ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA JURÍDICA DA UNIÃO ESPECIALIZADA VIRTUAL DE PATRIMÔNIO
NÚCLEO JURÍDICO
ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA JURÍDICA DA UNIÃO ESPECIALIZADA VIRTUAL DE PATRIMÔNIO
NÚCLEO JURÍDICO
PARECER n. 00112/2023/NUCJUR/E-CJU/PATRIMÔNIO/CGU/AGU
NUP: 00456.000008/2023-12
INTERESSADOS: UNIÃO - SUPERINTENDÊNCIA REGIONAL DO PATRIMÔNIO DA UNIÃO NO PIAUÍ - SPU/PI
ASSUNTOS: UTILIZAÇÃO DE BENS PÚBLICOS
EMENTA: Consulta.
i) As sanções previstas no art. 6º do Decreto Lei nº 2.398, de 21 de dezembro de 1987 são aplicáveis a quaisquer imóveis de propriedade União, inclusive àqueles adquiridos na forma do direito comum; irrelevante a classificação do bem quanto destinação (comum do povo, especial ou dominial), conforme previsão do § 1º.
ii) A sanção de embargo de atividade prevista no § 4º do art. 6º do Decreto Lei nº 2.398, de 21 de dezembro de 1987 é aplicável a qualquer ação, inclusive comercial, quando verificada a inadequada destinação, inobservância do interesse público, irregularidade de uso e comprometimento da integridade física dos imóveis pertencentes ao patrimônio da União, nos termos do art. 12, § 1º, da Instrução Normativa nº 23, de 18 de Março de 2020.
iii) A avaliação do imóvel para fixar a base de cálculo da multa prevista no art. 10 da Lei nº 9.636, de 15 de maio de 1998 deve observar a Instrução Normativa SPU/ME nº 67, de 20 de setembro de 202, especialmente os arts. 5º, VIII, 19, 20 e 21, IV.
Trata-se de processo encaminhado pela SPU/PI. O ofício nº 00085/2023/CJU-PI/CGU/AGU (seq 2) informa:
"Em razão da instrução processual em curso ter sido realizada com o aproveitamento do NUP de processo do tipo judicial, gerado de forma reservada pelo sistema SAPIENS/SUPERSAPIENS, não foi possível abrir tarefa consultiva da espécie "Elaborar Manifestação Jurídica Consultiva" pelo protocolo da e-CJU/Patrimônio.
Diante dessa dificuldade, fomos orientados pelo administrativo dessa e-CJU, abrir OFÍCIO destinado à e-CJU/Patrimônio com o propósito de superar a restrição.
Assim, transmitimos abaixo o link e o NUP do processo original por intermédio desse Ofício para viabilizar a análise processual pelo Advogado da União encarregado do feito.
NUP DE ORIGEM: 00410.047908/2022-79"
Portanto, toda a análise a seguir refere-se ao NUP de origem, 00410.047908/2022-79. Este, quando acessado no SEI, gera um PDF com 50 páginas, na seguinte ordem:
2. O processo judicial em questão apresenta o senhor Manoel Geovane Costa e outros como interessados, e tratou do pedido de antecipação dos efeitos da tutela em AÇÃO ORDINÁRIA, em que o autor objetivou a manutenção na posse do imóvel de propriedade da União localizado à Rua Areolino de Abreu, nº 943, bairro Centro, Teresina-PI, CEP: 64000-180. A União sagrou-se vencedora, e assim o supracitado Parecer possui força executória revertendo a anterior tutela, de maneira que Manoel Geovane Costa não possui direitos possessórios sobre o referido imóvel.
QUESTÕES RELEVANTES E ANTECEDENTES
3. O objeto da ação é o imóvel de propriedade da União, classificado quanto à sua localização como terras interiores, localizado na Rua Areolino de Abreu, nº 943, bairro Centro, Teresina-PI, CEP: 64000-180, com área de terreno de 505,18 m², cadastrado no Sistema de Gerenciamento dos Imóveis de Uso Especial da União - SPIUnet sob o RIP (imóvel) 1219 00165.500-0, matriculado no Cartório do 4º Ofício de Notas de Teresina, sob o nº 9.214, Livro 2-Z, folhas 99v, com data de registro em 12/05/1981, adquirido na forma de Dação em Pagamento, incorporado em 21/12/2001 com fundamentação em Carta de Adjudicação da Justiça Federal.
4. Depreende-se dos autos do processo SEI nº 10331.000136/1986-20, que através do Ofício Nº 613/2012/SPU/PI foi solicitada à Advocacia-Geral da União - AGU a reintegração de posse desse imóvel em questão em julho de 2012 após o autuado descumprir a desocupação do imóvel disposta na Notificação PASPU/PI-Nº 001/2012, conforme pode ser observado através do anexo SEI 29863497, porém não houve a efetividade da ação até o presente momento. Posteriormente, houve a abertura de ação judicial referente ao processo 18047-65.2012.4.01.4000 na qual a União é ré e o senhor Manoel Geovane Costa é autor objetivando a continuidade da "posse" e do contrato de locação do imóvel entre o autor e a União, entre outras medidas (observar dados do processo contido no anexo SEI 29185831), além de ter sido observado informações acerca da ação judicial referente ao processo 0019665-45.2012.4.01.4000 na qual a União é autora e o senhor Manoel Geovane Costa é réu objetivando a desocupação imediata do imóvel, entre outras medidas, contudo não foram observadas nos autos do processo 10331.000136/1986-20 as decisões e demais deliberações acerca das questões tratadas nesses processos, de forma que tais questões somente voltaram a ser tratadas após a recente consulta realizada à AGU.
5. O imóvel em questão consta como objeto em Proposta de Aquisição de Imóvel - PAI protocolo 19739.151863/2022-61; e através da realização de vistoria fiscalizatória no local no dia 01/11/2022 foi constatada a ocupação do imóvel com fins comerciais e de moradia pelo senhor Jó Manoel Costa e familiares, conforme pode ser observada através dos apontamentos no Relatório de Fiscalização Nº 52.1/2022 (29831782), sendo emitida nessa ocasião a Notificação Nº 38/2022 (29832263) objetivando a complementação de documentação e esclarecimento do fato, conforme consta no processo de fiscalização SEI 19739.155862/2022-96. Também foi consultada a Advocacia Geral da União para obtenção de informações sobre ações judiciais que tem como objeto o imóvel em questão, resultando no encaminhamento do OFÍCIO n. 04068/2022/COREPAMDOC/PRU1R/PGU/AGU (SEI 29636757), do PARECER DE FORÇA EXECUTÓRIA n. 00131/2022/COREPAMNE/PRU1R/PGU/A (GSUEI 29636764) e da cópia da Sentença (SEI 29636766) ao Superintendente da SPU/PI para ciência e cumprimento imediato.
6. Em prosseguimento da instrução do processo de fiscalização SEI 19739.155862/2022-96, considerando que não houve manifestação/defesa administrativa à Notificação Nº 38/2022 por parte do autuado, surgiram dúvidas quanto aos procedimentos que deverão ser aplicados nesse caso específico, conforme serão abordadas a seguir.
i. O imóvel comercial em questão classificado quanto à sua localização como terras interiores, objeto em contrato de locação que apresenta-se sem validade há décadas, porém com permanência da ocupação/posse irregular até o presente momento, é classificado como bem dominial da União? É procedente a aplicação das eventuais sanções de embargo, multa, desocupação e demolição/remoção previstas no art. 6º do Decreto-Lei nº 2.398, de 21 de dezembro de 1987 nesse caso?
A Lei nº 10.406, de 10 de janeiro de 2002, em seus art. 98 e 99, versa o seguinte: Dos Bens Públicos
Art. 98. São públicos os bens do domínio nacional pertencentes às pessoas jurídicas de direito público interno; todos os outros são particulares, seja qual for a pessoa a que pertencerem.
Art. 99. São bens públicos:
I - os de uso comum do povo, tais como rios, mares, estradas, ruas e praças;
II - os de uso especial, tais como edifícios ou terrenos destinados a serviço ou estabelecimento da administração federal, estadual, territorial ou municipal, inclusive os de suas autarquias;
III - os dominicais, que constituem o patrimônio das pessoas jurídicas de direito público, como objeto de direito pessoal, ou real, de cada uma dessas entidades.
Parágrafo único. Não dispondo a lei em contrário, consideram-se dominicais os bens pertencentes às pessoas jurídicas de direito público a que se tenha dado estrutura de direito privado.
O Decreto-Lei nº 2.398, de 21 de dezembro de 1987, em seu art. 6º, versa o seguinte:
Art. 6o Considera-se infração administrativa contra o patrimônio da União toda ação ou omissão que viole o adequado uso, gozo, disposição, proteção, manutenção e conservação dos imóveis da União. (Redação dada pela Lei nº 13.139, de 2015)
I - (Revogado); (Redação dada pela Lei nº 13.139, de 2015)
II - (Revogado). (Redação dada pela Lei nº 13.139, de 2015)
§ 1o Incorre em infração administrativa aquele que realizar aterro, construção, obra, cercas ou outras benfeitorias, desmatar ou instalar equipamentos, sem prévia autorização ou em desacordo com aquela concedida, em bens de uso comum do povo, especiais ou dominiais, com destinação específica fixada por lei ou ato administrativo. (Incluído pela Lei nº 13.139, de 2015)
§ 2o O responsável pelo imóvel deverá zelar pelo seu uso em conformidade com o ato que autorizou sua utilização ou com a natureza do bem, sob pena de incorrer em infração administrativa. (Incluído pela Lei nº 13.139, de 2015)
§ 3o Será considerado infrator aquele que, diretamente ou por interposta pessoa, incorrer na prática das hipóteses previstas no caput. (Incluído pela Lei nº 13.139, de 2015)
§ 4o Sem prejuízo da responsabilidade civil, as infrações previstas neste artigo serão punidas com as seguintes sanções: (Incluído pela Lei nº 13.139, de 2015)
I - embargo de obra, serviço ou atividade, até a manifestação da União quanto à regularidade de ocupação; (Incluído pela Lei nº 13.139, de 2015)
II - aplicação de multa; (Incluído pela Lei nº 13.139, de 2015)
III - desocupação do imóvel; e (Incluído pela Lei nº 13.139, de 2015)
IV - demolição e/ou remoção do aterro, construção, obra, cercas ou demais benfeitorias, bem como dos equipamentos instalados, à conta de quem os houver efetuado, caso não sejam passíveis de regularização. (Incluído pela Lei nº 13.139, de 2015)
É legítima e viável a aplicação da sanção de embargo com o objetivo de paralisar a realização das atividades comerciais que estão sendo executadas nesse imóvel de propriedade da União com ocupação irregular?
A multa indenizatória de que trata o art. 10 da Lei nº 9636, de 15 de maio de 1998, corresponde a 10% (dez por cento) do valor atualizado do domínio pleno do terreno, por ano ou fração de ano em que a União tenha ficado privada da posse ou ocupação do imóvel. No caso em que não consta avaliação válida para o imóvel objeto, poderá ser utilizado o valor de referência do imóvel (Relatório de Valor de Referência) elaborado com base no valor venal unitário do terreno fornecido pelo município (planta de valores do município) somado ao valor das benfeitorias como forma da obtenção do valor atualizado do domínio pleno do terreno a ser utilizado no cálculo da multa indenizatória? Ou faz-se necessária a elaboração de laudo de avaliação para a obtenção do valor de mercado atual do imóvel?
A Lei nº 9636, de 15 de maio de 1998, em seu art. 10º, versa o seguinte:
Art. 10. Constatada a existência de posses ou ocupações em desacordo com o disposto nesta Lei, a União deverá imitir-se sumariamente na posse do imóvel, cancelando-se as inscrições eventualmente realizadas.
Parágrafo único. Até a efetiva desocupação, será devida à União indenização pela posse ou ocupação ilícita, correspondente a 10% (dez por cento) do valor atualizado do domínio pleno do terreno, por ano ou fração de ano em que a União tenha ficado privada da posse ou ocupação do imóvel, sem prejuízo das demais sanções cabíveis.
iv. Quanto à desocupação do imóvel em questão, tendo em vista o elevado e iminente risco de invasão, furto e depredação o qual o imóvel em está submetido, faz-se necessária a elaboração de um plano de ações pela Coordenação, Superintendência, setores de fiscalização e destinação objetivando a realização das diligências e providências necessárias para garantir a adequada guarda do imóvel no período após a desocupação até a efetivação da nova destinação do imóvel. Dessa forma, solicita-se a análise do caso pela chefia e deliberação quanto ao prazo a constar na Notificação a ser emitida ao autuado para que este efetue a desocupação do imóvel (observar prazos máximos contidos no art. 34 da Instrução Normativa Nº 23, de 18 de março de 2020).
A Instrução Normativa Nº 23, de 18 de março de 2020, em seu Art. 34, inc. VII, versa o seguinte:
Art. 34. O interessado ou seu representante legal terá os prazos máximos de:
(...)
VII - 90 (noventa) dias, quando se tratar de imóvel situado em zona urbana, ou de 180 (cento e oitenta) dias, se localizado em zona rural, após a notificação administrativa ou o decurso do prazo de recurso, nos casos de pedido de desocupação de imóvel da União e de revogação da inscrição de ocupação;(...).
v. Quanto à eventual aplicação de multa por realização de construção, obra ou outras benfeitorias, sem prévia autorização, no imóvel em questão de propriedade da União, vale salientar que caso a autoridade administrativa, o Superintendente do Patrimônio da União no Piauí, decida que as obras/benfeitorias realizadas pelo autuado sejam mantidas para destinação a terceiro, devendo essa decisão específica e fundamentada constar nos autos do processo, nesse caso, entende-se que a eventual multa deverá ser cessada. Caso a autoridade administrativa opte pela não manutenção das obras, tendo em vista a ausência de projetos ou plantas que detalhem as benfeitorias existentes à época do contrato de locação firmado entre as partes, constando apenas certidão cartorial com a descrição sucinta das benfeitorias existentes à época no terreno, e algumas peças técnicas com fotografias do imóvel após a realizações das reformas e obras pelo locatário, o que dificulta a mensuração da área de intervenção para o devido cálculo desse tipo de multa, sugere-se atribuir essa eventual atividade de mensuração das obras/benfeitorias realizadas pelo autuado sem prévia autorização por equipe de servidores lotados no Escritório Descentralizado do Patrimônio da União no Piauí - EDESC que conheçam a situação da edificação à época para comparação com a situação atual.
7. É o sucinto relato dos fatos.
RECOMENDAÇÃO
8. Em face às questões elencadas ao longo dos subitens "i a v" do item 6 desta nota, recomenda-se a análise do caso o mais breve possível pelo Superintendente da SPU/PI, com auxílio de equipe técnica da Coordenação e dos diversos núcleos desta SPU/PI, e/ou do Órgão Central, caso seja necessário, a fim de que sejam deliberadas as ações e procedimentos convenientes ao caso visando a devida efetivação da reversão da tutela anterior do imóvel, reestabelecendo a posse da União sobre o imóvel, em cumprimento da decisão judicial abordada neste processo.
9. Entende-se, salvo melhor juízo, que preliminarmente deverá ser deliberada a emissão de Notificação ao autuado para desocupação do imóvel em questão em um prazo máximo de 90 (noventa) dias, devendo a SPU/PI efetivar as providências necessárias para garantir a adequada guarda do imóvel no período após a desocupação até a efetivação da nova destinação do imóvel. Concomitantemente, é requerida a análise quanto a deliberação da aplicação das sanções de embargo e multas, sendo ressaltada a necessidade de apensar aos autos do processo a decisão específica e fundamentada da autoridade administrativa da SPU/PI caso opte pela manutenção das obras/benfeitorias realizadas sem prévia autorização pelo infrator para destinação a terceiro, situação em que a eventual multa deverá ser cessada. Quanto às dúvidas sobre o procedimento de cálculo da multa indenizatória e sobre a aplicação do embargo das atividades comerciais, caso não haja entendimentos consolidados na SPU/PI, recomenda-se a submissão do assunto ao Órgão Central ou às Coordenações-Gerais específicas a fim de sanar tais dúvidas e assim seja promovida a lavratura do auto de infração referente à multa indenizatória e a eventual aplicação do embargo, caso se julgue viável.
10. Ademais, após a efetivação das ações a serem deliberadas pelo Superintendente da SPU/PI, caso o autuado não cumpra com a desocupação do imóvel no prazo disposto na Notificação a ser emitida, deverá ser solicitada novamente à AGU a promoção da reintegração de posse da União sobre o imóvel em questão.
CONCLUSÃO
11. Diante do exposto, submete-se o assunto à consideração de Vossa Senhoria, sendo aguardado o mais breve possível às deliberações acerca das questões elencadas ao longo dos subitens "i av" do item 6 desta nota objetivando a execução das medidas necessárias ao cumprimento imediato da decisão judicial em questão.
Analisando o Despacho ( 29880341), Trata-se de encaminhamento do PARECER DE FORÇA EXECUTÓRIA n. 00131/2022/COREPAMNE/PRU1R/PGU/AG U(SEI 29636764) referente ao Processo Judicial Nº 0018047-65.2012.4.01.4000 para ciência e cumprimento imediato por esta Superintendência do Patrimônio da União no Piauí - SPU/PI, conforme O FÍCIO n. 04068/2022/COREPAMDOC/PRU1R/PGU/AGU (SEI 29636757). E assim, determino as seguintes providenciais administrativas no âmbito desta Superintendência:
1. A imediata notificação ao Sr. Manoel Geovane Costa, para que desocupe o imóvel de propriedade da União localizado à Rua Areolino de Abreu, nº 943, bairro Centro, Teresina-PI, CEP: 64000-180, para a desocupação no prazo de 90 dias a contar do recebimento da notificação, tendo em vista, o PARECER DE FORÇA EXECUTÓRIA POR ORDEM JUDICIAL.
2. Solicitar ao Consultoria Jurídica da União a suscitação de dúvida sobre a possibilidade de embargo e multa ao ocupante irregular do imóvel, tendo em vista, o descumprimento de Ordem Judicial.
3. Solicitar a Advocacia Geral da União o desarquivamento do Processo Judicial Nº 0018047-65.2012.4.01.4000, requerendo que o Poder Judiciário determine a presença dos seguintes instituições: Ministério Público Federal do Piauí; Delegacia Regional da Polícia Federal de Teresina-PI, Polícia Militar do Estado do Piauí e Guarda Municipal do Município de Teresina-PI, na data da desocupação.
4. Solicitar que a Advocacia Geral da União, requeira ao Poder Judiciário que os bens apreendidos sejam destinados a Prefeitura do Município de Teresina-PI, para guarda dos objetos.
SUMÁRIO EXECUTIVO1. Trata-se da suscitação de dúvidas relativas aos questionamentos acerca da legalidade da aplicação das eventuais sanções de embargo, multa, desocupação e demolição/remoção previstas no art. 6º do Decreto-Lei nº 2.398, de 21 de dezembro de 1987 perante a situação de ocupação irregular em imóvel de propriedade da União adquirido na forma de Dação em Pagamento (imóvel anteriormente tipificado como propriedade privada de direito privado).
QUESTÕES RELEVANTES E ANTECEDENTES
2. O objeto é o imóvel de propriedade da União, classificado quanto à sua localização como terras interiores, localizado na Rua Areolino de Abreu, nº 943, bairro Centro, Teresina-PI, CEP: 64000-180,com área de terreno de 505,18 m², cadastrado no Sistema de Gerenciamento dos Imóveis de Uso Especial da União - SPIUnet sob o RIP (imóvel) 1219 00165.500-0, matriculado no Cartório do 4º Oficio de Notas de Teresina, sob o nº 9.214, Livro 2-Z, folhas 99v, com data de registro em 12/05/1981, adquirido na forma de Dação em Pagamento, incorporado em 21/12/2001 com fundamentação em Carta de Adjudicação da Justiça Federal.
3. Através da realização de vistoria fiscalizatória no local no dia 01/11/2022 foi constatada a ocupação do imóvel com fins comerciais e de moradia pelo senhor Jó Manoel Costa e familiares.A Advocacia Geral da União foi consultada objetivando a obtenção de informações sobre ações judiciais que tem como objeto o imóvel em questão, resultando no encaminhamento do OFÍCIO n.04068/2022/COREPAMDOC/PRU1R/PGU/AGU (SE2I9 636757), do PARECER DE FORÇA EXECUTÓRIA n.00131/2022/COREPAMNE/PRU1R/PGU/AGU (SE2I9 636764) e da cópia da Sentença (SEI 29636766) ao Superintendente da SPU/PI para ciência e cumprimento imediato.
4. Em prosseguimento da instrução do processo de fiscalização SEI 19739.155862/2022-96, surgiram dúvidas quanto aos procedimentos que deverão ser aplicados nesse caso específico, conforme serão abordadas a seguir.
i. É procedente a aplicação das eventuais sanções de embargo, multa, desocupação e demolição/remoção previstas no art. 6º do Decreto-Lei nº 2.398, de 21 de dezembro de 1987 ao ocupante irregular desse imóvel objeto? Esse imóvel comercial em questão anteriormente tipificado como propriedade privada de direito privado, caracterizado quanto à sua localização como terras interiores, após a adjudicação à União passa a ser conceituado como um bem dominial da União? Nesse caso, aplica-se o direito público?
A Lei nº 10.406, de 10 de janeiro de 2002, em seus art. 98 e 99, versa o seguinte:Dos Bens Públicos
Art. 98. São públicos os bens do domínio nacional pertencentes às pessoas jurídicas de direito público interno; todos os outros são particulares, seja qual for a pessoa a que pertencerem.
Art. 99. São bens públicos:
I - os de uso comum do povo, tais como rios, mares, estradas, ruas e praças;
II - os de uso especial, tais como edifícios ou terrenos destinados a serviço ou estabelecimento da administração federal, estadual, territorial ou municipal, inclusive os de suas autarquias;
III - os dominicais, que constituem o patrimônio das pessoas jurídicas de direito público, como objeto de direito pessoal, ou real, de cada uma dessas entidades.
Parágrafo único. Não dispondo a lei em contrário, consideram-se dominicais os bens pertencentes às pessoas jurídicas de direito público a que se tenha dado estrutura de direito privado.
O Decreto-Lei nº 2.398, de 21 de dezembro de 1987, em seu art. 6º, versa o seguinte:
Art. 6o Considera-se infração administrativa contra o patrimônio da União toda ação ou omissão que viole o adequado uso, gozo, disposição, proteção, manutenção e conservação dos imóveis da União. (Redação dada pela Lei nº 13.139, de 2015)
I - (Revogado); (Redação dada pela Lei nº 13.139, de 2015)
II - (Revogado). (Redação dada pela Lei nº 13.139, de 2015)
§ 1o Incorre em infração administrativa aquele que realizar aterro, construção, obra, cercas ou outras benfeitorias, desmatar ou instalar equipamentos, sem prévia autorização ou em desacordo com aquela concedida, em bens de uso comum do povo, especiais ou dominiais,com destinação específica fixada por lei ou ato administrativo. (Incluído pela Lei nº 13.139, de2015)
§ 2o O responsável pelo imóvel deverá zelar pelo seu uso em conformidade com o ato que autorizou sua utilização ou com a natureza do bem, sob pena de incorrer em infração administrativa. (Incluído pela Lei nº 13.139, de 2015)
§ 3o Será considerado infrator aquele que, diretamente ou por interposta pessoa, incorrer na prática das hipóteses previstas no caput. (Incluído pela Lei nº 13.139, de 2015)§ 4o Sem prejuízo da responsabilidade civil, as infrações previstas neste artigo serão punidas com as seguintes sanções: (Incluído pela Lei nº 13.139, de 2015)
I - embargo de obra, serviço ou atividade, até a manifestação da União quanto à regularidade de ocupação; (Incluído pela Lei nº 13.139, de 2015)II - aplicação de multa; (Incluído pela Lei nº 13.139, de 2015)
III - desocupação do imóvel; e (Incluído pela Lei nº 13.139, de 2015)
IV - demolição e/ou remoção do aterro, construção, obra, cercas ou demais benfeitorias, bem como dos equipamentos instalados, à conta de quem os houver efetuado, caso não sejam passíveis de regularização. (Incluído pela Lei nº 13.139, de 2015)
ii. É legítima a aplicação da sanção de embargo com o objetivo de paralisar a realização das atividades comerciais que estão sendo executadas sem a devida regularidade da ocupação nesse imóvel de propriedade da União?
Observações: Em consideração ao Despacho SPU-PI (29993816), seguem abaixo as solicitações do Superintendente do Patrimônio da União no Piauí à Advocacia Geral da União-AGU para manifestação jurídica:
Solicitar à Consultoria Jurídica da União a suscitação de dúvida sobre a possibilidade de embargo e multa ao ocupante irregular do imóvel, tendo em vista, o descumprimento de Ordem Judicial.
Solicitar a Advocacia Geral da União o desarquivamento do Processo Judicial Nº 0018047-65.2012.4.01.4000, requerendo que o Poder Judiciário determine a presença dos seguintes instituições: Ministério Público Federal do Piauí; Delegacia Regional da Polícia Federal de Teresina-PI, Polícia Militar do Estado do Piauí e Guarda Municipal do Município de Teresina-PI, na data da desocupação.
Solicitar que a Advocacia Geral da União, requeira ao Poder Judiciário que os bens apreendidos sejam destinados a Prefeitura do Município de Teresina-PI, para guarda dos objetos.
CONCLUSÃO
5. Considerando o Despacho SPU-PI (29993816), encaminha-se esta Nota Informativa ao Superintendente do Patrimônio da União no Piauí - SPU/PI para apreciação e encaminhamento à Consultoria Jurídica da União a fim de se obter um parecer jurídico da questão em epígrafe.
i. É procedente a aplicação das eventuais sanções de embargo, multa, desocupação e demolição/remoção previstas no art. 6º do Decreto-Lei nº 2.398, de 21 de dezembro de 1987 ao ocupante irregular desse imóvel objeto? Esse imóvel comercial em questão anteriormente tipificado como propriedade privada de direito privado, caracterizado quanto à sua localização como terras interiores, após a adjudicação à União passa a ser conceituado como um bem dominial da União?
ii. É cabível a aplicação da sanção de embargo com o objetivo de paralisar a realização das atividades comerciais que estão sendo executadas sem a devida regularidade da ocupação nesse imóvel de propriedade da União?
iii. A multa indenizatória de que trata o art. 10 da Lei nº 9636, de 15 de maio de 1998, corresponde a 10% (dez por cento) do valor atualizado do domínio pleno do terreno, por ano ou fração de ano em que a União tenha ficado privada da posse ou ocupação do imóvel. No caso em que não consta avaliação válida para o imóvel objeto, poderá ser utilizado o valor de referência do imóvel (Relatório de Valor de Referência) elaborado com base no valor venal unitário do terreno fornecido pelo município (planta de valores do município do ano anterior ao exercício) somado ao valor das benfeitorias como forma da obtenção do valor atualizado do domínio pleno do terreno a ser utilizado no cálculo da multa indenizatória? Ou faz-se necessária a elaboração de laudo de avaliação para a obtenção do valor de mercado atual do imóvel?
O NUP original (00410.047908/2022-79) é referente ao processo judicial 0018047-65.2012.4.01.4000, processo movido pelo então ocupante para manter a posse do imóvel, onde a União sagrou-se vencedora.
Recebi para análise no dia 14/02/2023, 09:40, conforme tarefa id 161772806.
Tudo lido e analisado, é o relatório.
A consulta optou por expressões que podem sugerir a transferência do poder decisório inato ao Administrador para a Consultoria Jurídica, o que não seria correto. Somente o Administrador pode decidir, a partir da análise do caso concreto e da subsunção dos fatos ao direito, pela aplicação, ou não, de sanções.
Portanto, as respostas aos questionamentos i e ii ("É procedente a aplicação das eventuais sanções..." e "É cabível a aplicação da sanção de embargo") tratam exclusivamente da interpretação jurídica do ordenamento jurídico aplicável e não substituem, de forma alguma, o juízo decisório da autoridade assessorada.
Para facilitar a compreensão, serão abordadas as dúvidas na sequência em que foram formuladas, subdividindo a análise.
Finalmente, cabe observar que as solicitações de desarquivamento de processo e demais providências judiciais devem ser encaminhadas à douta Procuradoria que oficia no feito.
Inicialmente, não se deve confundir a propriedade do imóvel ou sua forma de aquisição com a classificação do bem quanto à destinação.
A Constituição determina:
Art. 20. São bens da União:
I - os que atualmente lhe pertencem e os que lhe vierem a ser atribuídos;
No que diz respeito a propriedade, o DL 9.760, de 05 de setembro de 1946, determina:
Art. 1º Incluem-se entre os bens imóveis da União:
a) os terrenos de marinha e seus acréscidos ;
b) os terrenos marginais dos rios navegáveis, em Territórios Federais, se, por qualquer título legítimo, não pertencerem a particular;
c) os terrenos marginais de rios e as ilhas nestes situadas na faixa da fronteira do território nacional e nas zonas onde se faça sentir a influência das marés;
d) as ilhas situadas nos mares territoriais ou não, se por qualquer título legítimo não pertencerem aos Estados, Municípios ou particulares;
e) a porção de terras devolutas que fôr indispensável para a defesa da fronteira, fortificações, construções militares e estradas de ferro federais;
f) as terras devolutas situadas nos Territórios Federais;
g) as estradas de ferro, instalações portuárias, telégrafos, telefones, fábricas oficinas e fazendas nacionais;
h) os terrenos dos extintos aldeamentos de índios e das colônias militares, que não tenham passado, legalmente, para o domínio dos Estados, Municípios ou particulares;
i) os arsenais com todo o material de marinha, exército e aviação, as fortalezas, fortificações e construções militares, bem como os terrenos adjacentes, reservados por ato imperial;
j) os que foram do domínio da Coroa;
k) os bens perdidos pelo criminoso condenado por sentença proferida em processo judiciário federal;
l) os que tenham sido a algum título, ou em virtude de lei, incorporados ao seu patrimônio.
(destaquei)
Anotando o dispositivo, Luís Carlos Cazetta registra:
27. É juridicamente viável a dação em pagamento de imóveis para liquidação ou amortização de dívidas com a União (arts. 995 a 998 do Código Civil), exceto quanto aos créditos tributários, porque a lei não a inclui entre as modalidades de sua extinção (art. 156 do Código Tributário Nacional).
(Legislação Imobiliária da União, Anotações e comentários às leis básicas, Brasília, 2002)
Portanto, é perfeitamente possível a aquisição pela dação em pagamento, ou pelo registro do título decorrente da adjudicação.
A União pode adquirir imóveis pelas vias do direito comum (compra e venda, permuta, usucapião, acessão etc), embora deva observar sempre as normas de direito público (licitação, dispensa, inexigibilidade etc) no que couber a cada caso concreto. Incorporado ao patrimônio da União, a qualquer título, o imóvel passa a ser público.
Já a classificação da propriedade pela destinação é dada pelo Código Civil, art. 99:
Art. 99. São bens públicos:
I - os de uso comum do povo, tais como rios, mares, estradas, ruas e praças;
II - os de uso especial, tais como edifícios ou terrenos destinados a serviço ou estabelecimento da administração federal, estadual, territorial ou municipal, inclusive os de suas autarquias;
III - os dominicais, que constituem o patrimônio das pessoas jurídicas de direito público, como objeto de direito pessoal, ou real, de cada uma dessas entidades.
Então, sendo público o imóvel, pode ser classificado quanto à utilização como: a) de uso comum, b) de uso especial, afetado ao serviço público ou c) dominical.
Perceba-se que a forma de aquisição não tem relação aprioristica com a destinação que será dada ao bem. Por exemplo, o imóvel adquirido por compra e venda pode ser destinado à instalação de uma repartição pública ou de uma praça.
Por seu turno, o Decreto-Lei nº 2.398, de 21 de dezembro de 1987 determina:
Art. 6o Considera-se infração administrativa contra o patrimônio da União toda ação ou omissão que viole o adequado uso, gozo, disposição, proteção, manutenção e conservação dos imóveis da União. (Redação dada pela Lei nº 13.139, de 2015)
I - (Revogado); (Redação dada pela Lei nº 13.139, de 2015)
II - (Revogado). (Redação dada pela Lei nº 13.139, de 2015)
§ 1o Incorre em infração administrativa aquele que realizar aterro, construção, obra, cercas ou outras benfeitorias, desmatar ou instalar equipamentos, sem prévia autorização ou em desacordo com aquela concedida, em bens de uso comum do povo, especiais ou dominiais, com destinação específica fixada por lei ou ato administrativo. (Incluído pela Lei nº 13.139, de 2015)
§ 2o O responsável pelo imóvel deverá zelar pelo seu uso em conformidade com o ato que autorizou sua utilização ou com a natureza do bem, sob pena de incorrer em infração administrativa. (Incluído pela Lei nº 13.139, de 2015)
§ 3o Será considerado infrator aquele que, diretamente ou por interposta pessoa, incorrer na prática das hipóteses previstas no caput. (Incluído pela Lei nº 13.139, de 2015)
§ 4o Sem prejuízo da responsabilidade civil, as infrações previstas neste artigo serão punidas com as seguintes sanções: (Incluído pela Lei nº 13.139, de 2015)
I - embargo de obra, serviço ou atividade, até a manifestação da União quanto à regularidade de ocupação; (Incluído pela Lei nº 13.139, de 2015)
II - aplicação de multa; (Incluído pela Lei nº 13.139, de 2015)
III - desocupação do imóvel; e (Incluído pela Lei nº 13.139, de 2015)
IV - demolição e/ou remoção do aterro, construção, obra, cercas ou demais benfeitorias, bem como dos equipamentos instalados, à conta de quem os houver efetuado, caso não sejam passíveis de regularização. (Incluído pela Lei nº 13.139, de 2015)
§ 5o A multa será no valor de R$ 73,94 (setenta e três reais e noventa e quatro centavos) para cada metro quadrado das áreas aterradas ou construídas ou em que forem realizadas obras, cercas ou instalados equipamentos. (Incluído pela Lei nº 13.139, de 2015)
§ 6º O valor de que trata o § 5º deste artigo será atualizado no mês de janeiro de cada ano com base na variação anual do Índice Nacional de Preços ao Consumidor (INPC) do exercício anterior, apurada pela Fundação Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE), e o novo valor será divulgado no mês de janeiro em ato do Secretário de Coordenação e Governança do Patrimônio da União. (Redação dada pela Lei nº 14.474, de 2022)
§ 7o Verificada a ocorrência de infração, a Secretaria do Patrimônio da União do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão aplicará multa e notificará o embargo da obra, quando cabível, intimando o responsável para, no prazo de 30 (trinta) dias, comprovar a regularidade da obra ou promover sua regularização. (Incluído pela Lei nº 13.139, de 2015)
§ 8o (VETADO). (Incluído pela Lei nº 13.139, de 2015)
§ 9o A multa de que trata o inciso II do § 4o deste artigo será mensal, sendo automaticamente aplicada pela Superintendência do Patrimônio da União sempre que o cometimento da infração persistir. (Incluído pela Lei nº 13.139, de 2015)
§ 10. A multa será cominada cumulativamente com o disposto no parágrafo único do art. 10 da Lei no 9.636, de 15 de maio de 1998. (Incluído pela Lei nº 13.139, de 2015)
§ 11. Após a notificação para desocupar o imóvel, a Superintendência do Patrimônio da União verificará o atendimento da notificação e, em caso de desatendimento, ingressará com pedido judicial de reintegração de posse no prazo de 60 (sessenta) dias. (Incluído pela Lei nº 13.139, de 2015)
§ 12. Os custos em decorrência de demolição e remoção, bem como os respectivos encargos de qualquer natureza, serão suportados integralmente pelo infrator ou cobrados dele a posteriori, quando efetuados pela União. (Incluído pela Lei nº 13.139, de 2015)
§ 13. Ato do Secretário do Patrimônio da União do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão disciplinará a aplicação do disposto neste artigo, sendo a tramitação de eventual recurso administrativo limitada a 2 (duas) instâncias. (Incluído pela Lei nº 13.139, de 2015)
O tipo administrativo sancionador, portanto, corresponde a "toda ação ou omissão que viole o adequado uso, gozo, disposição, proteção, manutenção e conservação dos imóveis da União". Assim, se o bem é da União e a SPU entende que a utilização é inadequada (o que, no caso, já foi confirmado por sentença judicial, de eficácia certificada pela Procuradoria competente) a propriedade anterior não pode servir de fundamento para afastar a norma. Irrelevante, para a norma, se anteriormente o imóvel foi qualificado "como propriedade privada de direito privado".
Importante reforçar que não cabe à Consultoria Jurídica decidir pela aplicação ou não das penalidades - ato privativo da SPU - e, por corolário, não cabe dizer se "é procedente a aplicação de eventuais sanções".
O que se afirma é que o fato do imóvel ser comercial e anteriormente tipificado como "propriedade privada de direito privado" não afeta em absolutamente nada a situação atual do imóvel informada pela SPU:
"... o imóvel de propriedade da União, classificado quanto à sua localização como terras interiores, localizado na Rua Areolino de Abreu, nº 943, bairro Centro, Teresina-PI, CEP: 64000-180, com área de terreno de 505,18 m², cadastrado no Sistema de Gerenciamento dos Imóveis de Uso Especial da União - SPIUnet sob o RIP (imóvel) 1219 00165.500-0, matriculado no Cartório do 4º Ofício de Notas de Teresina, sob o nº 9.214, Livro 2-Z, folhas 99v, com data de registro em 12/05/1981, adquirido na forma de Dação em Pagamento, incorporado em 21/12/2001 com fundamentação em Carta de Adjudicação da Justiça Federal".
Em suma, para a aplicação das penalidades - se atendidos os demais requisitos - basta que o imóvel seja da União (art. 6º, caput do DL 2.398/87), seja ele de "uso comum do povo, especiais ou dominiais" (§ 1º do art. 6º), não importando a forma de aquisição ou a propriedade anterior.
Como visto acima, o DL 2.398/87 determina em seu art. 6º:
§ 4o Sem prejuízo da responsabilidade civil, as infrações previstas neste artigo serão punidas com as seguintes sanções: (Incluído pela Lei nº 13.139, de 2015)
I - embargo de obra, serviço ou atividade, até a manifestação da União quanto à regularidade de ocupação; (Incluído pela Lei nº 13.139, de 2015)
(...)
§ 9o A multa de que trata o inciso II do § 4o deste artigo será mensal, sendo automaticamente aplicada pela Superintendência do Patrimônio da União sempre que o cometimento da infração persistir. (Incluído pela Lei nº 13.139, de 2015)
§ 10. A multa será cominada cumulativamente com o disposto no parágrafo único do art. 10 da Lei no 9.636, de 15 de maio de 1998. (Incluído pela Lei nº 13.139, de 2015)
A Instrução Normativa nº 23, de 18 de Março de 2020, do Secretário de Coordenação e Governança do Patrimônio da União:
DO EMBARGO
Art. 12. Entende-se como embargo a determinação da paralisação imediata das obras, serviços ou atividades, em execução, até que haja manifestação da União sobre o reconhecimento de eventuais direitos do embargado sobre o imóvel ou sobre a regularidade das obras, serviços ou atividades.
§ 1º O embargo será aplicado quando verificada a inadequada destinação, inobservância do interesse público, irregularidade de uso e comprometimento da integridade física dos imóveis pertencentes ao patrimônio da União.
§ 2º O auto de embargo não substitui a aplicação do auto de infração, podendo ser acumulado com multa, demolição/remoção ou desocupação
Portanto, se o legislador opta pela expressão "embargo de ... atividade" e especifica que este será aplicado "quando verificada a inadequada destinação, inobservância do interesse público, irregularidade de uso e comprometimento da integridade física dos imóveis pertencentes ao patrimônio da União" não cabe ao intérprete criar distinção entre utilizações para dizer que a ação comercial está isenta de tal norma. A atividade comercial, por óbvio, é uma atividade e pode ser objeto de embargo.
Ao nosso juízo, mais importante é focar na apliação no § 1º do art. 12 acima transcrito, ou seja: deve ser objeto de embargo a ação que implique em inadequada destinação, inobservância do interesse público, irregularidade de uso e comprometimento da integridade física dos imóveis pertencentes ao patrimônio da União.
Assim, o vocábulo atividade engloba qualquer ação, inclusive comercial, que implique em "inadequada destinação, inobservância do interesse público, irregularidade de uso e comprometimento da integridade física dos imóveis pertencentes ao patrimônio da União", cabendo a SPU analisar a situação fática do caso concreto.
A Lei 9.636, de 15 de maio de 1998 determina:
Art. 10. Constatada a existência de posses ou ocupações em desacordo com o disposto nesta Lei, a União deverá imitir-se sumariamente na posse do imóvel, cancelando-se as inscrições eventualmente realizadas.
Parágrafo único. Até a efetiva desocupação, será devida à União indenização pela posse ou ocupação ilícita, correspondente a 10% (dez por cento) do valor atualizado do domínio pleno do terreno, por ano ou fração de ano em que a União tenha ficado privada da posse ou ocupação do imóvel, sem prejuízo das demais sanções cabíveis.
A Instrução Normativa/SPU nº 01, de 23 de julho de 2007 determina:
Art. 13º - A indenização por posse ilícita é a receita decorrente da sanção imposta pelo art. 10 da Lei nº 9.636, de 1998, verificados:
I - como hipótese de incidência, a posse de imóvel da União em desacordo com a legislação patrimonial;
II - como sujeito passivo, o posseiro;
III - o valor da multa, aplicando-se a alíquota de 10% ao valor atualizado do domínio pleno do terreno ocupado, por ano ou fração, até que a União seja reintegrada na posse do imóvel.
Parágrafo único. Dar-se-á o lançamento da indenização por meio de ato da autoridade local da SPU que declare a irregularidade da posse.
E a Instrução Normativa SPU/ME nº 67, de 20 de setembro de 2022 estabelece:
Art. 1º A avaliação de imóveis da União, ou de seu interesse, assim como a definição de parâmetros técnicos avaliatórios para cobrança em função da utilização desses bens obedecerão aos procedimentos técnicos e administrativos estabelecidos nesta Instrução Normativa - IN, em consonância com a referência normativa sobre o tema e a legislação vigente.
...
Art. 5º A avaliação de imóveis da União e de seu interesse, bem como a definição de parâmetros técnicos para cobrança pela utilização desses bens será realizada para fins de:
(...)
VIII - determinação da base de cálculo das receitas patrimoniais e multas previstas em lei;
...
Art. 13. As modalidades de avaliação individual de imóvel realizadas para imóveis da União serão:
I - laudo de avaliação; e
II - relatório de valor de referência - RVR.
...
Art. 19. A aplicação das modalidades das avaliações para imóveis da União será definida conforme a finalidade da avaliação.
Art. 20. O laudo de avaliação será exigido para as seguintes finalidades:
I - alienação onerosa de domínio pleno, domínio direto ou domínio útil;
II - aquisição compulsória ou voluntária, quando onerosa;
III - locação e arrendamento de imóveis nas condições previstas;
IV - adjudicação; e
V - doação com ou sem encargos de imóveis da União.
Art. 21. O Relatório de Valor de Referência - RVR será admitido para as seguintes finalidades:
I - reavaliação de bens para fins contábeis;
II - cessão gratuita;
III - aforamento gratuito; e
IV - todos os demais casos não especificados no art. 20.
Assim, salvo melhor juízo, a questão está bem definida na instrução normativa acima transcrita.
Ante o exposto, em síntese, adota-se com resposta a consulta:
i) As sanções previstas no art. 6º do Decreto Lei nº 2.398, de 21 de dezembro de 1987 são aplicáveis a quaisquer imóveis de propriedade União, inclusive àqueles adquiridos na forma do direito comum, sendo irrelevante a forma de aquisição.
ii) A sanção de embargo de atividade prevista no § 4º do art. 6º do Decreto Lei nº 2.398, de 21 de dezembro de 1987 aplica-se a qualquer ação, inclusive comercial, quando verificada a inadequada destinação, inobservância do interesse público, irregularidade de uso e comprometimento da integridade física dos imóveis pertencentes ao patrimônio da União, nos termos do art. 12, § 1º, da Instrução Normativa nº 23, de 18 de Março de 2020.
iii) A avaliação do imóvel para base de cálculo da multa prevista no art. 10 da Lei nº 9636, de 15 de maio de 1998 deve observar a Instrução Normativa SPU/ME nº 67, de 20 de setembro de 202, especialmente os arts. 5º, VIII, 19, 20 e 21, IV.
Não identificada nenhuma divergência, dispensada a aprovação do Exmo. Coordenador, na forma do art. 22 do regimento interno. É o parecer.
À consideração superior.
Brasília, 14 de fevereiro de 2023.
LUÍS EDUARDO NOGUEIRA MOREIRA
ADVOGADO DA UNIÃO
Atenção, a consulta ao processo eletrônico está disponível em https://supersapiens.agu.gov.br mediante o fornecimento do Número Único de Protocolo (NUP) 00456000008202312 e da chave de acesso a81d4045