ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA JURÍDICA JUNTO AO MINISTÉRIO DA CULTURA
GABINETE

Trata-se de proposta encaminhada a esta Consultoria Jurídica pela Secretaria-Executiva, por meio da NOTA TÉCNICA Nº 18/2023 (SEI 0956201 / seq. 1 do SAPIENS), cujo objeto traz proposta de Minuta de Portaria, a ser exarada pela Exma. Ministra de Estado da Cultura, com as delegações e subdelegações de competência que enumera.

2. A Nota Técnica em comento, além de trazer as justificativas para cada artigo, conclui com alguns questionamentos dirigidos a esta CONJUR, a saber:

5. Preliminarmente, impende tecer breve consideração sobre a competência desta Consultoria Jurídica para manifestação no processo in casu.

6. Sabe-se que a Constituição de 1988 prevê as funções essenciais à Justiça em seu Título IV, Capítulo IV; contemplando na Seção II a advocacia pública. Essa essencialidade à justiça deve ser entendida no sentido mais amplo que se possa atribuir à expressão, estando compreendidas no conceito de essencialidade todas as atividades de orientação, fiscalização e controle necessárias à defesa dos interesses protegidos pelo ordenamento jurídico.

7. O art. 131 da Constituição, ao instituir em nível constitucional a Advocacia-Geral da União - AGU, destacou como sua competência as atividades de consultoria e assessoramento jurídico ao Poder Executivo, nos termos da lei complementar que dispuser sobre sua organização e funcionamento, in verbis:

8. Nesta esteira, o art. 11, inciso I e V, da Lei Complementar n.º 73/1993 - Lei Orgânica da Advocacia-Geral da União -, estabeleceu, no que concerne à atividade de consultoria ao Poder Executivo junto aos Ministérios, a competência das Consultorias Jurídicas para assistir a autoridade assessorada no controle interno da constitucionalidade e legalidade administrativa dos atos a serem por ela praticados. Nesse sentido, veja-se:

9. Ressalte-se, por oportuno, que o controle interno da legalidade realizado por este órgão jurídico não tem o condão de se imiscuir em aspectos relativos à conveniência e à oportunidade da prática dos atos administrativos, que estão reservados à esfera discricionária do administrador público legalmente competente, tampouco examinar questões de natureza eminentemente técnica, administrativa e/ou financeira, conforme se extrai do Enunciado nº 7 do Manual de Boas Práticas Consultivas da Advocacia-Geral da União, que possui o seguinte teor:

10. Assim, não se mostra despiciendo repisar, a análise presente se limitará a verificar a adequação da proposta ao arcabouço normativo em vigor, não se adentrando no mérito administrativo, âmbito de competência dos gestores/administradores públicos. Elaboradas essas considerações preliminares, adentra-se ao tema de fundo de que trata a presente proposta, a saber, a delegação de competência.

11. No âmbito infra constitucional, impende fazer menção a algumas leis e decretos que tratam sobre o tema, senão, veja-se.

12. O Decreto-Lei nº 200, de 25 de fevereiro de 1967,^[1] enumera a delegação de competência como um dos princípios norteadores para as atividades da Administração Federal, a saber:

13. Também a Lei que disciplina o processo administrativo no âmbito da Administração Pública Federal, Lei nº 9.784, de 29 de janeiro de 1999, estipula o seguinte, sobre a competência e a possibilidade de delegá-la:

14. Da leitura dos dispositivos supra, pode-se inferir que a delegação de competência é atributo decorrente do princípio da hierarquia administrativa, objetivando promover a descentralização de atribuições no afã de imprimir celeridade e eficiência na tomada de decisões pela Administração Pública.

16. Para além das considerações gerais acima dispostas, a proposta ora em análise se insere no bojo das competências inerentes a esse Ministério da Cultura, cuja estrutura atual encontra previsão na Medida Provisória nº nº 1.154, de 1º de janeiro de 2023, a qual "Estabelece a organização básica dos órgãos da Presidência da República e dos Ministérios." A respeito, vejam-se os articulados pertinentes:

17. E, especificamente sobre o Ministério da Cultura, sua estrutura encontra previsão no igualmente recente Decreto nº 11.336, de 1º de janeiro de 2023 (o qual "Aprova a Estrutura Regimental e o Quadro Demonstrativo dos Cargos em Comissão e das Funções de Confiança do Ministério da Cultura e remaneja cargos em comissão e funções de confiança."). Referido Decreto já traz em seu corpo as diretrizes e competências principais dos órgãos integrantes da estrutura ministerial, sem prejuízo de um esmiuçamento por meio de publicação ulterior de Regimento Interno - inclusive, com fluxos organizacionais.

18. Assim, adentrar-se-á a análise da proposta em comento, utilizando-se como parâmetro, para além das normas específicas que já disponham sobre o tema e que constam do preâmbulo - conforme se verificará a seguir - em especial o próprio Decreto de Estrutura nº 11.336, de 2023, visto que, salvo melhor juízo, muitas atribuições dispostas na minuta proposta ou já foram objeto de distribuição de competências no Decreto ou, ainda, devem ser objeto de melhor esmiuçamento em Regimento Interno, sem prejuízo da expedição da presente Portaria de delegação, ainda que eventualmente por tempo limitado, a depender do juízo de conveniência e oportunidade dos gestores públicos.

19. O preâmbulo da proposta traz, além do art. 87, parágrafo único, incisos I, II e IV da Constituição Federal^[3], normativos outros, quais sejam:

20. O art. 1º ^[4] traz regras de delegação do exercício da competência para a autorização da celebração ou prorrogação dos contratos administrativos, relativos a atividades de custeio, para as seguintes autoridades:

(i) - Secretário-Executivo e Secretários do Ministério da Cultura, para os contratos com valor igual ou superior a R$ 10.000.000,00 (dez milhões de reais), sendo vedada a subdelegação;

(ii) - Subsecretário de Planejamento, Orçamento e Administração e autoridades equivalentes do Ministério da Cultura, para os contratos com valor inferior a R$ 10.000.000,00 (dez milhões de reais); e

(iii) - dirigentes máximos das entidades vinculadas ao Ministério da Cultura, para os contratos de qualquer valor, sendo vedada a subdelegação para os contratos com valor igual ou superior a R$ 10.000.000,00 (dez milhões de reais).

21. A previsão supra - que ainda conta com parágrafos - encontra fundamento, conforme demonstrado pela Nota Técnica nº 18/2023, no Decreto nº 10.193, de 2019 (uma das normas dispostas no preâmbulo), senão, veja-se:

22. Os §§ 1º e 2º do art. 1º da Minuta trazem regras que, igualmente, encontram-se em consonância com os parágrafos do art. 3º do Decreto nº 10.193, de 2019, supra colacionados. No que se refere, por sua vez, ao § 3º da do art. 1º da Minuta - que traz possibilidade de delegação para o Secretário-Executivo de celebrar e prorrogar contrato de locação - de imóvel, presume-se - sugere-se sua previsão em outro artigo, ao invés de parágrafo - além da disposição expressa "de imóveis", de modo a guardar consonância com o art. 5º do referido Decreto nº 10.193, de 2019^[5] e também por que se refere a outro objeto (locação de imóveis), distinto, pois, de custeio.

23. O art. 2º da minuta prevê hipóteses de delegação ao Secretário-Executivo de todas as atividades enumeradas; ocorre, porém, que, pelo menos duas das atribuições ali dispostas já se consubstanciam em objeto de delegação aos Ministros de Estado; assim, a eventual decisão da Ministra em atribuir seu exercício ao Secretário-Executivo deverá se dar pelo instituto da subdelegação, senão, vejam-se os dispositivos normativos que delegam as referidas atribuições:

24. Da mesma forma, já há subdelegação do Ministro Chefe da Casa Civil para os Ministros de Estado para "nomear e exonerar os ocupantes de cargos em comissão e designar e dispensar os ocupantes de funções de confiança, alocados nos respectivos ministérios, autarquias e fundações vinculadas, quando se tratar de cargo ou função de nível equivalente a 4 do Grupo Direção e Assessoramento Superiores" (equivalentes a CCE/FCE 1.13 e 1.14) - nos termos do art. 1º da Portaria nº 455, de 22 de setembro de 2020, do Ministro da Casa Civil - e aqui também seguindo a máxima de que não há vedação expressa para possível subdelegação.

25. Assim, que, nas referidas hipóteses, mister que o exercício de referidas competências sejam objeto de subdelegação, objeto de outro dispositivo ou mesmo parágrafo único na Minuta - cautela que deverá ser empregada na análise de toda e qualquer competência enumerada e que já seja, porventura, objeto de prévia delegação e que não conste vedação de subdelegar.

26. O art. 3º da Minuta prevê as hipóteses de delegação de competência para celebração de convênios, contratos administrativos, termos de colaboração, termos de fomento, acordos de cooperação, termos de execução descentralizada, e instrumentos congêneres, no âmbito da competência de sua unidade - o que se coaduna com princípio da eficiência, visto que as Secretarias no âmbito desse Ministério detêm a expertise na tramitação do processo administrativo, no âmbito de suas competências temáticas, resultando na celebração dos referidos instrumentos.

27. O art. 4º traz atribuição típica de SPOA, a saber, competência para autorizar a destinação ou a alienação de bens móveis administrados por este Ministério.

28. O artigo seguinte (art. 5º) traz rol de competências a serem exercidas referentes à temática pessoal, o que se insere na distribuição típica de atribuições de Coordenação-Geral de Gestão de Pessoas.

29. A delegação aos dirigentes máximos das entidades vinculadas ao Ministério da Cultura de competências vem prevista no art. 6º, tais quais exercidas no âmbito deste órgão central - mantendo-se a nomeação para cargos de nível 10 e superior das entidades no âmbito do Ministério; importante consignar que as delegações das atribuições ora previstas, por óbvio, não alcança aquelas competências que sejam originariamente das autoridades administrativas máximas dessas entidades e que se encontrem expressamente previstas nas Leis que criaram ou instituíram as referidas entidades - como, por exemplo, a Medida Provisória nº 2.228-1, de 6 de setembro de 2001 (que criou a ANCINE). Se a SE julgar pertinente, talvez incluir um parágrafo único ao presente dispositivo, com a sugestão:

30. Por fim, o art. 7º , em consonância com o art. 7º do Decreto nº 10.193, de 2019^[6], traz as hipóteses de concessão de diárias e passagens , para deslocamento do País; são delegadas as competências para o Secretário Executivo, os Secretários e o Chefe de Gabinete da Ministra, "de servidores relacionados a sua área de atuação". Sugere-se para o caput uma redação que faça menção ao disposto no Decreto de Estrutura do MinC - mais precisamente, ao art. 2º do Anexo I, do Decreto nº 11.336, de 2023; assim, por exemplo:

31. O art. 8º é a parte final, com a cláusula de vigência. Sobre este ponto - e já adentrando a análise formal da minuta - , importante realçar que, nos termos do art. 4º do Decreto nº 10.139, de 2019, tem-se o seguinte in verbis:

32. Nesses termos, mister seja realçada em Nota Técnica a urgência para justificar a entrada em vigor na data da publicação.

33. Dando-se prosseguimento ao aspecto formal, conforme já antecipado no § 20 desta manifestação (vide nota de rodapé 4), sugere-se: (i) a previsão de ementa^[7] , (ii) a renumeração dos artigos, de modo a prever, no art. 1º, nos termos do art. 7º do Decreto nº 9.191, de 2017^[8], o objeto e âmbito de aplicação da norma, e (iii) no §1º do art. 1º da Minuta, onde se lê "...respeitado o disposto no § 2º e § 3º do artigo 3º..." substituir por "...respeitando o disposto nos §§ 2º e 3º do artigo 3º...", conforme . Assim, sugere-se, sem prejuízo de melhor avaliação pelas autoridades administrativas:

34. Por fim, uma vez elaboradas todas as considerações - de cunho material e formal - acima dispostas, mister responder aos questionamentos elaborados na Nota Técnica nº 18/2023, a saber:

35. Em razão de todo o exposto, pode-se concluir pela inexistência de óbices legais às delegações e subdelegações de competência previstas na minuta, observadas as sugestões acima enumeradas (notadamente nos parágrafos 22, 25, 29, 30, 32 e 33), realçando-se, por fim, que a presente análise se circunscreve ao aspecto jurídico, cabendo às autoridades administrativas a análise quanto à conveniência e oportunidade da adoção das medidas ora apreciadas.

36. Devolvam-se os autos à Secretaria-Executiva, bem como dê-se ciência do presente opinativo ao Gabinete da Exma. Ministra.

Atenção, a consulta ao processo eletrônico está disponível em http://sapiens.agu.gov.br mediante o fornecimento do Número Único de Protocolo (NUP) 01400002777202363 e da chave de acesso c61c7b25

Notas

^{^}DL nº 200, de 1967: "Dispõe sobre a organização da Administração Federal, estabelece diretrizes para a Reforma Administrativa e dá outras providências."
^{^}NOHARA, Irene Patrícia; MARRARA, Thiago. Processo Administrativo - Lei nº 9.784/99 comentada. São Paulo: Atlas, 2009, p. 135.
^{^}O referido dispositivo constitucional sói ser utilizado para fundamentar a expedição de normas pelos Ministros de Estado, razão pela qual se deixa de lançar maiores apontamentos a respeito; eis seu teor: Art. 87. Os Ministros de Estado serão escolhidos dentre brasileiros maiores de vinte e um anos e no exercício dos direitos políticos.Parágrafo único. Compete ao Ministro de Estado, além de outras atribuições estabelecidas nesta Constituição e na lei:I - exercer a orientação, coordenação e supervisão dos órgãos e entidades da administração federal na área de sua competência e referendar os atos e decretos assinados pelo Presidente da República;II - expedir instruções para a execução das leis, decretos e regulamentos;III - apresentar ao Presidente da República relatório anual de sua gestão no Ministério;IV - praticar os atos pertinentes às atribuições que lhe forem outorgadas ou delegadas pelo Presidente da República.
^{^}Sobre a estrutura/aspecto formal da minuta, sugere-se que o art. 1º, nos termos do art. 7º do Decreto nº 9.191, de 2017, passe a prever o objeto e âmbito de aplicação da norma.
^{^}Decreto nº 10.193, de 2019:Art. 5º A celebração de contratos de locação de imóvel e a prorrogação dos contratos de locação em vigor, com valor igual ou superior a R$ 10.000,00 (dez mil reais) por mês, serão autorizadas por ato do Ministro de Estado, do titular de cargos de natureza especial ou do titular de órgão diretamente subordinado ao Presidente da República, vedada a delegação de competência.
^{^}Art. 7º A concessão de diárias e passagens aos servidores, aos militares, aos empregados públicos ou aos colaboradores eventuais será autorizada pelo Ministro de Estado ou pelo titular de órgão diretamente subordinado ao Presidente da República, permitida a delegação:I - aos titulares de cargos de natureza especial;II - aos dirigentes máximos das unidades diretamente subordinadas aos Ministros de Estado;III - aos dirigentes máximos das entidades vinculadas;IV - aos titulares de cargo em comissão ou função de confiança de nível igual ou superior a 5 do Grupo-Direção e Assessoramento Superiores - DAS;V - aos chefes de gabinete dos titulares de cargos de natureza especial; eVI - aos chefes das unidades administrativas dos órgãos ou das entidades.
^{^}Decreto nº 9.191, de 2017:Art. 6º A ementa explicitará, de modo conciso, o objeto do ato normativo.
^{^}Decreto 9.191, de 2017:Objeto e assuntoArt. 7º O primeiro artigo do texto do ato normativo indicará, quando necessário, o seu objeto e o seu âmbito de aplicação.
^{^}Lei nº 9.784, de 1999:Art. 14. O ato de delegação e sua revogação deverão ser publicados no meio oficial.(...)§ 3º As decisões adotadas por delegação devem mencionar explicitamente esta qualidade e considerar-se-ão editadas pelo delegado.