nessas circunstâncias (pendências e inconsistências, constatadas em atividades de fiscalização), além da possibilidade de indeferimento ou de resolução da inscrição de ocupação, também é dever dessa SPU/TO efetuar as comunicações devidas ao órgão ambiental competente e também aos órgãos do SINIMA para as providências eventualmente cabíveis, inclusive de eventual cancelamento do CAR;
(d) A Administração Pública materializada, no caso, por esse órgão consulente nas decisões sobre inscrição de ocupação, obedecerá, dentre outros, aos princípios da legalidade, finalidade, motivação, razoabilidade, proporcionalidade, moralidade, ampla defesa, contraditório, segurança jurídica, interesse público e eficiência, bem como deve interpretar a norma jurídica da forma que melhor garanta o atendimento do fim público a que se dirija;
14. Além do mais, cumpre rememorar que a SPU tem avançado na digitalização dos seus serviços e, segundo consta da Lei nº 14.129, de 2021, que dispõe sobre princípios, regras e instrumentos para o Governo Digital e para o aumento da eficiência pública:
Art. 3º São princípios e diretrizes do Governo Digital e da eficiência pública:
VIII - o uso da tecnologia para otimizar processos de trabalho da administração pública;
[...]
XV - a presunção de boa-fé do usuário dos serviços públicos;
15. Isto posto, suscitamos algumas dúvidas:
· Atenção aos princípios da boa-fé e da eficiência, pode a SPU/MT considerar a apresentação do CAR - Cadastro Ambiental Rural, como meio apto a atestar a regularidade ambiental, em caso de silêncio do órgão ambiental competente?
· Caso o CAR seja considerado um meio juridicamente válido para atestar, a priori, a regularidade ambiental, deve a SPU-MT continuar provocando em todos os processos o órgão ambiental, exigindo a manifestação formal e circunstanciada prévia?
· O entendimento exarado no PARECER Nº 35/2016/CJU-TO/CGU/AGU (30860358) pode ser aplicado ao demais casos de outorgas de inscrição de ocupação, voltadas à regularização de imóveis particulares, registrados em cartório, sobrepostos a terrenos marginais, localizados fora do estado do Tocantins?
CONCLUSÃO: Considerando os aspectos jurídicos que envolvem a matéria abordada na presente Nota Técnica, entendemos como necessária a consulta ao órgão de assessoramento para orientação quanto às dúvidas suscitadas no item 15. Assim, sugerimos que o processo seja encaminhado à Consultoria Jurídica da União/AGU para apreciação e manifestação jurídica.
Tudo lido e analisado, é o relatório.
Como visto no relatório acima, a questão primordial é saber se o CAR - Cadastro Ambiental Rural - previsto na Lei 12.651, de 25 de maio de 2012, supre a exigência contida no art. 16, caput, da Lei 13.240 de 30 de dezembro de 2015 e supera a vedação contida no art 9º, II, da Lei 9.636 de 15 de maio de 1998. Estas últimas dispõem, respectivamente:
Art. 16. A Secretaria do Patrimônio da União poderá reconhecer a utilização de terrenos da União por terceiros em áreas de preservação ambiental ou necessárias à preservação dos ecossistemas naturais, inclusive em Área de Preservação Permanente – APP, inscrevendo-os em regime de ocupação, observados os prazos da Lei nº 9.636, de 15 de maio de 1998 , devendo ser comprovado perante o órgão ambiental competente que a utilização não concorre nem tenha concorrido para comprometimento da integridade dessas áreas.
Art. 9º - É vedada a inscrição de ocupações que:
(...)
II - estejam concorrendo ou tenham concorrido para comprometer a integridade das áreas de uso comum do povo, de segurança nacional, de preservação ambiental ou necessárias à preservação dos ecossistemas naturais e de implantação de programas ou ações de regularização fundiária de interesse social ou habitacionais das reservas indígenas, das áreas ocupadas por comunidades remanescentes de quilombos, das vias federais de comunicação e das áreas reservadas para construção de hidrelétricas ou congêneres, ressalvados os casos especiais autorizados na forma da lei. (Redação dada pela Lei nº 11.481, de 2007)
A exigência legal, como transcrito acima, é comprovar antes da inscrição, perante o órgão ambiental competente ("devendo ser comprovado..."), que a utilização não concorre nem concorreu para comprometer a integridade da área.
O Cadastro Ambiental Rural - CAR, foi criado pela Lei n º 12.651, de 25 de maio de 2012, nos seguintes termos:
DO CADASTRO AMBIENTAL RURAL
Art. 29. É criado o Cadastro Ambiental Rural - CAR, no âmbito do Sistema Nacional de Informação sobre Meio Ambiente - SINIMA, registro público eletrônico de âmbito nacional, obrigatório para todos os imóveis rurais, com a finalidade de integrar as informações ambientais das propriedades e posses rurais, compondo base de dados para controle, monitoramento, planejamento ambiental e econômico e combate ao desmatamento.
§ 1º A inscrição do imóvel rural no CAR deverá ser feita, preferencialmente, no órgão ambiental municipal ou estadual, que, nos termos do regulamento, exigirá do proprietário ou possuidor rural: (Redação dada pela Lei nº 12.727, de 2012).
I - identificação do proprietário ou possuidor rural;
II - comprovação da propriedade ou posse;
III - identificação do imóvel por meio de planta e memorial descritivo, contendo a indicação das coordenadas geográficas com pelo menos um ponto de amarração do perímetro do imóvel, informando a localização dos remanescentes de vegetação nativa, das Áreas de Preservação Permanente, das Áreas de Uso Restrito, das áreas consolidadas e, caso existente, também da localização da Reserva Legal.
§ 2º O cadastramento não será considerado título para fins de reconhecimento do direito de propriedade ou posse, tampouco elimina a necessidade de cumprimento do disposto no art. 2º da Lei nº 10.267, de 28 de agosto de 2001.
§ 3º A inscrição no CAR é obrigatória e por prazo indeterminado para todas as propriedades e posses rurais. (Redação dada pela Lei nº 13.887,de 2019)
§ 4º Os proprietários e possuidores dos imóveis rurais que os inscreverem no CAR até o dia 31 de dezembro de 2020 terão direito à adesão ao Programa de Regularização Ambiental (PRA), de que trata o art. 59 desta Lei. (Incluído pela Lei nº 13.887,de 2019)
Art. 30. Nos casos em que a Reserva Legal já tenha sido averbada na matrícula do imóvel e em que essa averbação identifique o perímetro e a localização da reserva, o proprietário não será obrigado a fornecer ao órgão ambiental as informações relativas à Reserva Legal previstas no inciso III do § 1º do art. 29.
Parágrafo único. Para que o proprietário se desobrigue nos termos do caput , deverá apresentar ao órgão ambiental competente a certidão de registro de imóveis onde conste a averbação da Reserva Legal ou termo de compromisso já firmado nos casos de posse.
O Decreto 7.830, de 17 de outubro de 2012, dispõe:
Do Cadastro Ambiental Rural
Art. 5 º O Cadastro Ambiental Rural - CAR deverá contemplar os dados do proprietário, possuidor rural ou responsável direto pelo imóvel rural, a respectiva planta georreferenciada do perímetro do imóvel, das áreas de interesse social e das áreas de utilidade pública, com a informação da localização dos remanescentes de vegetação nativa, das Áreas de Preservação Permanente, das Áreas de Uso Restrito, das áreas consolidadas e da localização das Reservas Legais.
Art. 6º A inscrição no CAR, obrigatória para todas as propriedades e posses rurais, tem natureza declaratória e permanente, e conterá informações sobre o imóvel rural, conforme o disposto no art. 21.
§ 1 º As informações são de responsabilidade do declarante, que incorrerá em sanções penais e administrativas, sem prejuízo de outras previstas na legislação, quando total ou parcialmente falsas, enganosas ou omissas.
§ 2 º A inscrição no CAR deverá ser requerida no prazo de 1 (um) ano contado da sua implantação, preferencialmente junto ao órgão ambiental municipal ou estadual competente do Sistema Nacional do Meio Ambiente - SISNAMA.
§ 3 º As informações serão atualizadas periodicamente ou sempre que houver alteração de natureza dominial ou possessória.
§ 4º A atualização ou alteração dos dados inseridos no CAR só poderão ser efetuadas pelo proprietário ou possuidor rural ou representante legalmente constituído.
Art. 7 º Caso detectadas pendências ou inconsistências nas informações declaradas e nos documentos apresentados no CAR, o órgão responsável deverá notificar o requerente, de uma única vez, para que preste informações complementares ou promova a correção e adequação das informações prestadas.
§ 1º Na hipótese do caput, o requerente deverá fazer as alterações no prazo estabelecido pelo órgão ambiental competente, sob pena de cancelamento da sua inscrição no CAR.
§ 2º Enquanto não houver manifestação do órgão competente acerca de pendências ou inconsistências nas informações declaradas e nos documentos apresentados para a inscrição no CAR, será considerada efetivada a inscrição do imóvel rural no CAR, para todos os fins previstos em lei.
§ 3º O órgão ambiental competente poderá realizar vistorias de campo sempre que julgar necessário para verificação das informações declaradas e acompanhamento dos compromissos assumidos.
§ 4º Os documentos comprobatórios das informações declaradas poderão ser solicitados, a qualquer tempo, pelo órgão competente, e poderão ser fornecidos por meio digital.
Art. 8º Para o registro no CAR dos imóveis rurais referidos no inciso V do caput do art. 3º , da Lei nº 12.651, de 2012, será observado procedimento simplificado, nos termos de ato do Ministro de Estado do Meio Ambiente, no qual será obrigatória apenas a identificação do proprietário ou possuidor rural, a comprovação da propriedade ou posse e a apresentação de croqui que indique o perímetro do imóvel, as Áreas de Preservação Permanente e os remanescentes que formam a Reserva Legal.
§ 1º Caberá ao proprietário ou possuidor apresentar os dados com a identificação da área proposta de Reserva Legal.
§ 2º Caberá aos órgãos competentes integrantes do SISNAMA, ou instituição por ele habilitada, realizar a captação das respectivas coordenadas geográficas, devendo o poder público prestar apoio técnico e jurídico, assegurada a gratuidade de que trata o parágrafo único do art. 53 da Lei nº 12.651, de 2012, sendo facultado ao proprietário ou possuidor fazê-lo por seus próprios meios.
§ 3º Aplica-se o disposto neste artigo ao proprietário ou posseiro rural com até quatro módulos fiscais que desenvolvam atividades agrossilvipastoris, e aos povos e comunidades indígenas e tradicionais que façam uso coletivo do seu território.
A Instrução Normativa Nº 2/MMA, de 06 de maio de 2014 dispõe, no que aqui interessa:
Art. 51. O demonstrativo poderá apresentar as seguintes situações relativas ao cadastro do imóvel rural:
I - ativo:
a) após concluída a inscrição no CAR;
b) enquanto estiverem sendo cumpridas as obrigações de atualização das informações, conforme § 3o do art. 6o do Decreto no 7.830, de 2012, decorrente da análise; e
c) quando analisadas as informações declaradas no CAR e constatada a regularidade das informações relacionadas às APP’s, áreas de uso restrito e RL.
II - pendente:
a) quando houver notificação de irregularidades relativas às áreas de reserva legal, de preservação permanente, de uso restrito, de uso alternativo do solo e de remanescentes de vegetação nativa, dentre outras;
b) enquanto não forem cumpridas as obrigações de atualização das informações decorrentes de notificações;
c) quando constatadas sobreposições do imóvel rural com Terras Indígenas, Unidades de Conservação, Terras da União e áreas consideradas impeditivas pelos órgãos competentes;
d) quando constatadas sobreposição do imóvel rural com áreas embargadas pelos órgãos competentes;
e) quando constatada sobreposição de perímetro de um imóvel com o perímetro de outro imóvel rural;
f) quando constatada declaração incorreta, conforme o previsto no art. 7o do Decreto no 7.830, de 2012;
g) enquanto não forem cumpridas quaisquer diligências notificadas aos inscritos nos prazos determinados;
III - cancelado:
a) quando constatado que as informações declaradas são total ou parcialmente falsas, enganosas ou omissas, nos termos do § 1o do art. 6o do Decreto no 7.830, de 2012;
b) após o não cumprimento dos prazos estabelecidos nas notificações; ou
c) por decisão judicial ou decisão administrativa do órgão competente devidamente justificada.
Assim, somente no caso "I, c)" é verificada a regularidade das informações prestadas, mas não a regularidade da utilização do imóvel. Nos demais casos sequer a regularidade das informações pretadas é verificada.
Portanto, a finalidade do cadastro não é comprovar que "a utilização não concorre nem tenha concorrido para comprometimento da integridade" de áreas de proteção, como exigido na lei patrimonial.
Inclusive, isso fica claro quando se percebe que o Cadastro assegura o direito a "adesão ao Programa de Regularização Ambiental". Ou seja, o cadastro, por si só, não comprova o exigido pela Lei Patrimonial.
Como visto, indaga a SPU:
· Atenção aos princípios da boa-fé e da eficiência, pode a SPU/MT considerar a apresentação do CAR - Cadastro Ambiental Rural, como meio apto a atestar a regularidade ambiental, em caso de silêncio do órgão ambiental competente?
A respeitável Nota Técnica SEI nº 3501/2023/ME argumenta:
7. Ou seja, a SPU-MT tem empregado todos os meios possíveis para assegurar o cumprimento do apontamento relativo ao art. 12, inciso II, alínea c, e art. 13 da IN SPU n° 4, de 2018, porém sem sucesso até a presente data.
8. Cumpre ressaltar que atualmente existem mais de 100 processos em tramitação nesta SPUMT e na Unidade Central em situação semelhante, o que requer uma solução jurídica viável para que sejam concluídos, tendo em vista que muitos interessados são pessoas idosas e algumas com mais de 80 anos.
(...)
12. Ou seja, a legislação citada indica que o CAR é uma base de dados para que os órgãos ambientais controlem, monitorem e combatam o desmatamento. Dessa forma, havendo provocação prévia da SPU aos órgãos ambientais e estando o imóvel cadastrado no CAR, não nos parece razoável que a outorga da inscrição de ocupação fique condicionada à manifestação do órgão ambiental, até porque trata-se de um instrumento precário que pode ser cancelado a qualquer tempo, sobretudo se constatada alguma das situações elencadas no art. 31 da IN SPU nº 04, de 2018.
A situação narrada é claramente um grave problema para a Administração Federal, que não consegue dar vazão à demanda por causa da mora do órgão ambiental estadual.
No entanto, parece-nos que não é correto suprir a exigência legal com o CAR já que, como visto acima, o referido cadastro tem outra finalidade.
Também não nos parece razoável aplicar o § 2º do art. 38 da Lei nº 9.784/1999, mencionado na nota ("se um parecer obrigatório e não vinculante deixar de ser emitido no prazo fixado, o processo poderá ter prosseguimento e ser decidido com sua dispensa, sem prejuízo da responsabilidade de quem se omitiu no atendimento."), uma vez que o parecer do órgão ambiental É vinculante. Se o Órgão ambiental competente afirma que a situação é ou não irregular, não cabe à SPU adotar outro entendimento.
Correta a SPU ao argumentar que a inscrição da ocupação é ato precário e resolúvel a qualquer tempo. No entanto, como já salientado acima, a lei exige a prévia (art. 9º da Lei 9.636) comprovação (art. 16 da Lei 13.240/15) - pelo órgão ambiental competente - de que a utilização não concorre nem tenha concorrido para comprometimento da área preservada.
Anote-se ainda o disposto no art. 6º da IN SPU nº 4, de 14 de agosto de 2018:
Dos Requisitos
Art. 6º A inscrição de ocupação somente ocorrerá quando forem preenchidos os seguintes requisitos legais e normativos:
I - comprovação do efetivo aproveitamento;
II - interessado comprovar que a ocupação do imóvel ocorreu até a data prevista no inc. I do art. 9º da Lei nº 9.636, de 1998; e
III - que o imóvel não esteja inserido nas vedações do art. 9º da Lei nº 9.636, de 1998, e do art. 12 desta IN.
DA VEDAÇÃO DE INSCRIÇÃO DE OCUPAÇÃO
Art. 12. São vedadas as inscrições de ocupação que:
I - ocorreram após 10 junho de 2014;
II - estejam concorrendo ou tenham concorrido para comprometer:
a) a integridade das áreas de uso comum do povo;
b) as áreas de segurança nacional, ouvidos os órgãos competentes;
c) as áreas de preservação ambiental ou necessárias à preservação dos ecossistemas naturais, mediante manifestação formal e circunstanciada de órgãos ou entidades ambientais competentes;
Art. 13. A SPU poderá realizar inscrição de ocupação em terrenos da União inseridos em áreas de preservação ambiental ou necessárias à preservação dos ecossistemas naturais, inclusive em Área de Preservação Permanente - APP, observados os prazos da Lei nº 9.636, de 1998, devendo ser comprovado perante o órgão ambiental competente que a utilização não concorre nem tenha concorrido para comprometimento da integridade dessas áreas, nos termos do art. 16 da Lei nº 13.240, de 2016, mediante manifestação formal e circunstanciada de órgãos ou entidades ambientais competentes.
Assim, a possibilidade de cancelamento posterior não parece ser fundamento para afastar a imposição legal, que veda a inscrição sem a comprovação da regularidade ambiental.
Outra questão que deve ser levada em consideração é que se a SPU dispensar a manifestação do Órgão Ambiental competente estará, ainda que implicitamente, assumindo a responsabilidade de tratar da questão ambiental ou então assumindo o risco de deixar a exigência para outro momento. Tal proceder, ao nosso juízo, representa um sério risco para o Gestor Público.
Basta imaginar uma situação em que a SPU entenda que o CAR é suficiente e inscreva a ocupação para, logo em seguida, o Órgão ambiental informar que a situação compromete a área de preservação. A inscrição teria sido indevida e anulação potencialmente problemática.
Outro ponto relevante está transcrito na própria nota técnica: "A inscrição no CAR é o primeiro passo para obtenção da regularidade ambiental do imóvel". Não se pode tomar o primeiro passo como o resultado final.
A exigência legal também não pode ser afastada com base no princípio da boa-fé. Não que este deva ser desprezado; a boa-fé é pressuposto para a vida em sociedade, que não existiria se o ser humano vivesse em permanente estado de desconfiança.
Mas presume-se que a lei já tenha levado o princípio em consideração ao criar a norma. O legislador poderia optar pela autodeclaração, poderia optar pela vistoria da SPU, pela prova produzida pelo próprio particular ou qualquer outra solução. Mas não fez assim. Preferiu tratar com rigor a questão ambiental, exigindo a prévia comprovação pelo órgão legal.
Reforça o entendimento de que o CAR não deve ser adotado como prova de regularidade a manifestação a própria Ata de Reunião do Grupo Especial de Destinação Supervisionada - 0-A (30563606):
Itens 3.3.3 e 6.4.6 - Ressalva: Nos termos do art. 12, inciso II, alínea c, e art. 13 da IN SPU nº 4, de 2018, e nos termos do art. 16 da Lei nº 13.240/2015 faz-se necessária a manifestação ambiental, formal e circunstanciada do órgão ou entidade ambiental competente, que a utilização do imóvel não concorre e nem tenha concorrido para comprometimento da integridade de áreas de preservação ambiental, até a assinatura da certidão de outorga da ocupação, devendo ser anexada aos autos, tendo em vista que os terrenos marginais incidem parcial ou totalmente em Áreas de Preservação Permanente - APP.
Quanto ao princípio da eficiência, também não nos parece suficiente para afastar a imposição legal. A Norma Jurídica é previsão de comportamento. O legislador pondera princípios e determina o que deve ser feito. E ao optar pela manifestação prévia do Órgão Ambiental, decidiu por privilegiar os princípios da prevenção e da precaução, caríssimos ao direito ambiental, que se prevaleceram no conflito.
PROCESSO CIVIL. DIREITO AMBIENTAL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA PARA TUTELA DO MEIO AMBIENTE. OBRIGAÇÕES DE FAZER, DE NÃO FAZER E DE PAGAR QUANTIA. POSSIBILIDADE DE CUMULAÇÃO DE PEDIDOS ART. 3º DA LEI 7.347/85. INTERPRETAÇÃO SISTEMÁTICA. ART. 225, § 3º,DA CF/88, ARTS. 2º E 4º DA LEI 6.938/81, ART. 25, IV, DA LEI 8.625/93 E ART. 83 DO CDC. PRINCÍPIOS DA PREVENÇÃO, DO POLUIDOR PAGADOR E DA REPARAÇÃO INTEGRAL.
1. O sistema jurídico de proteção ao meio ambiente, disciplinado em normas constitucionais (CF, art. 225, § 3º) e infraconstitucionais (Lei 6.938/81, arts. 2º e 4º), está fundado, entre outros, nos princípios da prevenção, do poluidor-pagador e da reparação integral. Deles decorrem, para os destinatários (Estado e comunidade), deveres e obrigações de variada natureza, comportando prestações pessoais,positivas e negativas (fazer e não fazer), bem como de pagar quantia (indenização dos danos insuscetíveis de recomposição in natura), prestações essas que não se excluem, mas, pelo contrário, se cumulam, se for o caso.(...)
5. Recurso especial parcialmente conhecido e, nessa parte, desprovido. (STJ - REsp605323/MG Recurso especial 2003/0195051-9 Relator(a) Ministro José Delgado(1105) Relator(a) p/ Acórdão Ministro Teori Albino Zavascki (1124), ÓrgãoJulgador T1 - Primeira turma, Data do Julgamento 18/08/2005. Data da PublicaçãoDJ 17/10/2005 p. 179 RNDJ vol. 73 p. 87.) (negritou-se)
A precaução ou a prevenção formam a base de verdadeiros princípios do direito ambiental. Como ensina Marcelo Abelha Rodrigues:
Tem-se utilizado o postulado da precaução quando pretende-se evitar o risco mínimo ao meio ambiente, nos casos de incerteza científica acerca da sua degradação. Assim, quando houver dúvida científica da pontencialidade do dano ao meio ambiente acerca de qualquer conduta que pretenda ser tomada (ex. liberação e descarte de organismo geneticamente modificado no meio ambiente, utilização de fertilizantes ou defensivos agrícolas, instalação de atividades ou obra etc.), incide o princípio da precaução para prevenir o meio ambiente de um risco futuro.
Assim, se o legislador optou pela certeza de que a utilização não compromete a preservação, antes da inscrição da ocupação, não pode o Administrador contentar-se com a presunção.
Portanto, ao nosso juízo, a SPU/MT não pode considerar a apresentação exclusiva do CAR - Cadastro Ambiental Rural - como meio apto a atestar a regularidade ambiental, mesmo em caso de silêncio do órgão ambiental competente.
Persistindo a inércia da Secretária de Estado e Meio Ambiente/SEMA, a saída seria buscar uma solução negociada junto àquele Órgão ou, na inviabilidade desta, a via judicial, com o auxílio da Procuradoria da União competente. Neste caso indicando a lista com os "mais de 100 processos" na mesma situação para solução conjunta em ação judicial única, se outro não for o entendimento da Procuradoria.
A Portaria Normativa AGU nº 83, de 27 de janeiro de 2023 dispõe:
Art. 7º A uniformidade de posicionamento jurídico constitui postulado fundamental de todos os órgãos e unidades da Consultoria-Geral da União.
O r. Parecer nº 35/2016/CJU-TO/CGU/AGU, anexado ao processo pela SPU, entendeu que
(a) O CAR instituído pela Lei nº 12.651, de 2012, é documento necessário, quando se trata de inscrição de ocupação e, portanto, deve ser considerado por esse órgão consulente para fins de presunção de conformidade com a legislação ambiental dos imóveis com natureza rural;
Após pesquisa, não detectamos qualquer outro parecer sobre o mesmo tema.
Com o máximo respeito, pedimos vênia para divergir parcialmente do entendimento acima, conforme fundamentos já expostos. O CAR é obrigatório, mas não serve para como prova, para fins de inscrição de ocupação, de que a utilização não concorre nem tenha concorrido para comprometimento da área de preservação.
Assim, necessário submeter a questão ao Exmo. Coordenador para, caso entenda relevante, instaurar o procedimento de uniformização.
Ante o exposto, adota-se o seguinte entendimento:
· Atenção aos princípios da boa-fé e da eficiência, pode a SPU/MT considerar a apresentação do CAR - Cadastro Ambiental Rural, como meio apto a atestar a regularidade ambiental, em caso de silêncio do órgão ambiental competente?
Não. O CAR - Cadastro Ambiental Rural - não é meio apto a atestar a regularidade ambiental, não devendo ser utilizado para comprovar que a utilização não concorre nem tenha concorrido para comprometimento da integridade das áres de preservação.
· Caso o CAR seja considerado um meio juridicamente válido para atestar, a priori, a regularidade ambiental, deve a SPU-MT continuar provocando em todos os processos o órgão ambiental, exigindo a manifestação formal e circunstanciada prévia?
Prejudicado.
· O entendimento exarado no PARECER Nº 35/2016/CJU-TO/CGU/AGU (30860358) pode ser aplicado ao demais casos de outorgas de inscrição de ocupação, voltadas à regularização de imóveis particulares, registrados em cartório, sobrepostos a terrenos marginais, localizados fora do estado do Tocantins?
Identificada a divergência de entendimentos, necessário aguadar a uniformização para definir qual deles deve ser aplicado.
Ante a divergência interna detectada, submeto a questão ao Exmo. Coordenador para avaliar a necessidade de uniformização ou outra solução.
À consideração superior.
Vitória, ES, 01 de fevereiro de 2023.
LUÍS EDUARDO NOGUEIRA MOREIRA
ADVOGADO DA UNIÃO
Atenção, a consulta ao processo eletrônico está disponível em https://supersapiens.agu.gov.br mediante o fornecimento do Número Único de Protocolo (NUP) 10154164958202161 e da chave de acesso adb01bb0