ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA JURÍDICA DA UNIÃO ESPECIALIZADA VIRTUAL DE PATRIMÔNIO
NÚCLEO JURÍDICO
ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA JURÍDICA DA UNIÃO ESPECIALIZADA VIRTUAL DE PATRIMÔNIO
NÚCLEO JURÍDICO
NOTA n. 00024/2023/NUCJUR/E-CJU/PATRIMÔNIO/CGU/AGU
NUP: 04977.003159/2011-61
INTERESSADOS: SUPERINTENDÊNCIA DE PATRIMÔNIO DA UNIÃO EM SÃO PAULO – SPU/SP
ASSUNTOS: CONSULTA. PROVIDÊNCIAS JUDICIAIS.
Em cumprimento ao disposto no art. 131 da CRFB/88, no art. 11 da Lei Complementar nº 73/1993, no art. 8º-F da Lei nº 9.028/1995, no art. 19 do Ato Regimental AGU nº 05/2007 e no art. 1º da Portaria Normativa AGU nº 72/2022, a SUPERINTENDÊNCIA DE PATRIMÔNIO DA UNIÃO EM SÃO PAULO – SPU/SP encaminha a esta e-CJU/Patrimônio, via SAPIENS, documentos solicitando orientação quanto às providências judiciais a serem adotadas no caso concreto, em defesa dos interesses da União.
Encontram-se nos autos, dentre outros, os seguintes documentos:
PARECER 1 (Seq. 108, PARECER 1)
INFORMAÇÃO 1 (Seq. 110, INFORMAÇÃO 1)
INFORMAÇÃO 1 (Seq. 111, INFORMAÇÃO 1)
AVISO 1 (Seq. 113, AVISO 1)
RELATÓRIO 1 (Seq. 114, RELATÓRIO 1)
MINUTA 1 (Seq. 115, MINUTA 1)
INFORMAÇÃO 1 (Seq. 116, INFORMAÇÃO 1)
INFORMAÇÃO 1 (Seq. 120, INFORMAÇÃO 1)
PROCURAÇÃO 1 (Seq. 124, PROCURAÇÃO 1)
AVISO 1 (Seq. 127, AVISO 1)
INFORMAÇÃO 1 (Seq. 130, INFORMAÇÃO 1)
INFORMAÇÃO 1 (Seq. 131, INFORMAÇÃO 1)
INFORMAÇÃO 1 (Seq. 132, INFORMAÇÃO 1)
INFORMAÇÃO 1 (Seq. 136, INFORMAÇÃO 1)
PROTOCOLO 1 (Seq. 137, PROTOCOLO 1)
INFORMAÇÃO 1 (Seq. 138, INFORMAÇÃO 1)
NOTIFICAÇÃO 1 (Seq. 140, NOTIFICAÇÃO 1)
NOTIFICAÇÃO 1 (Seq. 141, NOTIFICAÇÃO 1)
AVISO 1 (Seq. 142, AVISO 1)
INFORMAÇÃO 1 (Seq. 146, INFORMAÇÃO 1)
INFORMAÇÃO 1 (Seq. 148, INFORMAÇÃO 1)
NOTA 1 (Seq. 150, NOTA 1)
Processo distribuído ao subscritor em 02/03/2023.
É o relatório.
Inicialmente, cumpre observar que as páginas do processo foram digitalizadas e carregadas no Sistema SAPIENS pelo órgão consulente. Ressalta-se que o ofício de encaminhamento não disponibilizou o link de acesso ao processo no sistema SEI, assim, a presente manifestação jurídica foi elaborada exclusivamente com os documentos carregados no SAPIENS.
Registre-se, por oportuno, que a análise por ora alinhavada está adstrita à documentação constante nos arquivos digitalizados carregados no SAPIENS. A omissão de documentos determinantes para análise jurídica conclusiva e a ausência de efetiva fidedignidade do conteúdo das cópias juntadas com os respectivos originais implicam na desconsideração do presente parecer.
A presente manifestação jurídica tem o escopo de assistir a autoridade assessorada no controle interno da legalidade administrativa dos atos a serem praticados ou já efetivados. Ela envolve, também, o exame prévio dos textos de editais, de minutas de contratos e de seus anexos, quando for o caso.
A função da Consultoria Jurídica da União é apontar possíveis riscos do ponto de vista jurídico e recomendar providências para salvaguardar a autoridade assessorada, a quem compete avaliar a real dimensão do risco e a necessidade de se adotar ou não a precaução recomendada.
Importante salientar, que o exame dos autos processuais se restringe aos seus aspectos jurídicos, excluídos, portanto, aqueles de natureza técnica. Em relação a estes, parte-se da premissa de que a autoridade competente se municiou dos conhecimentos específicos imprescindíveis para a sua adequação às necessidades da Administração, observando os requisitos legalmente impostos.
Nesse sentido vale lembrar que o Enunciado n° 07, do Manual de Boas Práticas Consultivas da CGU/AGU recomenda que “o Órgão Consultivo não deve emitir manifestações conclusivas sobre temas não jurídicos, tais como os técnicos, administrativos ou de conveniência ou oportunidade”.
De fato, presume-se que os estudos técnicos contidos no presente processo, inclusive quanto ao detalhamento de seu objeto, suas características e requisitos, tenham sido regularmente determinados pelo setor competente do órgão, com base em parâmetros técnicos objetivos, para a melhor consecução do interesse público.
Além disso, vale esclarecer que, em regra, não é atribuição do órgão de assessoramento jurídico exercer a auditoria quanto à competência de cada agente público para a prática de atos administrativos. Cabe-lhes, isto sim, observar se os seus atos estão dentro do seu espectro de competências. Assim sendo, o ideal, para a melhor e completa instrução processual, é que sejam juntadas ou citadas as publicações dos atos de nomeação ou designação da autoridade e demais agentes administrativos bem como os atos normativos que estabelecem as respectivas competências, com o fim de que, em caso de futura auditoria, possa ser facilmente comprovado que quem praticou determinado ato tinha competência para tanto. Todavia, a ausência de tais documentos, por si, não representa, a priori, óbice ao desenvolvimento do processo.
Por fim, com relação à atuação desta Consultoria Jurídica, é importante informar que, embora as observações e recomendações expostas não possuam caráter vinculativo, constituem importante instrumento em prol da segurança da autoridade assessorada, a quem incumbe, dentro da margem de discricionariedade que lhe é conferida pela lei, avaliar e acatar, ou não, tais ponderações, ressaltando-se, todavia, que o seguimento do processo sem a observância destes apontamentos será de responsabilidade exclusiva da Administração.
Trata-se de consulta onde solicita o órgão consulente orientação quanto aos fatos narrados na Nota Técnica SEI nº 1659/2023/MGI (Seq.150):
SUMÁRIO EXECUTIVO
1. Trata o presente de regularização de ocupação de imóvel da União ocupado pela CPFL, no bairro do Jabaquara, município de Santos. No local, existe uma subestação de energia elétrica, espólio da extinta PORTOBRAS. A CPFL ocupava o imóvel com autorização da CODESP, todavia, sem um instrumento previsto na Legislação Patrimonial.
2. Ocorre que, após longo trâmite processual, a CPFL não aceita assinar o referido Contrato de Cessão, desta forma, sugiro verificar junto a CJU quais seriam as medidas administrativas e judiciais cabíveis.
ANÁLISE
3. O imóvel, próprio nacional, espólio da extinta PORTOBRÁS, parte do RIP 7071.00132.500-8, é ocupado por subestação da CPFL há tempo. Com o início do procedimento de regularização desses imóveis, pelo Escritório do Patrimônio da União na Baixada Santista, demos início da instrução processual para Cessão onerosa do imóvel.
4. Durante o andamento do processo, inicialmente, questionamos a Consultoria Jurídica da União em São Paulo, a quem deveria ser atribuida a Cessão do bem: a ANEEL ou a CPFL. A questão suscitou uma série de dúvidas. Houveram manifestações tanto da CJU-SP como da ANEEL. O processo foi enviado para o DECOR para manifestação final;
5. Na manifestação do DECOR, houve a definição de que o Contrato de Cessão deveria ser lavrado em nome da CPFL e que deveria ser oneroso;
6. Após a fase inicial de discussão a respeito do tipo de Contrato a ser firmado, onde houve participação da ANEEL, AGU, SPU e a própria CPFL, foi publicada PORTARIA SPU/SEDDM/ME Nº 12.476, DE 20 DE OUTUBRO DE 2021, que autorizou a SPU à ceder, de forma onerosa, imóvel da União, localizado no Bairro do Jabaquara, município de Santos, à CPFL.
7. Após publicação da Portaria Autorizativa o Contrato de Cessão Onerosa foi encaminhado para CJU.
8. Após análise da minuta de Cessão Onerosa pela Consultoria Jurídica da União, através do PARECER n. 00844/2021/NUCJUR/E-CJU/PATRIMÔNIO/CGU/AGU, solicitamos documentos complementares. Tais documentos foram solicitados à CPFL em 22 de novembro de 2021, através do OFÍCIO SEI Nº 308426/2021/ME.
9. Apenas em 4 de fevereiro de 2022 a CPFL Piratininga respondeu (SEI 22267957), com uma série de questionamentos, em relação ao valor da Cessão Onerosa e solicitando prazo para juntada dos documentos complementares e apreciação da avaliação efetuada pela SPU.
10. Através do OFÍCIO SEI Nº 37533/2022/ME, em 9 de fevereiro de 2022, SEI 22268473, deferimos prazo administrativo de 45 (quarenta e cinco) dias, incluindo liberação total de vistas e cópias ao processo.
11. Em 25 de Março de 2022, através de Ofício inserido no SEI 23679221, a CPFL solicita novo prazo administrativo de 30 (trinta) dias, concedido conforme OFÍCIO SEI Nº 95054/2022/ME, SEI 23679357, em 31 de março de 2022.
12. Em 23 de Maio de 2022, encaminhamos o OFÍCIO SEI Nº 154048/2022/ME, SEI 25017414, solicitando manifestação final da CPFL em 15 (quinze) dias. Sem resposta;
13. Em 22 de Agosto de 2022, através do OFÍCIO SEI Nº 229302/2022/ME, SEI 27415147, solicitamos nova manifestação da CPFL em 15 (quinze) dias. Desta vez, também solicitamos apoio da ANEEL, através do OFÍCIO SEI Nº 229332/2022/ME, SEI 27416388, para que a empresa lavrasse o referido Contrato de Cessão Onerosa.
14. Em 6 de Setembro de 2022, mais uma vez, a CPFL questiona a onerosidade da destinação, valor da Cessão Onerosa e questões relativas a área da destinação, SEI 28661138. Os questionamentos foram respondidos através do OFÍCIO SEI Nº 267250/2022/ME, em 7 (sete) de outubro de 2022, SEI 28661631.
15. Em 10 de outubro de 2022, através do OFÍCIO SEI Nº 267661/2022/ME, informamos a ANEEL que iniciaríamos os procedimentos judiciais cabíveis, SEI 28678039. Sem resposta até o momento.
16. Vencidas todas as etapas administrativas, efetuamos notificação para que a CPFL desocupe o imóvel da União, conforme Notificação SEI nº 1377/2022/EDESC/SPU-SP/SPU/SEDDM-ME, SEI 30486599.
17. Em 30 de Dezembro de 2022, após receber as Notificações, houve solicitação de reunião virtual pela CPFL com a SPU, prontamente atendida. A empresa alegou que houve mudanças no quadro de funcionários o que dificultou a decisão da empresa, todavia, alertamos, mais uma vez, sobre a necessidade de um desfecho célere.
18. Em 23 de janeiro de 2023, a CPFL respondeu a Notificação dizendo que pretende permanecer no imóvel e se manifestaria em relação a aquisição da área, SEI 31169295.
19. Em 30 de janeiro de 2023, encaminhamos o OFÍCIO SEI Nº 16739/2023/ME, informando os procedimentos para eventual pedido de aquisição, e informando que a lavratura do Contrato de Cessão é condição, neste momento, para regularização da ocupação.
20. Verificando os sistemas do PAI - Proposta de Aquisição de Imóveis, na data de hoje, 24 de fevereiro de 2023, não foram encontradas solicitações da CPFL Piratininga em relação ao imóvel em tela.
21. Desta forma, esgotadas todas as possibilidades no âmbito administrativo, após permitir o contraditório e ampla defesa, não nos resta outra possibilidade a não ser mover medidas judiciais cabíveis.
22. Ocorre que, pela peculiaridade (Subestação de Energia em funcionamento), não temos certeza qual medida tomar:
a) Reintegração de Posse;
b) Obrigação de fazer, para o caso, de lavrar o Contrato de Cessão;
c) Cobrança judicial dos valores relativos a Cessão Onerosa, incluindo multa pelo tempo de ocupação irregular, pré lavratura do Contrato de Cessão;
d) Outro tipo de ação;
23. Desta forma, com a máxima urgência, sugiro o envio a CJU para analisar qual tipo de ação judicial pode ser efetuada neste caso.
24. Importante destacar que, para piorar a situação, a empresa efetuou obras fora da área da Subestação, verificada nos últimos meses. Este evento já foi objeto de Ofícios e Notificação por parte da SPU e será tratado a parte, com as medidas administrativas e judiciais cabíveis (No caso em tela, devemos mover uma Ação Demolitória/Reintegração de Posse)
CONCLUSÃO
25. Esgotadas todas as possibilidades no âmbito administrativo, após permitir o contraditório e ampla defesa, não nos resta outra possibilidade a não ser mover medidas judiciais cabíveis.
26. Ocorre que, pela peculiaridade, não temos certeza qual medida tomar. Assim, sugiro encaminhamento urgente a CJU para verificar qual tipo de ação seria mais efetiva para o caso em tela.
a) Reintegração de Posse;
b) Obrigação de fazer, para o caso, de lavrar o Contrato de Cessão;
c) Cobrança judicial dos valores relativos a Cessão Onerosa, incluindo multa pelo tempo de ocupação irregular, pré lavratura do Contrato de Cessão;
d) Outro tipo de ação;
27. Desta forma, com a máxima urgência, sugiro o envio a CJU para analisar qual tipo de ação judicial pode ser efetuada neste caso.
Processo anteriormente encaminhado para esta CJU para análise da legalidade da minuta do termo de contrato, cujo exame da legalidade da cessão de uso onerosa, por inexigibilidade de licitação, à Companhia Paulista de Força e Luz - CPFL Paulista foi realizada no Parecer nº 00440/2021/PGFN/AGU (seq.82), visando à regularização da ocupação da Subestação de Energia Elétrica Jabaquara, localizada no Município de Santos.
Analisada a minuta do termo de contrato, esta CJU proferiu o PARECER n. 00844/2021/NUCJUR/E-CJU/PATRIMÔNIO/CGU/AGU (seq.108) onde opinou pela legalidade da minuta apresentada, com ressalvas.
Em seguida, após várias tentativas de concluir a regularização da área sem lograr êxito, o órgão consulente, entendendo esgotadas todas as possibilidades de resolução em âmbito administrativo, busca orientações sobre as medidas judiciais cabíveis na defesa dos interesses da União.
Nesse sentido, importante esclarecer que a AGU possui uma divisão orgânica de acordo com o tipo de atuação que será realizada, nos termos da Lei Complementar nº 73/93. Essa divisão, corriqueiramente, é designada de “braço”. Quando se faz necessária a atuação judicial, quem atua nos tribunais em defesa da União é o braço contencioso da AGU: a Procuradoria-Geral da União e as Procuradorias da União nos estados.
As dúvidas jurídicas em âmbito administrativo ou cujo o processo tenha decisão definitiva com força executória, em se tratando de interesse dos órgãos da administração direta, competem ao braço consultivo da AGU: Consultoria-Geral da União, Consultorias Jurídicas da União nos estados e Consultorias Jurídicas Especializadas Virtuais, conforme o art. 8ºF da Lei nº 9.028/96 e o art. 1º da Portaria Normativa AGU nº 72/2022. No caso de decisão definitiva, a atuação do braço consultivo da AGU fica condicionada à prévia manifestação do braço contencioso da AGU quanto à força executória e à exequibilidade da decisão judicial nos termos do inciso IV, do art. 19, do Ato Regimental AGU nº 05/2007, que dispõe sobre a competência das Consultorias Jurídicas:
IV - orientar os órgãos e autoridades assessorados, quando for o caso, quanto à forma pela qual devam ser prestadas informações e cumpridas decisões judiciais que as unidades da Procuradoria-Geral da União entendam prontamente exequíveis; (g.n.)
Assim, para obter a adequada resposta à consulta ora formulada, recomenda-se que seja provocado o órgão de representação judicial da União na localidade do imóvel com o intuito de que este avalie, de acordo com sua estratégia de atuação sedimentada na expertise adquirida com a especialização institucional, a necessidade e a melhor medida judicial cabível ao caso concreto, em atenção ao §3º do art. 9º da Lei Complementar nº 73/93:
Art. 9º - À Procuradoria-Geral da União, subordinada direta e imediatamente ao Advogado-Geral da União, incumbe representá-la, judicialmente, nos termos e limites desta Lei Complementar.
§1º - Ao Procurador-Geral da União compete representá-la junto aos tribunais superiores.
§2º - Às Procuradorias-Regionais da União cabe sua representação perante os demais tribunais.
§3º - Às Procuradorias da União organizadas em cada Estado e no Distrito Federal, incumbe representá-la junto à primeira instância da Justiça Federal, comum e especializada
§4º - O Procurador-Geral da União pode atuar perante os órgãos judiciários referidos nos §§ 2º e 3º, e os Procuradores Regionais da União junto aos mencionados no § 3º deste artigo." (g.n.)
Alerta-se que o teor do presente parecer diz respeito, apenas, à consulta ora formulada, não possuindo caráter abrangente, pois não se trata de Manifestação Jurídica Referencial. Assim, cada caso concreto deverá ser analisado individualmente.
Ressalta-se que não compete à e-CJU avaliar questões de ordem fática, técnica ou de cálculo, responsabilizando-se os signatários dos documentos juntadas pelo teor de suas informações perante aos Órgãos de controle, especialmente no que diz respeito às justificativas para o afastamento do certame, inteligência da Boa Prática Consultiva BPC/CGU/AGU nº 7.
Cumpre realçar que, caso o Administrador discorde das orientações emanadas neste pronunciamento, deverá carrear aos autos todas as justificativas que entender necessárias para embasar o ajuste pretendido e dar prosseguimento, sob sua exclusiva responsabilidade perante eventuais questionamentos dos Órgãos de Controle, consoante o inciso VII do art. 50 da Lei nº 9.784/1999. Nesse caso, não haverá a necessidade de retorno do feito a esta Consultoria Jurídica da União.
Pelo exposto, solicita-se ao Protocolo que devolva ao órgão consulente para ciência, especialmente do item 20, e demais providências que entender cabíveis.
É o parecer, de caráter opinativo, que prescinde de aprovação por força do art. 22 da Portaria Normativa CGU/AGU nº 10/2022 – Regimento Interno das Consultorias Jurídicas da União Especializadas Virtuais, publicada no Suplemento A do BSE Nº 50, de 14 de dezembro de 2022.
Rio de Janeiro, 07 de março de 2023.
(assinado eletronicamente)
RICARDO COUTINHO DE ALCÂNTARA COSTA
ADVOGADO DA UNIÃO
SIAPE 1332674 - OAB-RJ 110.264
Atenção, a consulta ao processo eletrônico está disponível em https://supersapiens.agu.gov.br mediante o fornecimento do Número Único de Protocolo (NUP) 04977003159201161 e da chave de acesso 583f39a6