ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA JURÍDICA DA UNIÃO ESPECIALIZADA VIRTUAL DE PATRIMÔNIO
NÚCLEO JURÍDICO

PARECER n. 162/2023/NUCJUR/E-CJU/PATRIMÔNIO/CGU/AGU

PROCESSO: 08475.002566/2021-34

ORIGEM: SUPERINTENDÊNCIA REGIONAL DA POLÍCIA FEDERAL NO ESTADO DE RONDÔNIA - DPF/SRPF/RO

EMENTA: PATRIMONIO DA UNIAO. RESIDENCIA DE SERVIDOR DA UNIAO. CONSULTA. COBRANCA  RETROATIVA DE ALUGUEIS.

RELATÓRIO

Em cumprimento ao disposto no art. 131 da CRFB/88, no art. 11 da Lei Complementar nº 73/1993, no art. 8º-F da Lei nº 9.028/1995, no art. 19 do Ato Regimental AGU nº 05/2007, o órgão em epígrafe encaminha a esta e-CJU/Patrimônio,  solicitação de nova análise e questionamento  relativo a dúvida suplementar acerca de cobrança de valores retroativos de preço público referente a ocupação, por servidor público, de imóvel funcional, próprio nacional

Autos tramitam na forma exclusivamente eletrônica e foram distribuídos ao signatário no 24/02/2023, com acesso ao sistema SEI disponibilizado através de link de acesso constante no SEQ 5 deste processo no sistema sapiens, com os seguintes documentos:

Cuida-se de retorno visando sanar dúvida jurídica que surgiram após a leitura do excelente PARECER n. 00669/2022/NUCJUR/E-CJU/PATRIMÔNIO/CGU/AGU. 

Com efeito indaga o órgão consulente - através do documento denominado Informação nº 27252025/2023-SELOG/SR/PF/RO (SEI nº 27252025) acerca do índice de correção monetária a ser utilizado uma vez que apurou-se valores diferentes do montante devido, a depender o índice de correção monetária a ser utilizado (IPCA ou IGPM).

Indaga outrossim, sobre a legalidade da avaliação retroativa do valor do imóvel, em virtude da aparente proibição insculpida no parágrafo 2º do artigo 38, da IN n.º 5, de 2018, cuja dicção é a seguinte:

"§2º Não serão efetuadas avaliações pretéritas, exceto nos casos de determinação dos valores de laudêmio e de multa de transferência, onde a base de cálculo será o valor do imóvel na época da lavratura do título de transferência, aplicando-se a atualização monetária por meio do Índice de Preço ao Consumidor Amplo – IPCA."

As dúvidas jurídicas foram plasmadas em quesitação específica, que reproduzo abaixo:

a)   É possível a avaliação pretérita do imóvel objeto destes para fins de cobrança de taxas retroativas pendentes de pagamento pelo então ocupante do imóvel, consoante indicado no item 115 - "f" do Parecer n.º 00669/2022/NUCJUR/E-CJU/PATRIMÔNIO/CGU/AGU (24798944), à luz do previsto no parágrafo 2º do artigo 38, da IN n.º 5, de 2018;

b)   Sendo possível a avaliação pretérita do valor do imóvel para fins de cobrança das taxas retroativas, a metodologia demonstrada no tópico 13 c/c 14, com a utilização de índice  (IPCA ou IGP-M), poderá ser utilizada para o caso concreto e os outros de mesma natureza;

c)   Não sendo possível a avaliação pretérita do valor do imóvel qual outro meio possível para fins de cálculo dos valores retroativos da taxa de ocuparação;

d)   Inexistindo outro meio possível para cobrança das taxas retroativas de ocupação poderá a Superintendência Regional de Polícia Federal em Rondônia dispor/aceitar esse prejuízo ao erário.

É a síntese do necessário.

FUNDAMENTAÇÃO

FINALIDADE E ABRANGÊNCIA DO PARECER JURÍDICO

A presente manifestação jurídica tem o escopo de assistir a autoridade assessorada no controle interno da legalidade administrativa dos atos a serem praticados ou já efetivados. Ela envolve, também, o exame prévio e conclusivo dos textos das minutas. 

Nossa função é justamente apontar possíveis riscos do ponto de vista jurídico e recomendar providências, para salvaguardar a autoridade assessorada, a quem compete avaliar a real dimensão do risco e a necessidade de se adotar ou não a precaução recomendada.

Importante salientar, que o exame dos autos processuais restringe-se aos seus aspectos jurídicos, excluídos, portanto, aqueles de natureza técnica. Em relação a estes, partiremos da premissa de que a autoridade competente municiou-se dos conhecimentos específicos imprescindíveis para a sua adequação às necessidades da Administração, observando os requisitos legalmente impostos.

De fato, presume-se que as especificações técnicas contidas no presente processo, inclusive quanto ao detalhamento do objeto da contratação, suas características, requisitos e avaliação do preço estimado, tenham sido regularmente determinadas pelo setor competente do órgão, com base em parâmetros técnicos objetivos, para a melhor consecução do interesse público.

De outro lado, cabe esclarecer que, via de regra, não é papel do órgão de assessoramento jurídico exercer a auditoria quanto à competência de cada agente público para a prática de atos administrativos. Incumbe, isto sim, a cada um destes observar se os seus atos estão dentro do seu espectro de competências.  Assim sendo, o ideal, para a melhor e completa instrução processual, é que sejam juntadas ou citadas as publicações dos atos de nomeação ou designação da autoridade e demais agentes administrativos, bem como, os atos normativos que estabelecem as respectivas competências, com o fim de que, em caso de futura auditoria, possa ser facilmente comprovado que quem praticou determinado ato tinha competência para tanto. Todavia, a ausência de tais documentos, por si, não representa, a nosso ver, óbice ao prosseguimento do feito.

É nosso dever salientar que determinadas observações são feitas sem caráter vinculativo, mas em prol da segurança da própria autoridade assessorada a quem incumbe, dentro da margem de discricionariedade que lhe é conferida pela lei, avaliar e acatar, ou não, tais ponderações.   Não obstante, as questões relacionadas à legalidade serão apontadas para fins de sua correção. O seguimento do processo sem a observância destes apontamentos será de responsabilidade exclusiva da Administração

Conforme BPC n° 07, do Manual de Boas Práticas Consultivas da CGU/AGU edição de 2016:

"A manifestação consultiva que adentrar questão jurídica com potencial de significativo reflexo em aspecto técnico deve conter justificativa da necessidade de fazê-lo, evitando-se posicionamentos conclusivos sobre temas não jurídicos, tais como os técnicos, administrativos ou de conveniência ou oportunidade, podendo-se, porém, sobre estes emitir opinião ou formular recomendações, desde que enfatizando o caráter discricionário de seu acatamento."

DA SUPOSTA VEDAÇÃO DE AVALIAÇÕES RETROATIVAS FUNDADAS NO ARTIGO 38 DA IN 05

Como já afirmado no parecer anterior, o caso em exame é disciplinado pelo Decreto-Lei nº 9.760, de 1946,

Da Utilização em Serviço Público

SEÇÃO I

DISPOSIÇÕES GERAIS

Art. 76. São considerados como utilizados em serviço público os imóveis ocupados:

 I – por serviço federal;

II – por servidor da União, como residência em caráter obrigatório.

Art. 77. A administração dos próprios nacionais aplicados em serviço público compete às repartições que os tenham a seu cargo, enquanto durar a aplicação. Cessada esta, passarão esses imóveis, independentemente do ato especial, à administração do S.P.U.

Art. 78. O S.P.U velará para que não sejam mantidos em uso público ou administrativo imóveis da União que ao mesmo uso não sejam estritamente necessários, levando ao conhecimento da autoridade competente as ocorrências que a esse respeito se verifiquem.

grifo nosso 

 A Seção III se ocupa especificamente da residência obrigatória de servidor da União, assim definida quando for indispensável, por necessidade de vigilância ou assistência constante (art. 80), determinada expressamente por ato do Ministro de Estado (art.82),  com a fixação da  taxa pela ocupação prevista no art.81, observando-se as exigências contidas no artigo 85, in verbis:

SEÇÃO III

DA RESIDÊNCIA OBRIGATÓRIA DE SERVIDOR DA UNIÃO

Art. 80. A residência de servidor da União em próprio nacional ou em outro imóvel utilizado em serviço publico federal, somente será considerada obrigatória quando for indispensável, por necessidade de vigilância ou assistência constante.

Art. 81. O ocupante, em caráter obrigatório, de próprio nacional ou de outro imóvel utilizado em serviço público federal, fica sujeito ao pagamento da taxa de 3% (três por cento) ao ano sobre o valor atualizado, do imóvel ou da parte nele ocupada, sem exceder a 20% (vinte por cento) do seu vencimento o salário.

§ 1º Em caso de ocupação de imóvel alugado pela União, a taxa será de 50% (cinquenta por cento) sobre o valor locativo da parte ocupada.

§ 2º A taxa de que trata o presente artigo será arrecadada mediante desconto mensal em folha de pagamento. § 3º É isento do pagamento da taxa o servidor da União que ocupar:

I – construção improvisada, junto à obra em que esteja trabalhando;

II – próprio nacional ou prédio utilizado por serviço público federal, em missão de caráter transitório, de guarda, plantão, proteção ou assistência; ou

III – Alojamentos militares ou instalações semelhantes.

§ 4º O servidor que ocupar próprio nacional ou outro imóvel utilizado em serviço público da União, situado na zona rural, pagará apenas a taxa anual de 0,50%, sobre o valor atualizado do imóvel, ou da parte nele ocupada

§ 5^o A taxa de uso dos imóveis ocupados por servidores militares continuará a ser regida pela legislação específica que dispõe sobre a remuneração dos militares, resguardado o disposto no § 3^o em se tratando de residência em alojamentos militares ou em instalações semelhantes

 Art. 82. A obrigatoriedade da residência será determinada expressamente por ato do Ministro de Estado, sob a jurisdição de cujo Ministério se encontrar o imóvel, ouvido previamente o S.P.U.                 

Parágrafo único. Os imóveis residenciais administrados pelos órgãos militares e destinados a ocupação por servidor militar, enquanto utilizados nesta finalidade, serão considerados de caráter obrigatório, independentemente dos procedimentos previstos neste artigo

Art. 83. O ocupante, em caráter obrigatório, de próprio nacional, não poderá no todo ou em parte, cedê-lo, alugá-lo ou dar-lhe destino diferente do residencial.

 § 1º A infração do disposto neste artigo constituirá falta grave, para o fim previsto no artigo 234 do Decreto-lei nº 1.713, de 28 de outubro de 1939.

§ 2º Verificada a hipótese prevista no parágrafo anterior, o S. P. U., ouvida a repartição interessada, examinará a necessidade de ser mantida a condição de obrigatoriedade de residência no imóvel, e submeterá o assunto, com o seu parecer e pelos meios competentes, à deliberação do Presidente da República.

Art. 84. Baixado o ato a que se refere o art. 82 se o caso for de residência em próprio nacional, o Ministério o remeterá, por cópia, ao S.P.U

Parágrafo único. A repartição federal que dispuser de imóvel que deva ser ocupado nas condições previstas no § 3º do art. 81 deste Decreto-lei, comunicá-lo-á ao S. P. U., justificando-o.

 Art. 85. A repartição federal que tenha sob sua jurisdição imóvel utilizado como residência obrigatória de servidor da União deverá

I – entregá-lo ou recebê-lo do respectivo ocupante, mediante termo de que constarão as condições prescritas pelo S. P. U.;

II – remeter cópia do termo ao S. P. U.;

III – comunicar à repartição pagadora competente a importância do desconto que deva ser feito em folha de pagamento, para o fim previsto no § 2º do artigo 81, remetendo ao S. P. U. cópia desse expediente;

IV – comunicar ao S. P. U. qualquer alteração havida no desconto a que se refere o item anterior, esclarecendo devidamente o motivo que a determinou;

V – comunicar imediatamente ao S.P.U. qualquer infração das disposições deste Decreto-lei, bem como a cessação da obrigatoriedade de residência, não podendo utilizar o imóvel em nenhum outro fim sem autorização do mesmo Serviço.

grifo nosso 

O Capitulo III, de outro lado, regula a locação dos próprios nacionais não aplicados, total ou parcialmente, nos fins previstos no art. 76 do Decreto-lei, incluindo a possibilidade de destinação para residência de autoridades federais ou de outros servidores da União, no interesse do serviço (art.86, I)  e para residência de servidor da União, em caráter voluntário (art.86, II) consoante disposições gerais da Seção I.

Como se sabe, há outras formas de utilização de bens da administração, as quais, a depender da natureza do bem e do ocupante, terá tratamento e natureza legais diversa, tratados em outras Títulos do mesmo diploma legal e em legislação esparsa.

Note-se, NESTE CAPITULO ESPECÍFICO,  o Decreto-Lei delimita a forma da relação jurídica como contrato de locação, enfatizando a natureza contratual do regime jurídico,  excluído, é certo, a sujeição a outras leis concernentes à locação  (art.87), atualmente a Lei nº 8.245, de 18 de outubro de 1991, que dispõe sobre a locação dos imóveis urbanos.

As hipóteses de isenção do pagamento do aluguel estão previstas no artigo 81, §3 do referido decreto e, ainda que a norma do artigo 38 da IN 05 tivesse o alcance que o Consulente entendeu, este n~não poderia ser aplicado, pois é defeso ao regulamento dispor contra a lei, criando, ainda que de maneira oblíqua, novas hipóteses de isenção.

Todavia uma leitura mais atenta mostra que norma prevista no parágrafo 2º do artigo 38, da Instrução Normativa nº 5, de 2018, é irrelevante, pois ela disciplina as avaliações destinadas ao cálculo de receitas patrimoniais devidas por terceiros,  pela utilização terrenos de marinha e marginais de rio, a título de laudêmio, foro ou taxa de ocupação.

DO INDICE DE CORREÇÃO MONETÁRIA

CONCLUSÃO - REsPOSTA AOS QUESITOS 

Ante o exposto, considerando a consulta formulada na nota técnica, passa-se a responder, de maneira suscinta, o questionamento formulado, in verbis: 

a)   É possível a avaliação pretérita do imóvel objeto destes para fins de cobrança de taxas retroativas pendentes de pagamento pelo então ocupante do imóvel, consoante indicado no item 115 - "f" do Parecer n.º 00669/2022/NUCJUR/E-CJU/PATRIMÔNIO/CGU/AGU (24798944), à luz do previsto no parágrafo 2º do artigo 38, da IN n.º 5, de 2018;

Resp. Afirmativo - como visto, o artigo 38 disciplina outro tipo de relação jurídica decorrente de ocupação, por terceiros sem vínculo com administração.

b)   Sendo possível a avaliação pretérita do valor do imóvel para fins de cobrança das taxas retroativas, a metodologia demonstrada no tópico 13 c/c 14, com a utilização de índice  (IPCA ou IGP-M), poderá ser utilizada para o caso concreto e os outros de mesma natureza;

Resp. Afirmativo, como dito, à mingua de índices específicos, deve o administrador escolher o índice geral que melhor espellhe a realidade do mercado.

c)   Não sendo possível a avaliação pretérita do valor do imóvel qual outro meio possível para fins de cálculo dos valores retroativos da taxa de ocuparação;

Prejudicado

d)   Inexistindo outro meio possível para cobrança das taxas retroativas de ocupação poderá a Superintendência Regional de Polícia Federal em Rondônia dispor/aceitar esse prejuízo ao erário.

Prejudicado.

Com o advento da Portaria AGU nº 14, de 23 de janeiro de 2020, publicada no Diário Oficial da União (DOU) nº 17, Seção 1, de 24 de janeiro de 2020 (Sexta-feira), páginas 1/3, que cria as Consultorias Jurídicas da União Especializadas Virtuais (e-CJUs) para atuar no âmbito da competência das Consultorias Jurídicas da União nos Estados, as manifestações jurídicas (pareceres, notas, informações e cotas) não serão objeto de obrigatória aprovação pelo Coordenador da e-CJU, conforme estabelece o parágrafo 1º do artigo 10 do aludido ato normativo.

Feito tais registros, ao protocolo da Consultoria Jurídica da União Especializada Virtual de Patrimônio (e-CJU/PATRIMÔNIO) para restituir o processo a Superintendência do para ciência desta manifestação jurídica, mediante disponibilização de chave (link) de acesso externo como usuário externo ao Sistema AGU SAPIENS, devendo o feito, posteriormente retornar, para fins de análise jurídica conclusiva.

Parecer finalizado na data da  assinatura eletrônica.

(Assinado eletronicamente)

NELSON ORLANDO DE ALARCÃO DUCCINI

ADVOGADO DA UNIÃO

MATRÍCULA SIAPE 1311909 OAB/RJ 77.103

Chave de acesso ao Processo: 3fcfd800 - https://supersapiens.agu.gov.br