ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA JURÍDICA DA UNIÃO ESPECIALIZADA VIRTUAL DE PATRIMÔNIO
NÚCLEO JURÍDICO

PARECER n. 00107/2023/NUCJUR/E-CJU/PATRIMÔNIO/CGU/AGU

NUP: 04921.000648/2016-11

INTERESSADOS: UNIÃO - SUPERINTENDÊNCIA DO PATRIMÔNIO DA UNIÃO NO ESTADO DO MATO GROSSO DO SUL - SPU/MS

ASSUNTOS: DIREITO ADMINISTRATIVO E OUTRAS MATÉRIAS DE DIREITO PÚBLICO

EMENTA: CONTRATO DE DOAÇÃO DE IMÓVEL. VÍCIO DE COMPETÊNCIA NO ATO ORIGINÁRIO. PRESENTES AS RAZÕES, JUSTIFICATIVAS E FUNDAMENTO JURÍDICO MOTIVADORES DO ATO A SER PERPETRADO. POSSIBILIDADE DE SANEAMENTO DO ATO ADMINISTRATIVO ATRAVÉS DA CONVALIDAÇÃO. PERMISSIVO LEGAL ART. 55 DA LEI Nº 9.784/99. APROVAÇÃO DA MINUTA DO TERMO DE CONVALIDAÇÃO E DO PROSSEGUIMENTO DO FEITO.

I - RELATÓRIO

Trata-se de processo oriundo da Superintendência do Patrimônio da União no Estado do Mato Grosso do Sul, no qual solicita análise da minuta do Termo de Convalidação e Rerratificação do contrato de Doação celebrado entre o Município de Anastácio, Estado de Mato Grosso do Sul e a União, referente ao imóvel caracterizado no lote de terreno urbano, área desmembrada "A", situado na cidade de Anastácio-MS, a 80,00m (oitenta metros) da rua Bahia, dentro da Quadra 169, setor ll da Planta Cadastral da Cidade do lado ímpar da Avenida Juscelino Kubitschek, com a área de 1.130,03m2, Escritura Pública de Doação, lavrada nas Notas do Tabelionato de Paz de Anastácio-MS, Livro nº 06, fls. 116, em 13-01-2.009, conforme Lei Ordinária nº 709, de 12 de junho de 2008, o imóvel objeto da Matrícula nº 13.966 - Livro 02, fls 01, do Cartório de Registro de Imóveis da Comarca de Anastácio/MS, Rip: 9013 00029.500-1, destinado ao funcionamento do Cartório Eleitoral do Tribunal Regional Eleitoral, de acordo com os elementos constantes no processo administrativo nº 04921.000648/2016-11.

Importante trazer à colação o contido na Nota Técnica, 30860554:

"(...) Em análise aos autos verifica-se que, em decorrência da Escritura Pública de Doação, lavrada nas Notas do Tabelionato de Paz de Anastácio-MS, Livro nº 06, fls. 116, em 13-01-2.009, conforme Lei Ordinária nº 709, de 12 de junho de 2008, o Município de Anastácio/MS foi autorizado a doar à União o imóvel objeto da Matrícula nº 13.966 - Livro 02, fls 01, do Cartório de Registro de Imóveis da Comarca de Anastácio/MS, com área de 1.130,03 m². Verifica-se também, que no presente caso, não houve a participação da SPU/MS nos trâmites do processo relativo à doação supracitada, tendo sido o procedimento de doação (escrituração e registro) e averbação realizado apenas com aval do representante do Tribunal Regional Eleitoral/MS, e dessa forma acolhido pelo Registro de Imóveis competente. Na escritura lavrada, constou como donatário a União - Tribunal Regional Regional Eleitoral do Estado de Mato Grosso do Sul, tendo sido a União indevidamente representada pelo Dr. Jorge Tadashi Kuramoto, brasileiro, casado, Juiz de Direito, portador da CI-RG nº 3 645 579 9 SSP/PR, inscrito no CPF-MF nº 572 216 349 04, residente na Avenida da Integração, s/nº, Lote 24 Quadra 100, Centro, na cidade de Anastácio-MS, habilitado pela Portaria nº 0424/08 - PRE-MS, em 04/08/2.008, publicada no Diário da Justiça nº 1786 em 06/08/2.008 caracterizando assim, a existência de vícios de nomeação do adquirente, e do representante legal da União, além da aceitação da liberalidade. Embora o imóvel já está incorporado ao Patrimônio da União por força da Escritura Pública de Doação supra mencionada, e não sendo o Presidente do TRIBUNAL REGIONAL ELEITORAL DE MATO GROSSO DO SUL a autoridade detentora da competência legal para dispor sobre o patrimônio imobiliário da União ou conduzir os procedimentos para incorporação do imóvel recebido do Município de Anastácio/MS, o vício de competência, poderá ser convalidado pela Autoridade Administrativa competente, ante ao que determina o art. 55 da da Lei n° 9.784 , de 29 de janeiro de 1999, (...)" Entretanto, verificou-se que no ato de outorga do supracitado instrumento de aquisição, houve erro na indicação do adquirente nomeado e, em consequência, no tocante à representação legal da União, não se  verificando,  ainda,  a  expressa  aceitação  da  liberalidade. Ressaltamos ainda, que a Lei autorizativa da doação feita pelo Município de Anastácio/MS, especifica a obrigatoriedade da destinação do imóvel para funcionamento do Cartório Eleitoral do Tribunal Regional Eleitoral/MS em Anastácio/MS. (...) Ante ao exposto, S.M.J., dessa forma atendendo recomendação contida no Parecer n. 01038/2022/NUCJUR/E-CJU/PATRIMÔNIO/CGU/AGU (30421332), no sentido de corrigir erro técnico-formal no título aquisitivo, faz-se necessária, preliminarmente à entrega, a Rerratificação e Convalidação da Escritura Pública de Doação, visando corrigir a representação legal da União na incorporação do imóvel, por entender ser dois instrumentos distintos entre si. O primeiro por ser um ato jurídico e o segundo um ato meramente administrativo. O primeiro necessita ser levado a registro para cumprir seus efeitos legais, o segundo pode ser modificado, dependendo da conveniência administrativa, apesar do encargo que grava o imóvel, de ser utilizado para o funcionamento do Cartório Eleitoral daquele município, corrigindo assim os vícios de nomeação do adquirente, do representante legal da União, bem como a aceitação da liberalidade. Em razão dos vícios constatados, preliminarmente elaborei a Minuta do Termo de Rerratificação e Convalidação da Escritura Pública de Doação SEI nº 30070454, corrigindo o nome do adquirente legal, da representação da União e ainda, a aceitação da liberalidade e convalidando os demais atos. Isso posto, encaminho o presente para vossa deliberação quanto ao instrumento que deverá ser adotado para prosseguimento do presente, se preliminarmente realizar a Rerratificação e Convalidação do Contrato de Doação feita pelo Município de Anstácio/MS, ou, a Elaboração do Termo de Entrega ao TRE/MS, e, caso V.Sª anuir com os argumentos aqui expostos, proponho o encaminhamento à CJU/MS, para análise das formalidades legais do Termo de Rerratificação e Convalidação da Escritura Pública de Doação, caso contrário, o retorno a este Núcleo com determinação das providências a serem adotadas. (...)"

Foram juntados os seguintes documentos, via SEI:

É o sucinto relatório.

II - ANÁLISE E FUNDAMENTAÇÃO JURÍDICA

Ab initio é importante destacar a competência legal atribuída a esta E-CJU/PATRIMÔNIO/CGU/AGU, que se encontra expressamente disposta no art. 131, da Constituição Federal de 1988, art. 11, V, da Lei Complementar nº 73/93, c/c art. 1º, V, § 5º, da Portaria AGU nº 14, de 23 de janeiro de 2020.

Convém observar que presente manifestação jurídica tem o escopo de assessorar a autoridade competente para a prática do ato, para que dele não decorra nenhuma responsabilidade pessoal a ela, e também para que seja observado o princípio da legalidade e os demais que norteiam a atuação da Administração.

Desta forma, cercando-se a autoridade de todas as cautelas para a prática do ato, e documentando-as nos autos, a princípio cessa a sua responsabilidade pessoal por eventuais decorrências não satisfatórias.

A atribuição da e-CJU/PATRIMÔNIO é justamente apontar possíveis riscos do ponto de vista jurídico e recomendar alguma providência para salvaguardar a autoridade assessorada, a quem, em seu juízo discricionário, compete avaliar a real dimensão do risco e a necessidade de se adotar ou não a cautela recomendada.

Adentrando na análise do ato a ser perpetrado pelo órgão assessorado, o qual se constitui no Termo de Convalidação e Rerratificação do Contrato de Doação, com objetivo de ratificar o erro de representação ocorrido na época o que caracterizou um vício de representatividade desconexo com o disciplinamento da matéria na época em que ocorreu a efetiva Doação do imóvel em referência.

É importante e oportuno observar fundamentalmente e de modo inicial os permissivos legais autorizativos de tal possibilidade, eis que a questão de fato justificadora do ato se apresenta consoante, haja vista, a detecção do vício de representação já mencionado.

Desse modo, se constata a expressa previsão legal nos dispositivos que regem a espécie, ou seja, quando elenca as competências legais da autoridade para fins de prática de atos de gestão do Patrimônio Imobiliário da União, os quais destacam-se a seguir.

A Lei nº 5.421, de 25 de abril de 1968, ao alterar a redação do inciso VI, do art. 13, do Decreto-Lei nº 147, de 3 de fevereiro de 1967, que atribuía as competências da Procuradoria da Fazenda Nacional estabeleceu o seguinte:

"Art 10. O item VI do art. 13 do Decreto-lei nº 147, de 3 de fevereiro de 1967, passa a ter a seguinte redação:

VI - Fazer lavrar no livro próprio da repartição competente, os atos relativos à aquisição, alienação, cessão, aforamento, locação, entrega e outros concernentes a imóveis do patrimônio da União, que terão força de escritura pública."

Com o advento da Lei nº 13.844/2019, estas atribuições passaram para o Ministério da Economia que encampou dentre outros órgãos as Superintendências do Patrimônio da União, passando a reger a prática dos atos de gestão nos seguintes termos:

"Art. 31. Constituem áreas de competência do Ministério da Economia:

(...)

XX - administração patrimonial;

Por sua vez o Decreto nº 9.745/2019 definiu:

"Art. 102.  À Secretaria de Coordenação e Governança do Patrimônio da União compete:

I - administrar o patrimônio imobiliário da União e zelar por sua conservação;

III - lavrar, com força de escritura pública, os contratos de aquisição, alienação, locação, arrendamento, aforamento, cessão e demais atos relativos a imóveis da União e providenciar os registros e as averbações junto aos cartórios competentes;"

Na mesma linha de readequação das atribuições dos órgãos no tocante à administração imobiliária da União, a Portaria SPU/ME nº 14.094/2021, ao delegar competência aos Superintendentes do Patrimônio da União, estabeleceu o seguinte: 

"Art. 1º Autorizar os Superintendentes do Patrimônio da União a firmar os termos e contratos de aquisição, alienação, locação, arrendamento, aforamento, cessão, concessão, autorização e permissão relativos a imóveis da União, após deliberação pelas instâncias competentes."

(...)

"Art. 6º Fica delegada aos Superintendentes do Patrimônio da União a competência para, na forma da lei, proceder a aceitação e recusa de dação em pagamento e de doação, com ou sem encargos, de bens imóveis à União."

Disto, conclui-se que o Superintendente do Patrimônio da União no Estado do Mato Grosso é detentor de competência legal atribuída por norma legal e infralegal para a prática do ato e Convalidação e Rerratificação do Contrato de Doação em comento, de modo a afastar o vício de representação identificado no ato originário, podendo ser assinada a minuta contratual, 30873088.

Ademais, restou configurado o equívoco no contrato de Doação, originariamente assinado, eis que constou erroneamente como representante da União o Tribunal Regional Eleitoral, o que se constata no preâmbulo e na assinatura dos signatários do ato, caracterizando indubitavelmente um vício no contrato, necessitando obviamente de ratificação e convalidação o que foi motivado através do pedido do órgão assessorado.

III - CONCLUSÃO

A convalidação como modalidade de saneamento do ato administrativo, de modo a suprimir defeito, retroagindo seus efeitos à data da edição do ato convalidado é prática administrativa comum e permitida na administração publica reconhecida pela doutrina, constituindo-se numa forma de suprir os vícios e manter incólumes os efeitos produzidos pelo ato inválido, afim de preservar as relações constituídas trazendo segurança jurídica aos administrados.

Como dito a doutrina reconhece o cabimento da convalidação em atos com vícios de competência, de forma e de procedimento, constituindo-se em erros sanáveis, distinguindo-se dos insanáveis, que se caracterizam por imperfeições quanto ao motivo, finalidade e objeto. 

O fundamento legal que dá amparo à pratica da convalidação de atos administrativos pela administração pública é o art. 55, da Lei nº 9.784/99, que dispõe expressamente o seguinte:

"Art. 55. Em decisão na qual se evidencie não acarretarem lesão ao interesse público nem prejuízo a terceiros, os atos que apresentarem defeitos sanáveis poderão ser convalidados pela própria Administração."

Isto posto, considerando o amparo de ordem legal que estabelece a possibilidade de convalidação de atos administrativos conforme acima exposto, embasado ainda em manifestações através do PARECER n. 00039/2022/NUCJUR/E-CJU/PATRIMÔNIO/CGU/AGU, (processo SEI 21084.000817/2010-55) e PARECER n. 00074/2022/NUCJUR/E-CJU/PATRIMÔNIO/CGU/AGU (processo SEI 21080.000271/2010-72) e na doutrina, não se observa óbice à convalidação e rerratificação do Contrato de Doação, conforme Termo trazido a exame.

Quanto ao teor da minuta apresentada não se constata reparos a serem feitos.

Conclui-se, portanto, pela possibilidade legal da prática do ato em comento, bem como pela aprovação dos termos da minuta apresentada.

É o Parecer. 

Brasília, 13 de fevereiro de 2023.

VALTER OTAVIANO DA COSTA FERREIRA JUNIOR

ADVOGADO DA UNIÃO

Atenção, a consulta ao processo eletrônico está disponível em https://supersapiens.agu.gov.br mediante o fornecimento do Número Único de Protocolo (NUP) 04921000648201611 e da chave de acesso 109e5389