ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA JURÍDICA DA UNIÃO ESPECIALIZADA VIRTUAL DE PATRIMÔNIO
NÚCLEO JURÍDICO

PARECER n. 00115/2023/NUCJUR/E-CJU/PATRIMÔNIO/CGU/AGU

NUP: 05078.021417/2016-00.

INTERESSADOS: UNIÃO (MINISTÉRIO DA ECONOMIA/SECRETARIA ESPECIAL DE DESESTATIZAÇÃO, DESINVESTIMENTO E MERCADOS/SECRETARIA DE COORDENAÇÃO E GOVERNANÇA DO PATRIMÔNIO DA UNIÃO/SUPERINTENDÊNCIA DO PATRIMÔNIO DA UNIÃO NO ESTADO DA BAHIA - ME/SEDDM/SCGPU/SPU-BA) E RESIDENCIAL ILHA DE MALTA SPE LTDA..

ASSUNTOS: PROCESSO ADMINISTRATIVO. BENS PÚBLICOS. BEM IMÓVEL DE DOMÍNIO DA UNIÃO. MULTA DE TRANSFERÊNCIA. ASSESSORAMENTO JURÍDICO. CONSULTA FORMULADA. ORIENTAÇÃO JURÍDICA.                                                  

EMENTA: DIREITO  ADMINISTRATIVO  E  OUTRAS  MATÉRIAS

DE DIREITO PÚBLICO.  BENS PÚBLICOS. GESTÃO E GOVERNANÇA DO PATRIMÔNIO IMOBILIÁRIO DA UNIÃO. BEM IMÓVEL DE DOMÍNIO DA UNIÃO. CERTIDÃO NEGATIVA DE DOMINIALIDADE. MULTA DE TRANSFERÊNCIA. ANULAÇÃO DE ATO ADMINISTRATIVO. PRINCÍPIO DA AUTOTUTELA ADMINISTRATIVA.. EFEITOS EX NUNC (NÃO RETROATIVOS). ASSESSORAMENTO JURÍDICO. CONSULTA FORMULADA. ORIENTAÇÃO JURÍDICA.

I. Consulta. Aplicação de multa no valor de R$ 19.267,88 gerada no Sistema Integrado de Administração Patrimonial (SIAPA). Inobservância do prazo de 60 (sessenta) para  requerer a transferência de titularidade do imóvel no cadastro da Secretaria do Patrimônio da União.

II. CERTIDÃO NEGATIVA DE DOMINIALIDADE ATESTANDO EXPRESSAMENTE que o imóvel estava conceituado como ALODIAL, não pertencendo ao acervo patrimonial da União. Documento oficial expedido pelo órgão de gestão patrimonial competente informando ao adquirente/comprador que o imóvel não era propriedade (domínio) da União.

III. Presunção de legitimidade. Suposição de que o Poder Público age em conformidade com as determinações legais. 

IV. Presunção de veracidade. A(s) informação(ões) prestada(s)/emanada(s) de autoridade(s) e agente(s) público(s) goza(m) do(s) atributo(s) de presunção (juris tantum) ou relativa de legitimidade e certeza.

V. Presunção de que o Estado não declara informações falsas.  Dados constantes de certidões, atestados, declarações e informações fornecidas pelo Poder Público são dotados de fé pública.

VI. Princípio da proteção da confiança. Expectativa do particular com fundamento no comportamento estatal prévio materializado em decisões individualizadas, atos normativos ou orientações gerais. Artigos 21 a 24 da Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro - LINDB (Decreto-Lei Federal nº 4.657, de 04/09/1942, na redação pela Lei Federal nº 13.376, de 30/12/2010).

VII. A Administração Pública pode controlar seus próprios atos, anulando ou declarando a nulidade dos atos ilegais, ou revogando os atos inoportunos e inconvenientes. Princípio da autotutela administrativa.

VIII.  Falhas identificadas no procedimento de emissão das CERTIDÕES POSITIVAS E NEGATIVAS DE DOMINIALIDADE. Regime jurídico dos atos e contratos administrativos regido pelos princípios da boa-fé  e da segurança jurídica. Proteção da estabilidade das relações jurídicas constituídas.

IX. Anulação de ato administrativo. Irretroatividade. Efeitos ex nunc (a partir da anulação). Invalidação da multa no montante de R$ 19.267,88 gerada no Sistema Integrado de Administração Patrimonial (SIAPA).

X. Observação da(s) recomendação(ões) sugerida(s) nesta manifestação jurídica.

I - RELATÓRIO

O Superintendente do Patrimônio da União no Estado da Bahia por intermédio do OFÍCIO SEI Nº 18724/2023/ME, de 09 de fevereiro de 2023, assinado eletronicamente em 13 de fevereiro de 2023 (SEI nº 31360189), disponibilizado a e-CJU/PATRIMÔNIO o link de acesso ao Sistema Eletrônico de informações (SEI) com abertura de tarefa no SUPER SAPIENS em 14 de fevereiro de 2023, encaminha o processo para análise e manifestação, nos termos do artigo 11, inciso VI, alínea “b”, da Lei Complementar Federal nº 73, de 10 de fevereiro de 1993, que instituiu a Lei Orgânica da Advocacia-Geral da União e do artigo 19, incisos I e II, do Ato Regimental AGU nº 5, de 27 de setembro de 2007.

Trata-se de solicitação de assessoramento jurídico (orientação jurídica) referente a consulta formulada envolvendo aplicação de multa no valor de R$ 19.267,88 gerada no Sistema Integrado de Administração Patrimonial (SIAPA), por inobservância do prazo de 60 (sessenta) para  requerer a transferência de titularidade do imóvel no cadastro da Secretaria do Patrimônio da União, referente ao imóvel de natureza urbana, conceituado como terreno de marinha, com área de 1.653.26 m² (Mil metros, seiscentos e cinquenta e três decímetros e vinte e seis centímetros quadrados), resultante da unificação jurídica dos Lotes nºs 06 e 07 da Quadra III do Loteamento Pedra do Sal, situado à Rua do Vento Sul (antiga Rua F), Bairro Itapuã, Município de Salvador, Estado da Bahia, CEP nº 41.620-270, inscrição municipal nº 204.600-8, cadastrado no Sistema Integrado de Administração Patrimonial (SIAPA) sob o Registro Imobiliário Patrimonial (RIP) nº 3849.0009211-49, registrado sob  a MATRÍCULA Nº 61.334 perante o Cartório do 7º Registro de Imóveis da Comarca de Salvador, Estado da Bahia.

O processo está instruído com os seguintes documentos:

II– PRELIMINARMENTE – FINALIDADE E ABRANGÊNCIA DO PARECER

A presente manifestação jurídica tem o escopo de assessorar a autoridade competente para a prática do ato, para que dele não decorra nenhuma responsabilidade pessoal a ela, e também para que seja observado o princípio da legalidade e os demais que norteiam a atuação da Administração.

Desta forma, cercando-se a autoridade de todas as cautelas para a prática do ato, e documentando-as nos autos, a princípio cessa a sua responsabilidade pessoal por eventuais decorrências não satisfatórias.

A atribuição da e-CJU/PATRIMÔNIO é justamente apontar possíveis riscos do ponto de vista jurídico e recomendar alguma providência para salvaguardar a autoridade assessorada, a quem, em seu juízo discricionário, compete avaliar a real dimensão do risco e a necessidade de se adotar ou não a cautela recomendada.

Disso se conclui que a parte das observações aqui expendidas não passam de recomendações, com vistas a salvaguardar a autoridade administrativa assessorada, e não vinculá-la. Caso opte por não acatá-las, não haverá ilegalidade no proceder, mas simples assunção do risco. O acatamento ou não das recomendações decorre do exercício da competência discricionário da autoridade assessorada.

Já as questões que envolvam a legalidade,^[1] de observância obrigatória pela Administração, serão apontadas, ao final deste parecer, como óbices a serem corrigidos ou superados. O prosseguimento do feito, sem a correção de tais apontamentos, será de responsabilidade exclusiva do órgão, por sua conta e risco.

Por outro lado, é certo que a análise dos aspectos técnicos da demanda sob análise não está inserido no conjunto de atribuições/competências afetas a e-CJU/PATRIMÔNIO, a qual não possui conhecimento específico nem competência legal para manifestar-se sobre questões que extrapolam o aspecto estritamente jurídico.  

III - FUNDAMENTAÇÃO JURÍDICA

Para melhor contextualização e compreensão da consulta submetida a apreciação da e-CJU/PATRIMÔNIO, unidade de execução da Consultoria-Geral da União (CGU), Órgão de Direção Superior da Advocacia-Geral da União (AGU), reputo relevante transcrever a íntegra do OFÍCIO SEI Nº 18724/2023/ME, de 09 de fevereiro de 2023 (SEI nº 31360189), no qual há um relato da situação fática e do(s) questionamento(s) formulado(s), verbis:

Assunto: Consulta sobre multa de transferência de titularidade - Imóvel pertencente à União.

Referência: Ao responder este Ofício, favor indicar expressamente o Processo nº 50-78-021417-08.

Senhor Consultor Jurídico da União,

A Superintendência do Patrimônio da União na Bahia, cumprimentando-o cordialmente, manifesta-se infra.

Tramita nesta Superintendência do Patrimônio da União na Bahia – SPU/BA o Processo Administrativo nº 50-78-021417-08 que trata da análise do recurso administrativo inserido no evento SEI nº (28716427), protocolado por Ricardo Oliveira de Andrade, relacionado ao imóvel cadastrado nesta Secretaria sob o RIP nº 3849.0009211-49, a nível desta Superintendência, através da qual a parte autora solicitou a revisão da cobrança de multa de transferência de titularidade em face dos questionamentos sobre a dominialidade do imóvel e a data de conhecimento da documentação entregue nesta superintendência, conforme breve histórico dos fatos trazidos no Despacho SPU-BA-NUREP SEI nº (28786084). 

No dia 11/10/2022 foi juntado aos autos do Processo nº 50-78-021417-08 o Pedido de Impugnação, encaminhado via e-mail pelo Advogado Sr. Ricardo Oliveira de Andrade (OAB/BA 27.011), onde a parte impugnante enfatiza que quando da aquisição do mencionado bem, ocorrida em 14/08/2019, foi expedida uma certidão negativa de dominialidade por esta Superintendência, confirmando que o imóvel em questão estava conceituado como Alodial​, não pertencendo ao acervo patrimonial da UNIÃO, de acordo com o Decreto-Lei 9.760/46. Contudo, informa que recebeu uma cobrança da SPU/BA, no valor de R$ 19.267,88 (dezenove mil duzentos e sessenta e sete reais e oitenta e oito centavos), referente a uma multa por não ter informado a transferência de titularidade do RIP quando da aquisição no ano de 2019, sendo que, na época da realização da transação do imóvel em questão, a impugnante alega que estava sob o pálio da certidão negativa de dominialidade do imóvel e que somente em abril de 2022 a SPU/BA tornou sem efeito a referida certidão, em razão de um erro dela própria, vide documentação anexa.

Da análise do Processo Administrativo nº 19739.139626/2022-22 e da documentação cartorial apresentada SEI nº (27042886) no ato da abertura do Requerimento nº BA01975/2022 SEI nº (27042899) e do banco de dados do Sistema Integrado de Administração Patrimonial - SIAPA, consubstanciada pela Lei nº 9636/1998, Decreto-Lei nº 9760/1946 e Instrução Normativa nº 01/2018, constatou-se que a multa de transferência gerada no Sistema deveu-se ao lapso temporal entre a data em que fora requerida nesta Secretaria a transferência de titularidade da Senhora Raulinda Galvão de Andrade Calzone para a Residencial Ilha de Malta SPE LTDA (02/08/2022) e a data da lavratura da Escritura Pública de Compra e Venda (14/08/2019), documentação anexa.

Informamos que os autos foram encaminhados ao DEREP/SCGPU - Departamento de Gestão de Receitas Patrimoniais para análise e manifestação sobre as providências a serem adotadas em relação ao Pedido de Impugnação apresentado a esta Superintendência. Em resposta à esta Superintendência, o DEREP/SCGPU encaminhou a Nota SEI nº 3/2022/CGCOB/DEREP/SPU/SEDDM-ME a qual teve como objeto registrar a análise e o encaminhamento a ser dado à Impugnação, documentação anexa.

Diante dos fatos aqui expostos e respeitando as normas estabelecidas pela Lei nº 9636/1998, Instrução Normativa nº 01/2018 e Decreto nº 9760/1946, submetemos os autos à Consultoria Jurídica da União no Estado da Bahia (CJU/BA) para análise e manifestação sobre qual data deveria ser considerada no ato da transferência de titularidade do imóvel e as providências a serem adotadas em relação ao Pedido de Impugnação apresentado a esta Superintendência.

Assim, aguardamos manifestação, ao passo em que nos colocamos à disposição para quaisquer informações que se fizerem necessárias.

Na oportunidade, renovamos protestos de elevada estima e distinta consideração.

Considerando o anteriormente exposto, procederei a análise da solicitação de assessoramento jurídico (orientação jurídica) relacionada ao(s) seguinte(s)questionamento(s)formulado(s):

a) Diante dos fatos aqui expostos e respeitando as normas estabelecidas pela Lei nº 9636/1998, Instrução Normativa nº 01/2018 e Decreto nº 9760/1946, submetemos os autos à Consultoria Jurídica da União no Estado da Bahia (CJU/BA) para análise e manifestação sobre qual data deveria ser considerada no ato da transferência de titularidade do imóvel e as providências a serem adotadas em relação ao Pedido de Impugnação apresentado a esta Superintendência.

O artigo 3º, parágrafo 4º, do Decreto-Lei Federal nº 2.398, de 21 de dezembro de 1987, prevê o seguinte:

"Art. 3º  A transferência onerosa, entre vivos, do domínio útil e da inscrição de ocupação de terreno da União ou de cessão de direito a eles relativos dependerá do prévio recolhimento do laudêmio pelo vendedor, em quantia correspondente a 5% (cinco por cento) do valor atualizado do domínio pleno do terreno, excluídas as benfeitorias. (Redação dada pela Lei nº 13.465, de 2017)

 

(...)       

§ 4º Concluída a transmissão, onerosa ou não, o adquirente deverá requerer ao órgão local da Secretaria de Coordenação e Governança do Patrimônio da União, no prazo máximo de 60 (sessenta) dias, que providencie a transferência dos registros cadastrais para o seu nome, observado, no caso de imóvel aforado, o disposto no art. 116 do Decreto-Lei nº 9.760, de 5 de setembro de 1946.   (Redação dada pela Lei nº 14.474, de 2022)" (grifou-se)

No mesmo sentido a INSTRUÇÃO NORMATIVA SPU nº 01, de 09 de março de 2018, que dispõe sobre as orientações para a cessão de direitos e transferência de titularidade de imóveis da União em regime de aforamento ou de ocupação, verbis:

(...)

"CAPÍTULO I

DOS ASPECTOS GERAIS

Art. 4º O adquirente deve requerer a transferência de titularidade do imóvel no cadastro da Secretaria do Patrimônio da União, no prazo de 60 (sessenta) dias, contados:

I – da data em que foi lavrada o título aquisitivo, no caso de ocupação; ou

II – da data em que foi efetivado o registro da transferência na matrícula do imóvel, no caso de foro. (destacou-se)

Parágrafo único. Na inobservância dos prazos estabelecidos neste artigo, o adquirente fica sujeito à multa de transferência, quando a data de conhecimento da transação pela Secretaria do Patrimônio da União for superior ao prazo tratado neste artigo, da seguinte forma:

I - Nos casos de imóveis inscritos na Secretaria do Patrimônio da União sob regime de ocupação:

a. 0,05% (cinco centésimos por cento) ao mês ou fração, sobre o valor do terreno e benfeitorias, quando a escritura ou título aquisitivo lavrada ou escritutada até 30 de dezembro de 2015 ;

b. 0,05% (cinco centésimos por cento) ao mês ou fração, sobre o valor do terreno, quando a escritura ou título aquisitivo lavrada ou escritutada de 31 de dezembro de 2015 a 22 de dezembro de 2016; e

c. 0,50% (cinquenta centésimos por cento) ao mês ou fração, sobre o valor do terreno, a partir de 23 de dezembro de 2016.

II - Nos casos de imóveis inscritos na Secretaria do Patrimônio da União sob regime de aforamento:

a. 0,05% (cinco centésimos por cento) ao mês ou fração, sobre o valor do terreno e benfeitorias, quando a escritura ou título aquisitivo lavrada ou escritutada até 26 de outubro de 2015;

b. 0,05% (cinco centésimos por cento) ao mês ou fração, sobre o valor do terreno, quando a escritura ou título aquisitivo lavrada ou escritutada de 27 de outubro de 2015 a 22 de dezembro de 2016; e

c. 0,50% (cinquenta centésimos por cento) ao mês ou fração, sobre o valor do terreno a partir de 23 de dezembro de 2016."

Ao analisar o REGISTRO (R.02) existente na MATRÍCULA Nº 61.334 do imóvel com área de 1.653.26 m² (Mil metros, seiscentos e cinquenta e três decímetros e vinte e seis centímetros quadrados), resultante da unificação jurídica dos Lotes nºs 06 e 07 da Quadra III do Loteamento Pedra do Sal, situado à Rua do Vento Sul (antiga Rua F), Bairro Itapuã, Município de Salvador, Estado da Bahia, inscrição municipal nº 204.600-8, constata-se que em 28 de agosto de 2019 foi efetivado o registro na matrícula do aludido imóvel perante o Cartório do 7º Registro de Imóveis da Comarca de Salvador, Estado da Bahia, em razão da escritura pública de compra e venda lavrada em 14 de agosto de 2019, na qual a proprietária RAULINA GALVÃO DE ANDRADE CALZONE vendeu o imóvel ao comprador RESIDENCIAL ILHA DE MALTA SPE LTDA., Sociedade de Propósito Específico (SPE) inscrita no Cadastro Nacional da Pessoa Jurídica (CNPJ) sob o nº 32.136.958/0001-09.

Por intermédio da CERTIDÃO NEGATIVA DE DOMINIALIDADE expedida em 26 de julho de 2019 no processo nº 04941.004688/2018-65 (SEI nº 8831903), subscrita pelo Superintendente da SPU-BA, foi ATESTADO EXPRESSAMENTE que o imóvel estava conceituado como ALODIAL, não pertencendo ao acervo patrimonial da União, ou seja, o documento oficial expedido pelo órgão de gestão patrimonial competente informou ao adquirente/comprador que o imóvel não era propriedade (domínio) da União.

Entretanto, o adquirente/comprador do RESIDENCIAL ILHA DE MALTA SPE LTDA. recebeu cobrança oriunda da SPU-BA materializada no Documento de Arrecadação de Receitas Federais (DARF) no valor de R$ 19.657,66, correspondente à multa de transferência por inobservância do prazo de 60 (sessenta) dias para requerer a transferência de titularidade do imóvel no cadastro da Secretaria do Patrimônio da União.

Aspecto importante relacionado ao regime jurídico dos atos e contratos administrativos, é a incidência direta do princípio da boa-fé objetiva. O princípio da boa-fé prestigia a estabilidade das relações jurídicas constituídas e almeja a pacificação dos vínculos estabelecidos a fim de preservar a ordem, um dos primados do Direito, sem qualquer prejuízo para terceiros, operando de modo a preservar a legítima expectativa, a confiança gerada e o dever de lealdade, o qual atua como um padrão de comportamento a ser seguido, como um modelo de conduta fundado na honestidade, lealdade e cooperação, tendo como uma de suas funções, a integrativa, prevista no artigo 422 do Código Civil. De acordo com tal dispositivo legal, a boa-fé se integra qualquer relação obrigacional e objetiva proteger a relação jurídica entre os participantes, de forma a impor-lhes mutuamente alguns deveres como a lealdade e a cooperação, os quais, por sua vez, visam em última análise o adimplemento obrigacional.

A boa-fé constitui-se em princípio constitucional implícito, deduzido e entendido do sistema de valores adotado pela Carta Magna, particularmente dos postulados constitucionais da dignidade humana (art. 1º, inc. III), da solidariedade social (art. 3º, inc. I), da segurança jurídica (art. 5º, inc. XXXVI) e, no que concerne particularmente ao Direito Administrativo, da moralidade (art. 37, caput). A própria Lei Geral do Processo Administrativo (Lei Federal nº 9.784/1999) estabelece, em seu art. 2º, inciso IV, que na condução dos processos, serão observados, dentre outros, critérios de atuação segundo padrões éticos de probidade, decoro e boa-fé.

Conforme leciona José dos Santos Carvalho Filho^[2] são 2 (dois) os aspectos relacionados com o princípio da segurança jurídica, erigido pela Lei Federal nº 9.784, de 29 de janeiro de 1999, como postulado que deve nortear o processo administrativo federal, verbis:

(...)

"SEGURANÇA JURÍDICA – A lei catalogou o princípio da segurança jurídica entre os postulados que devem reger o processo administrativo federal.

Dois são os aspectos relacionados com o princípio da boa-fé constitui-se em princípio constitucional implícito, deduzido e entendido do sistema de valores adotado pela Carta Magna, particularmente dos postulados constitucionais da dignidade humana (art. 1º, inc. III), da solidariedade social (art. 3º, inc. I), da segurança jurídica (art. 5º, inc. XXXVI) e, no que concerne particularmente ao Direito Administrativo, da moralidade (art. 37, caput). A própria Lei Geral do Processo Administrativo (Lei Federal nº 9.784/1999) estabelece, em seu art. 2º, inciso IV, que na condução dos processos, serão observados, dentre outros, critérios de atuação segundo padrões éticos de probidade, decoro e boa-fé.o em foco.

O primeiro decorre da moderna necessidade de permanência dos atos produzidos pelos agentes do estado. Configura­se nela o princípio da estabilidade das relações jurídicas, por meio do qual as normas regentes, uma vez editadas, ganham corpo para serem objeto de conhecimento e de obediência por parte dos indivíduos.

Além disso, a segurança jurídica importa a criação da crença coletiva de que os atos do Poder Público ostentam um delineamento de legitimidade, e esse fato há de merecer amparo pelas autoridades públicas. Por tal  motivo, estudiosos referem-se hoje ao princípio da proteção à confiança, exatamente para garantir que a confiança não se dissipe pela constante alteração dos atos públicos e, consequentemente, da disciplina que contemplam.^[3]

Com efeito, os cidadãos tem o direito a uma relativa continuidade das resoluções provenientes dos órgãos estatais, nas quais depositaram toda a sua confiança. assim, é mais do que justo que suas expectativas estejam voltadas para a permanência de tais resoluções, tendo a perspectiva do respeito e do reconhecimento que a administração lhes devem dispensar. o sobressalto, nesse caso, é ofensivo ao próprio sentimento de confiança que tem que ser protegido a todo custo.^[4]

Oportuno citar o ensinamento de Gilmar Ferreira Mendes,^[5] litteris:

(...)

"No âmbito do Direito Administrativo tem-se acentuado que, não raras vezes, fica a Administração impedida de rever o ato ilegítimo por força do princípio da segurança jurídica. Nesse sentido convém mencionar o magistério de Hnas-Uwe Erichsen: "O princípio da legalidade da Administração é apenas um dentre os vários elementos do princípio do Estado de Direito. Esse princípio contém, igualmente, o postulado da segurança jurídica (Rechtssicherheit und Rechtsfriedens) do qual se extrai a idéia da proteção à confiança. Legalidade e segurança jurídica enquanto derivações do princípio do Estado de Direito têm o mesmo valor e a mesma hierarquia. Disso resulta que um asolução adequada para o caso concreto depende de um juízo de ponderação que leve em conta todas as circunstâncias que caracterizam a situação singlar (ERICHSEN, Hans-Uwe; MARTENS, Wolfgang. Allgemeines Verwaltungsrecht. 6 Ed. Berlim, p. 240)".

Segundo magistério de Cláudia Lima Marques^[6] boa-fé objetiva seguindo a nova concepção social do contrato é dotada do seguinte significado:

(...)

"Uma atuação refletida, pensando no outro, no parceiro contratual, respeitando-o, respeitando seus interesses legítimos, suas expectativas razoáveis, seus direitos, agindo com lealdade, sem abuso, sem obstrução, sem causar lesão ou desvantagem excessiva, cooperando para atingir o bom fim das obrigações: o cumprimento do objetivo contratual e a realização dos interesses das partes. (destacou-se)

O princípio da proteção da confiança  protege a expectativa do sujeito com fundamento no comportamento estatal prévio materializado em decisões individualizadas, atos normativos ou orientações gerais. Os artigos 21 a 24 da Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro - LINDB (Decreto-Lei Federal nº 4.657, de 04/09/1942, na redação pela Lei Federal nº 13.376, de 30/12/2010), veiculam normas relativas à tutela da confiança com o objetivo de não surpreender o interessado nas relações com a Administração, verbis:

(...)

"Art. 21. A decisão que, nas esferas administrativa, controladora ou judicial, decretar a invalidação de ato, contrato,ajuste, processo ou norma administrativa deverá indicar de modo expresso suas consequências jurídicas e administrativas. (Incluído pela Lei nº 13.655, de 25 de abril de 2018)

Parágrafo único. A decisão a que se refere o caput deste artigo deverá, quando for o caso, indicar as condições para que a regularização ocorra de modo proporcional e equânime e sem prejuízo aos interesses gerais, não se podendo impor aos sujeitos atingidos ônus ou perdas que, em função das peculiaridades do caso, sejam anormais ou excessivos.(Incluído pela Lei nº 13.655, de 25 de abril de 2018)

Art. 22. Na interpretação de normas sobre gestão pública, serão considerados os obstáculos e as dificuldades reais do gestor e as exigências das políticas públicas a seu cargo, sem prejuízo dos direitos dos administrados.

§ 1º Em decisão sobre regularidade de conduta ou validade de ato, contrato, ajuste, processo ou norma administrativa, serão consideradas as circunstâncias práticas que houverem imposto, limitado ou condicionado à ação do agente. (Incluído pela Lei nº 13.655, de 25 de abril de 2018)

§ 2º Na aplicação de sanções, serão consideradas a natureza e a gravidade da infração cometida, os danos que dela provierem para a administração pública, as circunstâncias agravantes ou atenuantes e os antecedentes do agente.(Incluído pela Lei nº 13.655, de 25 de abril de 2018)

§ 3º As sanções aplicadas ao agente serão levadas em conta na dosimetria das demais sanções de mesma natureza e relativas ao mesmo fato. (Incluído pela Lei nº 13.655, de 25 de abril de 2018)

Art. 23. A decisão administrativa, controladora ou judicial que estabelecer interpretação ou orientação nova sobre norma de conteúdo indeterminado, impondo novo dever ou novo condicionamento de direito, deverá prever regime de transição quando indispensável para que o novo dever ou condicionamento de direito seja cumprido de modo proporcional, equânime e eficiente e sem prejuízo aos interesses gerais.

Art. 24. A revisão, nas esferas administrativa, controladora ou judicial, quanto à validade de ato, contrato, ajuste, processo ou norma administrativa cuja produção já se houver completado levará em conta as orientações gerais da época, sendo vedado que, com base em mudança posterior de orientação geral, se declarem inválidas situações plenamente constituídas. (Incluído pela Lei nº 13.655, de 25 de abril de 2018) - destacou-se

Para elucidar o conteúdo, aplicabilidade e extensão dessa normas incluída na Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro (LINDB), reputo relevante citar excerto de artigo do Professor Jacintho Arruda Câmara publicado na Revista de Direito Administrativo (RDA), Rio de Janeiro, Edição Especial: Direito Público na Lei de Introdução às Normas de Direito Brasileiro - LINDB (Lei nº 13.655/2018, pp. 114/116), verbis:

(...)

"1. Introdução

Os dispositivos incluídos na Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro pela Lei 13.655, de 2018 tiveram como objetivo geral a proteção da segurança jurídica. Este é o fim expressamente declarado na preâmbulo da lei e, de fato, é o que se extrai do conjunto de normas instituídas pelo novo diploma legal.

Em relação à aplicação do direito público, um dos fatores de maior instabilidade é a invalidação (ou anulação) de deliberações tomadas pela administração pública. A invalidação é o remédio amargo para combater a ilegalidade no exercício da atividade administrativa. É óbvio que a forma mais efetiva de se assegurar a segurança jurídica está no cumprimento fiel da lei d da Constituição. É por isso que, no caso de atuação administrativa ilegal, prevê-se a invalidação, ou seja, a extinção do ato viciado,  com possível desconstituição dos efeitos que tenha produzido.

As decisões administrativas gozam de presunção de legalidade. Essa presunção não constitui mera peroração doutrinária nem pode ser vista apenas como instrumento de efetivação da supremacia do interesse público. Ela, antes de qualquer coisa, retrata uma expectativa real do administrado diante da atuação aparentemente regular de autoridade pública. Se a deliberação provém de órgão legitimado para decidir, é natural e esperado que a sociedade como um todo tome essa manifestação como legítima, ou seja, como conforme ao direito. A partir do reconhecimento dessa presunção em favor da legalidade das deliberações administrativas, cria-se a legítima expectativa de conformidade ao direito dos efeitos produzidos a partir dessas decisões. Desconstituir tais efeitos, por isso, constitui de certa maneira uma perda para a noção de estabilidade jurídica, mesmo que seja para corrigir decisão contrária à lei.

(...)

O dispositivo em comento - o art. 24 da LINDB - segue a mesma diretriz, que busca a preservação das decisões administrativas como meio de assegurar a estabilização de relações jurídicas e assim proteger a segurança jurídica. Nesse ponto a lei cristaliza um verdadeiro vetor para a aferição da validade de atos administrativos em geral. A regra, em suma, impede que seja decretada a invalidade de deliberação administrativa que tenha sido tomada com base na interpretação geral vigente à época de produção do ato. A nova lei determinou que o entendimento sobre a correta interpretação do Direito vigente pode mudar, mas eventual nova leitura não poderá ser usada como referência para anular decisões administrativo já consolidadas. (os destaques não constam do original)

(...)

2. O que pretende, a quem se destina e qual seu alcance

Há uma ideia por trás da previsão do art. 24 da LINDB: a da irretroatividade da norma. Essa ideia, aliás, é das mais tradicionais no Direito e, num outro contexto, está incorporada ao art. 6º da LINDB, em sua redação dada pela Lei nº 3.238, de 1957. Veja-se: "a lei em vigor terá efeito imediato e geral, repeitados o ato jurídico perfeito, o direito adquirido e a coisa julgada".

O novo dispositivo deixa claro que irretroatividade, para assegurar a segurança jurídica, deve se estender à interpretação dos textos normativos, não se atendo apenas à lei em sentido formal. A posição assumida pela LINDB é a de que seria insuficiente assegurar a irretroatividade de lei nova se, por intermédio de mudança de interpretação de lei antiga, situações plenamente constituída viessem a ser atingidas. Novo entendimento geral instituído sobre lei antiga, na prática, consagra a criação de nova norma jurídica, pois muda o conteúdo da prescrição até então extraída do Direito vigente. Aplicar uma nova leitura sobre o Direito a situações já consolidadas rompe a expectativa que se tem a repeito da irretroatividade das lei (ou seja, das normas jurídicas). A frustração da legítima expectativa da sociedade na preservação de situações constituídas sob a égide do que se entendia como lícito é mais acentuado ainda quando se trata do entendimento assumido pelo próprio Estado, seja por meio de decisões judiciais, administrativas ou mesmo quando ela é encampada por práticas reiteradas de seus agentes burocráticos. 

Adilson Abreu Dallari apresentou o objetivo da norma quando o referido texto normativo ainda estava em tramitação no Congresso Nacional:

Desde o Direito Romano, tempus regit actum, ou seja, a licitude ou a consequência jurídica de qualquer ato deve ser aferida segundo a lei vigente no momento de sua prática. É essencial e indispensável que cada cidadão, ao agir ou decidir, sempre saiba, antecipadamente, quais serão as consequências de sua opção. Para isso servem as normas jurídicas: para permitir essa antevisão; e para assegura que aquelas determinadas consequências irão perdura ao longo tempo.

 

Porém, toda norma jurídica, para que possa ser aplicada, deve ser primeiramente interpretada. Pode-se dizer, portanto, que este art. 24^[7]complementa o disposto no art. 6º, pois mudar o enunciado da norma, ou mudar a sua interpretação, são atitudes que acabam produzindo o mesmo efeito. Daí a necessidade de igual proteção no tocante à preservação das relações jurídicas constituída antes da alteração. Da mesma forma que esta lei repudia a retroatividade da lei, por coerência e com maior razão, deve repudiar a aplicação retroativa da nova interpretação da mesma lei, pois isso também ofende, diretamente, o superprincípio da segurança jurídica ou da estabilidade das relações jurídicas.^[8]

O dispositivo em análise determina que novo entendimento geral não deve retroagir e impõe consequência relevante para as situações em que ele venha a colidir com decisão administrativa já consumada. Em síntese, o art. 24 impede que decisão administrativa seja anulada (invalidada, na linguagem adotada pela lei) com fundamento em nova interpretação geral. Dito de outro modo: a LINDB passou a reconhecer que decisão administrativa proferida em conformidade com o entendimento jurídico geral adotado em sua época deve ser considerada válida mesmo que, no futuro, a interpretação sobre o Direito vigente mude, e ela se mostre contrária ao novo padrão de orientação jurídica".

O Direito corresponde a um conjunto complexo de normas fundadas em conceito e princípios abstratos, a interpretação literal ou gramatical deve ser realizada de modo integrado com o processo lógico-sistemático visando harmonizar/compatibilizar o objetivo almejado com os princípios norteadores da gestão dos bens imóveis de domínio da União.

Ressalte-se que no âmbito do Direito Administrativo a(s) informação(ões) prestada(s)/emanada(s) de autoridade(s) e agente(s) público(s) goza(m) do(s) atributo(s) de presunção (juris tantum) ou relativa de legitimidade e certeza. Tal(is) atributo(s) confere(m) não apena(s) veracidade sobre o(s) fato(s) no(s) qual(is) se baseia(m) (certeza), mas também permite inferir que foi(ram) realizado(s) em conformidade com os ditames legais (legitimidade), razão pela qual aquela(s) manifestação(ões) deve(m) ser presumida(s) como expressão verídica de uma realidade fática.

Com efeito, a presunção de legitimidade implica tomar por suposição que o Poder Público age em conformidade com as determinações legais, tendo em vista atender a interesses públicos concretos. Em razão da presunção de veracidade e como consequência da presunção de que o Estado não declara informações falsas, dados constantes de certidões, atestados, declarações e informações fornecidas pelo Poder Público são dotados de fé pública.

Para melhor contextualização da presunção (juris tantum) ou relativa de legitimidade que se revestem os atos administrativos, reputo relevante transcrever o ensinamento de José dos Santos Carvalho Filho^[9] referente a tal atributo do ato administrativo, litteris:

(...)

"4. Ato Administrativo

(...)

IV. CARACTERÍSTICAS

(...)

2. PRESUNÇÃO DE LEGITIMIDADE 

Os atos administrativos, quando editados, trazem em si a presunção de legitimidade, ou seja, a presunção de que nasceram em conformidade com as devidas normais legais, como bem anota DIEZ. Essa característica não depende de lei expressa, mas deflui da própria natureza do ato administrativo, como ato emanado de agente integrante da estrutura do Estado.

Vários são os fundamentos dados a essa característica. O fundamento precípuo, no entanto, reside na circunstância de que se cuida de atos emanados de agentes detentores da parcela do Poder Público, imbuídos, como é natural, do objetivo de alcançar o interesse público que lhes compete proteger. Desse modo, inconcebível seria admitir que não tivessem a aura de legitimidade, permitindo-se que a todo momento sofressem algum entrave oposto por pessoa de interesses contrários. Por esse motivo é que se há de supor que presumivelmente estão em conformidade com a lei.

 

É certo que não se trata de presunção absoluta e intocável. A hipótese é de presunção  juris tantum (ou relativa), sabido que pode ceder à prova em contrário, no sentido de que o ato não se conformou às regras que lhe traçavam as linhas, com se supunha.

Efeito da presunção de legitimidade é a autoexecutoriedade, que, como veremos adiante, admite seja o ato imediatamente executado. Outro efeito é o da inversão do ônus da prova, cabendo a quem alegar não se o ato legítimo a comprovação da ilegalidade. Enquanto isso não ocorrer, contudo, o ato vai produzindo normalmente os seus efeitos e sendo considerado válido, seja no revestimento formal, seja no seu próprio conteúdo" (os grifos não constam do original)

No mesmo sentido a lição de Lucas Rocha Furtado em sua obra Manual de Direito Administrativo,^[10] verbis:

(...)

"Capítulo 5

Ato Administrativo

(...)

5.5 Atributos do ato administrativo

(...)

5.5.2 Presunção de legitimidade

A importância da presunção de legitimidade está ligada à consequência que dela decorre. Quando se afirma que o ato administrativo se presume legítimo, conclui-se que tantos os administradores públicos quanto os particulares afetados pelo ato devem dar-lhe cumprimento. Todos estão obrigados a cumprir os atos administrativos, porque eles se presume legítimos, legitimidade que se mantém até que seja afastada por decisão judicial ou pela própria Administração Pública.

(...)

A presunção de legitimidade é atributo do próprio ato. Vimos, porém, que os atos administrativos somente podem ser praticados se tiver ocorrido o motivo previsto em lei e necessário à sua prática. (...) Nesse sentido, foi desenvolvida teoria que, além de presumir a legitimidade do ato, presume igualmente verídicos os motivos alegados pela Administração e que justificaram a sua prática. Se a Administração Pública concede aposentadoria compulsória, presume-se como verdade que o servidor completou a idade exigida. A esse aspecto do atributo da presunção de legitimidade do ato se denomina presunção de veracidade dos motivos invocados pela Administração Pública. (os destaques não constam do original)

Trata-se de presunção igualmente relativa. Se alguém questiona a validade de certo ato sob o argumento da inexistência ou da ilegitimidade dos motivos de que se serviu a Administração para praticá-lo, esse indivíduo terá o ônus de demonstrar, na via administrativa ou na via judicial, que o motivo não existe ou que não é válido".

Irene Patrícia Diom Nohara em sua primorosa obra jurídica Direito Administrativo ^[11]analisou os aspectos relacionados a tal atributo do ato administrativo da seguinte forma:

(...)

"4

Ato administrativo

4.4 Atributos

4.4.1 Presunção de legitimidade e veracidade

A presunção de legitimidade e veracidade dos atos administrativos desdobra-se em dois aspectos:

1. presunção de legitimidade: os atos praticados pela Administração Pública presumem-se válidos em face do Direito; e

2. presunção de veracidade: os fatos alegados pela Administração Pública presumem--se verdadeiros.

Enquanto a legitimidade ou legalidade diz respeito à conformidade dos atos com os dispositivos legais, a veracidade refere-se às razões fáticas ou ao conjunto de circunstâncias ou eventos afirmados pela Administração.

Quando o Estado exercita suas atribuições, ele deve se pautar no princípio da legalidade administrativa, que tem sentido mais rigoroso ou restritivo do que a legalidade obedecida pelos cidadãos. Enquanto os particulares só podem ser obrigados a fazer ou deixar de fazer alguma coisa em virtude de lei, sendo a ausência de lei, via de regra, interpretada como autorização, a Administração Pública só pode fazer o que a lei permite.

A presunção de legitimidade implica tomar por suposição que o Poder Público age em conformidade com as determinações legais, tendo em vista atender a interesses públicos concretos. Ela é estabelecida para que a Administração Pública garanta o cumprimento célere de suas funções. Trata-se, contudo, de presunção relativa (juris tantum), isto é, que admite prova em contrário.

Depois de editado o ato, ele produz efeitos como se válido fosse até sua impugnação administrativa ou judicial. Enquanto a impugnação administrativa pode ser feita de ofício pela Administração, com base em seu poder de autotutela ou por provocação do interessado, não há possibilidade de apreciação da legitimidade de um ato administrativo pelo Judiciário sem provocação da parte. No entanto, faz parte da própria definição de ato administrativo o fato de que ele se submete ao controle judicial.

Nota-se, portanto, que há dois fundamentos jurídicos básicos para a presunção de legitimidade: (1) o fato de que a Administração Pública se submete à legalidade administrativa; e (2) a possibilidade de controle e impugnação de atos que violem ao ordenamento jurídico. Os fundamentos jurídicos se relacionam com um fundamento de ordem prática que, conforme mencionado, compreende a possibilidade de cumprimento mais célere das funções administrativas, pois a burocracia ficaria mais vagarosa se à Administração fosse exigido provar que o que alega é verdadeiro ou mesmo que os atos estão todos de acordo com o Direito.

A presunção não exclui o dever de motivar o ato administrativo, que representa a necessidade de indicação dos pressupostos de fato e de direito que determinarem a decisão (art. 2º, parágrafo único, VII, da Lei nº 9.784/99), até porque a ausência de motivação dificulta o controle do ato administrativo.

Pela presunção de veracidade, dados constantes de certidões, atestados, declarações e informações fornecidas pelo Poder Público são dotados de fé pública. Como decorrência da presunção de que o Estado não declara informações falsas, quem duvida dos fatos alegados pelo Estado deve provar que as circunstâncias explicitadas não são aquelas (inversão do ônus de agir^[12]).

Os documentos editados pelo Estado são dotados de fé pública e, nos termos do art. 19, II, da Constituição Federal, é vedado aos entes federativos (União, Estados, Distrito Federal e Municípios) recusar-lhes fé. Num Estado federal existe autonomia reconhecida pela Constituição aos entes federativos; no entanto, eles estão vinculados ao todo, sendo expressão clara desse liame o impedimento que pessoas políticas recusem fé a documento expedido por repartição pública vinculada a qualquer esfera federativa". (os destaques não constam do original)

É pacífico o entendimento jurisprudencial segundo o qual, no exercício do poder de autotutela dos seus atos, a Administração deve anulá-los, de ofício, quando eivados de ilegalidade, ou pode revogá-los por motivo de conveniência e oportunidade, desde que resguardado o direito adquirido.

A anulação e revogação são as principais modalidades de desfazimento ou retirada do ato administrativo ou do procedimento. As Súmulas nºs 346 e 473 do Supremo Tribunal Federal (STF) tratam delas, respectivamente, nos seguintes termos:

SÚMULA 346

“A administração pública pode declarar a nulidade de seus próprios atos”

SÚMULA 473

"A administração pública pode anular seus próprios atos, quando eivados de vícios que os tornam ilegais, porque deles não se originam direitos; ou revogá-los, por motivo de conveniência e oportunidade, respeitados os direitos adquiridos e ressalvada, em todos os casos, a apreciação judicial.”

As súmulas evidenciam, entre outras questões, o princípio da autotutela administrativa,^[13] segundo o qual a administração pode controlar seus próprios atos, anulando ou declarando a nulidade dos atos ilegais, ou revogando os atos inoportunos e inconvenientes.

Revogação consiste em medida privativa da Administração e obedece às regras de competência. De acordo com o princípio do paralelismo das formas, somente aquele que tem atribuições para praticar o ato pode revogá-lo. Os fundamentos das medidas são distintos: enquanto a revogação abrange tão somente o mérito, ou seja, a oportunidade e conveniência do ato, a anulação recai sobre a ilegalidade ou ilegitimidade.

Quanto à invalidade do ato administrativo, também denominada nulidade, podem ser identificados 2 (dois) níveis (graus). No grau mais elevado, o negócio jurídico é nulo (invalidade/nulidade absoluta), e no menor grau, anulável (invalidade/nulidade relativa).

Para melhor ilustrar as diferenças entre atos administrativo nulos e anuláveis, reputo conveniente transcrever novamente a lição de Irene Nohara,^[14] verbis:

(...)

"4

Ato administrativo

(...)

4.12. Teoria das invalidades no ato administrativo: nulidade e anulabilidade

(...)

Assim, para a maior parte da doutrina, o critério de distinção entre nulidade e anulabilidade é a possibilidade de convalidação. Enquanto a nulidade envolve um vício grave, não passível de convalidação, a anulabilidade, por compreender pequena irregularidade, admite saneamento ou convalidação do ato administrativo.

Diante do exposto, defendemos que é plenamente plausível, a partir de concepções pós--positivistas, diferenciar^[15] nulidade, para as graves ilegalidades, que não admitem convalidação, de anulabilidade, na qual, em face de uma irregularidade menor, o intérprete pode sanear um ato que produz efeitos que merecem ser preservados.

Concordamos, portanto, com Seabra Fagundes, no sentido da necessidade de se diferenciarem os conceitos de nulidade e anulabilidade do direito privado da noção adotada pelo direito público, mas entendemos que a anulabilidade englobaria as irregularidades. Ademais, um argumento relevante que separa o regime jurídico administrativo do regime dos atos anuláveis no direito privado é o de que a autotutela administrativa não depende de provocação, pode ser exercida de ofício pela Administração Pública, não havendo, pois, necessidade de o Poder Público depender de provocação particular para anular atos irregulares."

Quantos ao efeitos da anulação do ato administrativo, em princípio são retroativos (ex tunc) e deles não se originam direitos, ressalvando-se certos efeitos em relação a terceiros de boa-fé.

Segundo entendimento de Celso Antônio Bandeira de Mello,^[16] a invalidação de atos que sejam ampliativos (e não restritivos) da esfera jurídica do administrado (particular) deve ter, para que sejam resguardadas a boa-fé e a segurança jurídica, efeitos ex nunc (não retroativos). Exemplifica com o fato de que se alguém é nomeado em concurso público inválido, após a invalidação do ato de nomeação, não deverá restituir o que percebeu pelo tempo que trabalhou.

Para melhor compreensão  da boa-fé e segurança jurídica como elementos impeditivos da invalidação de ato administrativo de efeitos concreto, reputo relevante e conveniente citar o magistério de Weida Zancaner em sua obra Da Convalidação e Da Invalidação dos Atos Administrativos,^[17] verbis:

(...)

3. INVALIDAÇÃO E CONVALIDAÇÃO

3.4. Limites à convalidação e à invalidação

(...)

Claro está que o princípio da legalidade é basilar para a atuação administrativa, mas como se disse, encartados no ordenamento jurídico estão outros princípios que devem ser respeitados, ou por se referirem ao Direito como um todo, como, por exemplo, o princípio da segurança jurídica, ou por serem protetores do comum dos cidadãos, como, por exemplo, a boa-fé, princípio que também visa protegê-lo quando de suas relações com o Estado.

(...)

Por sua vez, o princípio da boa-fé assume importância capital no Direito Administrativo, em razão da presunção da legitimidade dos atos administrativos, presunão esta que só cessa quando essses atos são contestados, o que coloca a Administração Pública em posição sobranceira com relação aos administrados.^[18]

Ademais, a multiplicidade das área de intervenção do Estado moderno na vida dos cidadãos e a tecnização da linguagem jurídica tornaram extremamente complexos o caráter regulador do Direito e a verificação da conformidade dos atos concretos e abstratos expedidos pela Administração Pública com o direito posto. Portanto, a boa-fé dos administrados passou a ter importância imperativa no Estado Intervencionista, constituindo, juntamente com a segurança jurídica, expediente indispensável à distribuição da justiça material. É preciso tomá-lo em conta perante situações geradas por atos inválidos.

Com efeito, atos inválidos geram consequências jurídicas, pois se não gerassem não haveria qualquer razão para nos preocuparmos com eles.^[19] Com base em tais atos certas situações terão sido instauradas e na dinâmica da realidade podem converter-se em situações merecedoras de proteção, seja porque encontrarão em seu apoio alguma regra específica, seja porque estarão abrigadas por algum princípio de Direito. Estes fatos posteriores à constituição da relação inválida, aliados ao tempo, podem transformar o contexto em que esta se originou, de modo a que fique vedado à Administração Pública o exercício do dever de invalidar, pois fazê-lo causar ainda maiores agravos ao Direito, por afrontar à segurança jurídica e à boa-fé.

Donde, nem sempre será necessária a interação do prazo dito prescricional para que se deva reconhecer a estabilidade de uma dada situação quando fatores outros concorrem para exigi-la. Então, a conjugação do princípios da segurança jurídica com o da boa-fé pode gerar outra barreira ao dever de invalidar. É o que sucederá, uma vez decorrido prazo razoável, perante atos ampliativos de direito dos administrados, nos casos em que haja no ordenamento jurídico alguma regra hábil para proteger a situação e que lhe teria servidor de amparo se tivesse sido produzida sem vício.

À vista do exposto pode se dizer que, em princípio, toda vez que nos depararmos com atos inválidos, não passíveis de serem convalidados, a Administração Pública deverá invalidá-los. Para fazê-lo, entretanto, é mister que seu dever de invalidar possa ser exercitado ou, em outra palavras, que o dever de invalidar não esteja obstaculizado por barreiras que o paralisem e transmutem este dever de invalidar em um dever de abster-se." (os destaques não constam do original)

No mesmo sentido a lição de Marçal Justen Filho em seu Curso de Direito Administrativo,^[20] verbis:

(...)

"29 ATOS ADMINISTRATIVOS DEFEITUOSOS E A SOLUÇÃO JURÍDICA

A produção de um ato administrativo defeituoso configura uma violação à ordem jurídica. Mas, uma vez consumada tal violação existe um dever jurídico de promover as medidas destinadas a eliminar o defeito.

(...)

30.1 A ponderação dos interesses na pronúncia do vício

A solução a ser adotada em face do ato defeituoso, envolve a utilização da técnica da proporcionalidade. As providências a serem adotadas devem avaliar os efeitos efetivos que o ato, embora inválido, tenha produzido.

(...)

30.1.4 A tutela à segurança jurídica e às expectativas legítimas

A doutrina vem se manifestando no sentido da necessidade de respeitar os efeitos gerados por atos inválidos sobre a esfera de terceiros de boa-fé. Assim, Weida Zancaner afirma que o dever de desfazer o ato administrativo viciado “pode se transmutar no dever de não invalidar, ora tão só por força do princípio da segurança jurídica, ora deste, aliado ao da boa-fé, quando em causa atos ampliativos de direitos”.^[21] Idêntica eram as orientações de Lúcia Valle Figueiredo^[22] e de Almiro do Couto e Silva.^[23]

Juarez Freitas propugna que “a própria afirmação da autonomia e da juridicidade do princípio da boa-fé ou da confiança do administrado na Administração Pública, e vice-versa, conduz, forçosa e logicamente, ao reconhecimento de limites – menos formais do que substanciais – para a decretação da nulidade de um ato administrativo, ou a anulação do mesmo”.^[24] Cabe examinar, no caso concreto, se deverá prevalecer o princípio da legalidade ou aquele da boa-fé, segundo o princípio da proporcionalidade.

(...)

31 A INVALIDAÇÃO SEM EFEITOS RETROATIVOS

A segunda alternativa reside em modular os efeitos da pronúncia do vício, evitando o desfazimento de atos verificados no passado e determinando a cessação da eficácia do ato para o futuro." (os destaques não constam do original)

Conforme bem aduzido pela Coordenação-Geral de Cobrança na primorsa e impecável manifestação existente na Nota SEI nº 3/2022/CGCOB/DERP/SPU/SEDDM-ME (SEI nº 29831306), foram expedidas várias Certidões atestando ora a dominialidade, ora a inexistência de dominialidade do imóvel registrado sob a MATRÍCULA Nº 61.334 perante o Cartório do 7º Registro de Imóveis da Comarca de Salvador, Estado da Bahia. A Coordenação-Geral de Cobrança salientou, inclusive, sobre a necessidade de que a SPU-BA estabeleça um fluxo de trabalho de modo a centralizar a atribuição de emissão das CERTIDÕES NEGATIVAS DE DOMINIALIDADE  em um setor/área específico para evitar expedição de documentos contendo falhas resultantes de informações incorretas e dados inconsistentes.

Neste sentido, a atribuição de delimitação de áreas de domínio ou posse da União, discriminação de áreas da União, incluindo as atividades de regularização patrimonial, caracterização, incorporação, cadastramento, controle, fiscalização - aí incluído os atos concretos, tais como lavratura de Autos de Infração, Notificações e imposição de multas por descumprimento de obrigações previstas em normas legais e infra-legais (atos normativos) - destinação de imóveis de domínio e posse da União, assim como registro e atualização das respectivas informações nas bases de dados incumbe aos órgãos patrimoniais no âmbito do sistema de gestão do patrimônio imobiliário da União, consiste em atribuição/competência titularizada pela SPU-BA,^[25] unidade descentralizada da Secretaria de Gestão do Patrimônio da União (SGPU), órgão específico singular integrante da estrutura administrativa do Ministério da Gestão e da Inovação em Serviços Públicos (MGI), nos termos do artigo 2º, inciso II, alínea f), do Decreto Federal nº 11.345, de 1º de janeiro de 2023, que aprovou a Estrutura Regimental daquele Ministério.

Diante da falhas e deficiências identificadas no procedimento de emissão das CERTIDÕES POSITIVAS E NEGATIVAS DE DOMINIALIDADE e partindo da premissa de que o regime jurídico dos atos e contratos administrativos é norteado pelos princípios da boa-fé e da segurança jurídica que protegem/resguardam a estabilidade das relações jurídicas constituídas, recomendo a SPU-BA, data vênia de entendimento divergente, acolher a IMPUGNAÇÃO apresentada por  RESIDENCIAL ILHA DE MALTA SPE LTDA. (SEI nº 28716427) para que eventual anulação da CERTIDÃO NEGATIVA DE DOMINIALIDADE expedida em 26 de julho de 2019, no processo nº 04941.004688/2018-65 (SEI nº 8831903), produza efeitos jurídicos ex nunc (irretroatividade), razão pela qual deve ser invalidada (tornada sem efeito) a multa no valor R$ 19.267,88 gerada no Sistema Integrado de Administração Patrimonial (SIAPA) e materializada no Documento de Arrecadação de Receitas Federais (DARF) existente no SEI nº 28716859.

Destaco que a análise aqui empreendida circunscreve-se aos aspectos legais envolvidos, não incumbido a esta unidade jurídica imiscuir-se no exame dos aspectos de economicidade, oportunidade, conveniência, assim como as questões técnicas,  conforme diretriz inserta na Boa Prática Consultiva (BPC) nº 7.^[26]

Tal entendimento está lastreado no fato de que a prevalência do aspecto técnico ou a presença de juízo discricionário determinam a competência e a responsabilidade da autoridade administrativa pela prática do ato.

Neste sentido, a Boa Prática Consultiva (BPC) nº 7, cujo enunciado é o que se segue:

"Enunciado

A manifestação consultiva que adentrar questão jurídica com potencial de significativo reflexo em aspecto técnico deve conter justificativa da necessidade de fazê-lo, evitando-se posicionamentos conclusivos sobre temas não jurídicos, tais como os técnicos, administrativos ou de conveniência ou oportunidade, podendo-se, porém, sobre estes emitir opinião ou formular recomendações, desde que enfatizando o caráter discricionário de seu acatamento." (grifou-se)

IV - CONCLUSÃO

Em face do anteriormente exposto, observado a(s) recomendação(ões) sugerida(s) no(s) item(ns) "17.", "18.", "25.", "26.", "42." e "43." desta manifestação jurídica, abstraídos os aspectos de conveniência e oportunidade do Administrador, nos limites da lei, e as valorações de cunho econômico–financeiro, ressalvadas, ainda, a manutenção da conformidade documental com as questões de ordem fática, técnica e de cálculo, ínsitas à esfera administrativa, essenciais até mesmo para a devida atuação dos órgãos de controle, o feito está apto para a produção dos seus regulares efeitos, tendo em vista não conter vício insanável com relação à forma legal que pudesse macular o procedimento.

Em razão do advento da PORTARIA NORMATIVA AGU Nº 72, de 07 de dezembro de 2022, publicada no Suplemento "B" do Boletim de Serviço Eletrônico (BSE) nº 49, de 08 de dezembro de 2022, que cria as Consultorias Jurídicas da União Especializadas Virtuais (e-CJUs) para atuar no âmbito da competência das Consultorias Jurídicas da União nos Estados, convém ressaltar que as manifestações jurídicas (pareceres, notas, informações e cotas) não serão objeto de obrigatória aprovação pelo Coordenador da e-CJU, conforme estabelece o parágrafo 1º do artigo 10 do aludido ato normativo.

Feito tais registros, ao protocolo da Consultoria Jurídica da União Especializada Virtual de Patrimônio (e-CJU/PATRIMÔNIO) para restituir o processo a Superintendência do Patrimônio da União no Estado da Bahia (SPU-BA) para ciência desta manifestação jurídica, mediante disponibilização de chave (link) de acesso externo como usuário externo ao Sistema AGU SAPIENS, bem como para adoção da(s) providência(s) que entender pertinente(s).

Vitória-ES., 27 de fevereiro de 2023.

(Documento assinado digitalmente)

 Alessandro Lira de Almeida

Advogado da União

Matrícula SIAPE nº 1332670

Atenção, a consulta ao processo eletrônico está disponível em https://supersapiens.agu.gov.br mediante o fornecimento do Número Único de Protocolo (NUP) 05078021417201600 e da chave de acesso 815a8ba3