ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA JURÍDICA DA UNIÃO ESPECIALIZADA VIRTUAL DE PATRIMÔNIO
NÚCLEO JURÍDICO

PARECER n. 00157/2023/NUCJUR/E-CJU/PATRIMÔNIO/CGU/AGU

NUP: 10154.104110/2023-44

INTERESSADOS: UNIÃO - SUPERINTENDÊNCIA DO PATRIMÔNIO DA UNIÃO NO ESTADO DO MATO GROSSO DO SUL - SPU/MS

ASSUNTOS: DIREITO ADMINISTRATIVO E OUTRAS MATÉRIAS DE DIREITO PÚBLICO

EMENTA: Validade dos contratos de promessa de transferência de direitos possessórios celebrados pela extinta RFFSA, cujas obrigações financeiras foram cumpridas de forma parcelada e encontravam-se plenamente quitadas. Ato jurídico perfeito e direito adquirido.

Registro do contrato e termo de quitação no CRGI. Possibilidade, tão somente nas hipóteses específicas do art. 16, § 2º, incisos I e II da Lei 11.483 de 31 de maio de 2007, na redação dada pela Lei nº 12.348, de 15 de dezembro de 2010.

Regularização cartorial. Ônus do comprador.

Imprecisão no Registro que inviabiliza a regularização do imóvel. Legitimidade da União, sucessora da RFFSA, para pedir a retificação. Art. 212 e seguintes da Lei 6.015 de 31 de dezembro de 1973, a critério da SPU.

Relatório.

Trata-se de processo encaminhado pela SPU/MS, contendo consulta jurídica formulada no ofício SEI Nº 7699/2023/MGI e Nota Técnica SEI nº 2165/2023/MGI. Esta última relata:

SUMÁRIO EXECUTIVO

1. Trata a presente nota de solicitação de consultoria jurídica referente a duas situações encontradas por este Serviço no presente processo e descritas abaixo:

a) Constatação de registro de contratos de promessa de cessão de direitos possessórios e termo de quitação, abertura de matrícula e concessão de legitimação de posse de imóveis cujos direitos possessórios foram alienados pela extinta Rede Ferroviária Federal S/A (RFFSA), por iniciativa do Registro de Imóveis de Campo Grande da 3ª Circunscrição.

b) Solicitação de autorização para regularização de imóvel situado na Rua dos Ferroviários, Lote 3, Quadra 4R, Vila Santa Rosa, Campo Grande, Mato Grosso do Sul, cujos direitos possessórios foram alienados ao senhor GERALDO FERREIRA, CPF ***.642.861-** pela extinta Rede Ferroviária Federal S/A.

2.Todos os imóveis e áreas tratadas nesta Nota Técnica são não-operacionais, localizados na Rua dos Ferroviários, Vila Santa Rosa, Campo Grande, Mato Grosso do Sul, cujos direitos possessórios foram alienados pela extinta Rede Ferroviária Federal S/A, através de leilão público, edital nº 005/ERSAP/BAU/03, e transferidos à União por força do disposto na Lei nº 11.483, de 31 de maio de 2007, que dispõe sobre a revitalização do setor ferroviário, altera dispositivos da Lei nº 10.233, de 5 de junho de 2001, e dá outras providências.

ANÁLISE

1. ATOS REGISTRÁRIOS

3. A Superintendência do Patrimônio da União no Mato Grosso do Sul, ao analisar requerimento protocolado pelo senhor GERALDO FERREIRA, CPF ***.642.861-**, tomou conhecimento de atos praticados pelo Registro de Imóveis da 3ª Circunscrição de Campo Grande, em específico a aberturadas matrículas nº 71.615, 75.988 e 74.119, em nome da extinta Rede Ferroviária Federal, assim como o registro de Legitimação de Posse dos referidos imóveis tendo como beneficiados os respectivos adquirentes de direitos possessórios.

4. O Requerimento protocolado nesta Superintendência, pelo senhor Geraldo Ferreira, CPF***.642.861-**, assim traz descrito os seus motivos (31305463):

Solicitar a autorização para a regularização do imóvel situado na Rua dos Ferroviários, Lote 3, Quadra 4R, bairro Cabreúva, Vila Santa Rosa, Campo Grande/MS, que pertence à União e não possui matrícula própria. O presente pedido se deu a partir das exigências feitas pelo Cartório Imobiliário do qual a circunscrição do presente imóvel se encontra, conforme relato abaixo:

O imóvel foi adquirido por ANDERSON, já qualificado, em 04/08/2003, por meio de contrato de compromisso de compra e venda, e desde então o “proprietário” vem pagando todos os impostos devidos, com o passar dos anos e tendo um uma certa quantia, resolveu regularizar o seu imóvel, deste modo se deslocou até o cartório responsável pela circunscrição do lote e realizou o pedido para a emissão da Certidão de Inteiro teor, como resposta, o referido cartório lhe forneceu uma nota devolutiva (em anexo) explicando a situação do lote, o qual exige a regularização fundiária do mesmo, pela REURB para que possa haver a abertura de matrícula e transmissão da propriedade em favor do interessado, isso por se tratar de lote fornecido pela antiga RFFSA extinta, e pertencer a UNIÃO.

6. O requerente anexou ao pedido a Nota de Devolução (31572657), referente ao protocolo nº183183, na qual é informado que:

Informamos que não será mais objeto de registro por essa CRI, os Instrumentos de Cessão de Direitos Possessórios e os respectivos Termos de Quitação, tendo em vista as disposições contidas na Portaria 2.826/20 da SPU, que possibilita a regularização dos imóveis da União pelo instituto da REUB, mediante expedição da Certidão de Autorização de Transferência para fins de REURB - CAT-REURB.

8. Dentre as considerações emanadas pelo Registro de Imóveis da 3ª Circunscrição de Campo Grande, na Nota de Devolução, aplicada ao caso do requerente, senhor Geraldo Ferreira, destacamos as seguintes:

1. Quanto aos imóveis não operacionais da extinta RFFSA, como parece ser o caso daquele objeto do título em exame, assim dispõe o art. 16 da Lei 12.348/10:

Art. 16. Na alienação dos imóveis referidos nos arts. 10, 12, 13 e 14 desta Lei, observar-se-á o seguinte:

I - fica afastada a aplicação do disposto no;

II - os contratos celebrados mediante instrumento particular terão força de escritura pública;

III - quando não for possível comprovar a dominialidade de imóvel oriundo da extinta RFFSA,é permitido à União, por intermédio do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, transferir os direitos possessórios deste, de forma onerosa ou gratuita, ficando eventual regularização posterior a cargo do adquirente;

IV - o registro será efetuado no cartório da localidade mais próxima de onde se situa o imóvel, não se aplicando o disposto no (...)

§ 2º O titulo de transferência da posse de que trata o inciso III terá os mesmos efeitos da legitimação de posse prevista na Lei n o 11.977, de 7 de julho de 2009 , desde que:

I - o imóvel objeto da transferência esteja matriculado no Cartório de Registro de Imóveis; e

II - o adquirente cumpra os requisitos contidos no parágrafo único do art. 59 da Lei nº 11.977, de 7 de julho de 2009.

2. Em regra, direitos possessórios não têm acesso ao registro imobiliário, com exceção dos itens 36, 41 e 42 do inc. I do art. 167 da LRP, adiante transcritos:

Art. 167 - No Registro de Imóveis, além da matrícula, serão feitos.

I - o registro: (...)

36). da imissão provisória na posse, quando concedida à União, aos Estados, ao Distrito Federal, aos Municípios ou às suas entidades delegadas, e respectiva cessão e promessa de cessão;

(...)

41. da legitimação de posse;

42. da conversão da legitimação de posse em propriedade, prevista no art. 60 da Lei nº 11.977, de 7 de julho de 2009;

A legitimação de posse e a conversão da legitimação da posse em propriedade são instrumentos de regularização fundiária regulados, atualmente, pelos arts. 25 a 27 da Lei nº 13.465/17, que revogou o Capítulo III da Lei 11.977/09, antiga disciplina da matéria.

3. Tem-se que o instrumento de transferência de posse equivale a uma legitimação de posse sendo, portanto, passível de acesso ao registro imobiliário, prevendo a lei a posterior conversão da legitimação de posse em propriedade, na forma dos arts. 25 a 27 da Lei 13.465/17. Segue transcrito o art. 26, de especial interesse para o caso em exame:

Art. 26. Sem prejuízo dos direitos decorrentes do exercício da posse mansa e pacífica no tempo, aquele em cujo favor for expedido Título de legitimação de posse, decorrido o prazo de cinco anos de seu registro, terá a conversão automática dele em Ttulo de propriedade, desde que atendidos os termos e as condições do art. 183 da Constituição Federal, independentemente de prévia provocação ou prática de ato registral.

§ 1º Nos casos não contemplados pelo art. 183 da Constituição Federal, o Título de legitimação de posse poderá ser convertido em título de propriedade, desde que satisfeitos os requisitos de usucapião estabelecidos na legislação em vigor, a requerimento do interessado, perante o registro de imóveis competente.

§ 2º A legitimação de posse, após convertida em propriedade, constitui forma originária de aquisição de direito real, de modo que a unidade imobiliária com destinação urbana regularizada restará livre e desembaraçada de quaisquer ônus, direitos reais, gravames ou inscrições, eventualmente existentes em sua matrícula de origem, exceto quando disserem respeito ao próprio beneficiário.

4. No caso presente, a área objeto da posse é de 211,82 m² , o que não afastaria a possibilidade de aplicação do art. 183 da Constituição Federal e a conversão direta ou automática da legitimação da posse em propriedade, na forma do caput do art. 26 da Lei n.13.465/2017. Sendo assim, a conversão da posse em propriedade demandaria o transcurso do prazo necessário e o atendimento dos requisitos para usucapião da área, conforme o §1°do art. 26 da Lei n. 13.465/2017.

5. Surge aqui mais um complicador, pois não pode ser afastada a possibilidade de que seja levantada a impossibilidade da usucapião, frente à conhecida vedação da usucapião de bens públicos (CF, arts. 183, § 3°; 191, § 3°; CC, art. 102; STF, Súmula 340). A impossibilidade da usucapião no caso seria discutível, uma vez que vez que se trata de bem não operacional da extinta Rede Ferroviária, ou seja, bem não afetado ao serviço ferroviário em si, cuja posse foi alienada pela própria União, como sucessora da RFFSA, mas que sequer foi incorporado ao patrimônio da União e não é objeto de matrícula imobiliária. Mais que isso, obstado o caminho da usucapião, chegar-se-ia a uma indesejável situação de impossibilidade de regularização da propriedade imobiliária e até a uma possível violação do princípio da boa-fé, uma vez que a posse foi adquirida da própria União.

Embora não se trate exatamente da mesma situação, há precedente em caso que pode ser invocado analogicamente, admitindo a usucapião, como segue: (...)

6. De todo modo, considerada a controvérsia sobre o caráter público do bem, não é de admitir-se a via da usucapião extrajudicial, vedada pelo § 4º do Provimento 65 do CNJ, segundo o qual: Não se admitirá o reconhecimento extrajudicial da usucapião de bens públicos, nos termos da lei. Restaria ao interessado a via da usucapião judicial ou de outra forma de provimento judicial que viabilizasse o reconhecimento da sua propriedade sobre o imóvel. Tem-se, então, que a legitimação de posse, neste caso específico, pararia no meio do caminho, por ser duvidosa aqui a possibilidade da conversão da posse em propriedade através da usucapião, que seria o meio para titulação da propriedade em nome do cessionário.

7. A regularização fundiária da área de posse passa por dois problemas: a abertura de matrícula da área e, depois, a obtenção de título que viabilize a transmissão da propriedade, considerado que o contrato existente trata somente da cessão dos direitos possessórios. Bem por isso, embora a questão dependa de apreciação pela autoridade administrativa competente, que é a SPU, aventa-se a possibilidade aplicação da legislação superveniente à assinatura do contrato, nomeadamente aquela que trata da regularização fundiária urbana , em especial os arts. 83 e seguintes da Lei n. 13.465/17, bem como a Portaria 2.826/20 da própria SPU, que tratam especificamente da REURB em áreas de domínio da União, como forma de superar os problemas da inexistência de matrícula do imóvel, bem como da ausência de título de transmissão da propriedade.

(...)

d) que o o art. 88 da Lei n. 13.465/2017 faculta à União a solicitação de abertura de matrícula do imóvel para fins de regularização fundiária;

e) que o art. 195-B da LRP também faculta à União a possibilidade de solicitar ao registro de imóveis competente a abertura de matrícula de parte ou da totalidade de imóveis urbanos sem registro anterior, cujo domínio lhes tenha sido assegurado pela legislação; (grifo nosso).

10. Quando do levantamento da situação dos demais contratos de Promessa de Cessão de Direitos Possessórios da área em que se encontra o imóvel cuja posse foi adquirida pelo senhor Geraldo Ferreira, esta Superintendência deparou-se com o fato de que três matrículas foram abertas com o respectivo registro da legitimação de posse, sendo:

a) Matrícula nº 71.615, Lote 01 da Quadra 4-R, beneficiado Manoel Flores da Silva Filho, aberta em 06/04/2018 (31570725);

c) Matrícula nº 75.988, Lote 05 da Quadra 4-R, beneficiada Geiza Pereira Douily, aberta em10/09/2019 (31570190) e,

e) Matrícula nº 74.119, Lote 07 da Quadra 4-R, beneficiado Antônio Ferreira Pinto, aberta em 23/01/2019 (31568943).

12. A Superintendência do Patrimônio da União no Mato Grosso do Sul ao identificar a existência das três matrículas em cujos atos registrários não houve a observância das mesmas considerações emanadas para o caso do senhor GERALDO FERREIRA, CPF ***.642.861-**, ou seja, do não registro dos contratos de promessa de cessão de direitos possessórios e dos respectivos termos de quitação, questionou os atos praticados pelo registrador e solicitou o cancelamento, através do Ofício SEI nº 22962/2023/ME (31580505), de forma administrativa, das Legitimações de Posse registradas.

13. A solicitação desta Superintendência para o cancelamento dos registros parte do princípio de que o cartório de registro de imóveis não poderia registrar os contratos e termos de quitação Além disto, o Poder Público não foi o responsável pelo ato da legitimação de posse, assim como não ser este o instrumento a ser utilizado para a transferência de direitos. Entendeu-se que o cancelamento da matrícula não seria promovida por demanda administrativa.

14. Entende-se que os Termos de Quitação emitidos pela União convalidam os contratos de promessa de transferência de direitos possessórios celebrados pela extinta RFFSA cujas obrigações financeiras foram cumpridas de forma parcelada e encontravam-se plenamente quitadas.

15. Questiona-se, contudo, o registro das transferências em Cartório de Registro de Imóveis, tendo em consideração o art. 11 da IN nº 03/2010:

Os contratos ou termos de transferência de direitos possessórios de que trata a presente Instrução Normativa não são passíveis de registro nos Cartórios de Registros de Imóveis, podendo tal ato ser efetuado, havendo interesse por parte dos respetivos adquirentes, e a cargo exclusivamente destes, pelos Cartórios de Ofício de Notas e de Registro de Títulos e Documentos. (grifo nosso).

16. Conforme Parecer nº 00476/2021/NUCJUR/E-CJU/PATRIMÔNIO/CGU/AGU (31960418):

(...) no que se refere ao imóvel objeto de posse, e que não consta da matrícula de imóvel, o interessado não poderá levar nem o Contrato e nem o Termo de Quitação para registro no CRI, mas sim no Registro de Títulos e Documentos, para posteriormente providenciar a usucapião (judicial ou administrativa). A área de posse não pode ser levada a registro no CRI porque o art. 1.225 do Código Civil, ao enumerar os direitos reais, não incluiu a posse. E, considerando que os direitos reais sobre imóveis constítuídos ou transmitidos entre vivos só se adquirem com o registro no CRI dos referidos Ttulos (Código Civil, art. 1.227), a transferência da posse pura e simples não dá ensejo ao imposto sobre transmissão inter vivos (ITBI). Sobre esse tema, o Superior Tribunal de JusBça (STJ) fixou o entendimento de que o ITBI só é devido sobre transações registradas no cartório competente, que impliquem efetiva transmissão da propriedade imobiliária ou de direito real sobre o bem (REsp nº 1.066, REsp nº 253.364, REsp nº 12.246, REsp nº 264.064,REsp nº 57.641). (grifo nosso).

17. A princípio, a abertura de matrícula já seria um ato questionável, pois deu-se para efetivar o registro da transferência de direitos possessórios. Superada a análise deste imbróglio, passamos para os seguintes.

18. Conhece-se que a transferência da posse, pelo § 2º, art. 16, da lei nº 11.483, de 31 de maio de 2007, teria os mesmos efeitos da legitimação de posse prevista na lei nº 11.977, de 07 de julho de 2009. Entretanto, a lei prevê que, para a equivalência de efeitos, o adquirente deveria atender aos requisitos contidos no parágrafo único do art. 59 da lei nº 11.977, de 7 de julho de 2009, quais sejam:

(...)

Parágrafo único. A legitimação de posse será concedida aos moradores cadastrados pelo poder público, desde que:

I – não sejam concessionários, foreiros ou proprietários de outro imóvel urbano ou rural;

II – não sejam beneficiários de legitimação de posse concedida anteriormente; e

III – os lotes ou fração ideal não sejam superiores a 250m² (duzentos e cinquenta metros quadrados). (grifo nosso).

19. Assim, entende-se que, antes do início da vigência da lei nº 13.465, de 11 de julho de 2017, que revogou o art. 59 da lei nº 11.977, de 7 de julho de 2009, a legitimação de posse já não poderia ser concedida aos adquirentes dos direitos possessórios da extinta Rede Ferroviária Federal S/A (Manoel Flores da Silva Filho, Geiza Pereira Douily e Antônio Ferreira Pinto), pois todas as áreas cujas posses foram adquiridas através de leilão público são superiores a 400,00 m² (31568943, 31570190 e 31568943). Ressalta-se que a lei era expressa a proibir a concessão da legitimação de posse e não apenas a conversão em propriedade. Agrava o caso do senhor Manoel Flores da Silva Filho o fato deste ser, à época da concessão, proprietário de outro imóvel urbano (31945868).

20. As matrículas nº 71.615, 75.988 e 74.119 foram abertas após a instituição da lei nº 13.465, de 11 de julho de 2017 e do decreto nº 9.310, de 15 de março de 2018.

22. Pela lei nº nº 13.465, de 11 de julho de 2017, e pelo decreto nº 9.310, de 15 de março de 2018, que estabeleceram normas e procedimentos para a Regularização Fundiária Urbana - REURB, há duas categorias de requisitos para a legitimação de posse. A primeira é para a entrega do título de legitimação de posse pelo Poder Público, outorgando o direito real, na decisão e na Certidão de Regularização Fundiária. São requisitos a serem observados pelo Poder Público ao entregar o Ttulo de legiBmação de posse:

a) núcleo urbano informal consolidado;

b) procedimento administrativo de regularização fundiária;

c) posse do ocupante;

d) núcleo inserido em propriedade particular.

25. A segunda categoria de requisitos deverá ser atendida na conversão da posse em propriedade. Para a conversão da posse em propriedade, basicamente, devem ser cumpridos os requisitos do artigo 183 da Constituição Federal:

a) área urbana de até 250,00 m²;

b) posse por cinco anos, ininterruptamente e sem oposição;

c) imóvel utilizando para moradia do beneficiado ou de sua família;

d) beneficiado não seja proprietário de outro imóvel urbano ou rural.

26. Caso o ocupante não consiga atender a todos esses requisitos, a lei nº 13.465/17 considera suficiente que sejam atendidos os requisitos de usucapião, condicionando a conversão da posse em propriedade em dez anos, ao invés dos cinco anos, estes exigíveis aos que cumprem os requisitos constitucionais.

27. Com a extinção da empresa pública Rede Ferroviária Federal S/A, a partir de 22 de janeiro de 2007, os imóveis não operacionais foram transferidos ao patrimônio da União, de acordo com o art. 2º da Lei 11.483, de 31 de maio de 2007. Entende-se que, apesar de os contratos de promessa de cessão de direitos possessórios terem sido firmados antes da extinção da empresa Rede Ferroviária Federal S/A, as transferências das posses dos imóveis foram lavradas em 2011 (31568943 - conforme averbação AV.02-M.74.119), em 2013 (31570190 - AV.02-M.75.988) e 2017 (31570725 - AV.02-M.71.615), quando a posse dos imóveis não estavam mais vinculadas à extinta RFFSA e sim à União.

29. Nos casos de legitimação de posse, há de se comprovar a posse do imóvel pelos interessados. Nos casos em análise, não havendo qualquer prova do exercício da alegada posse direta sobre o imóvel, em qualquer período. Não é conhecido quando os interessados passaram a estar no imóvel, embora as tratativas para a venda dos direitos datem de 2003. Estas comprovações devem ser realizadas em procedimento administrativo de regularização fundiária pelo Poder Público.

30. Ressalta-se que a legitimação de posse é um ato do Poder Executivo, Estadual ou Municipal, dependendo de quem esteja realizando a regularização urbana. Entende-se que a legitimação de posse não é instrumento a ser aplicado na Regularização Urbana em áreas da União, considerando a impossibilidade da incidência de usucapião em áreas do poder público. Prova disse é que a Portaria SPU nº 2.826, de 31 de janeiro de 2020, não elenca a legitimação de posse como instrumento a ser empregado na Regularização Fundiária Urbana - REURB em áreas da União, ao contrário da legitimação fundiária.

31. Nos atos registrários do Cartório de Registro de Imóveis de Campo Grande da 3ª Circunscrição observa-se um usurpamento da competência do poder executivo quando este decidiu, por conta própria e erroneamente, pela concessão da legitimação de posse aos adquirentes.

32. Assim, entende-se que a Legitimação de Posse não poderia ser aplicada sobre os bens registrados nas matrículas nº 71.615, 75.988 e 74.119.34. Registra-se que a inconformação desta Superintendência não é quanto aos direitos dos adquirentes ou da legalidade dos instrumentos firmados entre a extinta empresa Rede Ferroviária Federal S/A e os adquirentes, mas sim quanto ao registro inadequado dos contratos e termos relativos à transferência de posse, o uso de instrumento destinado a conferir Título cujo ato de concessão é exclusivo do poder público, ou seja, utilização de legitimação de posse, e por entendermos que o mesmo não se aplicaria aos casos concretos questionados.

35. Em resposta à solicitação de cancelamento dos registros, através do Ofício nº 483/2023 (31832975), o Registro de Imóveis da 3ª Circunscrição negou o cancelamento postulado pela Superintendência, com as seguintes justificativas:

(...)

2. Quanto à possibilidade da legitimação de posse, tem-se que o § 2º do mesmo art. 16 expressamente equipara os contratos de transmissão de posse referidos à legitimação de posse, nos seguintes termos: “O Título de transferência da posse de que trata o inciso III terá os mesmos efeitos da legitimação de posse prevista na Lei nº 11.977, de 7 de julho de 2009 (...)”. Com fundamento em tal dispositivo legal é que se efetivou o registro das legitimações de posse nas matrículas acima referidas, em abril de 2018, janeiro e setembro de 2019.

Assim, embora o § 2º do art. 25 da Lei n. 13.465/17 exclua a possibilidade de legitimação de posse em áreas de titularidade do poder público, como regra geral, há aqui norma especial que de forma expressa atribui aos contratos de transmissão de posse de áreas da extinta RFFSA os efeitos da legitimação de posse, talvez porque aqui sequer se possa falar propriamente em “áreas de titularidade do poder público”, já que a União alienou a posse justamente porque não havia comprovação do domínio sobre a área. Como requer a lei, o Ttulo para a legitimação não é o “termo de quitação”, mas o contrato de alienação de direitos possessórios aliado ao termo de quitação. Não há proibição de legitimação de posse em áreas urbanas superiores a 250 m², residindo a diferença na forma da conversão em propriedade, que é automática nos casos de imóveis que atendam a tal limite e depende da comprovação dos requisitos para usucapião para imóveis de tamanho superior. Por fim, a Lei n. 13.465/17 não reproduziu os requisitos do § 1º do art. 60 da Lei n. 13.465/17 para a legitimação de posse.

3. Posteriormente, quando apresentados novos Títulos em situações análogas, verificou-se a publicação da Portaria 2.826/20 da SPU, que estabelece “as normas e procedimentos para a Regularização Fundiária Urbana - REURB em áreas da União”, a qual, à primeira vista, pareceu representar um caminho para a regularização dos imóveis, uma vez que admite como objeto da REURB “imóveis provenientes de entidades federais extintas ou cuja gestão tenha sido transferida para a SPU na forma da lei” (art. 2º, II), além de mencionar os “ocupantes dos imóveis da União, oriundos da extinta Rede Ferroviária Federal S/A - RFFSA, cujas ocupações tenham se dado por meio dos instrumentos previstos na Instrução Normativa SPU nº 01 de 13 de maio de 2010”. Com o advento desse novo regramento, a prática desse serviço passou a ser de orientar os apresentantes a procurar a SPU para que esse órgão avaliasse a possibilidade da aplicação da legislação sobre regularização fundiária aos imóveis. Assim, a diversidade de tratamento decorreu da superveniência da regulamentação administrativa da matéria, o que permitiu vislumbrar uma solução que viabilizasse a superação da precária situação de mera posse, com a regularização dos imóveis mediante a titularização de direito real aos ocupantes, sem recorrer ao Poder Judiciário, assim concretizando os objetivos da REURB enumerados no art. 10 da Lei n. 13.465/17, como destacado abaixo:

Art. 10. Constituem objetivos da Reurb, a serem observados pela União, Estados, Distrito Federal e Municípios: (...) II - criar unidades imobiliárias compatíveis com o ordenamento territorial urbano e constituir sobre elas direitos reais em favor dos seus ocupantes; (...) V -estimular a resolução extrajudicial de conflitos, em reforço à consensualidade e à cooperação entre Estado e sociedade; (...) XI - conceder direitos reais, preferencialmente em nome damulher;

4. Resta verificar a possibilidade de cancelamento dos registros efetuados, o que não me parece viável de forma unilateral, como pretendido. O art. 27 da Lei n. 13.465/17 regulamenta o cancelamento do Título de legitimação de posse, nos seguintes termos: “O Título de legitimação de posse poderá ser cancelado pelo poder público emitente quando constatado que as condições estipuladas nesta Lei deixaram de ser satisfeitas, sem que seja devida qualquer indenização àquele que irregularmente se beneficiou do instrumento”. No caso, porém, o título que deu suporte ao registro não foi cancelado. O que existe é um simples requerimento da União no qual sustenta que o contrato de transmissão de direitos possessórios quitado não teria o efeito de legitimação de posse. Como já relatado, cuida-se de matéria controversa e complexa, mas não há dúvida de que o cancelamento do registro não poderá ter lugar com fundamento no art. 27 da Lei n. 13.465/17. Afora isso, tendo em vista que foi admitido o registro da legitimação, é conveniente que antes do cancelamento sejam ouvidos os titulares do direito de posse, o que, todavia não é possível no âmbito do registro de imóveis, à míngua de previsão legal de um procedimento em que seja assegurado o contraditório, como seria de rigor. Observo, à propósito, que o parágrafo único do art. 60 da Lei 11.977/09 previa um “procedimento” para revogação do Título, certamente para assegurar a oitiva do administrado. Atualmente, embora revogado o dispositivo, ainda assim eventual cancelamento haveria de contemplar alguma possibilidade de manifestação. Nesse quadro, tenho que o pretendido cancelamento somente será viável mediante ordem judicial, na forma do inc. I do art. 250 da LRP, que é o ambiente propício para a discussão com o devido respeito aos direitos dos atingidos.

5. Anoto ainda que o registro levado a efeito não gerou qualquer prejuízo à União, uma vez que é incontroverso que houve regular alienação da posse das áreas em questão, com o recebimento integral do preço. A abertura da matrícula e o registro da legitimação por iniciativa dos atuais possuidores ocorreram justamente quando os interessados vieram buscara regularização dos imóveis, o que é encargo seu, conforme previsto nos contratos e no inc. III do art. 16 da Lei n. 11.483/07 segundo a qual fica “eventual regularização posterior a cargo do adquirente”. Nos casos em exame, considerada a área dos imóveis, não incide a regra de conversão automática da posse em propriedade, a qual somente terá lugar mediante procedimento próprio, a depender da comprovação dos requisitos da usucapião, na formado § 1º do art. 26 da Lei n. 13.465/17, com a ressalva de que a complexidade do tema e a origem da posse de área pública inviabilizam o procedimento extrajudicial de conversão. Ao final, então, de todo modo, caso inadmitida a via da REURB, como sinalizado pela SPU no requerimento ora examinado, a questão acabará tendo que ser resolvida por autoridade judiciária. O registro da legitimação de posse não terá então, outro efeito, senão o de demonstrar a posse dos requerentes como requisito para conversão da legitimação da posse em propriedade, a ser postulada judicialmente.

36. Persiste a inconformação desta Superintendência diante das justificativas apresentadas pelo Cartório de Registro de Imóveis de Campo Grande da 3ª Circunscrição.

2. DA REGULARIZAÇÃO DAS ÁREAS CUJAS POSSES FORAM ALIENADAS PELA EX-RFFSA

37. A situação de regularização das áreas cujos direitos possessórios foram alienados a terceiros é deveras delicada.

38. Os contratos lavrados entre a extinta Rede Ferroviária Federal S/A e terceiros, tratados nesta nota, referem-se apenas a cessão de direitos possessórios. Para tanto, os documentos são expressos ao transferir ao adquirente todo o ônus da regularização da situação cadastral, inclusive os relativos às ações"necessárias para regularização do Título de domínio do imóvel, objeto da presente promessa, como honorários de advogado, custas, impostos, taxas, registros, imposto de transmissão e qualquer outro necessário" (Cláusula Décima Quinta dos Contratos de Promessa de Cessão de Direitos Possessórios).

39.Apesar de posterior, o art. 16, inc. III, da Lei nº 11.483/2007, repete o conteúdo das cláusulas dos contratos transferindo aos adquirentes dos direitos possessórios de imóvel não-operacional da extinta RFFSA os custos de eventual regularização cadastral, quando não for possível comprovar a dominialidade do imóvel oriundo da extinta RFFSA.

40. Nos casos das áreas localizadas na Rua dos Ferroviários, Vila Santa Rosa, Campo Grande, Mato Grosso do Sul, e tratados nesta nota, não há/havia registro imobiliário. Cada adquirente dos direitos possessórios teriam de individualizar e registrar cada imóvel/lote, às suas expensas, atendendo aos interesses da União, na qualidade de sucessora da extinta RFFSA e do seu patrimônio, sem custos para o cofre público.

41. Cientes dos termos acordados, os adquirentes, que possuíam as obrigações financeiras quitadas, arcaram com os ônus e intentaram, em períodos distintos, a regularização das áreas cujas posses adquiriram.

42. Ocorre que, conforme extensamente explanado no item 1 desta nota, apenas os adquirentes Manoel Flores da Silva Filho, Geiza Pereira Douily e Antônio Ferreira Pinto foram agraciados com a análise benéfica e tortuosa do Registro de Imóveis da 3ª Circunscrição de Campo Grande, que resultou na abertura das matrículas nº 71.615, 75.988 e 74.119 e no registro de legitimação de posse (contestada).

44. O senhor Geraldo Ferreira, entretanto, ao requerer o registro da transferência dos direitos possessórios (a registro não competente, ressalta-se) obteve o indeferimento do pedido pelo Registro de Imóveis, com as seguintes explanações (31572657):

Informamos que não será mais objeto de registro por essa CRI, os Instrumentos de Cessão de Direitos Possessórios e os respectivos Termos de Quitação, tendo em vista as disposições contidas na Portaria 2.826/20 da SPU, que possibilita a regularização dos imóveis da União pelo instituto da REUB, mediante expedição da Certidão de Autorização de Transferência para fins de REURB - CAT-REURB.

(...)

3. Tem-se que o instrumento de transferência de posse equivale a uma legitimação de posse sendo, portanto, passível de acesso ao registro imobiliário, prevendo a lei a posterior conversão da legitimação de posse em propriedade , na forma dos arts. 25 a 27 da Lei 13.465/17 (...).

(...)

4. No caso presente, a área objeto da posse é de 211,82 m² , o que não afastaria a possibilidade de aplicação do art. 183 da Constituição Federal e a conversão direta ou automática da legitimação da posse em propriedade, na forma do caput do art. 26 da Lei n.13.465/2017. Sendo assim, a conversão da posse em propriedade demandaria o transcurso do prazo necessário e o atendimento dos requisitos para usucapião da área, conforme o §1°do art. 26 da Lei n. 13.465/2017. Quer dizer, aqui a aquisição da propriedade da área de posse dependeria, depois da abertura de matrícula e registro da legitimação de posse, de um procedimento de usucapião

5. Surge aqui mais um complicador, pois não pode ser afastada a possibilidade de que seja levantada a impossibilidade da usucapião, frente à conhecida vedação da usucapião de bens públicos (CF, arts. 183, § 3°; 191, § 3°; CC, art. 102; STF, Súmula 340). A impossibilidade da usucapião no caso seria discutível, uma vez que vez que se trata de bem não operacional da extinta Rede Ferroviária, ou seja, bem não afetado ao serviço ferroviário em si, cuja posse foi alienada pela própria União, como sucessora da RFFSA, mas que sequer foi incorporado ao patrimônio da União e não é objeto de matrícula imobiliária. Mais que isso, obstado o caminho da usucapião, chegar-se-ia a uma indesejável situação de impossibilidade de regularização da propriedade imobiliária e até a uma possível violação do princípio da boa-fé, uma vez que a posse foi adquirida da própria União.

(...)

6. De todo modo, considerada a controvérsia sobre o caráter público do bem, não é de admitir-se a via da usucapião extrajudicial, vedada pelo § 4º do Provimento 65 do CNJ, segundo o qual: "Não se admitirá o reconhecimento extrajudicial da usucapião de bens públicos, nos termos da lei.". Restaria ao interessado a via da usucapião judicial ou de outra forma de provimento judicial que viabilizasse o reconhecimento da sua propriedade sobre o imóvel. Tem-se, então, que a legitimação de posse, neste caso específico, pararia no meio do caminho, por ser duvidosa aqui a possibilidade da conversão da posse em propriedade através da usucapião, que seria o meio para titulação da propriedade em nome do cessionário.

7. A regularização fundiária da área de posse passa por dois problemas: a abertura de matrícula da área e, depois, a obtenção de título que viabilize a transmissão da propriedade, considerado que o contrato existente trata somente da cessão dos direitos possessórios. Bem por isso, embora a questão dependa de apreciação pela autoridade administrativa competente, que é a SPU, aventa-se a possibilidade aplicação da legislação superveniente à assinatura do contrato, nomeadamente aquela que trata da regularização fundiária urbana, em especial os arts. 83 e seguintes da Lei n. 13.465/17, bem como a Portaria 2.826/20 da própria SPU, que tratam especificamente da REURB em áreas de domínio da União, como forma de superar os problemas da inexistência de matrícula do imóvel, bem como da ausência de título de transmissão da propriedade. A via da REURB será, provavelmente, mais rápida, segura e expedita que a judicial para viabilizar a abertura de matrícula e a transmissão da propriedade em favor do interessado, poupando-o do gasto e do desgaste de uma demanda judicial que provavelmente consumirá vários anos de tramitação, com resultados incertos. (...)

(...)

De todo modo, a regularização fundiária em imóveis da União não pode ser levada à efeito diretamente no Registro de Imóveis, competindo à União, por intermédio da SPU a decisão inicial sobre a aplicabilidade da legislação ao caso em exame, bem como ao preenchimento requisitos legais, modalidade de regularização e ato de transmissão cabível, mediante expedição da CAT-REURB.

9. Nesse quadro, em resumo , as possibilidades de solução do imbróglio são as seguintes:

a) solicitação à SPU da abertura de procedimento administrativo de regularização fundiária, com fundamento nos arts. 83 e ss. da Lei n. 13.465/17 e Portaria 2826/20 da SPU;

b) em não sendo possível a regularização fundiária de forma administrativa e independentemente da legitimação de posse, poderá o interessado requerer judicialmente o reconhecimento da propriedade sobre a área.

46. Aponta-se que todos os argumentos para a não aplicação da legitimação de posse ao caso do senhor Geraldo Ferreira deveriam ser aplicados aos casos dos adquirentes Manoel Flores da Silva Filho,Geiza Pereira Douily e Antônio Ferreira Pinto.

48. Observa-se que os procedimentos adotados para os casos de contratos de transferência de direitos possessórios diferem em cada Superintendência, assim como a orientação emanadas em distintos pareceres e notas da Advocacia da União.

49. Nos pareceres nº 00726/2022/NUCJUR/E-CJU/PATRIMÔNIO/CGU/AGU (31959400) e nº 00476/2021/NUCJUR/E-CJU/PATRIMÔNIO/CGU/AGU (31960418), há o entendimento de que existe o dever da União, como sucessora da RFFSA, uma vez demonstrada a quitação do valor acordado pelo adquirente dos direitos possessórios sobre o imóvel, de formalizar a transferência a esse ou a quem venha lhe fazer às vezes. Ao adquirente caberia arcar com as providências e despesas necessárias para a regularização do imóvel (providenciar a usucapião - judicial ou administrativa).

50. Entretanto, nestes casos, em que a União agiria como Pilatos, o adquirente não obteria sucesso em sua empreitada da usucapião. É inquestionável a impossibilidade de usucapião de bens do patrimônio da extinta RFFSA, que por disposição legal encontram-se inseridos dentre os bens públicos, de propriedade da União, não sujeitos a usucapião. O imbróglio se arrastaria, sem que houvesse a regularização da propriedade.

51.Por sua vez, o entendimento exarado no Parecer nº 00162/2022/NUCJUR/E-CJU/PATRIMÔNIO/CGU/AGU é divergente ao indicar que:

Diante do exposto, há que se considerar que é algo estranho a alienação onerosa de posse, mormente em relação a bem da União (oriundo da ex-RFFSA), uma vez que o titular dessa posse não poderá adquirir o imóvel por usucapião, como ocorre nas cessões de direitos de posse em relação a bens particulares. Ainda, mais estranho o fato de não haver data para início e término da posse na minuta de contrato, e, por fim, a minuta de Edital acima fazia referência à alienação de bens, de onde se conclui que seria mais correto regularizar o imóvel como propriedade da União (já que não é possível a usucapião por particular), e, em seguida, transferir a propriedade ao particular que adquiriu o imóvel em licitação, a qual tinha como objeto a alienação, até por que a referida posse não está ensejando direito alguma mais para a União, e ainda gera a precariedade do direito para quem adquiriu o bem. Melhor explicando, o Edital ocorreu para alienação do imóvel, mas, no final do Edital de 1999, verifica-se que não se fazia a devida referência à matrícula do imóvel, sendo que não seria juridicamente adequado opinar, diante desse quadro, pela propriedade da União, mas sim pela regularização da matrícula do imóvel, para transferência da propriedade ao particular ou seu cessionário, em razão do dever de boa-fé objetiva que deve permear aatuação da União em seus contratos, e ainda em razão da necessidade de conferir função social à propriedade e segurança jurídica nas relações, sob pena de apenas se renovar indefinidamente referida posse, sendo que não tem utilidade para a União, e, ao mesmo tempo, gera insegurança para o particular que participou de licitação, repita-se, em 1999, para alienação do referido imóvel pela ex-RFFSA. Outro não poderia ser o entendimento, posto que a “alienação onerosa de posse” não gera direito ao usucapião nesse caso. Logo,ou deveria um aluguel por parte da União, e aí deveria haver prazo na minuta; ou seria um comodato, caso não fosse onerosa a alienação. Assim, mostra-se como incompatível com a boa-fé a interpretação de que se trataria de um aluguel pela União, uma vez que a licitação foi para alienação do imóvel.

52. Apesar de indicar o esperado e desejado, ou seja, a resolução definitiva da titularidade da área, com a regularização do imóvel como propriedade da União e posterior transferência da propriedade ao particular, ações pautadas pelo princípio da boa-fé, não há a certeza quanto a possibilidade legal da lavratura de contrato de compra e venda pela "conversão" de contrato de promessa de cessão de direitos possessórios, sendo secundária, a nosso ver, a questão dos "ônus arcados pelos adquirentes".

53. A tratativa dos casos pelo prisma da Regularização Fundiária Urbana (Reurb), com fundamento nos arts. 83 e 88 da Lei nº 13.465/17 e Portaria nº 2826/20 da SPU, não "levaria em conta", salvo melhor juízo, a alienação onerosa da posse, regida pelo edital nº 005/ERSAP/BAU/03 e levada a cabo através de leilão público. Exemplificamos: caso o adquirente não se enquadrasse na modalidade REURB de Interesse Social (REURB-S), teriam de ser aplicados instrumentos de regularização onerosos, ou seja, o adquirente pagaria novamente por direitos sobre o imóvel. Direitos diferentes, mas sobre o mesmo imóvel.

54. Lembramos que a Certidão de Autorização de Transferência para fins de REURB de Interesse Social - CAT-REURB-S atende apenas aos ocupantes de baixa renda que, por qualquer Título, utilizem imóveis da União regularmente para fins de moradia até 22 de dezembro de 2016 e que estejam isentos do pagamento de qualquer valor, na forma da legislação patrimonial e dos cadastros da SPU, conforme previsto no art. 86 da Lei nº 13.465/2017.

CONCLUSÃO

55. Necessária a análise e a manifestação jurídica, pelo órgão de consultoria, sobre as situações concretas e problemáticas apresentadas nesta Nota, cujas soluções transcendem a esfera técnica.

RECOMENDAÇÃO

56. Recomenda-se o encaminhamento do presente processo, para análise e manifestação, nos termos do artigo 11, inciso VI, alínea “b”, da Lei Complementar nº 73, de 10 de fevereiro de 1993, que instituiu a Lei Orgânica da Advocacia-Geral da União e do artigo 19, incisos I e VI, do Ato Regimental nº 5,de 27 de setembro de 2007, do Advogado-Geral da União, combinados com o art. 38 da Lei nº 8.666, de 21 de junho de 1993, para a análise e manifestação do apresentado nesta nota, em especial:

I - Os contratos de transferência de direitos possessórios de que trata a presente Nota são passíveis de registro nos Cartórios de Registros de Imóveis? Em caso negativo, as matrículas nº 71.615, 75.988 e 74.119 abertas pelo Registro de Imóveis da 3ª Circunscrição, com base em contratos de transferência de direitos possessórios, estariam eivadas de ilegalidade? Seria possível a manutenção das matrículas, sendo a titularidade dos imóveis transferida à União, após os cancelamento dos registros das legitimações de posse?

II - A legitimação de posse se aplicaria aos imóveis urbanos oriundos da extinta Rede Ferroviária Federal S/A situados em áreas cuja dominialidade não seja possível comprovar?

III - É possível a concessão e registro de legitimações de posse, pelo Registro de Imóveis, fundamentada no § 2º, art. 16, da Lei nº 11.483/07?

IV - Concluindo-se pela impossibilidade de abertura de matrículas ou pelo registro de legitimação de posse relativos aos Contratos de Cessão de Direitos Possessórios firmadospela extinta Rede Ferroviária Federal S/A, nos casos das matrículas nº 71.615, 75.988 e74.119 abertas pelo Registro de Imóveis da 3ª Circunscrição, quais medidas administrativas devem ser adotadas ou solicitadas pela Superintendência do Patrimônio da União?

V - Para a regularização das áreas cujos direitos possessórios foram alienados pela extinta Rede Ferroviária Federal S/A, qual procedimento deve ser adotado pela Superintendência do Patrimônio da União? Citamos:

a)Solicitação de abertura de matrícula do imóvel, com fundamento no art. 195-B da lei nº 6.015, de 31 de dezembro de 1973, para posterior transferência da propriedade do imóvel aos adquirentes dos direitos possessórios, conforme entende-se do Parecer nº00162/2022/NUCJUR/E-CJU/PATRIMÔNIO/CGU/AGU ou;

b) Limitar-se à emissão dos Termos de Quitação dos Contratos de Cessão de Direitos Possessórios firmados pela exBnta RFFSA sem adotar qualquer outro instrumento ou ação ou,

c)Regularização Fundiária, com fundamento na lei nº 13.465, de 11 de julho de 2017, decreto nº 9.310, de 15 de março de 2018 e Portaria SPU nº 2.826, de 31 de janeiro de 2020, independente das transferência de direitos possessórios já realizadas.

À consideração superior.

No momento desta análise, o processo SEI tem 35 registros e gera um PDF com 171 páginas.

Inicia-se com o requerimento do interessado (pg. 1 e 2), instruído com procuração (pg. 3), termo de quitação do contrato de cessão de direitos possessórios (pg. 4), levantamento topográfico (pg. 5 a 9), certidão cartorária de inexistência de registro (pg. 10), nota de devolução (pg. 11 a 14), documentos de identidade e certidão de casamento (pg. 15 a 18), Instrumento particular de promessa de cessão de direitos possessórios (pg. 19 a 27), e-mail de encaminhamento (pg. 28).

Segue com despacho de encaminhamento interno (pg. 29) e documentos do imóvel (croqui de localização, instrumento de cessão de casos similares, registros no CRGI questionados,  nota de exigência do CRGI - pg. 30 a 104). Após, consta o ofício SEI Nº 22962/2023/ME, solicitando ao registrador o cancelamento dos registros e prova de encaminhamento  (pg. 105 a 110).

Em seguida, aparece o Ofício nº 483/2023, com a resposta do Sr. Registrador (111 a 120) e os pareceres mencionados na nota acima transcrita (pg. 121 a 138), bem como cópia da IN SPU 03/2010 (pg. 139 a 154). Na sequência, consta a Nota Técnica SEI nº 2165/2023/MGI, já transcrita acima e o encaminhamento à CJU para análise.

Recebi por distribuição ordinária em 03/03/2023, sexta-feira, às 17:47:56, conforme tarefa ID 163378327.

Tudo lido e analisado, é o relatório.

Análise jurídica.

Considerações gerais. Da validade dos contratos de promessa de transferência de direitos possessórios celebrados pela extinta RFFSA. Do ato jurídico perfeito e do direito adquirido.

Inicialmente, é importante consignar que a RFFSA, ao vender os direitos possessórios de determinados imóveis, vendeu todos os direito que detinha sobre o imóvel.

Observe-se, por exemplo, o "Contrato Lote 01 - Manoel Flores da Silva Filho (31567849) SEI 10154.104110/2023-44 / pg. 31":

"Cláusula segunda: Que, entre esses bens, encontra-se um imóvel urbano, com área total de 441,90m², situado no município (...), sobre o qual detém a posse mansa há mais de 30 (trinta) anos"

"Cláusula Quinta: (...) Promitente cedente promete e se obriga a ceder e transferir todo o direito, ação e posse sobre o imóvel..."

A compreensão desse ponto é muito importante: a RFFSA não era detentora da propriedade do imóvel, entendida esta como a regularmente registrada em Cartório. Logo, não poderia vender o que não tinha.

Mas a posse é um direito que  pode ser vendido, não só para o uso e gozo da coisa, mas também para acrescentar a posse anterior à nova, conforme art. 1.243 do Código Civil.

Art. 1243. O possuidor pode, para o fim de contar o tempo exigido pelos artigos antecedentes, acrescentar à sua posse a dos seus antecessores (art. 1.207), contanto que todas sejam contínuas, pacíficas e, nos casos do art. 1.242, com justo título e de boa-fé.

Como ressaltado no Parecer n. 00726/2022/NUCJUR/E-CJU/PATRIMÔNIO/CGU/AGU:

(...) a posse é um direito que por seu conteúdo econômico e patrimonial é passível inclusive de gerar indenização pelo valor integral do imóvel em caso de desapropriação, conforme demonstrado pelo STJ na oportunidade do julgamento do REsp 77.624/PR: “

“PROCESSUAL CIVIL. DESAPROPRIAÇÃO. INDENIZAÇÃO DA POSSE PELO VALOR INTEGRAL DO IMÓVEL. IMPOSSIBILIDADE.A posse de imóvel, como os demais bens, e indenizável, desde que é historicamente negociável e susceptível de valoração e avaliação. É injurídico, todavia, indenizar-se a posse mediante a quantificação integral do imóvel, como se o ressarcimento (ao mero possuidor) recaísse sobre a posse e o domínio. A indenização integral, in casu, considerado o proprietário, ao mesmo tempo, como possuidor e proprietário,importa em enriquecimento ilícito do expropriado em detrimento do órgão público expropriante, com desafeição a justeza da reparação que o princípio constitucional preconiza.Recurso provido. Decisão indiscrepante.” (REsp 77.624/PR, Rel. Ministro DEMÓCRITO REINALDO, PRIMEIRA TURMA, julgado em 20/6/1996, DJ26/8/1996, p. 29643)

13. Considerando que os direitos de conteúdo econômico podem ser cedidos por ato inter vivos através de negócio jurídico, decorre a cessibilidade dos direitos possessórios.

É exatamente por isso que a IN 03/2010 determina:

Art. 3º Poderão ser objeto da transferência da posse aqueles bens imóveis não operacionais oriundos da extinta RFFSA cuja dominialidade em nome da União, dessa empresa ou de suas antecessoras não seja possível comprovar, nas alienações previstas nos artigos 10, 12, 13 e 14 da Lei nº 11.483/2007.

§ 1º A impossibilidade de comprovação da dominialidade do imóvel será demonstrada e confirmada mediante declaração de inexistência de registro em nome da União, da RFFSA ou de suas antecessoras, expedida pelo Cartório de Registro de Imóveis da circunscrição onde se localiza o bem e da localidade da estação inicial da respectiva linha férrea.

§ 2º A comprovação da posse em favor da União deverá, para efeito de sua transferência, ser comprovada mediante apresentação dos seguintes elementos:

I- declaração de posse assinada por representante legal da Inventariança da extinta RFFSA, ou, quando da extinção deste órgão, do Superintendente do Patrimônio da União no respectivo Estado;

II- espelho do sistema de controle patrimonial da extinta RFFSA, ou outra documentação oficial da Inventariança dessa empresa, contendo indicação do número de controle patrimonial do bem (NBP); e

III- laudo de vistoria atestando a existência do bem, acompanhado, se possível, de documentos históricos, publicitários ou jornalísticos, oficiais ou não, que indiquem o controle físico do imóvel por parte da extinta RFFSA, tais como fotografias, cadastros municipais, estaduais ou federais e correspondência com indicação do endereço.

§ 3º Na hipótese do bem imóvel ser objeto de termo de permissão de uso, promessa de compra e venda ou qualquer outro instrumento de cessão de direitos celebrado pela extinta RFFSA, será suficiente para comprovação da posse em favor da União o respectivo contrato.

§ 4º Não são passíveis de transferência da posse aquelas edificações não operacionais total ou parcialmente inseridas em terrenos operacionais ou em imóveis enquadrados como reserva técnica, as quais deverão ter sua documentação remetida ao Departamento Nacional de Infra-estrutura de Transportes – DNIT para o fim de incorporação ao patrimônio daquela autarquia.

§ 5º Na impossibilidade de comprovação da posse de imóvel não operacional, nos termos do § 2º cuja documentação fora transferida à SPU, fica configurada a inexistência ou perda da posse pela União, cabendo a devida baixa do imóvel no sistema corporativo.

Portanto, a extinta RFFSA vendeu a posse porque não havia como comprovar a propriedade.

E a venda da posse é uma transação regular, prevista na lei civil. É verdade que é incomum para o Poder Público, que tem outro regramento para a utilização e gestão de seus bens. Mas é absolutamente trivial entre particulares, inclusive nos chamados "contratos de gaveta", através dos quais a posse vai sendo sucessivamente transferida.

Naturalmente, a RFFSA era uma empresa pública, sujeita "ao regime jurídico próprio das empresas privadas, inclusive quanto aos direitos e obrigações civis, comerciais, trabalhistas e tributários", conforme art. 173, § 1º, inciso III da CF.

Cabe anotar que a explanação acima é uma simplificação, pois o direito de propriedade é muito mais complexo. A rigor, a detença da "posse mansa há mais de 30 (trinta) anos" implica na aquisição da propriedade pelo usucapião, que é forma originária de aquisição e independe de registro.

No entanto, é o registro dá publicidade à propriedade e permite dispor do imóvel utilizando os diversos mecanismos legais disponíveis (financiamento bancário, hipoteca etc). Nesse sentido, o STJ:

3. A sentença proferida no processo de usucapião (art. 941 do CPC) possui natureza meramente declaratória (e não constitutiva), pois apenas reconhece, com oponibilidade erga omnes, um direito já existente com a posse ad usucapionem, exalando, por isso mesmo, efeitos ex tunc. O efeito retroativo da sentença se dá desde a consumação da prescrição aquisitiva.

4. O registro da sentença de usucapião no cartório extrajudicial não é essencial para a consolidação da propriedade imobiliária, porquanto, ao contrário do que ocorre com as aquisições derivadas de imóveis, o ato registral, em tais casos, não possui caráter constitutivo. Assim, a sentença oriunda do processo de usucapião é tão somente título para registro (arts. 945 do CPC; 550 do CC/1916; 1.241, parágrafo único, do CC/2002) - e não título constitutivo do direito do usucapiente, buscando este, com a demanda, atribuir segurança jurídica e efeitos de coisa julgada com a declaração formal de sua condição.

5. O registro da usucapião no cartório de imóveis serve não para constituir, mas para dar publicidade à aquisição originária (alertando terceiros), bem como para permitir o exercício do ius disponendi (direito de dispor), além de regularizar o próprio registro cartorial.

(RECURSO ESPECIAL N. 118.360-SP (1997/0007988-0)Relator: Ministro Vasco Della Giustina (Desembargador convocado do TJ-RS) - transcrição parcial.

Por isso o terreno registrado vale mais. V.g.:

3. A jurisprudência pátria tem se posicionado no sentido de atribuir 60% do valor do imóvel para indenizar a perda da posse. Precedentes: REsp 769731/PR, Rel. Ministro LUIZ FUX,PRIMEIRA TURMA, julgado em 08.05.2007, DJ 31.05.2007 p. 343; 618 -STF, 110 - TFR e 114 - STJ)

(TRF1 AC 1976 BA 1998.33.00.001976-9, Relator Des. Federal Olindo Menezes, Terceira Turma, julgamento em 30/10/2007, publicação da súmula em 23/11/2007) - transcrição parcial.

Realidade que foi observada na IN 03/2010:

Art. 5º Para transferência onerosa de direitos possessórios dos imóveis de que trata esta IN, deverão ser observados os procedimentos e critérios estabelecidos pela legislação e normativos internos aplicáveis à alienação onerosa, bem como o seguinte:

I - Do Edital de Licitação deverá constar necessariamente como objeto da alienação a transferência dos direitos possessórios do imóvel ou do conjunto de imóveis de que tratar;

II - Deverá ser considerada necessariamente na avaliação do imóvel a depreciação em decorrência da ausência de titularidade em nome da extinta RFFSA ou de suas antecessoras, a ser devidamente fundamentada no respectivo laudo ou parecer; e

III - Para a avaliação de imóveis residenciais ocupados por famílias de baixa renda, para as quais os direitos possessórios venham a ser transferidos, sem prejuízo do disposto no inciso precedente,deverá ser deduzido o valor correspondente às benfeitorias realizadas pelo ocupante.

Além disso, o processo de regularização, usualmente por ação de usucapião, tem um ônus (custo do processo) e algum risco (probabilidade de insucesso judicial, já que existem causas suspensivas e impeditivas do usucapião). O risco no caso da RFFSA é menor, mas existe.

E tanto o ônus quanto o risco foram repassados ao interessado/comprador, conforme cláusula décima quinta (v.g.: Contrato Lote 07 - Antônio Ferreira Pinto (31568498) SEI 10154.104110/2023-44 / pg. 92).

"Cláusula Décima Quinta:

Que todas as despesas relacionadas com o instrumento público a ser outorgado, bem como as necessárias para a regularização do título de domínio do imóvel, objeto da presente promessa, como honorários de advogado, custas, impostos, taxas, registros, imposto de transmissão e qualquer outro necessário, correrão por única e exclusiva conta do promitente cessionário"

Em tais termos, o contrato de promessa de cessão de direitos possessórios firmados entre RFFSA (sucedida pela União) e particulares é um instrumento perfeitamente lícito. Nesse ponto, cabe recordar o teor da Orientação Normativa e-CJU/Patrimônio nº 01/2020, mudando o que deve ser mudado:

PATRIMÔNIO DA UNIÃO. RFFSA. PROMESSA DE COMPRA E VENDA ANTERIOR À LEI 11.483/2007. VALIDADE. DESNECESSIDADE DE RERRATIFICAÇÃO DO CONTRATO OU REGISTRO.

- A promessa de compra e venda de imóvel firmada pela Rede Ferroviária Federal S.A previamente à transferência do bem ao patrimônio da União, nos termos do art. 2º, I da Lei 11.483/2007, é valida de pleno direito, e autoriza a União, no papel de sucessora da RFFSA, a lavrar a escritura definitiva de compra e venda ao promitente comprador, após cumpridas suas obrigações contratuais, sem necessidade de rerratificação do contrato (Arts. 1417 e 1418 do Código Civil).

- A sucessão da propriedade dos imóveis da RFFSA pela União ocorrida por força de lei independe de averbação no cartório para gerar efeito perante toda a coletividade (art. 2º, I da Lei 11.483/2007, arts. 3º e 6º do Decreto-lei 4657/1942)

- O ato de rerratificação somente é necessário quando indispensável para conferir validade a ato irregular em razão de erro, omissão ou imprecisão nas informações registradas ou averbadas (Art. 212 e seguintes da Lei 6015/1973).

Portanto, trata-se de contrato regular, o que inclusive é reconhecido pela SPU, sendo outro o questionamento aqui analisado:

14. Entende-se que os Termos de Quitação emitidos pela União convalidam os contratos de promessa de transferência de direitos possessórios celebrados pela extinta RFFSA cujas obrigações financeiras foram cumpridas de forma parcelada e encontravam-se plenamente quitadas.

15. Questiona-se, contudo, o registro das transferências em Cartório de Registro de Imóveis,tendo em consideração o art. 11 da IN nº 03/2010:

Salvo alguma invalidade específica em algum caso concreto os imóveis que foram objeto de venda de direitos possessórios pela RFFSA e quitados previamente à extinção da RFFSA nunca ingressaram na propriedade da União.

Justamente porque foram transacionados antes da sucessão e a Constituição Federal impõe o respeito ao Ato jurídico perfeito e o direito adquirido. 

A LINDB determina:

Art. 6º A Lei em vigor terá efeito imediato e geral, respeitados o ato jurídico perfeito, o direito adquirido e a coisa julgada.                  (Redação dada pela Lei nº 3.238, de 1957)

§ 1º Reputa-se ato jurídico perfeito o já consumado segundo a lei vigente ao tempo em que se efetuou.                      (Incluído pela Lei nº 3.238, de 1957)

§ 2º Consideram-se adquiridos assim os direitos que o seu titular, ou alguém por êle, possa exercer, como aquêles cujo comêço do exercício tenha têrmo pré-fixo, ou condição pré-estabelecida inalterável, a arbítrio de outrem.                     (Incluído pela Lei nº 3.238, de 1957)

§ 3º Chama-se coisa julgada ou caso julgado a decisão judicial de que já não caiba recurso.                     (Incluído pela Lei nº 3.238, de 1957)

Quanto aos transacionados e não quitados, entrariam na posse (indireta^[1]) da União, conforme cláusulas décima primeira e décima terceira dos contratos.

Mas, uma vez quitados, obriga-se a União a transferir a posse, em respeito ao contrato firmado pela RFFSA.

O que foi regulamentado pela já referida IN 03/2010:

Art. 8º Constituem instrumentos pelos quais o Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, por intermédio da Secretaria do Patrimônio da União, efetivará e formalizará a transferência dos direitos possessórios de bens imóveis não operacionais oriundos da extinta RFFSA:

I- Contrato de Promessa de Transferência da Posse, para formalização de atos de transferência onerosa:

a) cujo pagamento for efetuado de forma parcelada;

b) decorrentes da renegociação de contratos pré-existentes;

II- Contrato de Transferência da Posse, para formalização dos atos de transferência gratuita ou onerosa mediante pagamento à vista; e

III- Termo de Quitação para convalidação dos contratos plenamente quitados de promessa de transferência de direitos possessórios celebrados pela extinta RFFSA ou pela União.

Portanto, não se verifica qualquer ilegalidade na venda dos direitos possessórios pela RFFSA.

Do registro no CRGI e atos notariais praticados no caso concreto. Do art. 16, § 2º da Lei 11.483 de 31 de maio de 2017.

Como narrado na Nota Técnica SEI nº 2165/2023/MGI, o Cartório de Registro de Imóveis de Campo Grande, ante requerimento dos interessados, abriu matrícula e registrou o imóvel em nome da extinta RFFSA. Registrou ainda o contrato de transmissão de posse acompanhado do termo de quitação na forma do art. 167, I, 41, da Lei 6.015 de 31 de dezembro de 1973 c/c art. 16, § 2º, da Lei 11.483/2017. Respectivamente:

Art. 167. No Registro de Imóveis, além da matrícula, serão feitos.               (Renumerado do art. 168 com nova redação pela Lei nº 6.216, de 1975).

I - o registro:            (Redação dada pela Lei nº 6.216, de 1975).

(...)

41.  da legitimação de posse;                     (Incluído pela Lei nº 11.977, de 2009)

Art. 12.  Aos ocupantes de baixa renda dos imóveis não-operacionais residenciais oriundos da extinta RFFSA cuja ocupação seja comprovadamente anterior a 6 de abril de 2005 é assegurado o direito à aquisição por venda direta do imóvel, nas condições estabelecidas nos arts. 26 e 27 da Lei no 9.636, de 15 de maio de 1998.

§ 1o  Para avaliação dos imóveis referidos no caput, deduzir-se-á o valor correspondente às benfeitorias e às acessões comprovadamente realizadas pelo ocupante, observadas, em qualquer hipótese, as regras da Lei no 10.406, de 10 de janeiro de 2002 - Código Civil.        (Redação dada pela Lei nº 12.348, de 2010)

§ 2o  Os ocupantes referidos no caput deste artigo deverão manifestar seu interesse pela compra direta no prazo de até 30 (trinta) dias a contar da notificação a ser realizada pelo órgão competente.

§ 3o  Para os fins do disposto neste artigo, considera-se ocupante de baixa renda aquele com renda familiar igual ou inferior ao valor estabelecido pelo § 2o do art. 1o do Decreto-Lei no 1.876, de 15 de julho de 1981.

Art. 13. Aos ocupantes dos imóveis não operacionais oriundos da extinta RFFSA não abrangidos pelo disposto no art. 12 desta Lei e cuja ocupação seja comprovadamente anterior a 6 de abril de 2005 é assegurado o direito de aquisição direta dos respectivos imóveis, mediante dispensa de licitação e respeitado o valor de mercado do imóvel, excluídas as benfeitorias realizadas pelo ocupante.   (Redação dada pela Lei nº 14.474, de 2022)

I - (revogado);   (Redação dada pela Lei nº 14.474, de 2022)

II - (revogado);   (Redação dada pela Lei nº 14.474, de 2022)

III - (revogado).   (Redação dada pela Lei nº 14.474, de 2022)

Art. 14. Sem prejuízo do disposto no art. 13 desta Lei, os imóveis não operacionais oriundos da extinta RFFSA também poderão ser alienados diretamente:  (Redação dada pela Lei nº 14.474, de 2022)

I - desde que destinados a programas de regularização fundiária e provisão habitacional de interesse  social, a programas de reabilitação de áreas urbanas, a sistemas de circulação e transporte ou à implantação ou funcionamento de órgãos públicos:

a) aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios;

b) a entidades públicas que tenham por objeto regularização fundiária e provisão habitacional, nos termos da Lei no 11.124, de 16 de junho de 2005;

c) a Fundos de Investimentos Imobiliários, previstos na Lei no 8.668, de 25 de junho de 1993;

II - aos beneficiários de programas de regularização fundiária e provisão habitacional de interesse social.

§ 1o    (Revogado pela Lei nº 13.813, de 2019)

§ 2o  Para a avaliação dos imóveis referidos no caput deste artigo, aplicar-se-á o método involutivo.

(....)

Art. 16.  Na alienação dos imóveis referidos nos arts. 12, 13 e 14 desta Lei, será observado o seguinte:       (Redação dada pela Lei nº 13.813, de 2019)

I - fica afastada a aplicação do disposto no art. 23 da Lei n^o 9.636, de 15 de maio de 1998;

II - os contratos celebrados mediante instrumento particular terão força de escritura pública;

III - quando não for possível comprovar a dominialidade de imóvel oriundo da extinta RFFSA, é permitido à União, por intermédio do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, transferir os direitos possessórios deste, de forma onerosa ou gratuita, ficando eventual regularização posterior a cargo do adquirente;       (Redação dada pela Lei nº 12.348, de 2010)

IV - o registro será efetuado no cartório da localidade mais próxima de onde se situa o imóvel, não se aplicando o disposto no art. 171 da Lei n^o 6.015, de 31 de dezembro de 1973.

§ 1^o  Não serão alienados os bens imóveis situados na faixa de domínio das ferrovias cuja ocupação ou utilização por particulares coloque em risco a vida das pessoas ou comprometa a segurança ou a eficiência da operação ferroviária.     (Incluído pela Lei nº 12.348, de 2010)

§ 2^o  O título de transferência da posse de que trata o inciso III terá os mesmos efeitos da legitimação de posse prevista na Lei nº 11.977, de 7 de julho de 2009, desde que:     (Incluído pela Lei nº 12.348, de 2010)

I - o imóvel objeto da transferência esteja matriculado no Cartório de Registro de Imóveis; e       (Incluído pela Lei nº 12.348, de 2010)

II - o adquirente cumpra os requisitos contidos no parágrafo único do art. 59 da Lei n^o 11.977, de 7 de julho de 2009.       (Incluído pela Lei nº 12.348, de 2010)

Como destacado acima, a inovação legislativa foi introduzida pela Lei 12.348/10, que resulta da conversão da Medida Provisória nº 496, de 19 de julho de 2010. Esta foi acompanhada da Exposição de Motivos EM Nº 82 – MF/MP/MPS/AGU:

24.  Com relação aos imóveis da Ex-RFFSA, a Secretaria do Patrimônio da União herdou a gestão de uma carteira imobiliária da extinta RFFSA, composta por aproximadamente 25 mil imóveis cedidos, locados ou alienados por aquela empresa, a maioria residencial (86% do total), ocupado por famílias de baixa renda e em situação de inadimplência contratual. Propõe-se a extinção de dívidas das famílias de baixa renda de modo a dar o mesmo tratamento da regularização fundiária de interesse social atribuído a outras famílias em imóveis da União. Ainda, institui incentivos financeiros para recuperação de créditos e renegociação de dívidas e saldos devedores decorrentes de contratos firmados com a então RFFSA por prefeituras e de famílias que não se enquadram como baixa renda.

Portanto, a proposta era tratar as famílias de baixa renda de maneira uniforme, incentivando e facilitando a regularização. O artigo 59 da Lei 11.977/09, hoje revogado, determinava.

Art. 59.  A legitimação de posse devidamente registrada constitui direito em favor do detentor da posse direta para fins de moradia.           (Revogado pela Medida Provisória nº 759, de 2016)   (Revogado pela Lei nº 13.465, de 2017)

 Parágrafo único.  A legitimação de posse será concedida aos moradores cadastrados pelo poder público, desde que:           (Revogado pela Medida Provisória nº 759, de 2016)   (Revogado pela Lei nº 13.465, de 2017)

I – não sejam concessionários, foreiros ou proprietários de outro imóvel urbano ou rural;           (Revogado pela Medida Provisória nº 759, de 2016)   (Revogado pela Lei nº 13.465, de 2017)

II – não sejam beneficiários de legitimação de posse concedida anteriormente; e           (Revogado pela Medida Provisória nº 759, de 2016)

III – os lotes ou fração ideal não sejam superiores a 250m² (duzentos e cinquenta metros quadrados).             (Revogado  pela Lei nº 12.424, de 2011)          (Revogado pela Medida Provisória nº 759, de 2016)   (Revogado pela Lei nº 13.465, de 2017)

Posteriormente, a Lei 13.465/17 revogou tais restrições e passou a tratar da matéria, dispondo:

Art. 25. A legitimação de posse, instrumento de uso exclusivo para fins de regularização fundiária, constitui ato do poder público destinado a conferir título, por meio do qual fica reconhecida a posse de imóvel objeto da Reurb, com a identificação de seus ocupantes, do tempo da ocupação e da natureza da posse, o qual é conversível em direito real de propriedade, na forma desta Lei.

§ 1º A legitimação de posse poderá ser transferida por causa mortis ou por ato inter vivos .

§ 2º A legitimação de posse não se aplica aos imóveis urbanos situados em área de titularidade do poder público.

Art. 26. Sem prejuízo dos direitos decorrentes do exercício da posse mansa e pacífica no tempo, aquele em cujo favor for expedido título de legitimação de posse, decorrido o prazo de cinco anos de seu registro, terá a conversão automática dele em título de propriedade, desde que atendidos os termos e as condições do art. 183 da Constituição Federal , independentemente de prévia provocação ou prática de ato registral.

§ 1º Nos casos não contemplados pelo art. 183 da Constituição Federal, o título de legitimação de posse poderá ser convertido em título de propriedade, desde que satisfeitos os requisitos de usucapião estabelecidos na legislação em vigor, a requerimento do interessado, perante o registro de imóveis competente .

§ 2º A legitimação de posse, após convertida em propriedade, constitui forma originária de aquisição de direito real, de modo que a unidade imobiliária com destinação urbana regularizada restará livre e desembaraçada de quaisquer ônus, direitos reais, gravames ou inscrições, eventualmente existentes em sua matrícula de origem, exceto quando disserem respeito ao próprio beneficiário.

Art. 27. O título de legitimação de posse poderá ser cancelado pelo poder público emitente quando constatado que as condições estipuladas nesta Lei deixaram de ser satisfeitas, sem que seja devida qualquer indenização àquele que irregularmente se beneficiou do instrumento.

No artigo "Legitimação de posse na regularização fundiária urbana: conceito e requisitos" o autor explica:

O nome "legitimação de posse" foi usado pela primeira vez na lei 601/1850 (Lei das Terras Devolutas), mas tinha uma finalidade diferente da atual, pois destinava-se a reconhecer a propriedade, coisa que hoje a "legitimação fundiária" é que faz. A "legitimação de posse" com as características que conhecemos atualmente foi criada pela lei 11.977/09 (Minha Casa, Minha Vida). Porém, diante da reformulação que passou pela lei 13.465/17, manteve seu conceito e finalidade, mas deixaram de ser exigidos os requisitos para sua concessão, que agora se estende a Reurb-S e Reurb-E (antes só podia na Reurb-S), e pode ser entregue até mesmo para quem já possui outros imóveis (antes eram aplicados os mesmos requisitos que se exige atualmente para a "legitimação fundiária").

(Legitimação de posse na regularização fundiária urbana: conceito e requisitos: https://www.migalhas.com.br/depeso/363389/legitimacao-de-posse-na-regularizacao-fundiaria-urbana)

Portanto, para existe previsão legal para o registro do título de transferência da posse.

A questão, portanto, seria saber se os títulos neste processo seriam registráveis ou não, e se a interpretação do Sr. Registrador está correta ou equivocada.

Nesse ponto, pedimos vênia para consignar que a SPU utiliza termos bastante duros ao analisar os atos do registrador, como por exemplo "usurpando" (tomar pela força ou ilegalmente) e "análise benéfica e tortuosa...". Ao nosso juízo, parece que diante de uma situação complexa o Sr. Registrador tentou fazer o que lhe pareceu correto, mudando de entendimento após a prática de alguns atos e estudo de outras fontes normativas.

Tal comportamento, por si só, nada revela de irregular e não deve ser objeto de ilações, que dificultam sobremaneira as relações institucionais. Até porque é próprio do ser humano evoluir após a reflexão sobre determinado tema complexo e reconsiderar.

E, como visto acima, a SPU lançou uma série de objeções ao registro. A primeira é o próprio registro em nome da RFFSA; a segunda é o não cumprimento das exigências do art. 59 da Lei 11.977/09. Além disso, entende que a legitimação de posse é ato do Poder Público, que também deve observar uma série de requisitos. 

Ao nosso juízo, sujeito à censura, o maior problema é a abertura de matrícula e o registro em  nome da RFFSA para posterior registro da legitimação de posse.

Ao fazê-lo, o registrador, data venia, deixou de observar o disposto no inciso I do § 2º do art. 16 da Lei 11.483/2017

§ 2^o  O título de transferência da posse de que trata o inciso III terá os mesmos efeitos da legitimação de posse prevista na Lei nº 11.977, de 7 de julho de 2009, desde que:     (Incluído pela Lei nº 12.348, de 2010)

I - o imóvel objeto da transferência esteja matriculado no Cartório de Registro de Imóveis; e       (Incluído pela Lei nº 12.348, de 2010)

Após a exposição acima, deve restar óbvio que a matrícula NÃO poderia estar registrada em nome da RFFSA. Caso contrário, seria possível comprovar a dominialidade de imóvel, e é este o pressuposto para a transferência dos direitos possessórios, casos em que a lei permite o registro.

Ao proceder o registro do imóvel em nome da RFFSA (que está extinta, não poderia sequer ser titular de direito) o Registrador criou um problema de difícil solução, principalmente para os possuidores. O que foi prontamente percebido pela SPU:

... o adquirente não obteria sucesso em sua empreitada da usucapião. É inquestionável a impossibilidade de usucapião de bens do patrimônio da extinta RFFSA, que por disposição legal encontram-se inseridos dentre os bens públicos, de propriedade da União, não sujeitos a usucapião. O imbróglio se arrastaria, sem que houvesse aregularização da propriedade.

O não cumprimento das exigências do art. 59 da Lei 11.977/09 já é uma questão secundária, e envolve interpretação. A Lei 11.483/07 remete à tais exigências, que foram revogadas. Possível entender que as restrições persistem por força da própria lei 11.483/07, ou que com a revogação houve superação da limitação anterior (como fez o registrador).

No caso, como a manifesta intenção do legislador era facilitar o processo de regularização, parece-nos que a melhor interpretação é realmente a adotada pelo registrador, neste particular. Ou seja, as exigências previstas no art. 59 da Lei 11.977/09 não seriam mais aplicáveis ao § 2º do art. 16 da Lei 11.483/07. De qualquer forma, seria impossível o registro em nome da RFFSA.

A questão referente aos: "requisitos a serem observados pelo Poder Público ao entregar o título de legitimação de posse", ao nosso juízo, não são relevantes, pois a opção legal foi dar aos "título de transferência da posse de que trata o inciso III" ... "os mesmos efeitos da legitimação de posse prevista" na lei.  Os efeitos são os mesmos, mas os requisitos são outros. 

Em suma, parece-nos que de fato o Sr. Registrador errou basicamente ao registrar o imóvel em nome da RFFSA, criando um problema de difícil solução para o particular e "devolvendo" à União, por vias transversas, um bem que já havia sido alienado. 

Da aquisição por usucapião.

Como visto acima, a RFFSA vendeu a posse do imóvel para os interessados. Todo o imbróglio aqui discutido foi causado pelas alterações legislativas posteriores e divergências de interpretação.

O que a RFFSA pretendia, ao alienar a posse e todos os direitos decorrentes, era justamente livrar-se do ônus da regularização de tais imóveis. Exatamente o que a lei confirmou depois:

III - quando não for possível comprovar a dominialidade de imóvel oriundo da extinta RFFSA, é permitido à União, por intermédio do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, transferir os direitos possessórios deste, de forma onerosa ou gratuita, ficando eventual regularização posterior a cargo do adquirente;       (Redação dada pela Lei nº 12.348, de 2010)

As leis posteriores pretendiam FACILITAR a regularização, e não criar problemas maiores.

Como o adquirente deveria proceder após quitar o contrato? Juntar a documentação, pertinente, procurar um advogado e propor uma ação de usucapião, pedindo ao Judiciário a abertura de matrícula e o registro em seu próprio nome. Como o imóvel não tem matrícula e/ou não estava registrado em nome da RFFSA, não haveria nenhuma objeção ao reconhecimento do usucapião.

No caso das matrículas nº 71.615, 75.988 e 74.119, onde houve o registro indevido, a solução é a retificação na forma do art. 212 e seguintes da LRP (Lei 6.015/73). Tanto a União quanto o adquirente ou seus sucessores são interessados e podem pedir a correção, pois são interessados.

Da consulta formulada.

Expostas as premissas, passemos às indagações da SPU:

I - Os contratos de transferência de direitos possessórios de que trata a presente Nota são passíveis de registro nos Cartórios de Registros de Imóveis?

Sim. Como visto acima, os contratos são registráveis, estritamente nas hipóteses do art. 167, I, 41, da Lei 6.015 de 31 de dezembro de 1973 c/c art. 16, § 2º, da Lei 11.483/2017, posteriores à IN 03/2010.

Em caso negativo, as matrículas nº 71.615, 75.988 e 74.119 abertas pelo Registro de Imóveis da 3ª Circunscrição, com base em contratos de transferência de direitos possessórios, estariam eivadas de ilegalidade?

Prejudicada, nos termos em que foi formulada. Ao nosso juízo, como já narrado, o registro não exprime a verdade mas não ilegal, sendo cabível o pedido de retificação na forma do art. 212 e seguintes da LRP (Lei 6.015/73).

Seria possível a manutenção das matrículas, sendo a titularidade dos imóveis transferida à União, após os cancelamento dos registros das legitimações de posse?

Como visto acima, a União recebeu da RFFSA a posse do imóvel já alienada, pendente de condição (já implementada). Em tal contexto, seria incompatível com qualquer conceito de boa-fé transferir a propriedade "de volta" para a União. Pelo mesmo motivo, não pode ser mantido o registro em nome da RFFSA.

II - A legitimação de posse se aplicaria aos imóveis urbanos oriundos da extinta Rede Ferroviária Federal S/A situados em áreas cuja dominialidade não seja possível comprovar?

Em tese, sim. nos termos do § 2º do art. 25 da Lei 13.465/17, "A legitimação de posse não se aplica aos imóveis urbanos situados em área de titularidade do poder público". Se a dominialidade não é passível de comprovação, o imóvel não é público. Com a devida vênia, parece-nos que a questão descambou para uma discussão inadequada, neste particular.

III - É possível a concessão e registro de legitimações de posse, pelo Registro de Imóveis, fundamentada no § 2º, art. 16, da Lei nº 11.483/07?

Não, não é possível. O registrador não pode legitimar a posse, ato privativo do Poder Executivo mediante procedimento previsto em lei, como bem ressaltado pela SPU na própria consulta.

Mas cabe anotar que, ao nosso juízo, não foi isso que o fez o Registrador nos casos analisados. Como já dito acima, aqui o Registrador entendeu que o título de transferência da posse tem os mesmos efeitos da legitimação de posse, o que é bem difernte. 

IV - Concluindo-se pela impossibilidade de abertura de matrículas ou pelo registro de legitimação de posse relativos aos Contratos de Cessão de Direitos Possessórios firmados pela extinta Rede Ferroviária Federal S/A, nos casos das matrículas nº 71.615, 75.988 e 74.119 abertas pelo Registro de Imóveis da 3ª Circunscrição, quais medidas administrativas devem ser adotadas ou solicitadas pela Superintendência do Patrimônio da União?

A rigor, é do adquirente o dever de regularizar o registro. Como visto acima, a abertura de matrícula por si só não causa prejuízo algum para nenhum dos envolvidos. Na verdade, é um passo para a regularização. O problema é o registro em favor da extinta RFFSA.

A matrícula é efetuada por ocasião do primeiro registro a ser lançado (Art. 228 da Lei 6.015/73). Mas a RFFSA não era proprietária da área,  nos termos expostos acima.

E agora a imprecisão no registro envolve a União, sucessora da RFFSA, o que a legitima a pedir a retificação, na forma do art. 212 e seguintes da LRP (Lei 6.015/73).

V - Para a regularização das áreas cujos direitos possessórios foram alienados pela extinta Rede Ferroviária Federal S/A, qual procedimento deve ser adotado pela Superintendência do Patrimônio da União?

Citamos:

a) Solicitação de abertura de matrícula do imóvel, com fundamento no art. 195-B da lei nº 6.015, de 31 de dezembro de 1973, para posterior transferência da propriedade do imóvel aos adquirentes dos direitos possessórios, conforme entende-se do Parecer nº 00162/2022/NUCJUR/E-CJU/PATRIMÔNIO/CGU/AGU ou;

b) Limitar-se à emissão dos Termos de Quitação dos Contratos de Cessão de Direitos Possessórios firmados pela extinta RFFSA sem adotar qualquer outro instrumento ou ação ou,

c) Regularização Fundiária, com fundamento na lei nº 13.465, de 11 de julho de 2017, decreto nº 9.310, de 15 de março de 2018 e Portaria SPU nº 2.826, de 31 de janeiro de 2020, independente das transferência de direitos possessórios já realizadas.

Como visto acima, a rigor, o único dever que restou ao Ente Público, enquanto sucessor da RFFSA, em relação aos imóveis em questão, foi o cumprimento dos contratos.

Uma vez quitados, cabe ao adquirente dispor do bem e providenciar a regularização, como bem entender. Caso contrário, a União estaria assumindo, no todo ou em parte, o ônus com a regularização do imóvel.

Esse é o o entendimento adotado no r. PARECER n. 00476/2021/NUCJUR/E-CJU/PATRIMÔNIO/CGU/AGU:

12. De observar, portanto, nos dispositivos mencionados, que a lei protege os direitos daquele que figurou como promitente Cessionário no Instrumento de Contrato de Cessão de Direitos de Posse de Imóvel em questão.

13. Destarte, existe o dever da União, como sucessora da RFFSA, uma vez demonstrada a quitação do valor acordado pelo adquirente dos direitos sobre o imóvel, de formalizar a transferência a esse ou a quem venha lhe fazer as vezes. Quanto a esse aspecto específico, o anexo II, da INSTRUÇÃO NORMATIVA SPU Nº 01, DE 13 DE MAIO DE2010, estipula que nos instrumentos de Promessa de transferência da posse, quando houver quitação, a regularização do imóvel poderá se dar em nome do sucessor autorizado. (...) - Destaquei.

E a IN 03/2010 determina:

Art. 8º Constituem instrumentos pelos quais o Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, por intermédio da Secretaria do Patrimônio da União, efetivará e formalizará a transferência dos direitos possessórios de bens imóveis não operacionais oriundos da extinta RFFSA:

I- Contrato de Promessa de Transferência da Posse, para formalização de atos de transferência onerosa:

a) cujo pagamento for efetuado de forma parcelada;

b) decorrentes da renegociação de contratos pré-existentes;

II- Contrato de Transferência da Posse, para formalização dos atos de transferência gratuita ou onerosa mediante pagamento à vista; e

III- Termo de Quitação para convalidação dos contratos plenamente quitados de promessa de transferência de direitos possessórios celebrados pela extinta RFFSA ou pela União.

Art. 9º O Superintendente do Patrimônio da União no Estado é a autoridade competente para autorizar a lavratura dos instrumentos de que trata o art. 8º.

Art. 10 Para elaboração dos documentos referidos nos incisos I, II e III do art. 9º desta InstruçãoNormativa, a Superintendência do Patrimônio da União no Estado deverá utilizar os modelos constantes dos Anexos II, III e IV, V e VI, adequando-os à realidade de cada caso.

Portanto, como regra a SPU deve limitar-se a cumprir a IN 03/2010. O que não a impede de adotar eventuais diligências que eventualmente se façam necessárias diante de alguma especificidade concreta, como é o caso das matrículas nº 71.615, 75.988 e 74.119, se entender conveniente e oportuno (já que o ônus é do adquirente).

Divergências entre pareceres.

A Portaria Normnativa CGU/AGU Nº 10, de 14 de dezembro de 2022 dispõe:

Art. 24. Verificada questão jurídica sobre a qual existam entendimentos contraditórios no âmbito da e-CJU ou considerada relevante, o Coordenador instaurará procedimento de uniformização.

A SPU expôs o seguinte:

49. Nos pareceres nº 00726/2022/NUCJUR/E-CJU/PATRIMÔNIO/CGU/AGU3 1 (959400) e nº 00476/2021/NUCJUR/E-CJU/PATRIMÔNIO/CGU/AGU (31960418), há o entendimento de que existe o dever da União, como sucessora da RFFSA, uma vez demonstrada a quitação do valor acordado pelo adquirente dos direitos possessórios sobre o imóvel, de formalizar a transferência a esse ou a quem venha lhe fazer asvezes. Ao adquirente caberia arcar com as providências e despesas necessárias para a regularização do imóvel (providenciar a usucapião - judicial ou administrativa).

50. Entretanto, nestes casos, em que a União agiria como Pilatos, o adquirente não obteria sucesso em sua empreitada da usucapião. É inquestionável a impossibilidade de usucapião de bens do patrimônio da extinta RFFSA, que por disposição legal encontram-se inseridos dentre os bens públicos, de propriedade da União, não sujeitos a usucapião. O imbróglio se arrastaria, sem que houvesse a regularização da propriedade.

51. Por sua vez, o entendimento exarado no Parecer nº 00162/2022/NUCJUR/ECJU/PATRIMÔNIO/CGU/AGU é divergente ao indicar que:

Diante do exposto, há que se considerar que é algo estranho a alienação onerosa de posse, mormente em relação a bem da União (oriundo da ex-RFFSA), uma vez que o titular dessa posse não poderá adquirir o imóvel por usucapião, como ocorre nas cessões de direitos deposse em relação a bens particulares. Ainda, mais estranho o fato de não haver data para início e término da posse na minuta de contrato, e, por fim, a minuta de Edital acima fazia referência à alienação de bens, de onde se conclui que seria mais correto regularizar o imóvel como propriedade da União (já que não é possível a usucapião por particular), e, em seguida, transferir a propriedade ao particular que adquiriu o imóvel em licitação, a qual tinha como objeto a alienação, até por que a referida posse não está ensejando direito alguma mais para a União, e ainda gera a precariedade do direito para quem adquiriu obem. Melhor explicando, o Edital ocorreu para alienação do imóvel, mas, no final do Edital de 1999, verifica-se que não se fazia a devida referência à matrícula do imóvel, sendo que não seria juridicamente adequado opinar, diante desse quadro, pela propriedade da União, mas sim pela regularização da matrícula do imóvel, para transferência da propriedade ao particular ou seu cessionário, em razão do dever de boa-fé objetiva que deve permear a atuação da União em seus contratos, e ainda em razão da necessidade de conferir função social à propriedade e segurança jurídica nas relações, sob pena de apenas se renovar indefinidamente referida posse, sendo que não tem utilidade para a União, e, ao mesmo tempo, gera insegurança para o particular que participou de licitação, repita-se, em 1999, para alienação do referido imóvel pela ex-RFFSA.

Outro não poderia ser o entendimento,posto que a “alienação onerosa de posse” não gera direito ao usucapião nesse caso. Logo,ou deveria um aluguel por parte da União, e aí deveria haver prazo na minuta; ou seria um comodato, caso não fosse onerosa a alienação. Assim, mostra-se como incompativel com a boa-fé a interpretação de que se trataria de um aluguel pela União, uma vez que a licitação foi para alienação do imóvel.

Como visto acima, sem descuidar do devido respeito ao entendimento esposado no r. Parecer nº 00162/2022/NUCJUR/ECJU/PATRIMÔNIO/CGU/AGU, entendemos que a melhor interpretação é a adotada nos Pareceres nº 00726/2022/NUCJUR/E-CJU/PATRIMÔNIO/CGU/AGU (959400) e nº 00476/2021/NUCJUR/E-CJU/PATRIMÔNIO/CGU/AGU (31960418).

Cabe observar que, data venia, a SPU se equivoca ao dizer que Administração "agiria como Pilatos". Como já dito e repetido, a alienação da posse ocorre exclusivamente "quando não for possível comprovar a dominialidade de imóvel" .

Se não é possível comprovar a dominialidade, é porque o imóvel não está registrado em nome da União ou da RFFSA. Pode estar registrado em nome de terceiros, pode fazer parte de uma área maior ou pode simplesmente não ter registro. Se estivesse em nome da União (ou da RFFSA), não seria alienada a posse, pois comprovada a dominialidade.

E se não está registrada em nome da RFFSA ou da União, é perfeitamente possível o usucapião.

Como dito acima, os interessados compraram os direitos possessórios da RFFSA, de imóveis que não estavam registrados em nome da RFFSA, mas era por ela possuído durante anos sem oposição. Logo, bastaria fazer uma ação de usucapião simples, lembrando que, nos casos de usucapião, o mandado deve conter todos os requisitos para a matrícula, conforme art. 226 da LRP:

Art. 226 - Tratando-se de usucapião, os requisitos da matrícula devem constar do mandado judicial.  

Portanto, sugerimos uniformizar o entendimento acompanhando o entendimento adotado nos pareceres nº 00726/2022/NUCJUR/E-CJU/PATRIMÔNIO/CGU/AGU (959400) e nº 00476/2021/NUCJUR/E-CJU/PATRIMÔNIO/CGU/AGU (31960418), qual seja, de que uma vez demonstrada a quitação do valor acordado pelo adquirente dos direitos possessórios sobre o imóvel alienado pela RFFSA, surge para a União, como sucessora da RFFSA, o dever de formalizar a transferência a esse ou a quem venha lhe fazer as vezes, cabendo ao adquirente arcar com as providências e despesas necessárias para a regularização do imóvel (providenciar a usucapião - judicial ou administrativa).

Conclusão.

Ante o exposto, parece-nos lícito concluir que:

a) o pressuposto para a alienação da posse é a inexistência de prova do domínio; corolário lógico, no momento da alienação não pode existir registro em nome da União ou da RFFSA;

b) a abertura de matrícula e o registro em nome da RFFSA cria embaraços para a regularização do imóvel, criando impedimento para o usucapião. A União/SPU, na condição de sucessora da RFFSA, tem legitimidade para requerer a retificação do registro, mediante provocação direta do registrador ou com o auxílio da Procuradoria da União competente^[2], cabendo à SPU avaliar a oportunidade e conveniência de deflagrar o procedimento, uma vez que o dever primário de regularização é do adquirente;

c) correto o entendimento adotado nos pareceres nº 00726/2022/NUCJUR/E-CJU/PATRIMÔNIO/CGU/AGU (959400) e nº 00476/2021/NUCJUR/E-CJU/PATRIMÔNIO/CGU/AGU (31960418), qual seja, de que uma vez demonstrada a quitação do valor acordado pelo adquirente dos direitos possessórios sobre o imóvel alienado pela RFFSA, surge para a União, como sucessora da RFFSA, o dever de formalizar a transferência na forma da IN 03/2010, cabendo ao adquirente arcar com as providências e despesas necessárias para a regularização do imóvel (providenciar a usucapião - judicial ou administrativa).
 

É o Parecer, sujeito à censura, que submeto ao Exmo. Coordenador para uniformização.

Brasília, 07 de março de 2023.

LUÍS EDUARDO NOGUEIRA MOREIRA

ADVOGADO DA UNIÃO

Atenção, a consulta ao processo eletrônico está disponível em https://supersapiens.agu.gov.br mediante o fornecimento do Número Único de Protocolo (NUP) 10154104110202344 e da chave de acesso 2345e92e