ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA JURÍDICA DA UNIÃO ESPECIALIZADA VIRTUAL DE PATRIMÔNIO
NÚCLEO JURÍDICO
ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA JURÍDICA DA UNIÃO ESPECIALIZADA VIRTUAL DE PATRIMÔNIO
NÚCLEO JURÍDICO
PARECER n. 00122/2023/NUCJUR/E-CJU/PATRIMÔNIO/CGU/AGU
NUP: 04997.000705/2013-35
INTERESSADOS: SUPERINTENDÊNCIA DE PATRIMÔNIO DA UNIÃO NO MATO GROSSO – SPU-MT
ASSUNTOS: CONSULTA. REGULARIZAÇÃO DE IMÓVEL
EMENTA:
I – Direito Administrativo. Patrimônio imobiliário da União.
II – Manifestação formal em consulta formulada pelas áreas técnicas.
III – Ocupação irregular de imóvel da União submetido ao regime de locação para servidor no interesse do serviço público.
IV – Legislação: arts. 127, 128, 131, 132, 132-A do Decreto-lei nº 9.760/1946, Decreto-lei nº 2398/1987, arts. 7º, 8º, 9º e 10 da Lei nº 9.636/1998, art. 2º do Decreto nº 3.725/2001, Instrução Normativa SPU nº 4/2018.
V – Precedentes: Manual de Fiscalização Do Patrimônio da União 2018; PARECER n. 00124/2015/DPC/CGJPU/CONJUR-MP/CGU/AGU (NUP: 14196.000734/98-02); PARECER n. 00319/2016/ACS/CGJPU/CONJURMP/CGU/AGU (NUP: 04905.000613/201680); PARECER n. 00735/2017/ACS/CGJPU/CONJUR-MP/CGU/AGU (NUP: 04905.001354/2017-95); PARECER n. 00125/2022/NUCJUR/E-CJU/PATRIMÔNIO/CGU (NUP: 10154.136493/2021-58).
VI – Devolução ao órgão consulente para ciência e providências cabíveis.
Em cumprimento ao disposto no art. 131 da CRFB/88, no art. 11 da Lei Complementar nº 73/1993, no art. 8º-F da Lei nº 9.028/1995, no art. 19 do Ato Regimental AGU nº 05/2007 e no art. 1º da Portaria Normativa AGU nº 72/2022, a SUPERINTENDÊNCIA DE PATRIMÔNIO DA UNIÃO NO MATO GROSSO – SPU-MT encaminha a esta e-CJU/Patrimônio, via SAPIENS, link de acesso ao processo SEI de referência solicitando orientação quanto à regularização de ocupação irregular de imóvel da União submetido ao regime de locação para servidor no interesse do serviço público.
Encontram-se nos autos os seguintes documentos:
3991256 Ato 26/04/2013 EXTERNO
3991257 Despacho 09/07/2015 EXTERNO
3991259 Despacho 07/08/2015 EXTERNO
3991261 Despacho 29/07/2016 EXTERNO
3991262 Ficha 04/05/2018 EXTERNO
3991263 Relatório 09/07/2018 EXTERNO
3991264 Relatório 09/07/2018 EXTERNO
3991266 Ofício 10/07/2018 EXTERNO
3991267 Comprovante 28/09/2018 EXTERNO
4242474 Despacho 30/09/2019 SPU-MT-COORD
4400185 Ofício 33405 08/10/2019 SPU-MT-NUDEP
4973688 Comprovante 11/11/2019 SPU-MT-NUREP
5616841 Comprovante 17/12/2019 SPU-MT-NUREP
5731296 Ofício 26/12/2019 SPU-MT-NUDEP
6335911 Ofício 30253 06/02/2020 SPU-MT-NUDEP
7690730 Despacho 23/04/2020 SPU-MT-NUDEP
10347109 Despacho 04/09/2020 SPU-MT-COORD
17960074 Despacho 13/08/2021 SPU-MT-NUDEP
18004630 Despacho 16/08/2021 SPU-MT-NUREP
18262239 Despacho 26/08/2021 SPU-MT-NUDEP
18444326 Despacho 02/09/2021 SPU-MT-COORD
20907577 Contrato 07/12/2021 SPU-MT-NUREP
20907619 Despacho 07/12/2021 SPU-MT-NUREP
20907626 Ofício 327135 07/12/2021 SPU-MT-NUREP
20959481 Tabela 09/12/2021 SPU-MT-NUREP
20959513 Memória 09/12/2021 SPU-MT-NUREP
20959853 Boleto 09/12/2021 SPU-MT-NUREP
21036998 Comprovante 13/12/2021 SPU-MT-COORD
21229021 E-mail 20/12/2021 SPU-MT-NUREP
21627234 Anexo 11/01/2022 SPU-MT-NUDEP
21627239 Relatório 11/01/2022 SPU-MT-NUDEP
21627260 Notificação 11/01/2022 SPU-MT-NUDEP
21627288 Despacho 11/01/2022 SPU-MT-NUDEP
21643239 Ofício 12/01/2022 SPU-MT-COORD
21643266 Anexo 12/01/2022 SPU-MT-COORD
23066312 Portaria 09/03/2022 SPU-MT-NUREP
23066330 Despacho 09/03/2022 SPU-MT-NUREP
24779782 Despacho 13/05/2022 SPU-DEREP-CGARC
24784978 Despacho 13/05/2022 SPU-MT
24945520 Ficha 19/05/2022 SPU-MT-NUREP
24946008 Despacho 19/05/2022 SPU-MT-NUREP
25096653 Ofício 25/05/2022 SPU-MT-NUDEP
10154.173616/2021-31 Patr. União: Atendimento ao Público 09/12/2021 SPU-MT-NUCIP *
27872068 Despacho 08/09/2022 SPU-MT-NUDEP
27875185 Matrícula 08/09/2022 SPU-MT-NUDEP
28132185 Relatório de Valor de Referência de Imóvel 1728 19/09/2022 SPU-MT-NUCIP
28325549 Anexo 26/09/2022 SPU-MT-NUCIP
28325590 Despacho 26/09/2022 SPU-MT-NUCIP
30077838 Ficha Spiunet - atualizado 07-12-2022 07/12/2022 SPU-MT-NUDEP
31416859 Contrato de Aluguel - Lino Pereira 03/02/2023 SPU-MT-NUDEP
24946565 Nota Técnica 22264 19/05/2022 SPU-MT-NUDEP
28254447 Checklist 22/09/2022 SPU-MT-NUDEP
28149704 Ofício 251674 19/09/2022 SPU-MT-NUDEP
31474915 E-mail 07/02/2023 SPU-MT-NUDEP
* Apenso: NUP 10154.173616/2021-31
20945870 Anexo 19/11/2021 SPU-MT-NUCIP
20945872 Anexo 19/11/2021 SPU-MT-NUCIP
20945875 Anexo 19/11/2021 SPU-MT-NUCIP
20945876 Anexo 19/11/2021 SPU-MT-NUCIP
20945879 Anexo 19/11/2021 SPU-MT-NUCIP
20945881 Anexo 19/11/2021 SPU-MT-NUCIP
20945885 Anexo 19/11/2021 SPU-MT-NUCIP
20945886 Anexo 19/11/2021 SPU-MT-NUCIP
20945887 Requerimento 19/11/2021 SPU-MT-NUCIP
21027655 Despacho 13/12/2021 SPU-MT-NUCIP
21655140 Despacho 13/01/2022 SPU-MT-COORD
21773280 Nota Técnica 2032 19/01/2022 SPU-MT-NUDEP
24885206 Despacho 17/05/2022 SPU-MT-COORD
Processo distribuído ao subscritor em 07/02/2023.
É o relatório.
Inicialmente, cumpre observar que as páginas do processo físico foram digitalizadas e carregadas no Sistema SEI pelo órgão consulente.
Registre-se, por oportuno, que a análise, por ora alinhavada, está adstrita à documentação constante nos arquivos digitalizados no sistema SEI. A omissão de documentos determinantes para melhor elucidação da questão e a ausência de efetiva fidedignidade do conteúdo das cópias juntadas com os respectivos originais implicam na desconsideração do presente parecer.
A presente manifestação jurídica tem o escopo de assistir a autoridade assessorada no controle interno da legalidade administrativa dos atos a serem praticados ou já efetivados. Ela envolve, também, o exame prévio dos textos de editais, de minutas de contratos e de seus anexos, quando for o caso.
A função da Consultoria Jurídica da União é apontar possíveis riscos do ponto de vista jurídico e recomendar providências para salvaguardar a autoridade assessorada, a quem compete avaliar a real dimensão do risco e a necessidade de se adotar ou não a precaução recomendada.
Importante salientar, que o exame dos autos processuais se restringe aos seus aspectos jurídicos, excluídos, portanto, aqueles de natureza técnica. Em relação a estes, parte-se da premissa de que a autoridade competente se municiou dos conhecimentos específicos imprescindíveis para a sua adequação às necessidades da Administração, observando os requisitos legalmente impostos.
Nesse sentido vale lembrar que o Enunciado n° 07, do Manual de Boas Práticas Consultivas da CGU/AGU recomenda que “o Órgão Consultivo não deve emitir manifestações conclusivas sobre temas não jurídicos, tais como os técnicos, administrativos ou de conveniência ou oportunidade”.
De fato, presume-se que os estudos técnicos contidos no presente processo, inclusive quanto ao detalhamento de seu objeto, suas características e requisitos, tenham sido regularmente determinados pelo setor competente do órgão, com base em parâmetros técnicos objetivos, para a melhor consecução do interesse público.
Além disso, vale esclarecer que, em regra, não é atribuição do órgão de assessoramento jurídico exercer a auditoria quanto à competência de cada agente público para a prática de atos administrativos. Cabe-lhes, isto sim, observar se os seus atos estão dentro do seu espectro de competências. Assim sendo, o ideal, para a melhor e completa instrução processual, é que sejam juntadas ou citadas as publicações dos atos de nomeação ou designação da autoridade e demais agentes administrativos bem como os atos normativos que estabelecem as respectivas competências, com o fim de que, em caso de futura auditoria, possa ser facilmente comprovado que quem praticou determinado ato tinha competência para tanto. Todavia, a ausência de tais documentos, por si, não representa, a priori, óbice ao desenvolvimento do processo.
Por fim, com relação à atuação desta Consultoria Jurídica, é importante informar que, embora as observações e recomendações expostas não possuam caráter vinculativo, constituem importante instrumento em prol da segurança da autoridade assessorada, a quem incumbe, dentro da margem de discricionariedade que lhe é conferida pela lei, avaliar e acatar, ou não, tais ponderações, ressaltando-se, todavia, que o seguimento do processo sem a observância destes apontamentos será de responsabilidade exclusiva da Administração.
Trata-se de consulta onde solicita o órgão consulente orientação quanto aos fatos narrados na Nota Técnica SEI nº 22264/2022/ME (24946565):
SUMÁRIO EXECUTIVO
1. Em atendimento ao Despacho SPU-MT-COORD (24885206), mas também do Despacho-SPU-MT (24784978), apresentamos abaixo, análise efetuada por este Núcleo de Destinação Patrimonial (NUDEP).
2. A Nota Técnica trata-se de analisar o Requerimento sob n 742/2021 no qual consta no Processo n 10154.173616/2021-31.
3. A presente análise se fundamenta nos dispostos da Instrução Normativa n 4, 14 de agosto de 2018, Lei 14.011, de 10 de junho de 2020 Lei 9.636, de 15 de maio de 1998, Decreto-Lei 9.760 de 05 setembro de 1946.
DA ANÁLISE
Do imóvel
4. O imóvel é localizado na rua Monteiro Lobato (H-5), número 502, na cidade de Alta Floresta-MT e está cadastrado no Sistema SPIUnet sob a RIP 8987 00107.500-0. Este foi incorporado ao Patrimônio da União no ano de 2006 por meio de recebimento em doação.
Do requerente
5. O requerimento sob n 742/2021 foi feito pelo Sr. Lino Pereira CPF 079.177.911-49, após ser notificado por meio do Ofício SEI 284004/2021/ME (21627260) na data 10/11/2021.
Do Histórico
6. No ano de 2013, esta Superintendência firmou contrato de aluguel (20907577) com o Servidor Ivanil Oliveira Gama, o qual o locatário seria obrigado a pagar mensalmente à União, a título de aluguel, a importância de R$ 220,38 (duzentos e vinte reais e trinta e oito centavos). No entanto, no fim do ano de 2013, este Servidor foi removido a pedido (23066312) para Brasília.
7. No ano de 2021, por meio do Plano Anual de Fiscalização (PAEF) 2021, foi realizada a fiscalização do imóvel (21627234), e assim, foi constatado que o Sr. Lino Pereira, Servidor aposentado da CEPLAC, permanecia no imóvel. Diante desta ocorrência, foi gerada uma notificação para desocupação do imóvel no prazo improrrogável de 90 dias no dia 26/10/2021 (21341881). Embora o Sr. Lino Pereira já tenha firmado um contrato de aluguel (20897247) com a União do imóvel localizado na Rua Cora Caroline (H-4) n 442, no município de Alta Floresta-MT.
8. É importante mencionar que o contrato teria vigência de 3 anos e que o valor seria recolhido mediante desconto em folha de pagamento do locatário. Entretanto, após firmado o contrato, não houve recolhimento dos alugueis.
9. Vale ressaltar que a Comissão Executiva do Plano da Lavoura Cacaueira - CEPLAC, em 2016, teria comunicado por meio do Ofício n 161/2016/GAB/DIRET/CEPLAC (25096653) a SPU/MT sobre os inquilinos nas propriedades da União em Alta Floresta.
Do Requerimento
10. Em resposta à Notificação, o Servidor impetrou requerimento sob n 742/2021 (20945887), juntado aos autos, informando que o Servidor é aposentado e reside desde 2006 no imóvel cedido pela CEPLAC, tendo contrato de locação na casa (Rua H-4). Entretanto, mudou-se para este imóvel no ano de 2013 e permanecendo até a presente data com a autorização da CEPLAC.
11. Além disso, o Servidor reforça que permanece no imóvel de maneira pacífica, zelando pela boa conservação do bem, além de ter realizado diversas benfeitorias necessárias para manutenção e conservação do imóvel. Ressaltando ainda que este é um servidor aposentado e com idade avançada. Ele requer que lhe seja o direito de permanecer na posse do bem com a devida autorização da União, se comprometendo o requerente desde já em regularizar a utilização do imóvel, nos termos e condições que lhe forem impostas, levando em consideração o desejo do servidor, ora requerente, em adquirir o imóvel mediante compra e venda, com o direito de preferência na aquisição. Ademais, requer subsidiariamente, caso indeferido o pedido acima que seja oportunizado outra forma a regularização da utilização do imóvel em favor do requerente.
Da Análise
12. No caso em tela, o imóvel está sendo ocupado pelo Sr. Lino Pereira que é atualmente um servidor federal aposentado. Primeiramente, o ocupante firmou contrato de aluguel com a União, no ano de 2013, pelo imóvel localizado na Rua Cora Caroline (H-4) n 442, no município de Alta Floresta-MT. Porém, no ano de 2014, o locatório mudou-se de local e esta Superintendência foi comunicada no ano de 2016 pelo Ofício 161/2016 (25096653).
13. Conforme a Nota Técnica 015/2013/DIDEP/SPU-MT (3988349), a locação naquele período foi fundamentada pelo Inciso I, do artigo 86 do Decreto-Lei 9.760, de 1946, requerida pela CEPLAC a locação no interesse do serviço para uso de servidor da União. Naquele período, configurou-se interesse público para utilizar esse instrumento para fins de destinação. No atual cenário, o servidor encontra-se aposentado. Desse modo, afasta-se a utilização no mesmo molde do passado.
14. Após, a remoção do Servidor Ivanil Oliveira Gama, o imóvel passou a ser ocupado pelo Sr. Lino Pereira e que permanece nele desde então. Entretanto, o Sr. Lino Pereira detinha contrato de aluguel do imóvel situado na Rua Cora Carolina H-4, n 442, Lote 01, Quadra 06, Setor Industrial no município de Alta Floresta/MT. Interpreta-se que o requerente ao executar a mudança de domicílio incorreu quebra do contrato conforme o Disposto na alínea b) da Cláusula Quinta do contrato (20907577). Além disso, não há registro de pagamento de da locação feita pelo locatário assim transgredindo alínea d) da Cláusula Quinta do mesmo contrato.
15. É oportuno dizer que a Administração Pública tomou conhecimento dos fatos relatados acima por meio do Ofício n 161/2016/GAB/DIRET/CEPLAC (25096653). Desse modo, entende-se a rescisão do Contrato do Servidor com a União mesmo ocorrendo ausência de formalidade.
16. Tendo em vista a quebra de contrato, atualmente, o ocupante é classificado como ocupante irregular. Vale ressaltar dentre deste período do imóvel irregular, a União deverá cobrar multas ao ocupante irregular e inclusive a desocupação do imóvel conforme o Decreto-lei n 2.398, de 21 de junho de 1987.
17. Com a finalidade de regularizar o imóvel, a União detém de instrumentos de destinação de acordo a tabela abaixo:
Da Possibilidade de Destinação - Instrumentos
18. A partir das condições observadas do imóvel e propositura de utilização da área requestada, foram definidos os enquadramentos possíveis quanto aos instrumentos de transferência de direitos de utilização dos bens imóveis da União, conforme tabela a seguir:
INSTRUMENTO DE DESTINAÇÃO
Alienação
para os casos em que não houver interesse público, econômico ou social em manter o domínio da União e que o imóvel não tenha vocação para outras destinações; Se enquadra
Doação
é a outorga gratuita, com encargos e discricionária do domínio pleno de um bem para Estados, Distrito Federal, Municípios, Fundações e Autarquias Públicas Federais, Estaduais e Municipais e beneficiários de programas habitacionais ou de regularização fundiária de interesse social; Não se enquadra
Transferência (gratuita)
permite viabilizar projetos de assentamento e reforma agrária; Não se enquadra
Concessão de Uso Especial para fins de Moradia (CUEM)
visa regularizar a ocupação de áreas públicas urbanas com fins de moradia e deverá ser outorgado, obrigatoriamente, àqueles que atenderem à requisitos legais específicos em normativa; até duzentos e cinqüenta metros quadrados de imóvel público situado em área urbana, utilizando-o para sua moradia ou de sua família; Não se enquadra
Aforamento (gratuito ou Oneroso)
é utilizado nas situações em que coexistem a conveniência de destinar o imóvel e, ao mesmo tempo, manter o vínculo da propriedade; Não se enquadra
Cessão de Uso (Gratuito; Onerosa; Em condições especiais e Sob regime de Aforamento)
efetivado quando a União transfere o uso ou outros direitos reais sobre seus bens para alcançar um interesse público; Possível enquadramento
Inscrição de Ocupação
ato administrativo precário que pressupõe o efetivo aproveitamento do terreno pelo ocupante e enseja o pagamento anual da taxa de ocupação; Se enquadra
Entrega Provisória
utilizado para uso no Serviço Público Federal; Não se enquadra
Cessão Provisória
aplicada quando houver inconsistência documental e urgência na cessão, em razão da necessidade de proteção ou manutenção do imóvel; Não se enquadra
Concessão de Direito Real de Uso – CDRU
será outorgada para fins de regularização fundiária e habitação de interesse social, urbanização, edificação, cultivo da terra, aproveitamento sustentável das várzeas, preservação das comunidades tradicionais e seus meios de subsistência ou outras modalidades de interesse social em áreas urbanas; Não se enquadra
Autorização de Uso Sustentável
ato unilateral, precário, transitório e discricionário, por meio do qual a União permite que o particular usufrua o bem público, formalizando a atividade de comunidades tradicionais; Não se enquadra
Autorização de Uso para Comércio
Quando houver a utilização da área exclusivamente para desenvolvimento de atividade econômica, poderá ser aplicada a autorização de uso prevista no art. 9º da Medida Provisória nº 2.220/2001; Não se enquadra
Permissão de Uso
ato unilateral, precário e discricionário, no qual a União permite que o particular usufrua o bem público, por tempo determinado (três meses, prorrogáveis por igual período); Não se enquadra
Autorização de Obras
pode ser emitida para intervenções em áreas de uso comum do povo, desde que não se altere a natureza do bem; Não se enquadra
Guarda Provisória
aplicada em imóveis vagos ou parcialmente ocupados para sua proteção e manutenção; Não se enquadra
Declaração de Interesse Público
aplicada quando houver interesse em reservar a área para implantação de atividade ou programa de interesse público; Não se enquadra
Titulação de Reconhecimento de Domínio
aplica-se aos remanescentes das comunidades de quilombos e deve seguir a delegação disposta na Portaria Interministerial nº 210/2014, de 16/06/2014; Não se enquadra
Reurb e CAT-ReurbS
Promoção mediante legitimação fundiária aplicável aos núcleos urbanos informais comprovadamente existentes. Não se enquadra
Cessão de Uso
19. A cessão de uso para pessoa física está prevista no inciso II do Art. 18 da Lei 9.636/1998, com a seguinte redação:
Art. 18. A critério do Poder Executivo poderão ser cedidos, gratuitamente ou em condições especiais, sob qualquer dos regimes previstos no Decreto-Lei no 9.760, de 1946, imóveis da União a:
(...)
II - pessoas físicas ou jurídicas, em se tratando de interesse público ou social ou de aproveitamento econômico de interesse nacional. (Redação dada pela Lei nº 11.481, de 2007)
(...)
§ 6o Fica dispensada de licitação a cessão prevista no caput deste artigo relativa a: (Incluído pela Lei nº 11.481, de 2007)
I - bens imóveis residenciais construídos, destinados ou efetivamente utilizados no âmbito de programas de provisão habitacional ou de regularização fundiária de interesse social desenvolvidos por órgãos ou entidades da administração pública; (Incluído pela Lei nº 11.481, de 2007)
20. Cabe salientar que o imóvel não se enquadra no rol do §6, visto que a ocupação é isolada, não fazendo parte do programa habitacional ou outro elencado no inciso I, do §6.
Inscrição de Ocupação
21. A regularização deste imóvel poderá ser pelo instrumento de inscrição de ocupação. A lei 11.481, de 31 de maio de 2007 foi introduzido o dispositivo chamado Inscrição de ocupação.
Art. 7. A inscrição de ocupação, a cargo da Secretaria do Patrimônio da União, é ato administrativo precário, resolúvel a qualquer tempo, que pressupõe o efetivo aproveitamento do terreno pelo ocupante, nos termos do regulamento, outorgada pela administração depois de analisada a conveniência e oportunidade, e gera obrigação de pagamento anual da taxa de ocupação. (grifo nosso)
22. Segundo o disposto do Art. 2 da IN 04/2018, a inscrição de ocupação é um ato administrativo precário, resolúvel a qualquer tempo, por meio do qual a União reconhece a utilização de áreas de seu domínio, desde que comprovado o efetivo aproveitamento do terreno pelo ocupante e o preenchimento dos demais requisitos legais, não gerando para o inscrito qualquer direito inerente à propriedade. Em outras palavras, a outorga de inscrição de ocupação é um ato administrativo precário previsto na Lei 9.636/1998 e no Decreto-Lei 9.760/1946, e que pressupõe o efetivo aproveitamento do terreno pelo ocupante, enseja o pagamento anual da taxa de ocupação, não gera direito real sobre o imóvel e que poderá ser outorgada por meio de ato do Superintendente do Patrimônio da União, e, para atendimento ao disposto no art. 6º da Portaria SEDDM/ME nº 7.397, de 24 de junho de 2021.
23. Constata-se que o processo de inscrição de ocupação poderá ser de Ofício pela SPU ou a pedido do interessado, nos termos do Art. 7 art. 7º, § 3º da Lei nº 9.636, de 1998. A partir desse momento, verifica-se a possibilidade de preencher os requisitos do art. 6 da IN 04/2018.
Art. 6º A inscrição de ocupação somente ocorrerá quando forem preenchidos os seguintes requisitos legais e normativos:
I - comprovação do efetivo aproveitamento;
II - interessado comprovar que a ocupação do imóvel ocorreu até a data prevista no inc. I do art. 9º da Lei nº 9.636, de 1998; e
III - que o imóvel não esteja inserido nas vedações do art. 9º da Lei nº 9.636, de 1998, e do art. 12 desta IN.
24. Para efeito de comprovação do efetivo aproveitamento, basta-se, somente, a comprovação do imóvel para fins residenciais. Quanto ao Inciso II, será necessária a comprovação de ocupação deste imóvel até a data 09 de junho de 2014. É importante mencionar que nos autos constam a permanência do ocupante anterior pelo menos até dezembro de 2013 conforme dito no parágrafo 5. De acordo com requerimento apresentado, o Sr. Lino Pereira mudou-se para o imóvel no mês de abril de 2013, causando conflito entre as datas.
25. Já no inciso III do art. 6 da IN 04/2018, o requerente não poderá estar inserido nas vedações do art. 9 da Lei 9.636/98 e do art. 12 da IN 04/2018, quais são:
a) A ocupação ocorreu após de 10 de junho de 2014;
b) Concorrer com área de uso comum do povo;
c) Estar localizado em área de segurança nacional;
d) Encontrar-se em área de Preservação Permanente;
e) Estar em áreas afetadas ou em processo de afetação para a implantação de programas ou ações de regularização fundiária de interesse social ou de provisão habitacional, de reservas indígenas, de áreas ocupadas por comunidades remanescentes de quilombos, de rodovias e ferrovias federais, de vias federais de comunicação e de áreas reservadas para construção de estruturas geradoras de energia elétrica, linhas de transmissão, ressalvados os casos especiais autorizados na legislação federal, ouvidos os órgãos competentes;
f) Não comprovar o efetivo aproveitamento do imóvel;
g) Incidir sobre áreas objeto de demanda judicial em que sejam parte a União ou os entes da administração pública federal indireta até o trânsito em julgado da decisão, ressalvadas a hipótese de o objeto da demanda não impedir a análise da regularização da ocupação pela administração pública e a hipótese de acordo judicial;
h) A utilização não esteja de acordo com as posturas, zoneamento e legislação locais, mediante manifestação do município quanto ao Plano Diretor de Ordenamento Territorial (PDOT).
26. Analisando, preliminarmente, não vislumbra-se que o imóvel esteja inserido nas vedações do art. 12 da IN04/2018.
27. Dito isso, após a análise dos requisitos e verificação de que o imóvel não está inserido nas vedações do III do art. 6 da IN 04/2018, o imóvel poderá ser regularizado por meio deste instituto.
Proposta de Aquisição de Imóvel (PAI)
28. Atualmente, a Portaria SPU/ME 12.600, de 25 de outubro de 2021, regulamenta o recebimento de proposta de aquisição de imóveis da União. O requerente demonstrou interesse na aquisição do imóvel tanto no requerimento quanto no Processo n 19739.145435/2021-19, o qual se tratava de Proposta de Aquisição de Imóvel. No entanto, a proposta foi cancelada, pois o prazo para cumprimento das exigências expirou.
29. É evidente que o requerente ao realizar a PAI, não deixará de ser um ocupante irregular, visto que a proposta tem fases que levará um tempo para se concluir tais como apresentação do interessado, aprovação da proposta, elaboração do edital de licitação e a alienação. Essas fases poderá levar meses até chegar um vencedor do certame. Ademais, essa proposta poderá ser concomitante com a inscrição de ocupação.
PORTARIA SEDDM/ME Nº 9.239, DE 20 DE OUTUBRO DE 2022
30. Em consonância com o art. 7º da PORTARIA SEDDM/ME Nº 9.239, DE 20 DE OUTUBRO DE 2022, apresenta-se o quadro resumo com informações requeridas pela citada portaria:
[...]
CONCLUSÃO
31. O imóvel, no presente momento, encontra-se de maneira irregular visto que o ocupante não possui contrato de aluguel, não houve cessão de uso do imóvel para o ocupante e tampouco houve a sua inscrição de ocupação deferida pela Superintendência. Dito isto, o imóvel se destina para fins residenciais, requerida por uma pessoa física, não apresentando indicativos de exploração econômica.
Além disso, o instrumento de destinação (Inscrição de Ocupação) é vista como célere uma vez que forem preenchidos requisitos legais para utilização do mesmo.
32. Portanto, em face dos elementos técnicos de conveniência e oportunidade administrativa e com fulcro na PORTARIA SEDDM/ME Nº 9.239, DE 20 DE OUTUBRO DE 2022, propõe-se a Inscrição de Ocupação do imóvel para fins de regularização do imóvel. Ademais, propõe-se também a aplicação de Multa pela ocorrência da ocupação do imóvel da União sem a autorização da Administração Pública conforme o Decreto-lei n 2.398, de 21 de junho de 1987
Consultoria Jurídica da União (CJU)
33. Com a finalidade da regularização do imóvel, esta Superintendência, antes de dar procedimento a regularização, necessita-se de apreciação da Consultoria Jurídica da União/AGU/MT para para que ela exerça o controle prévio da legalidade do ato, manifestando quanto a possibilidade de aplicação de Multa de acordo com Decreto-lei n 2.398, de 21 de junho de 1987 e a solução para a regularização do imóvel.
Num apertado resumo, os fatos apresentados são:
a) O imóvel da Rua Monteiro Lobato (H5), n° 502, Alta Floresta -MT foi locado para o IVANIL OLIVEIRA GAMA, servidor da CEPLAC, mediante contrato locação assinado em 22/08/2013, com fundamento no inciso I do art. 86 do Decreto-lei nº 9.760/1946 (“para residência de autoridades federais ou de outros servidores da União, no interesse do serviço”). O locatário foi removido do Mato Grosso para Brasília, em 10/12/2013. Essa remoção acarretou a rescisão do contrato conforme a letra “e” da cláusula quinta (“deixou de exercer suas atividades no órgão CEPLAC-MT”);
b) O Relatório de Fiscalização nº 2348, de 21/11/2017, constatou que o referido imóvel estava sendo ocupado por LINO PEREIRA, servidor da CEPLAC que se aposentou em 22/08/2014. Após a realização de nova fiscalização, em 10/11/2021, constatou-se que o Sr. Lino ainda ocupava o imóvel. Notificado pela SPU, esclareceu que tem contrato de locação da casa da Rua Cora Coralina (H-4), 442, e que, no mês de abril do ano de 2013, com autorização da CEPLAC, mudou-se para a Casa localizada na Rua Monteiro Lobato (H-5), nº 502;
c) Verificou-se que LINO PEREIRA havia celebrado contrato de locação do imóvel da Rua Cora Coralina (H-4), 442, em 22/09/2013. Não se localizou nos autos a realização de fiscalização nesse imóvel para saber sua situação atual: se está ocupado, quem ocupa, a que título ocupa e desde quando ocupa e se paga pela utilização, informações importantes para a buscar a realidade cronológica dos fatos e regularizar a sua eventual utilização;
d) O Ofício CEPLAC nº 161, de 04/05/2016, apresenta informações flagrantemente desconexas com os contratos acima referidos, o que, diante da ausência de documentos hábeis a comprovar seus termos, descaracterizando os contratos, induz à conclusão de que foi redigido com equívoco:
Das informações prestadas percebem-se as seguintes inconsistências:
a) imóvel da Rua Monteiro Lobato (H5): contrato de locação com o Sr. Ivanil em 22/08/2013 que, em tese, desocupou com sua remoção para Brasília em 10/12/2013, mas o Sr. Lino afirmou que, com autorização da CEPLAC, mudou-se para o imóvel em abril de 2013 e Ofício CEPLAC nº 161/2016 informa que o Sr. Lino reside no local há 14 anos;
b) imóvel da Rua Cora Coralina (H-4): contrato de locação com o Sr. Lino em 22/09/2013, mas, segundo o próprio, mudou-se desse imóvel em para o H-5 em abril de 2013 e Ofício CEPLAC nº 161/2016 informa que o uma terceira pessoa, o Sr. José Rossi, reside no H-4 há 28 anos.
Faz-se necessário, portanto, realizar uma apuração minuciosa para que se possa ter noção inequívoca das datas em que efetivamente ocorreram os fatos acima narrados, mormente para se verificar a eventual possibilidade de se inscrever a ocupação.
Deverá a autoridade competente apurar eventuais responsabilidades pelos fatos narrados bem como diligenciar para corrigir eventual irregularidade na ocupação do imóvel da Rua Cora Coralina (H-4).
O órgão consulente informa que há duas formas de regularizar a utilização do imóvel H-5: pela inscrição de ocupação ou pela alienação, optando pela primeira pois o ocupante não completou o processo de alienação. E, por fim, questiona quanto à aplicação da multa pela ocupação irregular.
A destinação de imóvel da União mediante a inscrição de ocupação encontra fundamento nos arts. 127, 128, 131, 132, 132-A do Decreto-lei nº 9.760/1946, Decreto-lei nº 2398/1987, arts. 7º, 8º, 9º e 10 da Lei nº 9.636/1998, art. 2º do Decreto nº 3.725/2001, de onde se destacam:
Decreto-lei nº 9.760/1946:
Art. 127. Os atuais ocupantes de terrenos da União, sem título outorgado por esta, ficam obrigados ao pagamento anual da taxa de ocupação.
Art. 128. O pagamento da taxa será devido a partir da inscrição de ocupação, efetivada de ofício ou a pedido do interessado, não se vinculando ao cadastramento do imóvel. (Redação dada pela Lei nº 13.139, de 2015)
§ 1o (Revogado). (Redação dada pela Lei nº 13.139, de 2015)
§ 2o (Revogado). (Redação dada pela Lei nº 13.139, de 2015)
§ 3o (Revogado). (Redação dada pela Lei nº 13.139, de 2015)
§ 4o Caso o imóvel objeto do pedido de inscrição de ocupação não se encontre cadastrado, a Secretaria do Patrimônio da União do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão efetuará o cadastramento. (Incluído pela Lei nº 13.139, de 2015)
Art. 129. (Revogado pelo Decreto-lei nº 2.398, de 1987)
Art. 130. (Revogado pelo Decreto-lei nº 2.398, de 1987)
Art. 131. A inscrição e o pagamento da taxa de ocupação, não importam, em absoluto, no reconhecimento, pela União, de qualquer direito de propriedade do ocupante sôbre o terreno ou ao seu aforamento, salvo no caso previsto no item 4 do artigo 105.
Art. 132. A União poderá, em qualquer tempo que necessitar do terreno, imitir-se na posse do mesmo, promovendo sumariamente a sua desocupação, observados os prazos fixados no § 3º, do art. 89.
§ 1º As benfeitorias existentes no terreno somente serão indenizadas, pela importância arbitrada pelo S.P.U., se por êste fôr julgada de boa-fé a ocupação.
§ 2º Do julgamento proferido na forma do parágrafo anterior, cabe recurso para o C.T.U., no prazo de 30 (trinta) dias da ciência dada ao ocupante.
§ 3º O preço das benfeitorias será depositado em Juízo pelo S.P.U., desde que a parte interessada não se proponha a recebê-lo.
Art. 132-A. Efetuada a transferência do direito de ocupação, o antigo ocupante, exibindo os documentos comprobatórios, deverá comunicar a transferência à Superintendência do Patrimônio da União, no prazo de até sessenta dias, sob pena de permanecer responsável pelos débitos que vierem a incidir sobre o imóvel até a data da comunicação. (Incluído pela Lei nº 13.465, de 2017)
Decreto-lei nº 2398/1987:
Art. 1o A taxa de ocupação de terrenos da União será de 2% (dois por cento) do valor do domínio pleno do terreno, excluídas as benfeitorias, anualmente atualizado pela Secretaria do Patrimônio da União. (Redação dada pela Lei nº 13.240, de 2015)
Art. 2° O Ministro da Fazenda, mediante portaria estabelecerá os prazos para o recolhimento de foros e taxas de ocupação relativos a terrenos da União, podendo autorizar o parcelamento em até oito cotas mensais.
Art. 3o A transferência onerosa, entre vivos, do domínio útil e da inscrição de ocupação de terreno da União ou de cessão de direito a eles relativos dependerá do prévio recolhimento do laudêmio pelo vendedor, em quantia correspondente a 5% (cinco por cento) do valor atualizado do domínio pleno do terreno, excluídas as benfeitorias. (Redação dada pela Lei nº 13.465, de 2017)
Lei nº 9.636/1998:
Art. 7o A inscrição de ocupação, a cargo da Secretaria do Patrimônio da União, é ato administrativo precário, resolúvel a qualquer tempo, que pressupõe o efetivo aproveitamento do terreno pelo ocupante, nos termos do regulamento, outorgada pela administração depois de analisada a conveniência e oportunidade, e gera obrigação de pagamento anual da taxa de ocupação. (Redação dada pela Lei nº 11.481, de 2007)
§1o É vedada a inscrição de ocupação sem a comprovação do efetivo aproveitamento de que trata o caput deste artigo. (Incluído pela Lei nº 11.481, de 2007)
§2o A comprovação do efetivo aproveitamento será dispensada nos casos de assentamentos informais definidos pelo Município como área ou zona especial de interesse social, nos termos do seu plano diretor ou outro instrumento legal que garanta a função social da área, exceto na faixa de fronteira ou quando se tratar de imóveis que estejam sob a administração do Ministério da Defesa e dos Comandos da Marinha, do Exército e da Aeronáutica. (Incluído pela Lei nº 11.481, de 2007)
§3o A inscrição de ocupação de imóvel dominial da União, a pedido ou de ofício, será formalizada por meio de ato da autoridade local da Secretaria do Patrimônio da União em processo administrativo específico. (Incluído pela Lei nº 11.481, de 2007)
§4o Será inscrito o ocupante do imóvel, tornando-se este o responsável no cadastro dos bens dominiais da União, para efeito de administração e cobrança de receitas patrimoniais. (Incluído pela Lei nº 11.481, de 2007)
§5o As ocupações anteriores à inscrição, sempre que identificadas, serão anotadas no cadastro a que se refere o § 4o. (Redação dada pela Lei nº 13.139, de 2015)
§6o Os créditos originados em receitas patrimoniais decorrentes da ocupação de imóvel da União serão lançados após concluído o processo administrativo correspondente, observadas a decadência e a inexigibilidade previstas no art. 47 desta Lei. (Incluído pela Lei nº 11.481, de 2007)
§7º Para fins de regularização nos registros cadastrais da Secretaria do Patrimônio da União do Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão das ocupações ocorridas até 10 de junho de 2014, as transferências de posse na cadeia sucessória do imóvel serão anotadas no cadastro dos bens dominiais da União para o fim de cobrança de receitas patrimoniais dos responsáveis, independentemente do prévio recolhimento do laudêmio. (Redação dada pela Lei nº 13.813, de 2019)
Art. 8o Na realização do cadastramento ou recadastramento de ocupantes, serão observados os procedimentos previstos no art. 128 do Decreto-Lei no 9.760, de 5 de setembro de 1946, com as alterações desta Lei.
Art. 9o É vedada a inscrição de ocupações que:
I - ocorreram após 10 de junho de 2014; (Redação dada pela Lei nº 13.139, de 2015)
II - estejam concorrendo ou tenham concorrido para comprometer a integridade das áreas de uso comum do povo, de segurança nacional, de preservação ambiental ou necessárias à preservação dos ecossistemas naturais e de implantação de programas ou ações de regularização fundiária de interesse social ou habitacionais das reservas indígenas, das áreas ocupadas por comunidades remanescentes de quilombos, das vias federais de comunicação e das áreas reservadas para construção de hidrelétricas ou congêneres, ressalvados os casos especiais autorizados na forma da lei. (Redação dada pela Lei nº 11.481, de 2007)
Art. 10. Constatada a existência de posses ou ocupações em desacordo com o disposto nesta Lei, a União deverá imitir-se sumariamente na posse do imóvel, cancelando-se as inscrições eventualmente realizadas.
Parágrafo único. Até a efetiva desocupação, será devida à União indenização pela posse ou ocupação ilícita, correspondente a 10% (dez por cento) do valor atualizado do domínio pleno do terreno, por ano ou fração de ano em que a União tenha ficado privada da posse ou ocupação do imóvel, sem prejuízo das demais sanções cabíveis.
Decreto nº 3.725/2001
Art. 2o Considera-se para a finalidade de que trata o art. 6º da Lei nº 9.636, de 1998:
I - efetivo aproveitamento:
a) a utilização de área pública como residência ou local de atividades comerciais, industriais ou de prestação de serviços, ou rurais de qualquer natureza, e o exercício de posse nas áreas contíguas ao terreno ocupado pelas construções correspondentes, até o limite de duas vezes a área de projeção das edificações de caráter permanente; e
b) as ocorrências e especificações definidas pela Secretaria do Patrimônio da União;
Importante registrar que o art. 2º do Decreto nº 3.725/2001 faz referência ao art. 6º com a antiga redação dada pela Medida Provisória nº 335/2006, que rezava: “Art. 6º O cadastramento de terras ocupadas dependerá da comprovação, nos termos do regulamento, do efetivo aproveitamento do imóvel.”
As modificações legislativas trazidas pela Lei nº 11.481/2007 fizeram com que a regra se deslocasse para o art. 7º da Lei nº 9.636/1998: “A inscrição de ocupação, a cargo da Secretaria do Patrimônio da União, é ato administrativo precário, resolúvel a qualquer tempo, que pressupõe o efetivo aproveitamento do terreno pelo ocupante [...]”. Logo, supõe-se ter havido uma falha na técnica legislativa, que não atualizou o art. 2º do decreto.
Para dirimir dúvidas quanto ao procedimento, e uniformizar a aplicação do instrumento de destinação em tela, a Nota nº 00097/2018/CPPAT/DECOR/CGU/AGU, aprovada pelo Despacho do Consultor-Geral da União n° 576/2018 (NUP 00400.002156/2013-45) esclareceu:
Tema nº 14 – Ocupações irregulares de terrenos da União.
I – Mediante prévia notificação do ocupante irregular de bem imóvel da União, o órgão patrimonial procederá à verificação do atendimento dos seguintes requisitos legais:
a) ocupação em bens de uso dominical, anterior a 10/06/2014;
b) desnecessidade da utilização do imóvel no interesse do serviço público ou no desenvolvimento de projetos públicos, sociais ou econômicos de interesse nacional, à preservação ambiental, à proteção dos ecossistemas naturais e à defesa nacional;
c) comprovação do efetivo aproveitamento do terreno pelo ocupante, exceto em imóveis tomados por assentamentos informais definidos pelo município, ou compostos de faixas de terrenos marginais ou de marinha que não possam constituir unidades autônomas, utilizadas pelos proprietários de imóveis lindeiros;
d) não esteja concorrendo ou tenha concorrido para comprometer a integridade das áreas de uso comum do povo, de segurança nacional, de preservação ambiental ou necessárias à preservação dos ecossistemas naturais e de implantação de programas ou ações de regularização fundiária de interesse social ou habitacionais das reservas indígenas, das áreas ocupadas por comunidades remanescentes de quilombos, das vias federais de comunicação e das áreas reservadas para construção de hidrelétricas ou congêneres, ressalvados os casos especiais autorizados na forma da lei
II - Para fins da sua inscrição, não caracteriza ocupação nova a transmissão posterior a 10/06/2014 de direitos a benfeitorias construídas em imóvel da União, desde que após essa data não tenha ocorrido solução de continuidade na ocupação.
III – Os imóveis administrados pelos órgãos militares não são passíveis de inscrição de ocupação, devendo ser canceladas as que eventualmente existam, aplicando-se o art. 10 da Lei nº 9.636/1998.
IV - Impõe-se a desocupação do imóvel federal, nos termos do art. 10 da Lei nº 9.636/1998 e do art. 132 do Decreto-Lei nº 9.760/1946, quando, respectivamente, for inadmissível a inscrição de ocupação ou a União necessitar do imóvel, bem como quando o interessado não atender à notificação a que se refere o inciso I deste enunciado.
Referências: Art. 128 e 132 do Decreto-Lei nº 9.760/1046 – art. 8º, 9º, I, da Lei nº 9.636/1998 – art. 5º do Decreto-Lei nº 2.398/1987. Nota nº 002/2017/CPPAT-CGU/AGU (23/03/2017– NUP 00400.002156/2013-45). Memória da 6ª Sessão (22/11/2016) da CPPAT-Decor/CGU.
A matéria foi minudenciada pela Instrução Normativa SPU nº 4/2018, que estabelece os procedimentos administrativos para a inscrição de ocupação em terrenos e imóveis da União, define procedimentos para a outorga, transferência, revogação e cancelamento, e estabelece a definição de efetivo aproveitamento. Assim, inequivocamente comprovados todos os requisitos legais, não há impedimento à inscrição de ocupação.
A aplicação da multa pressupõe autuação decorrente de infração administrativa e, além disso, haverá o dever de indenizar a União pela a utilização de seu imóvel. Tal situação não é novidade no âmbito da SPU. O Manual de Fiscalização Do Patrimônio da União 2018 (pag. 76/82) esclarece essa situação:
20. MULTA
A multa é a sanção pecuniária utilizada pela união como mecanismo de punição e de coerção. Tal sanção será aplicada sempre que for identificada infração administrativa nas hipóteses previstas no art. 6°, do Decreto-Lei n° 2.398, de 21 de dezembro de 1987. O fiscal deverá aplicar a multa contendo as informações de autoria, materialidade e valor da infração, notificando o embargo quando cabível e intimando o responsável para, no prazo máximo de 30 (trinta) dias, comprovar a regularidade da obra ou promover sua regularização.
CARACTERÍSTICAS DA MULTA
· Não deve ser aplicada por mera posse ou ocupação ilícita;
· Não deve ser precedida de notificação prévia para informar a aplicação do auto de infração;
· Será mensal, aplicada automaticamente pela SPU sempre que o cometimento da infração persistir; Saiba mais
· Cobrada por cada metro quadrado das áreas aterradas ou construídas ou em que forem realizadas obras, cercas ou instalados equipamentos;
· Pode ser cobrada cumulativamente com a indenização pela posse ilícita prevista no Art. 10 da Lei 9.636/98 nos casos de ocorrências de infrações em imóveis dominiais.
A INDENIZAÇÃO DEVIDA A UNIÃO
Entende-se por indenização a retribuição pecuniária devida à União pelo ocupante irregular em função do tempo em que a União esteve privada da posse de seu imóvel dominial, independente de realização irregular de qualquer aterro, construção, obra, equipamentos e/ou benfeitorias.
A cobrança de indenização deve ser aplicada até a efetiva desocupação do imóvel, mesmo que levada a juízo, quando constatada a existência de posses ou ocupações em imóveis dominiais em desacordo com o disposto na Lei n° 9.636/98. Ou seja, a cobrança de indenização é administrativa e deverá ser executada mesmo estando no aguardo de análise de recurso aplicado ou de ação judicial em trâmite.
O valor da indenização será correspondente a 10% (dez por cento) do valor atualizado no domínio pleno do terreno, ou seja, planta genérica de valores (PGV), por ano ou fração de ano em que a União tenha ficado privada da posse ou ocupação do imóvel, sem prejuízo das demais sanções cabíveis.
A indenização será cobrada retroativamente, observados os prazos de decadência, prescrição e inexigibilidade.
Assim como na multa, em caso de regularização posterior a aplicação da sanção, por meio do instrumento de cessão onerosa, os valores retroativos de indenizações pagas pelo autuado, poderá ser computado para abatimento dos valores de pagamento retroativos previstos nos contratos desse tipo de instrumento.
Um aspecto importante a ser considerado é que, o cumprimento da sanção de desocupação não gera a extinção da indenização, apenas possibilita a consolidação de seu valor, ou seja, havendo a desocupação plena da área da União, sem que haja o pagamento da indenização, esta continua devida e será incluída no Cadastro Informativo de Créditos não quitados do Setor Público Federal – CADIN. Após 30 dias, não havendo comprovação de ter sido regularizada a situação que deu causa à inclusão, os débitos serão encaminhados à Procuradoria da Fazenda Nacional para inscrição na Dívida Ativa da União – DAU
O PARECER n. 00124/2015/DPC/CGJPU/CONJUR-MP/CGU/AGU (NUP: 14196.000734/98-02) se manifesta nos seguintes termos:
20. Não obstante, apenas avançando um pouco na discussão, parece-nos haver um campo para a aplicação do art. 10, parágrafo único, da Lei nº 9.636/98 no caso ora analisado. Na verdade, são duas as situações em que vislumbramos a incidência da multa prevista neste dispositivo, cujo conteúdo é abaixo transcrito:
"Art. 10. Constatada a existência de posses ou ocupações em desacordo com o disposto nesta Lei, a União deverá imitir-se sumariamente na posse do imóvel, cancelando-se as inscrições eventualmente realizadas.
Parágrafo único. Até a efetiva desocupação, será devida à União indenização pela posse ou ocupação ilícita, correspondente a 10% (dez por cento) do valor atualizado do domínio pleno do terreno, por ano ou fração de ano em que a União tenha ficado privada da posse ou ocupação do imóvel, sem prejuízo das demais sanções cabíveis."
21. A primeira delas se dá quando pessoas diversas do ocupante cadastrado ou terceiros por ele indicados/tolerados utilizam o imóvel. Não há como se cobrar a taxa de ocupação daquelas pessoas porque elas não são inscritas nos assentos do órgão patrimonial, e nem do ocupante cadastrado porque ele ou terceiros por ele indicados/tolerados não utilizam o bem. Nesse caso, considerando a vedação à ocupação gratuita de imóveis da União (art. 1º do Decreto-Lei 1.561, de 13 de julho de 1977), bem como caracterizada a utilização de imóvel de sua propriedade em desacordo com a legislação, atrai-se a incidência do art. 10, parágrafo único, da Lei nº 9.636/98.
22. A segunda situação ocorreria nas hipóteses em que a inscrição de ocupação é cancelada, mas o responsável antes cadastrado não desocupa o imóvel no prazo previsto na legislação. Ora, vencido este lapso temporal, a irregularidade da ocupação é manifesta, também devendo ser aplicada a multa em voga. Ressalte-se apenas que, se a notificação para desocupação arbitrar um prazo maior do que o previsto em lei, seja por equívoco da administração ou por qualquer outro motivo, evidentemente que o prazo a ser considerado é o da notificação (vedação ao comportamento contraditório da administração).
No mesmo sentido, o PARECER n. 00319/2016/ACS/CGJPU/CONJURMP/CGU/AGU (NUP: 04905.000613/201680):
(ii) Quando houver ocupação ou posse ilícita de terreno da União, poderá haver a indenização por aquelas, ainda que sem prejuízo da aplicação da multa (Art. 10, da Lei 9.636/98) ;
10. Sim. Veja que tal questionamento já foi respondido pelo PARECER n. 01124/2015/MAA/CONJURMP/CGU/AGU (NUP: 04905.201964/201525).
“XII - "A cominação cumulativa da multa por infração administrativa do dispositivo em referência com a indenização por ocupação ilícita prevista no art. 10 da Lei nº 9.636/98 será automática em todos os casos? (Itens 6.1 e 6.2)"
54. A SPU questiona o alcance do art. 6º, §10, do DL 2.398/87, acrescido pela Lei 13.139/2015, que prevê a aplicação cumulativa da multa com a indenização por ocupação ilícita prevista no art. 10, parágrafo único, da Lei 9.636/98. Aponta aquela secretaria que não está claro se tal cumulação ocorreria na situação inversa, ou seja, se, uma vez identificada uma ocupação ilícita, seria possível aplicar também a multa. A SPU entende que a análise deve ser feita caso a caso, podendo ser aplicadas as duas penalidades se observadas as infrações previstas naqueles dispositivos legais.
55. A multa prevista no art. 6º, §4º, II, do DL 2.398/87 deve ser aplicada quando se observar a ocorrência das infrações administrativas previstas no §1º daquele artigo: realização de aterro, construção, obra, cercas ou outras benfeitorias, desmatamento ou instalação de equipamentos, sem prévia autorização ou em desacordo com aquela concedida, em bens de uso comum do povo, especiais ou dominiais.
56. Já a indenização por ocupação ilícita decorre de posse ou ocupação de terreno da União em desacordo com as normas pertinentes, conforme art. 10 da Lei 9.636/98:
"Art. 10. Constatada a existência de posses ou ocupações em desacordo com o disposto nesta Lei, a União deverá imitir-se sumariamente na posse do imóvel, cancelando-se as inscrições eventualmente realizadas.
Parágrafo único. Até a efetiva desocupação, será devida à União indenização pela posse ou ocupação ilícita, correspondente a 10% (dez por cento) do valor atualizado do domínio pleno do terreno, por ano ou fração de ano em que a União tenha ficado privada da posse ou ocupação do imóvel, sem prejuízo das demais sanções cabíveis."
57. Portanto, tal infração só pode ocorrer em bens dominiais, ao contrário das infrações administrativas previstas no art. 6º do DL 2.398/87, as quais, por expressa disposição legal, podem incidir sobre bens de uso comum do povo, especiais ou dominiais.
58. Sendo assim, a aplicação cumulativa da multa e da indenização por ocupação ilícita só poderá ocorrer quando, à luz das circunstâncias do caso concreto, seja possível observar a existência das infrações previstas no art. 6º do DL 2.398/87 e no art. 10 da Lei 9.636/98. Essa análise deverá ser feita pela SPU caso a caso, conforme bem observou aquela secretaria no Memorando SEI nº 1952/2015MP, não se podendo falar em aplicação cumulativa automática dessas sanções. ” (Destaques nossos).
O PARECER n. 00735/2017/ACS/CGJPU/CONJUR-MP/CGU/AGU (NUP: 04905.001354/2017-95) esclarece, por sua vez:
9. O segundo questionamento elaborado pelo órgão patrimonial envolve o fato da lei n° 13.240/2015 (na verdade, a Lei nº 13.139/15) ter vedado a cobrança retroativa devida pela utilização de imóvel da União previamente à efetivação da inscrição de ocupação, bem como a existência de posicionamento desta Consultoria Jurídica sobre a possibilidade de substituição da aplicação da multa pela cobrança retroativa do uso de área da União quando houver a regularização do uso indevido.
[...]
11. O quarto questionamento feito pela Secretaria do Patrimônio da União diz respeito a aplicação conjunta da multa prevista no art. 6º do Decreto-Lei 2398, com a indenização prevista no art. 10, da Lei nº 9.636, de 15 de maio de 1.998, para os casos em que a infração ocorreu antes da promulgação da Lei nº 13.139, de 26 de junho de 2015.
[...]
19. O sétimo ponto levantado pela Secretaria do Patrimônio da União se resume a possibilidade de aplicação da indenização prevista no art. 10 da Lei 9.636/1998 para todos os tipos de imóveis da União.
[...]
32. Quanto ao segundo questionamento elaborado pela Secretária do Patrimônio da União, preliminarmente, cumpre esclarecer que não foi a Lei nº 13.240/15 que excluiu a possibilidade de cobrança da taxa de ocupação referente ao período anterior à inscrição, mas a própria Lei nº 13.139/15. Foi esta norma que alterou a redação do art. 128 do Decreto-Lei nº 9.760/46, o qual aduz que “o pagamento da taxa será devido a partir da inscrição de ocupação”.
33. Nesse passo, sem maiores delongas, não vemos razão para alterar o entendimento firmado pela CONJUR/MP no PARECER n. 00925/2015/DPC/CGJPU/CONJUR-MP/CGU/AGU e reafirmado no PARECER n. 01124/2015/MAA/CONJUR-MP/CGU/AGU, os quais já tomavam por norte a Lei nº 13.139/15. Vale ressaltar que o que o art. 128 do Decreto-Lei nº 9.760/46 veda é a cobrança “retroativa” (na verdade, referente ao período anterior à inscrição) da taxa de ocupação. Tal dispositivo em nada afeta a possibilidade de cobrança retroativa nas hipóteses de regularização por cessão de uso, instrumento de destinação com características e contornos jurídicos diversos.
[...]
44. O quarto questionamento feito pela Secretaria do Patrimônio da União diz respeito à possibilidade de aplicação do art. 6º do Decreto-Lei 2398/87 aos imóveis dominiais nos casos em que a infração tiver sido cometida antes da Lei nº 13.139/15.
45. É bem verdade que, na redação anterior do art. 6º do Decreto-Lei 2398/87, não se previa a sua aplicação para os imóveis dominiais. Assim, é evidente que não era cabível a sua aplicação aos bens dessa natureza, ou seja, se a infração no imóvel dominial iniciou e findou antes de outubro de 2015 (entrada em vigor da Lei nº 13.139/15), não há que se falar na aplicação do art. 6º do Decreto-Lei 2398/87. A dúvida que fica é a seguinte: com a nova redação do art. 6º do Decreto-Lei 2398/87, qual tratamento que devemos dar às infrações administrativas praticadas em imóveis dominiais e que não cessaram antes da entrada em vigor da Lei nº 13.139/15?
46. Chamamos a atenção para o fato de que as infrações administrativas previstas no art. 6º do Decreto-Lei 2398/87 não são eventos estanques. Ao contrário, eles tem o potencial de se protrair no tempo enquanto não demolida, removida ou regularizada a estrutura. Tanto é verdade que a hipótese de incidência da multa se renova mensalmente.
47. Assim, caso seja hoje identificada uma infração administrativa em imóvel dominial da União, aplica-se o art. 6º do Decreto-Lei nº 2.398/87 ainda que a intervenção ilegal tenha sido feita (na verdade, iniciada) antes da entrada em vigor da Lei nº 13.139/15. Ou seja, tomando ciência de uma infração dessa natureza, a SPU não só pode como deve aplicar a multa do art. 6º do Decreto-Lei nº 2.398/87 (se não for hipótese de regularização em nome do infrator), cumulando, se for o caso, com a indenização do art. 10, parágrafo único, da Lei nº 9.636/98.
[...]
56. O sétimo ponto levantado pela Secretaria do Patrimônio da União se resume a possibilidade de aplicação da indenização prevista no art. 10 da Lei 9.636/1998 para todos os tipos de imóveis da União.
57. Importante apontar que tal questão já foi devidamente enfrentada pelo PARECER n. 01124/2015/MAA/CONJUR-MP/CGU/AGU, o qual esclareceu que "tal infração só pode ocorrer em bens dominiais, ao contrário das infrações administrativas previstas no art. 6º do DL 2.398/87, as quais, por expressa disposição legal, podem incidir sobre bens de uso comum do povo, especiais ou dominiais.”. Por ora, não vislumbramos razão para alteração daquele entendimento, à míngua de fundamentação pormenorizada por parte da SPU.
Por fim, o PARECER n. 00125/2022/NUCJUR/E-CJU/PATRIMÔNIO/CGU (NUP: 10154.136493/2021-58) ensina:
[...]
A Instrução Normativa nº 23, de 18 de março de 2020 estabelece as diretrizes e procedimentos das atividades de fiscalização dos imóveis da União, revogando a Instrução Normativa SPU nº 2, de 17 de maio de 2010 e a Instrução Normativa SPU nº 1 de 23 de janeiro de 2017.
Prevê a possibilidade de substituição da multa pela cobrança retroativa nas hipóteses de regularização por cessão de uso onerosa (art. 17, § 9º). Contudo, ao tratar da indenização não repete a mesma previsão.
Significa dizer que a norma não prevê expressamente a possibilidade de substituição da multa no caso de regularização de ocupação, apenas no caso de cessão de uso onerosa. Além disso, não menciona tal possibilidade no caso de indenização.
[...]
O fato de inexistir previsão expressa de possibilidade substituir o pagamento da multa e indenização por pagamento retroativa de taxa de ocupação pode levar a conclusão da não possibilidade de substituição. Depende de interpretarmos como sendo taxativa ou exemplificativa a previsão de ser possível substituir a aplicação da multa pelo pagamento retroativo no caso de cessão de uso onerosa.
De toda forma, as normas anteriores, revogadas pela IN nº 23/2020 (IN SPU nº 2/2010 e a IN SPU nº 1 de 23/2017) também não previam expressamente a possibilidade de substituir o pagamento de multa e indenização pelo pagamento retroativo de taxa de ocupação. Possuíam redação semelhante quanto a regulamentação da multa e indenização.
Com base nessas instruções normativas revogadas pela IN nº 23/2020, ou seja, dois anos antes da publicação da IN nº 23/2020, o Manual de Fiscalização do Patrimônio da União de 2018, disponível em: < https://www.gov.br/economia/ptbr/assuntos/patrimonio-da-uniao/fiscalizacao/arquivos/2018/180517_manual-de-fiscalizacao-2018.pdf> já orientava no sentido de que assim como as multas as indenizações pagas pelo autuado, podem ser descontadas do pagamento retroativo pela ocupação do imóvel. Vejamos o disposto a partir da p. 81 do Manual:
[...]
Nesse sentido, com base no Parecer nº 1082-5.12/2012/DPC/CONJURMP/CGU/AGU mencionado na consulta e com base no Manual de Fiscalização do Patrimônio da União de 2018 entendemos juridicamente defensável a possibilidade de substituição da multa e indenização por pagamentos retroativos de taxa de ocupação.
Adotando a interpretação de que a IN nº 23/2020 apenas exemplificou a possibilidade de substituição da multa em caso de regularização mediante cessão de uso onerosa, não pretendendo restringir outras possibilidades, podemos dizer que não mudou a situação fática. Já se entendermos como taxativa tal previsão haveria a exclusão de outras possibilidades.
São duas interpretações possíveis e defensáveis juridicamente. Enquanto inexistir parecer do DECOR a respeito ou superveniência de norma elucidadora ambas interpretações são possíveis.
Vistos o Manual de Fiscalização Do Patrimônio da União 2018 e os pareceres acima transcritos, salvo melhor juízo, parece que a questão da multa ora trazida pelo órgão consulente já se encontra dirimida no âmbito da SPU-OC.
Alerta-se que o teor do presente parecer diz respeito, apenas, à consulta ora formulada, não possuindo caráter abrangente, pois não se trata de Manifestação Jurídica Referencial. Assim, cada caso concreto deverá ser analisado individualmente.
Ressalta-se que não compete à e-CJU avaliar questões de ordem fática, técnica ou de cálculo, responsabilizando-se os signatários dos documentos juntadas pelo teor de suas informações perante aos Órgãos de controle, especialmente no que diz respeito às justificativas para o afastamento do certame, inteligência da Boa Prática Consultiva BPC/CGU/AGU nº 7.
Cumpre realçar que, caso o Administrador discorde das orientações emanadas neste pronunciamento, deverá carrear aos autos todas as justificativas que entender necessárias para embasar o ajuste pretendido e dar prosseguimento, sob sua exclusiva responsabilidade perante eventuais questionamentos dos Órgãos de Controle, consoante o inciso VII do art. 50 da Lei nº 9.784/1999. Nesse caso, não haverá a necessidade de retorno do feito a esta Consultoria Jurídica da União.
Pelo exposto, solicita-se ao Protocolo que devolva ao órgão consulente para ciência, especialmente dos itens 17, 18, 24 e 30, e demais providências que entender cabíveis.
É o parecer, de caráter opinativo, que prescinde de aprovação por força do art. 22 da Portaria Normativa CGU/AGU nº 10/2022 – Regimento Interno das Consultorias Jurídicas da União Especializadas Virtuais, publicada no Suplemento A do BSE Nº 50, de 14 de dezembro de 2022.
Rio de Janeiro, 17 de fevereiro de 2023.
(assinado eletronicamente)
RICARDO COUTINHO DE ALCÂNTARA COSTA
ADVOGADO DA UNIÃO
SIAPE 1332674 - OAB-RJ 110.264
Atenção, a consulta ao processo eletrônico está disponível em https://supersapiens.agu.gov.br mediante o fornecimento do Número Único de Protocolo (NUP) 04997000705201335 e da chave de acesso c78b020d