ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA JURÍDICA DA UNIÃO ESPECIALIZADA VIRTUAL DE PATRIMÔNIO
NÚCLEO JURÍDICO

PARECER n. 00101/2023/NUCJUR/E-CJU/PATRIMÔNIO/CGU/AGU

NUP: 00443.000010/2023-31.

INTERESSADOS: UNIÃO (MINISTÉRIO DA GESTÃO E DA INOVAÇÃO EM SERVIÇOS PÚBLICOS/SECRETARIA DE GESTÃO DO PATRIMÔNIO DA UNIÃO/SUPERINTENDÊNCIA DO PATRIMÔNIO DA UNIÃO NO ESTADO DE SÃO PAULO - MGI/SGPU/SPU-SP); GERALDO AUGUSTO PROCÓPIO JUNQUEIRA; FERNANDO HERACLIO DA SILVA; DEMISA - DESENVOLVIMENTO IMOBILIÁTIO S/A; GILBERTO MIRANDA BATISTA; BOUGAINVILLE PARTICIPAÇÕES E REPRESENTAÇÕES LTDA. E HUMANA S/A.

ASSUNTOS: PROCESSO ADMINISTRATIVO. BENS PÚBLICOS. BEM IMÓVEL DE DOMÍNIO DA UNIÃO. PODER DE POLÍCIA ADMINISTRATIVA. ATIVIDADE FISCALIZATÓRIA. ASSESSORAMENTO JURÍDICO. CONSULTA FORMULADA. ORIENTAÇÃO JURÍDICA.

EMENTA: DIREITO  ADMINISTRATIVO  E  OUTRAS MATÉRIAS  DE DIREITO PÚBLICO.  BENS PÚBLICOS. GESTÃO E GOVERNANÇA DO PATRIMÔNIO IMOBILIÁRIO DA UNIÃO. BEM IMÓVEL DE DOMÍNIO DA UNIÃO. INFRAÇÕES ADMINISTRATIVAS PRATICADAS. ASSESSORAMENTO JURÍDICO. CONSULTA FORMULADA. ORIENTAÇÃO JURÍDICA.
I. Consulta sobre a pertinência das sanções e cobranças administrativas correspondentes às indenizações e multa, assim como sobreposição de sanções e duplicidade de cobranças com a indenização e multa aplicada pela Vara Distrital de Ilhabela-SP, Comarca de São Sebastião-SP.

II. A fiscalização consiste na atividade desenvolvida pelo órgão de gestão patrimonial, no exercício de seu PODER DE POLÍCIA ADMINISTRATIVA, para apuração de infrações administrativas praticadas contra o patrimônio imobiliário da União conforme arcabouço legal e normativo vigente, constituindo a lavratura de Auto de Infração e aplicação de multa (sanção administrativa), consectários/desdobramentos lógicos da regular tramitação do processo administrativo sancionador instaurado.

III. Regramento normativo específico. Diretrizes e procedimentos das atividades de fiscalização dos imóveis da União. Critérios reguladores e regras balizadoras previstas na INSTRUÇÃO NORMATIVA SPU Nº 23, DE 18 DE MARÇO DE 2020.

IV. Infração administrativa praticada contra o patrimônio imobiliário da União. Necessidade de procedimento administrativo sancionador em consonância com as garantias processuais da ampla defesa e do contraditório, consectários do devido processo legal (due process of law). Artigo 5º, inciso LV, da Constituição Federal e artigo 2º, caput, e parágrafo único, inciso X, da Lei Federal nº  9.784, de 29 de janeiro de 1999. Instrução Normativa SPU nº 23, de 18 de março de 2020.

V. Sentença prolatada na Ação Civil Pública com Pedido de Liminar (processo nº 154/91). Condenações impostas pela Vara Distrital de Ilhabela-SP, Comarca de São Sebastião-SP.

VI. Infrações administrativas. Sanções aplicadas em razão da fiscalização realizada no exercício do poder de polícia administrativa.

VII. Princípio da independência das instâncias civil e administrativa. Inexistência de duplicidade entre as condenações impostas pelo Poder Judiciário (Vara Distrital de Ilha Bela-SP) e as penalidades (multas) aplicadas pela SPU-SP.

VIII. Observação da(s) recomendação(ões) sugerida (s) nesta manifestação jurídica.

I - RELATÓRIO

O Superintendente do Patrimônio da União no Estado de São Paulo, por intermédio do OFÍCIO SEI nº 315628/2022/ME, de 22 de dezembro de 2022, assinado eletronicamente na mesma data (SEI nº 30474636), disponibilizado a e-CJU/PATRIMÔNIO o link de acesso ao Sistema Eletrônico de informações (SEI) em 07 de fevereiro de 2023, encaminha o processo para análise e manifestação, nos termos do artigo 11, inciso VI, alínea “b”, da Lei Complementar Federal nº 73, de 10 de fevereiro de 1993, que instituiu a Lei Orgânica da Advocacia-Geral da União e do artigo 19, incisos I e II, do Ato Regimental AGU nº 5, de 27 de setembro de 2007.

Trata-se de solicitação de assessoramento jurídico (orientação jurídica) referente a pertinência legal das sanções e cobranças administrativas das indenizações e multas por parte da Secretaria de Coordenação e Governança do Patrimônio da União (SCGPU), e se existe sobreposição de sanções e duplicidade de cobranças com a indenização e multa aplicada pela Vara Distrital de Ilhabela-SP, Comarca de São Sebastião-SP.

O processo está instruído com os seguintes documentos:

II – PRELIMINARMENTE – FINALIDADE E ABRANGÊNCIA DO PARECER

A presente manifestação jurídica tem o escopo de assessorar a autoridade competente para a prática do ato, para que dele não decorra nenhuma responsabilidade pessoal a ela, e também para que seja observado o princípio da legalidade e os demais que norteiam a atuação da Administração.

Desta forma, cercando-se a autoridade de todas as cautelas para a prática do ato, e documentando-as nos autos, a princípio cessa a sua responsabilidade pessoal por eventuais decorrências não satisfatórias.

A atribuição da e-CJU/PATRIMÔNIO é justamente apontar possíveis riscos do ponto de vista jurídico e recomendar alguma providência para salvaguardar a autoridade assessorada, a quem, em seu juízo discricionário, compete avaliar a real dimensão do risco e a necessidade de se adotar ou não a cautela recomendada.

Disso se conclui que a parte das observações aqui expendidas não passam de recomendações, com vistas a salvaguardar a autoridade administrativa assessorada, e não vinculá-la. Caso opte por não acatá-las, não haverá ilegalidade no proceder, mas simples assunção do risco. O acatamento ou não das recomendações decorre do exercício da competência discricionária da autoridade assessorada.

Já as questões que envolvam a legalidade,^[1] de observância obrigatória pela Administração, serão apontadas, ao final deste parecer, como óbices a serem corrigidos ou superados. O prosseguimento do feito, sem a correção de tais apontamentos, será de responsabilidade exclusiva do órgão, por sua conta e risco.

Por outro lado, é certo que a análise dos aspectos técnicos da demanda sob análise não está inserido no conjunto de atribuições/competências afetas a e-CJU/PATRIMÔNIO, a qual não possui conhecimento específico nem competência legal para manifestar-se sobre questões que extrapolam o aspecto estritamente jurídico.   

III - FUNDAMENTAÇÃO JURÍDICA

Para melhor contextualização e compreensão da consulta submetida a apreciação da e-CJU/PATRIMÔNIO, unidade de execução da Consultoria-Geral da União (CGU), Órgão de Direção Superior da Advocacia-Geral da União (AGU), reputo relevante transcrever a íntegra do DESPACHO SEI nº 30427427 elaborado pelo Núcleo de Caracterização e Incorporação da Superintendência do Patrimônio da União no Estado de São Paulo (NUCIP/SPU-SP), na qual há um relato da situação fática e do(s) questionamento(s) formulado(s), verbis:

Processo nº 10880.043782/85-01

RIP: 6509.0000113-02 (CANCELADO)

Local: Ilha das Cabras - Illhabela/SP 

Assunto: Consulta CJU - Cobrança de Multas e Indenizações administrativas.

Ao NUJUC,

1. Informamos que foi executado o cancelamento do RIP DOMINIAL 6509.0000113-02 (SEI ME 30197199), referente ao imóvel denominado Ilha das Cabras, situado no município de Ilhabela/SP. O cancelamento do Registro Imobiliário Patrimonial - RIP foi consequência de irregularidades na ocupação do imóvel, de acordo com Ação Civil Pública movida pelo Ministério Público do Estado de São Paulo - Indenização por Dano Ambiental. Os danos ambientais causados ao imóvel estão descritos detalhadamente no Laudo Pericial de 15/07/2020 ​​​​​​, executado pelo Eng. Agronomo Andre Motta Waetge, contido nos autos do Processo Digital: 0000055-07.1991.8.26.0247, folhas 4354 até 4804 (SEI ME 23339322).

2. Já foi solicitado ao SPU-SP-NUINC o cadastramento da Ilha das Cabras no Sistema SPIUNet como Próprio Nacional, para que o novo RIP originado possa constar dos procedimentos futuros de destinação da Ilha das Cabras, a serem executados no processo SPU SEI 10154.142313/2022-58.

3. Em vista da desocupação do imóvel por parte da empresa Bougainville Participações e Representações Ltda e cancelamento do RIP DOMINIAL 6509.0000113-02, foram realizados os cálculos dos valores legalmente devidos a título de: (1) Cobrança de Taxa de Ocupação de área adicional do período entre 2012 até 2021 - últimos 10 anos, (2) Taxa de Ocupação de 2022 - Proporcional a 184 dias, (3) Indenizações e (4) Multas.

4. Sobre a questão da (1) Cobrança de Taxa de Ocupação de área adicional do período entre 2012 até 2021 - últimos 10 anos,  já foi solicitada orientação à Consultoria Jurídica da União no Estado de São Paulo (CJU-SP/AGU) acerca da pertinência da cobrança retroativa da Taxa de Ocupação referente a área adicional e a forma a se realizar tal cobrança, conforme Despacho SPU-SP-NUCIP de 30/06/2022 (SEI ME 26041963). Tal consulta obteve como resposta o Parecer nº 00487/2022/NUCJUR/E-CJU/PATRIMÔNIO/CGU/AGU (SEI ME 26463540).

5. Em vista das recomendações do Parecer nº 00487/2022/NUCJUR/E-CJU/PATRIMÔNIO/CGU/AGU, foi enviada ao requerente a Notificação SEI nº 69/2022/NUCIP/SPU-SP/SPU/SEDDM-ME de 18/07/2022 (SEI ME 26499999) para que fossem apresentadas informações cartográficas (Memorial Descritivo e Levantamento Planimétrico Georreferenciado), com vista a atualização cadastral das áreas total e da União da Ilha das Cabras.

6. As informações cartográficas solicitadas pela SPU-SP na Notificação SEI nº 69/2022/NUCIP/SPU-SP/SPU/SEDDM-ME, referentes à apresentação de Memorial Descritivo (SEI ME 27321133) e Levantamento Planimétrico Georreferenciado (SEI ME 27321140 e 27321145) foram atendidas em 10/08/2022, e os documentos foram incluídos no processo SPU SEI nº 10154.149379/2022-79. O requerente cadastrado, empresa Bougainville Participações e Representações Ltda, também se manifestou no sentido de que não mais ocupa o imóvel e solicitou a transferência do mesmo à Fundação para a Conservação e a Produção Florestal do Estado de São Paulo – Fundação Florestal (SEI ME 27321123).

7. Importante observar que as informações cartográficas enviadas pelo requerente, após análise de conformidade técnica cartográfica, por parte da SPU-SP, tiveram como resultado a atualização no Sistema Integrado de Administração Patrimonial - SIAPA da área total e da União da Ilha das Cabras, que passou de 19.503,61 M² (SEI ME 26494984) para  15.639,66 M² (SEI ME 30197199). A atualização de áreas teve como consequência a revisão de todos os débitos pendentes, conforme Despacho NUCIP - SPU/SP de 07/12/2022 (SEI ME 30062068).

8. No processo SPU SEI nº 10154.141413/2022-67, o requerente cadastrado também informa que formalizou Termo de Compromisso de Ajustamento de Conduta - TCAC, com o Ministério Público do Estado de São Paulo e a Fundação para a Conservação e a Produção Florestal do Estado de São Paulo - Fundação Florestal (SEI ME 26481788), considerando que o Juízo da Vara Única da Comarca de Ilhabela condenou os COMPROMISSÁRIOS (Gilberto Miranda Batista, Humana S.A. e Bougainville Participações e Representações Ltda ) às seguintes obrigações:

i. demolir todas as obras construídas depois da concessão da liminar de 6 de maio de 1991;

 

ii. pagar indenização correspondente ao valor total da recomposição da Ilha das Cabras ao estado anterior, tal qual se encontrava na data de 15 de setembro de 1989, valor este que reverterá ao fundo de que trata o art. 13 da Lei nº 7.347/85;

 

iii. pagar multa pelo descumprimento de embargo judicial, incidente desde 24/06/91, e que será devidamente corrigida e atualizada até a data da efetiva recomposição do dano (art. 12, § 2º, da Lei nº 7.347/85), também recolhida ao fundo de que trata o art. 13 da Lei nº 7.347/85.

9. Em que pese a pena condenatória de demolição e pagamentos de indenização e multa, por parte do Juízo da Vara Única da Comarca de Ilhabela e do decorrente TCAC, cabe ressaltar que ainda estão pendentes as sanções administrativas por parte da Secretaria de Coordenação e Governança do Patrimônio da União - SCGPU, a quem também cabe aplicar sanções de Indenização e Multa em vista das irregularidades verificadas, conforme leis e normativos que orientam o órgão, conforme segue:

i. INDENIZAÇÃO E DESOCUPAÇÃO:

A multa é a sanção pecuniária utilizada pela União como mecanismo de punição e de coerção. Tal sanção será aplicada sempre que for identificada infração administrativa nas hipóteses previstas no art. 6°, do Decreto-Lei n° 2.398, de 21 de dezembro de 1987.

A multa aplicada deve conter as informações de autoria, materialidade e valor da infração, notificando o embargo quando cabível e intimando o responsável para, no prazo máximo de 30 (trinta) dias, comprovar a regularidade da obra ou promover sua regularização.

O valor da multa é estabelecido conforme o § 5° Art. do Decreto-Lei n° 2.398, de 21 de dezembro de 1987 e tem seu valor atualizado em 1° de janeiro de cada ano com base no Índice Nacional de Preços ao Consumidor (INPC), apurado pela Fundação Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE), os novos valores são divulgados em ato do Secretário do Patrimônio da União.

A última atualização do valor da multa foi em janeiro/2022 para o valor por metro quadrado de R$ 103,79 (cento e três reais e setenta e nove centavos).

O documento padrão para comunicar a multa e o embargo é o Auto de Infração. O servidor responsável pela fiscalização deverá lavrar o Auto de Infração sempre que verificada a prática de infração contra o patrimônio imobiliário da União, não havendo dúvida acerca de sua autoria.

ii. MULTA:

A sanção de desocupação é aplicada em vista do art. 10, da Lei n° 9.636/98, em face da existência de posses ou ocupações irregulares em imóveis dominiais da União.

"Art. 10. Constatada a existência de posses ou ocupações em desacordo com o disposto nesta Lei, a União deverá imitir-se sumariamente na posse do imóvel, cancelando-se as inscrições eventualmente realizadas.

Parágrafo único. Até a efetiva desocupação, será devida à União indenização pela posse ou ocupação ilícita, correspondente a 10% (dez por cento) do valor atualizado do domínio pleno do terreno, por ano ou fração de ano em que a União tenha ficado privada da posse ou ocupação do imóvel, sem prejuízo das demais sanções cabíveis.”

A cobrança de indenização deve ser aplicada até a efetiva desocupação do imóvel, mesmo que levada a juízo, quando constatada a existência de posses ou ocupações em imóveis dominiais em desacordo com o disposto na Lei n° 9.636/98. Ou seja, a cobrança de indenização é administrativa e deverá ser executada mesmo estando no aguardo de análise de recurso aplicado ou de ação judicial em trâmite. Tendo havido a imissão da União na posse e, portanto, a desocupação do imóvel, este será o marco definitivo para o fim do cálculo do valor da indenização por posse ou ocupação ilícita (é desse marco temporal, para traz, que se calcula o valor devido a título.

O Decreto-Lei n° 2.398/87 foi alterado pela Lei n° 13.139/2015 que trouxe novidades quanto à aplicação das sanções administrativas. A Instrução Normativa n° 1/2017, destaca em seu art. 4° as sanções aplicadas e dá outras diretrizes. Vejamos:

“Art. 4º. Sem prejuízo da responsabilidade civil e penal e da indenização prevista no art. 10, da Lei nº 9.636, de 15 de maio de 1.998, as infrações contra o patrimônio da União são punidas com as seguintes sanções:

I - embargo de obra, serviço ou atividade, até a manifestação da União quanto à regularidade de ocupação;

II - aplicação de multa nos termos da legislação patrimonial em vigor;

III - desocupação do imóvel; e

IV - demolição e/ou remoção do aterro, construção, obra, cercas ou demais benfeitorias, bem como dos equipamentos instalados, à conta de quem os houver efetuado, caso não sejam passíveis de regularização.

§1º. As sanções previstas neste artigo:

I - alcançam os herdeiros e sucessores do infrator, nos limites das forças da herança;

II - poderão ser cominadas isolada, alternativa ou cumulativamente.

§2º. A aplicação da sanção não prejudica eventual cancelamento ou revogação da destinação outorgada, se for o caso.

§3º. Na hipótese de não ser possível identificar, de imediato, o responsável pelo aterro, cercas, muros, construção, obra e equipamentos instalados, ou outras benfeitorias de que trata o inciso IV, do caput, o direito de regresso subsistirá até a ocorrência da prescrição.

§4º. As sanções de remoção, demolição, desocupação e embargo criam obrigações propter rem.

§5º. No tocante à sucessão em vida do bem imóvel fiscalizado, a multa só poderá ser cobrada daquele que era seu titular no momento da prática da infração, uma vez que tal sanção pecuniária tem caráter de pessoalidade.”

O valor da indenização será correspondente a 10% (dez por cento) do valor atualizado no domínio pleno do terreno, ou seja, planta genérica de valores (PGV), por ano ou fração de ano em que a União tenha ficado privada da posse ou ocupação do imóvel, sem prejuízo das demais sanções cabíveis.

10. Conforme já caracterizado no item 3 deste despacho, e descrito detalhadamente no Despacho NUCIP - SPU/SP de 07/12/2022 (SEI ME 30062068), os valores referentes a (1) Cobrança de Taxa de Ocupação de área adicional do período entre 2012 até 2021 - últimos 10 anos, (2) Taxa de Ocupação de 2022 - Proporcional a 184 dias, (3) Indenizações e (4) Multas, são resumidamente os seguintes:

 

TOTALIZAÇÃO DOS VALORES DEVIDOS RIP 6509.0000113-02 (CANCELADO)
Tipo de Cobrança	Valor (R$)
(1) Taxa de Ocupação - Cobranças Retroativas de áreas não computadas - de 2012 até 2021	315.683,06
(2) Taxa de Ocupação - Cobrança 2022 - Proporcional	54.412,92
(3) Indenizações	3.395.528,40
(4) Multas	97.394.011,83
TOTAL COBRANÇAS	101.159.636,21

11. Sobre os item (1) Cobrança de Taxa de Ocupação de área adicional do período entre 2012 até 2021 - últimos 10 anos, já foi emitido o Parecer nº 00487/2022/NUCJUR/E-CJU/PATRIMÔNIO/CGU/AGU (SEI ME 26463540). 

12. Sobre os item (2) Taxa de Ocupação - Cobrança 2022 - Proporcional, já foi realizada a alteração do valor da taxa de 2022 no SIAPA, proporcional aos 184 dias de ocupação (SEI ME 30255450). 

13. Assim, solicitamos consulta à Consultoria Jurídica da União no Estado de São Paulo (CJU-SP/AGU) acerca da pertinência legal das sanções e cobranças administrativas das (3) Indenizações e (4) Multas por parte da SCGPU, conforme tabela do item 10, e se existe algum conflito legal de sobreposição de sanções e duplicidade de cobranças com a Indenização e Multa aplicadas pelo Juízo da Vara Única da Comarca de Ilhabela e do decorrente TCAC."

Considerando o anteriormente exposto, procederei a análise da solicitação de assessoramento jurídico (orientação jurídica) relacionada ao(s) seguinte(s) questionamento(s) formulado(s):

a) Assim, solicitamos consulta à Consultoria Jurídica da União no Estado de São Paulo (CJU-SP/AGU) acerca da pertinência legal das sanções e cobranças administrativas das (3) Indenizações e (4) Multas por parte da SCGPU, conforme tabela do item 10, e se existe algum conflito legal de sobreposição de sanções e duplicidade de cobranças com a Indenização e Multa aplicadas pelo Juízo da Vara Única da Comarca de Ilhabela e do decorrente TCAC.

As condenações impostas pela Vara Distrital de Ilhabela-SP, Comarca de São Sebastião-SP, foram determinadas no âmbito de processo judicial, ou seja, decorrem de sentença prolatada na Ação Civil Pública com Pedido de Liminar (processo nº 154/91) ajuizada pelo MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DE SÃO PAULO (MP-SP) em face de FERNANDO HERÁCLITO DA SILVA, GILBERTO MIRANDA BATISTA, HUMANA S/A, BOUGAINVILLE REPRESENTAÇÕES E PARTICIPAÇÕES LTDA.

A parte dispositiva da sentença prolatada é expressa e cristalina neste sentido, ao condenar os réus GILBERTO MIRANDA BATISTA, HUMANA S/A e BOUGAINVILLE REPRESENTAÇÕES E PARTICIPAÇÕES LTDA. ao pagamento de indenização correspondente ao valor da total recomposição da Ilha das Cabras ao estado anterior e pagamento da multa fixada na decisão liminar de fl. 224, incidente desde 24/06/1991 (fl. 326 do processo judicial).

Já a indenização (R$ 3.395.528,40) e multa (R$ 97.394.011.83) previstas na TABELA existente no item 10 do DESPACHO SEI nº 30427427 resultam de sanção administrativa decorrente da prática, por pessoas físicas ou jurídicas, de infração contra o patrimônio imobiliário da União apurado no bojo de procedimento administrativo sancionador.

A atribuição de delimitação de áreas de domínio ou posse da União, discriminação de áreas da União, incluindo as atividades de regularização patrimonial, caracterização, incorporação, cadastramento, controle, fiscalização - aí incluído os atos concretos, tais como lavratura de Autos de Infração, Notificações e imposição de multas por descumprimento de obrigações previstas em normas legais e infra-legais (atos normativos) - destinação de imóveis de domínio e posse da União, assim como registro e atualização das respectivas informações nas bases de dados incumbe aos órgãos patrimoniais no âmbito do sistema de gestão do patrimônio imobiliário da União, consiste em atribuição/competência titularizada pela SPU-SP,^[2] unidade descentralizada da Secretaria de Gestão do Patrimônio da União (SGPU), órgão específico singular integrante da estrutura administrativa do Ministério da Gestão e da Inovação em Serviços Públicos (MGI), nos termos do artigo 2º, inciso II, alínea f), do Decreto Federal nº 11.345, de 1º de janeiro de 2023, que aprovou a Estrutura Regimental daquele Ministério.

Com efeito, a fiscalização consiste na atividade desenvolvida pela SPU-SP no exercício de seu PODER DE POLÍCIA ADMINISTRATIVA^[3][4] para apuração de infrações administrativas praticadas contra o patrimônio imobiliário da União conforme arcabouço legal e normativo vigente, constituindo a lavratura de Auto de Infração e aplicação de multa (sanção administrativa), consectários/desdobramentos lógicos da regular tramitação do processo administrativo instaurado cuja tramitação deverá observar as diretrizes e procedimentos das atividades de fiscalização dos imóveis da União previstos na INSTRUÇÃO NORMATIVA SPU Nº 23, DE 18 DE MARÇO DE 2020.^[5]

Por esta razão, eventual regularização da utilização de imóvel de domínio União não implica na anulação do Auto de Infração e sanções correlatas, a qual somente poderá ocorrer caso identificado, em decisão motivada, com a indicação dos fatos e fundamentos jurídicos em que se baseia, a existência de vício(s) ou defeitos cuja convalidação não seja juridicamente viável, ou quando o ato administrativo padecer de vício de legalidade insanável.

O aludido ATO NORMATIVO elenca em seu artigo 11, incisos I a V, as sanções a serem aplicadas às infrações praticadas contra o patrimônio da União, dentre as quais se destaca a multa, verbis:

(...)

"CAPÍTULO II

DAS INFRAÇÕES E SANÇÕES

(...)

Seção II

DAS SANÇÕES

Art. 11. Sem prejuízo da responsabilidade civil e penal e da indenização prevista no art. 10, da Lei nº 9.636, de 1.998, as infrações contra o patrimônio da União são punidas com as seguintes sanções:

I - embargo de obra, serviço ou atividade, até a manifestação da União quanto à regularidade de ocupação;

II - aplicação de multa nos termos da legislação patrimonial em vigor; (grifou-se)

III - desocupação do imóvel;

IV - demolição e/ou remoção do aterro, construção, obra, cercas ou demais benfeitorias, bem como dos equipamentos instalados, à conta de quem os houver efetuado, caso não sejam passíveis de regularização; e

V - cancelamento contratual e revogação do termo de gestão de praias."

O artigo 17 prevê que a multa por infração contra o patrimônio da União será aplicada nas hipóteses previstas no artigo 6º do Decreto-Lei Federal nº 3.398, de 21 de dezembro 1987, estabelecendo nos parágrafos seguintes regramento normativo contendo critérios reguladores e regras balizadoras quanto à sua aplicação, cálculo e cobrança:

(...)

"CAPÍTULO II

DAS INFRAÇÕES E SANÇÕES

(...)

Seção V

DA MULTA

Art. 17. A multa por infração contra o patrimônio da União será aplicada nas hipóteses previstas no art. 6º do Decreto-Lei nº 2.398, de 1987. (destacou-se)

§ 1º A multa será cobrada por metro quadrado das áreas em que houver a realização de aterro, construção, obra, cercas ou outras benfeitorias, desmatar ou instalar equipamentos, sem prévia autorização ou em desacordo com aquela concedida, em bens de uso comum do povo, especiais ou dominiais.

§ 2º O valor da multa, estabelecido conforme o § 5º do art. 6º do Decreto-Lei n° 2.398, de 1987, será atualizado em 1º de janeiro de cada ano com base no Índice Nacional de Preços ao Consumidor (INPC), apurado pela Fundação Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE), e os novos valores serão divulgados em ato do Secretário de Patrimônio da União.

§ 3º Verificada a ocorrência de infração, o fiscal da SPU aplicará multa, contendo informações de autoria, materialidade e valor da infração, e notificará o embargo da obra, quando cabível, intimando o responsável para, no prazo de 30 (trinta) dias, comprovar a regularidade da obra ou promover sua regularização.

§ 4º A multa de que trata o caput será mensal, sendo automaticamente aplicada pela Superintendência do Patrimônio da União sempre que o cometimento da infração persistir.

§ 5º Caberá ao autuado demonstrar à Secretaria do Patrimônio da União que o cometimento da infração foi cessado, cabendo ao órgão a análise e a deliberação sobre continuidade da cobrança da multa.

§ 6º A multa será cominada cumulativamente com o disposto no parágrafo único do art. 10 da Lei nº 9.636, de 1998, nos casos de ocorrências em imóveis dominiais.

§ 7º Não será aplicada a multa quando se verificar a mera posse ou ocupação ilícita da área, sem que nela tenha sido realizado irregularmente qualquer aterro, construção, obra, cercas, instalação de equipamentos ou outras benfeitorias, hipótese em que incidirá o disposto no parágrafo único, do art. 12º, sem prejuízo da aplicação do Capítulo III, desta IN.

§ 8º Quando cabível, a multa deverá ser cumulada em caso de embargo, ou em determinação para remoção e demolição.

§ 9º A multa que trata o caput poderá ser substituída pela cobrança retroativa nas hipóteses de regularização por cessão de uso onerosa."

No que tange à indenização, conceituada como sendo a "retribuição pecuniária devida à União pelo ocupante irregular em função do tempo em que a União esteve privada da posse de seu imóvel dominial, independentemente de realização irregular de qualquer aterro, construção obra, equipamentos e/ou benfeitorias", a Instrução Normativa SPU nº 23, de 18 de março de 2020, prescreve as seguintes diretrizes para sua incidência, cálculo e cobrança:

(...)

"CAPÍTULO III

DA INDENIZAÇÃO E DA DESOCUPAÇÃO

Art. 19. Entende-se por indenização a retribuição pecuniária devida à União pelo ocupante irregular em função do tempo em que a União esteve privada da posse de seu imóvel dominial, independentemente de realização irregular de qualquer aterro, construção, obra, equipamentos e/ou benfeitorias. (grifou-se)

§ 1º A indenização que trata o caput somente será aplicada para bens dominiais.

§ 2º Caberá a aplicação cumulativa com a multa do art. 6º do Decreto-lei nº 2.398, de 1987.

Art. 20. Constatada a existência de posses ou ocupações em desacordo com o disposto na Lei nº 9.636, de 1.998, a União deverá imitir-se sumariamente na posse do imóvel dominial, cancelando-se as inscrições eventualmente realizadas.

§ 1º Até a efetiva desocupação, será devida à União indenização pela posse ou ocupação ilícita, correspondente a 10% (dez por cento) do valor atualizado do domínio pleno do terreno, por ano ou fração de ano em que a União tenha ficado privada da posse ou ocupação do imóvel, sem prejuízo das demais sanções cabíveis.

I -a emissão do DARF que trata a cobrança prevista no §1º do art. 20 deverá ser feita anualmente ou por fração de ano até a efetiva desocupação.

§ 2º A indenização será cobrada retroativamente, observados os prazos de decadência, prescrição e inexigibilidade.

§ 3º A notificação emitida pela Superintendência do Patrimônio da União deverá prever prazo para interposição de recurso administrativo, contado a partir da ciência ou divulgação oficial, em conformidade com o art. 59 da Lei 9.784/1999 e garantindo a ampla defesa e do contraditório.

§ 4º Após a notificação para desocupar o imóvel, a Superintendência do Patrimônio da União verificará o atendimento da notificação e, em caso de não atendimento, encaminhará em até 15 (quinze) dias ao respectivo órgão contencioso da AGU, o pedido de ajuizamento de reintegração de posse, instruído com todos as documentações comprobatórias e, se necessário, cópia do processo administrativo."

Na esfera dos poderes sancionadores da Administração Pública, está inserida a apuração de infrações administrativas praticados por pessoas físicas ou jurídicas que ostentem uma relação de vínculo especial com o Poder Público, de modo que o devido processo legal desdobra-se nas garantias do contraditório e da ampla defesa, atuando como meio de delimitar a responsabilidade administrativas dos infratores e ensejar a cominação da penalidade eventualmente cabível mediante a instauração de processos administrativos sancionadores norteados pela estrita observância do princípio da legalidade e da garantia do direito de ampla defesa.

A aplicação de sanção administrativa decorrente da prática de infração contra o patrimônio imobiliário da União pressupõe a adoção de procedimento administrativo sancionador em consonância com as garantias processuais da ampla defesa e do contraditório, consectários do devido processo legal (due process of law), disciplinados no artigo 5º, inciso LV, da Constituição Federal e no artigo 2º, caput, e parágrafo único, inciso X, da Lei Federal nº  9.784, de 29 de janeiro de 1999, os quais facultam à parte interessada durante todo o processo, a efetiva participação, proporcionando a utilização de todos os meios de defesa admitidos pelo ordenamento jurídico.

Segundo o artigo 28 da Lei Federal nº  9.784, de 29 de janeiro de 1999​, que regula o processo administrativo no âmbito da Administração Pública Federal,  devem ser objeto de intimação os atos do processo que resultem para o interessado em imposição de deveres, ônus, sanções ou restrição ao exercício de direitos e atividades e os atos de outra natureza, de seu interesse.

O ato fiscalizatório oriundo da atividade de polícia administrativa, para ser considerado legítimo, necessita, como ocorre com qualquer ato administrativo, estar revestido de todos os requisitos de validade, ou seja, ser praticado por agente público no exercício regular de sua competência, ser produzido segundo a  forma imposta em lei, além se revestir dos requisitos da finalidade, motivo e objeto (conteúdo). Em síntese, o ato de polícia, espécie do gênero ato administrativo, é considerado legal caso esteja em consonância com os requisitos exigidos para sua validade.

A competência^[6] consiste no requisito de validade segundo o qual o ato administrativo praticado se insere no feixe de atribuições legais e regulamentares do agente público que o praticou. A forma significa a observância das formalidades indispensáveis à existência ou regularidade do ato. A finalidade  representa  a pratica o ato por agente investido de competência em consonância com o fim previsto, expressamente ou implicitamente, na regra de competência. O motivo^[7] abrange a matéria de fato (fática) e de direito (jurídica) que fundamenta a prática do ato, sendo materialmente e juridicamente adequado ao resultado obtido. Já o objeto^[8]equivale a alteração no mundo jurídico que o ato administrativo almeja implementar, correspondendo ao objetivo imediato da vontade exteriorizada pelo ato do agente público preordenado a determinado fim.

Com efeito, as condenações impostas pela Vara Distrital de Ilhabela-SP, Comarca de São Sebastião-SP, na sentença prolatada na Ação Civil Pública com Pedido de Liminar (processo nº 154/91) ajuizada pelo MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DE SÃO PAULO (MP-SP) em face de FERNANDO HERÁCLITO DA SILVA, GILBERTO MIRANDA BATISTA, HUMANA S/A, BOUGAINVILLE REPRESENTAÇÕES E PARTICIPAÇÕES LTDA. são autônomas e distintas da indenização (R$ 3.395.528,40) e multa (R$ 97.394.011.83) previstas na TABELA existente no DESPACHO SEI nº 30427427 - decorrentes da fiscalização realizada no exercício do poder de polícia administrativa - em razão da consagração no ordenamento jurídico pátrio do princípio da independência das instâncias civil e administrativa, não havendo, portanto, qualquer duplicidade entre as condenações impostas pelo Poder Judiciário (Vara Distrital de Ilha Bela-SP) e as penalidades (multas) aplicadas pela SPU-SP.

Quanto ao montante da indenização (R$ 3.395.528,40) e multa (R$ 97.394.011.83) previsto na TABELA existente no DESPACHO SEI nº 30427427, incumbe ao órgão patrimonial no âmbito do sistema de gestão do patrimônio imobiliário da União a competência para aferição/verificação da adequação/conformidade aos parâmetros elencados na Instrução Normativa SPU nº 23, de 18 de março de 2020, não devendo esta unidade de assessoramento jurídico imiscuir/adentar em matéria técnica cuja análise não está inserida em seu feixe de atribuições.

Destaco que a análise aqui empreendida circunscreve-se aos aspectos legais envolvidos, não incumbido a esta unidade jurídica imiscuir-se no exame dos aspectos de economicidade, oportunidade, conveniência, assim como os aspectos técnicos envolvidos, conforme diretriz inserta na Boa Prática Consultiva (BPC) nº 7.^[9]

Tal entendimento está lastreado no fato de que a prevalência do aspecto técnico ou a presença de juízo discricionário determinam a competência e a responsabilidade da autoridade administrativa pela prática do ato.

Neste sentido, a Boa Prática Consultiva (BPC) nº 7, cujo enunciado é o que se segue:

"Enunciado

A manifestação consultiva que adentrar questão jurídica com potencial de significativo reflexo em aspecto técnico deve conter justificativa da necessidade de fazê-lo, evitando-se posicionamentos conclusivos sobre temas não jurídicos, tais como os técnicos, administrativos ou de conveniência ou oportunidade, podendo-se, porém, sobre estes emitir opinião ou formular recomendações, desde que enfatizando o caráter discricionário de seu acatamento." (grifou-se)

IV - CONCLUSÃO

Em face do anteriormente exposto, observado a(s) recomendação(ões) sugerida(s) no(s) item(ns) "15.", "16.", "26.", "27." e "28." desta manifestação jurídica, abstraídos os aspectos de conveniência e oportunidade do Administrador, nos limites da lei, e as valorações de cunho econômico–financeiro, ressalvadas, ainda, a manutenção da conformidade documental com as questões de ordem fática, técnica e de cálculo, ínsitas à esfera administrativa, essenciais até mesmo para a devida atuação dos órgãos de controle, o feito está apto para a produção dos seus regulares efeitos, tendo em vista não conter vício insanável com relação à forma legal que pudesse macular o procedimento.

Em razão do advento da PORTARIA NORMATIVA AGU Nº 72, de 07 de dezembro de 2022, publicada no Suplemento "B" do Boletim de Serviço Eletrônico (BSE) nº 49, de 08 de dezembro de 2022, que cria as Consultorias Jurídicas da União Especializadas Virtuais (e-CJUs) para atuar no âmbito da competência das Consultorias Jurídicas da União nos Estados, convém ressaltar que as manifestações jurídicas (pareceres, notas, informações e cotas) não serão objeto de obrigatória aprovação pelo Coordenador da e-CJU, conforme estabelece o parágrafo 1º do artigo 10 do aludido ato normativo.

Feito tais registros, ao Núcleo de Apoio Administrativo da Consultoria Jurídica da União Especializada Virtual de Patrimônio (e-CJU/PATRIMÔNIO) para restituir o processo a Superintendência do Patrimônio da União no Estado de São Paulo (SPU-SP) para ciência desta manifestação jurídica, mediante disponibilização de chave (link) de acesso externo como usuário externo ao Sistema AGU SAPIENS 2.0., bem como para adoção da(s) providência(s) que entender pertinente(s).

Vitória-ES., 16 de fevereiro de 2023.

(Documento assinado digitalmente)

 Alessandro Lira de Almeida

Advogado da União

Matrícula SIAPE nº 1332670

Atenção, a consulta ao processo eletrônico está disponível em https://supersapiens.agu.gov.br mediante o fornecimento do Número Único de Protocolo (NUP) 00443000010202331 e da chave de acesso d2794f25