ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA JURÍDICA JUNTO AO MINISTÉRIO DA CULTURA
COORDENAÇÃO-GERAL DE APOIO JURÍDICO PARA PARCERIAS COM A SOCIEDADE CIVIL E COOPERAÇÃO FEDERATIVA

PARECER n. 00011/2023/CONJUR-MINC/CGU/AGU

NUP: 72031.012461/2022-92

INTERESSADOS: SECRETARIA-EXECUTIVA

ASSUNTOS: APLICAÇÃO DE NORMA APROVADA NO ÂMBITO DO MINISTÉRIO DO TURISMO.

EMENTA: I - Administrativo. Portaria. Consulta. II – Transição da SECULT/MTur para o Ministério da Cultura. III – Vigência da Portaria/MTur n. 50/2022. IV – Aplicabilidade da norma aos processos que reúnam os requisitos necessários no âmbito do Ministério da Cultura. V – Possibilidade de revisão da norma pela atual gestão.

I. Relatório

1. Por meio do Ofício SEI nº 325/2023/GSE/GM-MinC, a Secretaria-Executiva – SE/MinC solicita a esta Consultoria Jurídica análise quanto ao exposto no Ofício SEI nº 36/2023/SGPTC/SE-MinC (0907441) e no Ofício SEI nº 2/2023/CGDES/SGPTC/SE-MinC (0893331), que questionam  acerca da possibilidade de aplicação da Portaria/MTur n. 50/2022 aos 139 convênios elegíveis no âmbito do Ministério da Cultura, ou se é necessário que se publique nova Portaria para viabilizar o atendimento da Portaria Interministerial ME/CGU n. 5.548/2022 (que constitui o fundamento da referida Portaria do Ministério do Turismo).

2. Este é, em síntese, o relatório.

II. Fundamentação Jurídica

3. De início, convém destacar que compete a esta Consultoria Jurídica, nos termos do art. 11 da Lei Complementar nº 73, de 10 de fevereiro de 1993, prestar consultoria sob o prisma estritamente jurídico, não lhe cabendo adentrar em aspectos relativos à conveniência e à oportunidade da prática dos atos administrativos, que estão reservados à esfera discricionária do administrador público legalmente competente, tampouco examinar questões de natureza eminentemente técnica, administrativa e/ou financeira. Neste sentido, o Enunciado nº 7 do Manual de Boas Práticas Consultivas da Advocacia-Geral da União (4ª edição, 2016):

A manifestação consultiva que adentrar questão jurídica com potencial de significativo reflexo em aspecto técnico deve conter justificativa da necessidade de fazê-lo, evitando-se posicionamentos conclusivos sobre temas não jurídicos, tais como os técnicos, administrativos ou de conveniência ou oportunidade, podendo-se, porém, sobre estes emitir opinião ou formular recomendações, desde que enfatizando o caráter discricionário de seu acatamento.

4. Conforme mencionado, os autos vêm a esta Consultoria Jurídica para análise sobre a possibilidade de aplicação da Portaria/MTur n. 50/2022 aos convênios elegíveis no âmbito do Ministério da Cultura, ou se é necessário que se publique nova Portaria para viabilizar o atendimento da Portaria Interministerial ME/CGU n. 5.548/2022 (que constitui o fundamento da referida Portaria do Ministério do Turismo).

5. A Portaria/MTur n. 50/2022, objeto da consulta, foi editada pelo então Ministério do Turismo e estabelece os limites de tolerância ao risco do Ministério do Turismo na análise informatizada de prestação de contas dos convênios abarcados pela Portaria Interministerial CGU/ME nº 5.548, de 24 de junho de 2022.

6. Por sua vez, a referida Portaria Interministerial CGU/ME nº 5.548, de 24 de junho de 2022,  estabelece regras, diretrizes e parâmetros, com base em metodologia de avaliação de riscos, para aplicação do procedimento informatizado de análise de prestações de contas do passivo de convênios e instrumentos congêneres, cadastrados no módulo de Convênios do Sistema Integrado de Administração Financeira do Governo Federal - SIAFI, que foram operacionalizados fora do Sistema de Gestão de Convênios e Contratos de Repasse - Siconv, da Plataforma +Brasil.

7. Ou seja, a Portaria Interministerial ME/CGU Nº 5.548/2022 aplica-se a todo o passivo de convênios e instrumentos congêneres, cadastrados no módulo de Convênios do SIAFI, que foram operacionalizados fora do Siconv, em todos os órgãos do Poder Executivo Federal. Esta Portaria foi regulamentada no âmbito do Ministério do Turismo quando este abrangia a Pasta da Cultura, por meio da Portaria/MTur n. 50/2022.

8. O Ofício SEI nº 2/2023/CGDES/SGPTC/SE-MinC (0893331) esclarece que os setores vinculados à temática cultural (ainda no âmbito do MTur) capitanearam todo o processo de estudo da relação custo-benefício e de construção da portaria, e que o Ministério da Cultura atualmente tem 139 convênios aguardando análise da prestação de contas passíveis de aplicação da Portaria Interministerial n. 5.548/2022 e à Portaria/MTur nº 50/2022.

9. Dito isso, vale notar que um órgão público é definido por um dado conjunto de competências atribuídas ao ente público a que pertence (União, Estados, Distrito Federal ou Municípios).

10. Nesse sentido, os Ministérios são compartimentos especializados do ente público maior que os abriga, e que detém personalidade jurídica nos termos do ordenamento pátrio, ou seja: a União. Quando há mudança de gestão (governantes ou gestores), o ente público (União) continua sendo o mesmo, e seus objetivos legais e constitucionais seguem inalterados, até que sejam revistos de acordo com o processo legislativo constitucional, ou, quando for o caso, por novas normas infra legais que guiem a atuação dos servidores públicos no sentido que a nova gestão entende mais coerente com o interesse público.

 11. No presente caso, a Medida Provisória – MP n. 1.154, de 1º de janeiro de 2023, criou o Ministério da Cultura, a partir do desmembramento do Ministério do Turismo em duas Pastas, nos seguintes termos:

Art. 51.  Ficam criados, por desmembramento:

(...)

VIII - do Ministério do Turismo:

a) o Ministério da Cultura; e

b) o Ministério do Turismo.

12. Assim, o Ministério da Cultura assumiu parte das competências anteriormente atribuídas ao Ministério do Turismo, mais especificamente aquelas que anteriormente eram exercidas pela Secretaria Especial de Cultura, nos termos do art. 25, inciso I, do Anexo I do Decreto nº 10.359, de 20 de maio de 2020, que aprovava a estrutura regimental daquele Ministério.

13. Por sua vez, os art. 65 e 66 da MP n. 1.154/2023 estabeleceram o que se segue quanto à divisão de competências, incumbências, direitos, créditos, obrigações, contratos, acervo documental e patrimonial dos órgãos extintos ou transformados:

CAPÍTULO VIII

DISPOSIÇÕES TRANSITÓRIAS

Seção I

Da transferência de competências

Art. 65.  As competências e as incumbências estabelecidas para os órgãos extintos ou transformados por esta Medida Provisória, assim como para os seus agentes públicos, ficam transferidas para os órgãos e os agentes públicos que receberem as atribuições.

Seção II

Da transferência do acervo patrimonial

Art. 66.  Ficam transferidos e incorporados aos órgãos que absorverem as competências, os direitos, os créditos e as obrigações decorrentes de lei os atos administrativos ou os contratos, inclusive as receitas e as despesas, e o acervo documental e patrimonial dos órgãos e das entidades extintos ou transformados por esta Medida Provisória.

Parágrafo único.  O disposto no art. 60 da Lei nº 14.436, de 9 de agosto de 2022, aplica-se às dotações orçamentárias dos órgãos e das entidades de que trata o caput.

14. Portanto, a Medida Provisória atribuiu aos ministérios novos (no caso em análise, o Ministério da Cultura), as competências e incumbências relativas às respectivas matérias, que antes se encontravam sob a responsabilidade dos ministérios extintos ou transformados (no caso, o Ministério do Turismo).

15. Em igual sentido, a MP transferiu aos órgãos que absorveram as competências (os Ministérios novos), os direitos, os créditos e as obrigações decorrentes de lei os atos administrativos ou os contratos, inclusive as receitas e as despesas, as dotações orçamentárias e o acervo documental e patrimonial dos órgãos extintos ou transformados.

16. Portanto, as duas matérias (Turismo e Cultura) passam a ser geridas por Ministérios diferentes, cada qual assumindo a parte das competências, direitos, obrigações e demais aspectos relacionados ao funcionamento da administração pública que lhe corresponde, assim como os convênios da área da cultura que antes tramitavam perante o Ministério do Turismo passam automaticamente ao Ministério da Cultura, juntamente com as competências e incumbências relativas à matéria.

17. Voltando à norma objeto da consulta (a Portaria/MTur n. 50/2022), observa-se que esta foi editada pelo então Ministério do Turismo em razão de suas competências à época, quando também abrangia a pasta da Cultura.

18. Nesse sentido, considerando que as competências da União relacionadas à Cultura  e ao Turismo foram divididas entre dois Ministérios, e  visando preservar o princípio da continuidade do serviço público, pode-se concluir que as normas editadas no âmbito do Ministério do Turismo, quando este abrangia a pasta da Cultura, continuam válidas e vigentes, no que forem compatíveis com o disposto na Medida Provisória nº 1.154/2023 e no Decreto nº 11.336/2023, até que a nova Pasta competente venha a substituí-las ou revogá-las.

19. Portanto, há que se concluir que a Portaria/MTur n. 50/2022 continua válida e vigente no âmbito do Ministério da Cultura.

20. É importante considerar a repercussão dessa regra, diante da vedação da repristinação (salvo disposição em contrário, a lei revogada não se restaura por ter a lei revogadora perdido a vigência) e da necessidade de tempo para que o atual Ministério da Cultura estabeleça seus normativos administrativos internos, de acordo com as novas diretrizes do governo federal. Dito de outro modo, sem essa regra, as lacunas que configurassem situações administrativas sem regulamentação ensejariam insegurança jurídica.

21. Superado esse ponto, vale notar que, diante das normas vigentes, é possível que o Ministério da Cultura venha a estabelecer novas normas internas, no limite de suas atribuições, regulando as competências estabelecidas pela Medida Provisória nº 1.154/2023 e pelo Decreto nº 11.336/2023.

22. Nesse aspecto, cita-se o determinado no Decreto n. 10.139, de 28 de novembro de 2019, que dispõe sobre a revisão e a consolidação dos atos normativos inferiores a decreto:

(...)

Instituição da revisão e consolidação de atos normativos

Art. 5º  Fica determinada a revisão e a consolidação de todos os atos normativos inferiores a decreto. 

Competência para revisar e consolidar

Art. 6º  A competência para revisar e consolidar atos normativos é:

I - do órgão ou da entidade que os editou;

II - do órgão ou da entidade que assumiu as competências do órgão ou da entidade extinto que os editou; ou

III - do órgão ou da entidade com competência sobre a matéria de fundo, quando não for possível identificar o órgão ou a entidade responsável, na forma prevista no inciso II.

Parágrafo único. Aplica-se o disposto neste artigo para identificar os órgãos e as entidades responsáveis por:

I - interagir e realizar os trabalhos de revisão e de consolidação de atos normativos conjuntos; e

I - revogar atos normativos. 

Conteúdo da revisão de atos

Art. 7º  A revisão de atos resultará:

I - na revogação expressa do ato;

​II - na revisão e na edição de ato consolidado sobre a matéria com revogação expressa dos atos anteriores;    (Redação dada pelo Decreto nº 10.776, de 2021)

II-A - na conclusão quanto à necessidade de revisão mais profunda do ato vigente, inclusive com possibilidade de alterações de mérito; ou    (Incluído pelo Decreto nº 10.776, de 2021)

III - na conclusão quanto ao atendimento pelo ato vigente das regras de consolidação e do disposto no parágrafo único do art. 13.

§ 1º  A consolidação a que se refere o inciso II do caput consistirá na reunião dos atos normativos sobre determinada matéria em diploma legal único, com a revogação expressa dos atos normativos incorporadas à consolidação.

§ 2º  A denominação diversa dos atos normativos sobre a mesma matéria não afasta a obrigação de sua consolidação em um único ato. 

Revogação expressa de atos

Art. 8º  É obrigatória a revogação expressa de normas:

I - já revogadas tacitamente;

II - cujos efeitos tenham se exaurido no tempo; e

III - vigentes, cuja necessidade ou cujo significado não pôde ser identificado. 

§ 1º  Nas hipóteses previstas no caput, a revogação de atos normativos conjuntos poderá ser realizada por ato apenas do órgão ou da entidade que houver encaminhado o ato a ser revogado para publicação, desde que haja anuência dos demais subscritores.    (Incluído pelo Decreto nº 10.776, de 2021)

§ 2º  A revogação de atos normativos antigos e com dificuldades práticas de identificação poderá ser realizada pelo órgão ou pela entidade por meio da previsão de revogação de todos os atos normativos anteriores a determinada data, desde que:    (Incluído pelo Decreto nº 10.776, de 2021)

I - a data de revogação não abranja atos normativos publicados após 5 de outubro de 1988; e    (Incluído pelo Decreto nº 10.776, de 2021)

II - o ato revogador preveja vacatio legis de, no mínimo, três meses.    (Incluído pelo Decreto nº 10.776, de 2021)

23. Portanto, considerando que o Ministério da Cultura foi criado por desmembramento do Ministério do Turismo e, por consequência, as competências anteriormente exercidas pelo Ministério do Turismo foram divididas entre os dois Ministérios (art. 6º, inciso II, do Decreto n. 10.139/201​9), tem-se que a competência para revisão e consolidação dos atos normativos discutidos não é exclusiva do Ministério do Turismo.

24. Nesse sentido, as normas editadas pelo Ministério do Turismo que se apliquem às duas Pastas poderão ser revistas pelas duas, em seus respectivos âmbitos de atuação. Nesse mister, o Ministério da Cultura poderá entender necessária a elaboração de nova Portaria que regulamente a Portaria Interministerial n. 5.548/2022, de acordo com a nova estrutura da Pasta ou a conveniência da nova gestão, sempre dentro dos limites da legalidade e de suas competências legais.

25.  No entanto, caso se pretenda alterar apenas parcialmente o teor da Portaria/MTur nº 50/2022, orienta-se que a alteração resulte em uma nova norma que abarque toda a temática tratada na Portaria, com vigência no âmbito do Ministério da Cultura (restringe-se a possibilidade de alteração na própria norma, bem como de revogação expressa, em razão de o normativo em questão ter repercussão para  outro Ministério).

CONCLUSÃO

26. Face ao exposto, ressalvando-se os aspectos de conveniência e oportunidade, não sujeitos ao crivo desta Consultoria Jurídica, e considerando a dúvida exposta no Ofício SEI nº 325/2023/GSE/GM-MinC, conclui-se que a Portaria/MTur nº 50/2022 continua válida e  vigente no âmbito do Ministério da Cultura, podendo ser aplicada aos convênios deste Ministério que reúnam os requisitos necessários.

27. Todavia, esta Portaria poderá ser parcialmente alterada ou integralmente revista/revogada, a depender da análise que o órgão competente venha a fazer acerca da conveniência e oportunidade da manutenção ou aprimoramento das regras constantes da referida norma, e considerando a compatibilidade desta com o ordenamento jurídico vigente e as competências do novo Ministério da Cultura.

28. Isso posto, sugiro o envio dos autos à Secretaria Executiva – SE/MinC, para ciência e adoção das providências cabíveis.

À consideração superior.

Brasília, 03 de março de 2023.

DANIELA GUIMARÃES GOULART

Advogada da União

Coordenadora-Geral

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