ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA JURÍDICA DA UNIÃO ESPECIALIZADA VIRTUAL DE PATRIMÔNIO
NÚCLEO JURÍDICO
ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA JURÍDICA DA UNIÃO ESPECIALIZADA VIRTUAL DE PATRIMÔNIO
NÚCLEO JURÍDICO
PARECER n. 00175/2023/NUCJUR/E-CJU/PATRIMÔNIO/CGU/AGU
NUP: 10154.142634/2021-71
INTERESSADOS: SUPERINTENDÊNCIA DE PATRIMÔNIO DA UNIÃO EM SÃO PAULO – SPU/SP
ASSUNTOS: CONSULTA. DOMINIALIDADE E UTILIZAÇÃO DE ÁREA DA UNIÃO
EMENTA:
I – Direito Administrativo. Patrimônio imobiliário da União.
II – Manifestação formal em consulta formulada pelas áreas técnicas.
III – Orientação quanto à dominialidade e utilização da área da União que abrange o Jardim Natural nº 5, totalmente inserida em área de marinha e acrescidos de marinha, que foi desafetada da condição de área pública pela Lei Municipal n° 1847/1986 e objeto de uma promessa de transmissão por permuta, entre o Município de Guarujá e a empresa INCORP - INCORPORAÇÕES E EMPREENDIMENTOS IMOBILIARIOS LTDA.
IV – Legislação: inciso VII do art. 20 da Constituição de 1988, art. 39, incisos I a VIII, e art. 53 do Anexo I do Decreto nº 11.345/2023, arts. 127, 128, 131, 132, 132-A do Decreto-lei nº 9.760/1946, Decreto-lei nº 2398/1987, arts. 7º, 8º, 9º e 10 da Lei nº 9.636/1998, art. 2º do Decreto nº 3.725/2001, arts. 212 e 213 da Lei nº 6.015/1973, Instrução Normativa SPU nº 22, de 22 de fevereiro de 2017, Instrução Normativa nº 23, de 18 de março de 2020, Instrução Normativa SPU/SEDDM/ME nº 28, de 26 de abril de 2022, Instrução Normativa SPU nº 4/2018, Tema nº 14 da Nota nº 00097/2018/CPPAT/DECOR/CGU/AGU.
V – Devolução ao órgão consulente para ciência e providências que entender cabíveis.
Em cumprimento ao disposto no art. 131 da CRFB/88, no art. 11 da Lei Complementar nº 73/1993, no art. 8º-F da Lei nº 9.028/1995, no art. 19 do Ato Regimental AGU nº 05/2007 e no art. 1º da Portaria Normativa AGU nº 72/2022, a SUPERINTENDÊNCIA DE PATRIMÔNIO DA UNIÃO EM SÃO PAULO – SPU/SP encaminha a esta e-CJU/Patrimônio, via SAPIENS, documentos solicitando orientação quanto à dominialidade e utilização da área da União que abrange o Jardim Natural nº 5, totalmente inserida em área de marinha e acrescidos de marinha, que foi desafetada da condição de área pública pela Lei Municipal n° 1847/1986 e objeto de uma promessa de transmissão por permuta, entre o Município de Guarujá e a empresa INCORP - INCORPORAÇÕES E EMPREENDIMENTOS IMOBILIARIOS LTDA.
Encontram-se nos autos, dentre outros, os seguintes documentos:
Seq. 01 - Certidão RGI e Promessa de permuta
Seq. 09 - Despacho de 23/07/2021
Seq. 33 - Certidão do RGI
Seq. 37 - Ofício 303/2022 - MPF de 28/03/2022
Seq. 38 - OFÍCIO SEI Nº 100357/2022/ME de 05/04/2022
Seq. 46 - OFÍCIO SEI Nº 107434/2022/ME de 11/04/2022 para INCORP - NEGOCIOS
Seq. 60 - Relatório nº 44 de 24/08/2022
Seq. 62 - OFÍCIO SEI Nº 231626/2022/ME de 24/08/2022 - Resposta ao MPF
Seq. 68 - OFÍCIO n. 00176/2022/DIVAP1/PRU3R/PGU/AGU de 30/09/2022 - solicita informações para contestação
Seq. 72 - OFÍCIO/PRM/SANTOS nº 1210/2022 de 10/11/2022
Seq. 73 - OFÍCIO SEI Nº 295942/2022/ME de 22/11/2022 - Resposta ao MPF
Seq. 76 - OFÍCIO SEI Nº 7928/2023/MGI de 02/03/2023 ao MPF
Seq. 77 - Nota Técnica SEI nº 2547/2023/MGI 02/03/2023
Processo distribuído ao subscritor em 06/03/2023.
É o relatório.
Inicialmente, cumpre observar que as páginas do processo foram digitalizadas e carregadas no Sistema SAPIENS pelo órgão consulente. Ressalta-se que o ofício de encaminhamento não disponibilizou o link de acesso ao processo no sistema SEI, assim, a presente manifestação jurídica foi elaborada exclusivamente com os documentos carregados no SAPIENS.
Registre-se, por oportuno, que a análise por ora alinhavada está adstrita à documentação constante nos arquivos digitalizados carregados no SAPIENS. A omissão de documentos determinantes para análise jurídica conclusiva e a ausência de efetiva fidedignidade do conteúdo das cópias juntadas com os respectivos originais implicam na desconsideração do presente parecer.
A presente manifestação jurídica tem o escopo de assistir a autoridade assessorada no controle interno da legalidade administrativa dos atos a serem praticados ou já efetivados. Ela envolve, também, o exame prévio dos textos de editais, de minutas de contratos e de seus anexos, quando for o caso.
A função da Consultoria Jurídica da União é apontar possíveis riscos do ponto de vista jurídico e recomendar providências para salvaguardar a autoridade assessorada, a quem compete avaliar a real dimensão do risco e a necessidade de se adotar ou não a precaução recomendada.
Importante salientar, que o exame dos autos processuais se restringe aos seus aspectos jurídicos, excluídos, portanto, aqueles de natureza técnica. Em relação a estes, parte-se da premissa de que a autoridade competente se municiou dos conhecimentos específicos imprescindíveis para a sua adequação às necessidades da Administração, observando os requisitos legalmente impostos.
Nesse sentido vale lembrar que o Enunciado n° 07, do Manual de Boas Práticas Consultivas da CGU/AGU recomenda que “o Órgão Consultivo não deve emitir manifestações conclusivas sobre temas não jurídicos, tais como os técnicos, administrativos ou de conveniência ou oportunidade”.
De fato, presume-se que os estudos técnicos contidos no presente processo, inclusive quanto ao detalhamento de seu objeto, suas características e requisitos, tenham sido regularmente determinados pelo setor competente do órgão, com base em parâmetros técnicos objetivos, para a melhor consecução do interesse público.
Além disso, vale esclarecer que, em regra, não é atribuição do órgão de assessoramento jurídico exercer a auditoria quanto à competência de cada agente público para a prática de atos administrativos. Cabe-lhes, isto sim, observar se os seus atos estão dentro do seu espectro de competências. Assim sendo, o ideal, para a melhor e completa instrução processual, é que sejam juntadas ou citadas as publicações dos atos de nomeação ou designação da autoridade e demais agentes administrativos bem como os atos normativos que estabelecem as respectivas competências, com o fim de que, em caso de futura auditoria, possa ser facilmente comprovado que quem praticou determinado ato tinha competência para tanto. Todavia, a ausência de tais documentos, por si, não representa, a priori, óbice ao desenvolvimento do processo.
Por fim, com relação à atuação desta Consultoria Jurídica, é importante informar que, embora as observações e recomendações expostas não possuam caráter vinculativo, constituem importante instrumento em prol da segurança da autoridade assessorada, a quem incumbe, dentro da margem de discricionariedade que lhe é conferida pela lei, avaliar e acatar, ou não, tais ponderações, ressaltando-se, todavia, que o seguimento do processo sem a observância destes apontamentos será de responsabilidade exclusiva da Administração.
Trata-se de consulta onde solicita o órgão consulente orientação quanto aos fatos narrados na Nota Técnica SEI nº 2547/2023/MGI (seq. 77):
SUMÁRIO EXECUTIVO
1. Recebemos denúncia sobre construção de muro na Rua das Galhetas, área institucional do loteamento Jardim das Astúrias, designada "Jardim Natural número 5". Após trabalho de caracterização da SPU verificou-se que o imóvel está inserido em terrenos de marinha e acrescido.
2. Ocorre que, originalmente, a área estava afetada como área comum do loteamento e, após processo municipal, foi desafetada, e após a desafetação, houve uma permuta envolvendo o município do Guarujá e uma empresa denominada INCORP - NEGOCIOS IMOBILIARIOS LTDA, ou antecessores.
3. Conforme cópia da Matrícula 57611, do Cartório de Registro de Imóveis de Guarujá, houve uma promessa de transmissão através de permuta entre o município e a INCORP - Incorporações e Empreendimentos Imobiliários.
4. Em tese, existe a possibilidade de regularização à empresa através de inscrição de ocupação, ressalvando:
a) O MPF entende a desafetação como nula, conforme página 5 do SEI 31941916.
b) Sendo assim, seriam os ocupantes de boa fé, já que o procedimento de desafetação e promessa de transmissão ocorreu pelo município;
c) O vício atinge a matrícula do imóvel ou não.
5. Sugiro encaminhamento à Consultoria Jurídica da União.
ANÁLISE
6. Inicialmente, a SPU efetuou a caracterização do imóvel.
7. A análise sobre a área descrita, foi executada conforme apurado por meio da Planta Loteamento Folha 1804 (doc. SEI 17415067) constante dos arquivos da SPU, Anexo Informação Geoprocessamento PMG (doc. SEI 17415605) extraída do site da Prefeitura Municipal do Guarujá em 21.07.2021 e Planta Jardim Natural nº 5 - LPM 1831 (doc. SEI 17423171).
8. Foi realizada a sobreposição utilizando a Base Cartográfica e Ortofoto de 2002 da Agência Metropolitana da Baixada Santista - AGEM - Guarujá/SP, Folha 4122; a área descrita no anexo ao OFÍCIO/PRM/SANTOS/GABCÍVEL/AJDMD nº 857/2021 (doc. SEI 16974279), a Demarcação LPM 1831 e Imagem de Satélite 2020, oriunda do Google Earth, extraída em 22.07.2021.
9. Pode-se afirmar que a área que abrange o Jardim Natural nº 5 está totalmente inserido em área de marinha e acrescidos de marinha, portanto há interesse da União Federal na área em questão.
10. Os Registros Patrimoniais (RIPs) encontrados para a região onde foi construído o muro citado em ofício, são referentes aos imóveis localizados à Rua Costa Esmeralda, nº 26 - Relação de RIPs Lote 1 - Quadra C (doc. SEI 17415737) e Rua das Galhetas, n º 435 - Relação de RIPs Lotes 1, 2 e 3 - Quadra D (doc. SEI 17423171), conforme demonstrado na Planta Jardim Natural nº 5 - LPM 1831 (doc. SEI 17423171), sendo estes confrontantes laterais do Jardim Natural nº 5.
11. Assim, o Jardim Natural nº 5 não possui RIP original. Por outro lado, na Matricula 57.611, do Cartório de Registro de Imóveis de Guarujá, consta a averbação dos terrenos de marinha: "Área Totalmente dentro dos terrenos de marinha". A certidão obtida tem data de 21 de março de 2022.
12. Ocorre que, em 7 de janeiro de 1987, houve uma transação, através de uma promessa de transmissão por permuta, entre o município de Guarujá e a empresa INCORP - INCORPORAÇÕES E EMPREENDIMENTOS IMOBILIARIOS LTDA, averbada na matrícula.
13. A desafetação ou desdestinação de área pública foi efetuada através da Lei Municipal n° 1847 de 1986, SEI 23929786.
14. Em nenhum momento a União foi informada sobre a transação, nem pelo município de Guarujá, Cartório de Registro de Imóveis ou compradores do imóvel.
15. Apenas em 2021, quando um muro foi executado no local, tomamos ciência através do Ofício 857/2021, encaminhado pelo MPF, SEI 16974279.
16. Após longa pesquisa documental, chegou-se aos proprietários da área e a SPU aplicou multa, que culminou em processo judicial NUP 00414.056303/2022-39- REF. 5005162-18.2022.4.02.6104.
17. Além disso, em processo paralelo, a empresa tenta regularizar a ocupação junto a SPU que, em tese, é possível.
18. Todavia, o MPF entende a desafetação como nula, conforme página 5 do SEI 31941916. Ocorre que, o ordenamento urbano, s.m.j, é competência dos municípios, de acordo com a Constituição Federal, não sendo de responsabilidade da SPU a aprovação ou não de mudanças relativas ao uso do solo.
19. Na realidade, a SPU sempre solicita manifestação dos municípios, sobre uso e ocupação do solo, e aos órgãos ambientais, em relação a questões ambientais.
20. Desta forma, cabe questionamento a nossa consultoria jurídica para averiguar os seguintes pontos:
a) De fato, a desafetação foi nula. Tal fato impediria a averbação da permuta na matrícula original;
b) A SPU deveria ter efetuado anuência da referida desafetação, conforme manifestação do MPF, SEI 31941916
c) Se a desafetação foi nula, caberia solicitação da SPU, via administrativa ou judicial, para cancelamento da referida matrícula, sendo a área totalmente inserida em terrenos de marinha e acrescido;
d) Caso não seja competência da União avaliar eventual vício no procedimento efetuado pelo município, ou a desafetação não ter sido nula, caberia inscrever INCORP - NEGOCIOS IMOBILIARIOS LTDA, em ocupação, considerando o ocupante de boa fé.
CONCLUSÃO
21. Tendo em vista a última manifestação do MPF, inserida no SEI 31941916, e os documentos acostados, sugiro o questionamento de nossa Consultoria Jurídica em relação aos seguintes aspectos:
a) De fato, a desafetação foi nula. Tal fato impediria a averbação da permuta na matrícula original;
b) A SPU deveria ter efetuado anuência da referida desafetação, conforme manifestação do MPF, SEI 31941916
c) Se a desafetação foi nula, caberia solicitação da SPU, via administrativa ou judicial, para cancelamento da referida matrícula, sendo a área totalmente inserida em terrenos de marinha e acrescido;
d) Caso não seja competência da União avaliar eventual vício no procedimento efetuado pelo município, ou a desafetação não ter sido nula, caberia inscrever INCORP - NEGOCIOS IMOBILIARIOS LTDA, em ocupação, considerando o ocupante de boa fé.
Solicita o órgão consulente orientação quanto à dominialidade e utilização da área da União que abrange o Jardim Natural nº 5, totalmente inserida em área de marinha e acrescidos de marinha, que foi desafetada da condição de área pública pela Lei Municipal n° 1847/1986 e objeto de uma promessa de transmissão por permuta, entre o Município de Guarujá e a empresa INCORP - INCORPORAÇÕES E EMPREENDIMENTOS IMOBILIARIOS LTDA, celebrada em 04/12/1986.
Diante das informações constantes dos autos, passa-se a responder as perguntas apresentadas.
a) De fato, a desafetação foi nula. Tal fato impediria a averbação da permuta na matrícula original;
Afirma o órgão consulente que “...a área que abrange o Jardim Natural nº 5 está totalmente inserido em área de marinha e acrescidos de marinha, portanto há interesse da União Federal na área em questão”.
Dispõe o inciso VII do art. 20 da Constituição de 1988:
Art. 20. São bens da União:
[...]
VII - os terrenos de marinha e seus acrescidos;
Resta evidente, portanto, que a área controversa, por estar totalmente situada em terreno de marinha e acrescido, é de propriedade da União. Há informação nos autos que a SPU não autorizou, não doou ou não cedeu a área ao Município (Seq. 38 - OFÍCIO SEI Nº 100357/2022/ME - 05/04/2022 e Seq. 73 - OFÍCIO SEI Nº 295942/2022/ME de 22/11/2022).
Diante de tal fato, muito embora caiba ao Município promover, no que couber, adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupação do solo urbano (inciso VIII do art. 30 da CRFB/1988), não lhe compete transacionar a área de propriedade da União com terceiros ou alterar suas características sem a necessária anuência da SPU. Logo, há aparente vício nos atos praticados pertinentes à referida área.
b) A SPU deveria ter efetuado anuência da referida desafetação, conforme manifestação do MPF, SEI 31941916
O Decreto nº 11.345/2023, vigente desde 24/01/2023, revogou o Decreto nº 9.745/2019 e aprovou a Estrutura Regimental e o Quadro Demonstrativo dos Cargos em Comissão e das Funções de Confiança do Ministério da Gestão e da Inovação em Serviços Públicos, estabelecendo a competência da SPU no art. 39, incisos I a VIII, e art. 53 do Anexo I:
Art. 39. À Secretaria de Gestão do Patrimônio da União compete:
I - administrar o patrimônio imobiliário da União e zelar por sua conservação;
II - adotar as providências necessárias à regularidade dominial dos bens da União;
III - lavrar, com força de escritura pública, os contratos de aquisição, alienação, locação, arrendamento, aforamento, cessão e demais atos relativos a imóveis da União e providenciar os registros e as averbações junto aos cartórios competentes;
IV - promover o controle, a fiscalização e a manutenção dos imóveis da União utilizados em serviço público;
V - proceder às medidas necessárias à incorporação de bens imóveis ao patrimônio da União;
VI - formular, propor, acompanhar e avaliar a Política Nacional de Gestão do Patrimônio da União e os instrumentos necessários à sua implementação;
VII - formular e propor a política de gestão do patrimônio das autarquias e das fundações públicas federais; e
VIII - integrar a Política Nacional de Gestão do Patrimônio da União com as políticas públicas destinadas ao desenvolvimento sustentável.
Art. 53. Às Superintendências do Patrimônio da União compete:
I - programar, executar e prestar contas das ações necessárias à gestão do patrimônio, inclusive as atividades de caracterização, incorporação, destinação, gestão de receitas patrimoniais e fiscalização em sua área de jurisdição, conforme as diretrizes da Unidade Central;
II - zelar pelos bens imóveis que estejam sob sua guarda; e
III - executar o levantamento e a verificação no próprio local dos imóveis a serem incorporados, a preservação e a regularização dominial desses imóveis e a articulação com as entidades e instituições envolvidas. (grifos nossos)
O Decreto deixa claro que, mais do que ter dado anuência, a SPU, no exercício de sua competência de zelar pelos bens imóveis que estejam sob sua guarda, deveria ter atuado praticando as ações necessárias à administração e fiscalização da área, de forma a promover sua destinação, regularização ou a sua retomada. Note-se que a autorização legislativa para desafetação e permuta ocorreram por lei municipal no ano de 1986 e a escritura da promessa de permuta foi registrada em janeiro de 1987. Não consta informação nos autos de que, desde aquela data, houve algum tipo de apuração pela SPU.
Para tanto, a SPU dispõe de orientações e normas que regulam suas atividades, tais como o Manual de Fiscalização do Patrimônio da União de 2018, a Instrução Normativa nº 23, de 18 de março de 2020, Instrução Normativa SPU/SEDDM/ME nº 28, de 26 de abril de 2022.
c) Se a desafetação foi nula, caberia solicitação da SPU, via administrativa ou judicial, para cancelamento da referida matrícula, sendo a área totalmente inserida em terrenos de marinha e acrescido;
Na certidão do RGI da Matrícula 57611 consta que a área se encontra totalmente dentro dos terrenos de marinha, que a proprietária é a “prefeitura municipal de Guarujá” e que há um registro anterior na Matrícula 47049. Na certidão desse registro constam as mesmas informações.
Não se localizou nos autos o documento que informou ao cartório que a área se encontra totalmente dentro dos terrenos de marinha. Se foi informação da SPU, houve falha do cartório. De qualquer maneira, é importante saber a origem dessa informação para que os fatos fiquem totalmente esclarecidos.
Para melhor compreensão da questão do registro cartorário, importante, de início, tecer breve histórico e considerações que envolvem a situação fática pertinente à natureza do imóvel como terreno de marinha e acrescido.
O art. 3º do Decreto-lei nº 2.490/1940 regulava o tema:
Art. 3º. A União não reconhece e tem por insubsistentes e nulas quaisquer pretensões sobre o domínio dos terrenos de marinha, assim considerados os que, banhados pelas águas do mar e pelas dos rios e lagoas até onde alcance a influência das marés, vão até à distância de 38 metros para a parte da terra, medidos do ponto a que chegava o preamar médio em 1831.
§ 1º. O Diretoria do Domínio da União providenciará quanto antes afim de que cesse de vez a posse mantida, a qualquer título, com fundamento naquelas pretensões.
§ 2º. É da exclusiva e privativa competência da Diretoria do Domínio e órgãos subordinados a determinação da linha do preamar médio de 1831. (grifos nossos)
O texto do art. 198, do Decreto-Lei 9.760/1946 ratificou a dominialidade da União, quando negou expressamente a titularidade plena dos terrenos de marinha e seus acrescidos a terceiros, reconhecendo os direitos preferenciais ao aforamento, na forma do seu art. 105.
A jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça possui julgados no sentido de que os terrenos de marinha e acrescidos, dado sua natureza, são insuscetíveis de transferência de domínio pleno (entre tantos outros, AgRg no AgRg no REsp 1095.327-RJ, Rel. Min. Mauro Campbell Marques, REsp 883.701-ES, Rel. Min. Mauro Campbell Marques e REsp 968.241-RS, Rel. Min. Eliana Calmon, acompanhando o presente inteiro teor dos votos).
Interessante destacar o Recurso Especial 883.701-ES que tratou da interpretação do verbo ceder em se tratando de bens imóveis da União:
(...) O Tribunal Regional Federal da 2ª Região entendeu que em 1911 os terrenos em discussão foram doados pela União, por meio de escritura pública ao Estado do Espírito Santo, ato autorizado pela Lei Orçamentária n. 2.356 de 31.12.1910, sem que houvesse qualquer restrição aos terrenos doados:
O artigo 82, XXX, da referida Lei Orçamentária, assim autoriza o Governo Federal:
(...) a ceder ao Estado do Espírito Santo, sem indenização, os terrenos que possue no logar Campinho, Victoria, e barracões existentes nos mesmos terrenos, bem como os demais próprios nacionais desnecessários ao serviço federal.
A presente controvérsia cinge-se à interpretação do verbo ceder; se implicaria ou não em transferência do domínio pleno ou do domínio útil.
(...)
O Decreto-Lei n. 9.760/46, em seu artigo 64, determina que ‘os bens imóveis da União não utilizados em serviço púbico poderão, qualquer que seja a sua natureza, ser alugados, aforados ou cedidos.
Por sua vez, o § 3º do referido artigo dispõe que ‘a cessão se fará quando interessar à União concretizar, com a permissão da utilização gratuita de imóvel seu, auxílio ou colaboração que entenda prestar’.
Acredito assistir razão à União.
Conjugando os vários dispositivos legais pertinentes ao caso, entendo que a autorização de cessão contida na Lei Orçamentária não inclui os terrenos de marinha e acrescidos, salvo aqueles desnecessários ao serviço federal. O texto deve ser interpretado restritivamente.
Evidente, pois, que no pertinente à cessão dos terrenos de marinha e seus acrescidos o que há é a transferência do domínio útil, jamais o domínio pleno, salvo expressa determinação legal, o que não se deu no caso dos autos.
Assim, tenho que o recurso especial deve ser provido para possibilitar a cobrança da taxa de ocupação no caso em apreço.
Anota-se que essa exegese jurisprudencial vem desde famoso julgado do Supremo Tribunal Federal, de 31 de janeiro de 1905, que rechaçando pleito dos Estados da Bahia e do Espírito Santo, assentou que os terrenos de marinha são bens de domínio nacional, sobre os quais a União exerce um direito de soberania, ou jurisdição territorial, impropriamente chamado também por extensão, domínio eminente.
Em razão da evolução legal, da interpretação jurisprudencial secular que se faz sobre a natureza dos terrenos de marinha e seus acrescidos e segundo norma de matriz constitucional, ratifica-se a premissa de que os terrenos de marinha são bens imóveis da União e, por consequência, não se admite usucapião de terrenos de marinha e seus acrescidos, a teor do parágrafo único do art. 191 da Constituição de 1988.
No que concerne à enfiteuse, está previsto no parágrafo terceiro do art. 49 do ADCT da Constituição de 1988 que a “enfiteuse continuará sendo aplicada aos terrenos de marinha e seus acrescidos, situados na faixa de segurança, a partir da orla marítima”. O Código Civil de 2002, por sua vez, prevê que a enfiteuse dos terrenos de marinha e acrescidos regula-se por lei especial, na forma do §2º do art. 2.038.
Ora, terrenos de marinha sempre estiveram resguardados pelo ordenamento jurídico sem solução de continuidade. Além disso, há a ressalva do ADCT e do Código Civil vigente. Assim, não há dúvidas que as normas reguladoras da enfiteuse administrativa, destacando-se o Decreto-lei nº 9.760/1946 e o Decreto-lei nº 2.398/1987 foram recepcionadas pela Constituição, posto que são normas especiais e específicas.
Esse posicionamento está consolidado na jurisprudência, conforme os acórdãos que se seguem:
TRF4 - ADMINISTRATIVO. TERRENO DE MARINHA. INSCRIÇÃO NO REGISTRO DE IMÓVEIS.INOPONIBILIDADE À UNIÃO. 1. A União é a proprietária dos terrenos de marinha e acrescidos por expressa disposição constitucional, que não pode ser ressalvada pela existência de eventual matrícula existente no Registro de Imóveis. 2. Inexistindo prova conclusiva no sentido de que o imóvel não se encontrava abrangido pela demarcação da LPM, mesmo que presumida, não há como afastar a cobrança da taxa de ocupação. (TRF4, AC 5008261-96.2010.404.7200, Terceira Turma, Relatora p/ Acórdão Maria Lúcia Luz Leiria, juntado aos autos em 06/04/2011)
TRF2 - AGRAVO DE INSTRUMENTO – 172660. CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO TERRENOS DE MARINHA PROCEDIMENTO DEMARCATÓRIO COM OBSERVÂNCIA DA AMPLA DEFESA E DO CONTRADITÓRIO. 1. A Constituição Federal de 1988 sedimentou o entendimento acerca da propriedade da União sobre os terrenos de marinha, recepcionando o Decreto-Lei 9.760/46, estabelecendo, no parágrafo 3º do artigo 49, do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias (ADCT) que sobre tais terrenos fica mantido o instituto da enfiteuse. 2. Embora a enfiteuse tenha sido excluída pelo novo Código Civil, ressalva foi feita a este instituto com relação aos terrenos de marinha (§2º art. 2.038) que hoje assumem especial relevância, tendo em vista que, em sua maior parte, constituem áreas de preservação ambiental. 3. A demarcação dos terrenos de marinha, como corolário do domínio eminente do Estado, se materializa em um procedimento administrativo de natureza declaratória e não constitutiva de um direito de propriedade há muito estabelecido. 4.Estando os imóveis adstritos ao conceito previsto no artigo 2º do Decreto-Lei 9.760/46 e não inseridos nas exceções previstas no artigo 198 do mesmo diploma legal, são inoponíveis à União os títulos de propriedade de particulares. [...]. E-DJF2R – Data: 04/06/2010 - Página:149. (Grifos nossos)
TRF3 - CC 00369798720104030000. CIVIL E PROCESSO CIVIL - ADMINISTRATIVO - CONFLITO NEGATIVO DE COMPETÊNCIA - TERRENOS DE MARINHA - TAXA DE OCUPAÇÃO - NATUREZA DA RELAÇÃO JURÍDICA - COMPETÊNCIA DA PRIMEIRA SEÇÃO - CONFLITO NEGATIVO DE COMPETÊNCIA PROCEDENTE. 1. Os terrenos de marinha e seus acrescidos são bens da União (art. 20, VII, CF), que podem ser oferecidos a particulares para ocupação mediante o pagamento anual da taxa de ocupação (art. 127, DL 9.760/46). 2. A relação entre a União Federal e o particular, no caso, se submete às regras da enfiteuse (art. 49, § 3º, ADCT), instituto previsto no Código Civil de 1916, e que a essas regras ainda se submetem por força da disposição contida no artigo 2.038, do Código Civil em vigor. [...]. Data da Publicação: 17/05/2011. (Grifos nossos)
Sobre a cobrança de laudêmio na alienação de benfeitorias realizadas em imóvel localizado em terreno de marinha, cuja ocupação foi tolerada pela União, a Segunda Turma do STJ deu provimento ao recurso, nos termos a seguir:
RECURSO ESPECIAL Nº 1.128.333/SC. DIREITO ADMINISTRATIVO. OCUPAÇÃO DE IMÓVEL LOCALIZADO EM TERRENO DE MARINHA. ALIENAÇÃO DE CONSTRUÇÃO. INCIDÊNCIA DO LAUDÊMIO. 1. Pela ocupação de imóvel da União, localizado em terreno de marinha, é devida apenas a taxa prevista no art. 127 do Decreto-Lei 9.760/1946. 2. Diferente, contudo, é a situação em que o ocupante pretende transferir a terceiros, mediante alienação a título oneroso, apartamento construído no referido imóvel. Nesse contexto, viável a cobrança de laudêmio, conforme expressamente previsto no art. 3º do Decreto-Lei 2.398/1987, que deu nova redação ao art. 130 do Decreto-Lei 9.760/1946, e nos arts. 1º e 2º do Decreto 95.760/1988. 3. Inaplicável o entendimento de que o laudêmio somente pode ser cobrado na transferência do imóvel aforado, nos termos do art. 686 do Código Civil, porque os imóveis localizados em terreno de marinha encontram-se sujeitos ao regime jurídico administrativo, sendo disciplinados por legislação específica, total ou parcialmente derrogatória dos princípios e dos institutos de Direito Privado. 4. Recurso Especial provido. (Grifos nossos)
Argumentos sobre o desconhecimento da natureza da área como terreno de marinha, da inexistência do gravame no registro de imóveis ou de constar como propriedade de outrem, não prosperam tendo em vista que os terrenos de marinha são propriedades da União, insuscetíveis portando, de usucapião.
O procedimento de delimitação dos bens imóveis da União não tem natureza constitutiva nem declaratória “pois tem o condão de apenas definir o corpo sobre o qual incide o direito que já existe que, na hipótese, decorreu do só fato de o art. 2.º do Decreto-lei n.º 1.164/71 ter estabelecido que “ficam incluídos entre os bens da União, nos termos do art. 4.º, item I da Constituição” as terras aqui mencionadas. [...]o direito da União já passou a existir a partir daí o seu patrimônio já fora constituído e já estava consolidado desde então. Apenas não se sabia da sua exata conformação física, porquanto os seus limites eram imprecisos, as suas lindes eram difusas, servindo a discriminatória apenas para colocar os marcos divisórios das terras que já eram suas.” - REsp 174.235/MT – (DJ 14/08/2000). (Grifos nossos)
Nessa esteira, o enunciado da Súmula nº 496, de 13/08/2012, do STJ, cujo teor é o seguinte: “Os registros de propriedade particular de imóveis situados em terrenos de marinha não são oponíveis à União”. Assim, estando localizado em terreno de marinha, a área jamais foi propriedade de terceiros.
Visto isso, deverá a SPU promover junto ao cartório as medidas necessárias à retificação da matrícula, para que passe a constar a União como proprietária, com base na Instrução Normativa SPU nº 22, de 22 de fevereiro de 2017 e fundamento nos arts. 212 e 213 da Lei nº 6.015/1973, na redação dada pela Lei nº 10.931/2004. Deverá ainda buscar esclarecer como foi que se deu o registro na matrícula da informação “área totalmente dentro dos terrenos de marinha”. Caso as medidas administrativas não logrem êxito, recomenda-se que seja provocado o órgão de representação judicial da União na localidade do imóvel com o intuito de que este avalie, de acordo com sua estratégia de atuação sedimentada na expertise adquirida com a especialização institucional, a necessidade e a melhor medida judicial cabível ao caso concreto, em atenção ao §3º do art. 9º da Lei Complementar nº 73/93:
Art. 9º - À Procuradoria-Geral da União, subordinada direta e imediatamente ao Advogado-Geral da União, incumbe representá-la, judicialmente, nos termos e limites desta Lei Complementar.
§1º - Ao Procurador-Geral da União compete representá-la junto aos tribunais superiores.
§2º - Às Procuradorias-Regionais da União cabe sua representação perante os demais tribunais.
§3º - Às Procuradorias da União organizadas em cada Estado e no Distrito Federal, incumbe representá-la junto à primeira instância da Justiça Federal, comum e especializada.
§4º - O Procurador-Geral da União pode atuar perante os órgãos judiciários referidos nos §§ 2º e 3º, e os Procuradores Regionais da União junto aos mencionados no § 3º deste artigo." (g.n.)
Logo, os terrenos de marinha e acrescidos são bens da União e os registros de propriedade particular de imóveis situados em terrenos de marinha e acrescidos não lhe são oponíveis.
d) Caso não seja competência da União avaliar eventual vício no procedimento efetuado pelo município, ou a desafetação não ter sido nula, caberia inscrever INCORP - NEGOCIOS IMOBILIARIOS LTDA, em ocupação, considerando o ocupante de boa fé.
Constatada ocupação irregular de imóvel da União, a SPU deverá regularizar sua utilização, se assim couber, o que poderá ser efetivada por inscrição de ocupação, desde que inequivocamente preenchidos os pressupostos e requisitos contidos nos arts. 127, 128, 131, 132, 132-A do Decreto-lei nº 9.760/1946, Decreto-lei nº 2398/1987, arts. 7º, 8º, 9º e 10 da Lei nº 9.636/1998, art. 2º do Decreto nº 3.725/2001, na Instrução Normativa SPU nº 4/2018, e no Tema nº 14 da Nota nº 00097/2018/CPPAT/DECOR/CGU/AGU, aprovada pelo Despacho do Consultor-Geral da União n° 576/2018 (NUP 00400.002156/2013-45):
Tema nº 14 – Ocupações irregulares de terrenos da União.
I – Mediante prévia notificação do ocupante irregular de bem imóvel da União, o órgão patrimonial procederá à verificação do atendimento dos seguintes requisitos legais:
a) ocupação em bens de uso dominical, anterior a 10/06/2014;
b) desnecessidade da utilização do imóvel no interesse do serviço público ou no desenvolvimento de projetos públicos, sociais ou econômicos de interesse nacional, à preservação ambiental, à proteção dos ecossistemas naturais e à defesa nacional;
c) comprovação do efetivo aproveitamento do terreno pelo ocupante, exceto em imóveis tomados por assentamentos informais definidos pelo município, ou compostos de faixas de terrenos marginais ou de marinha que não possam constituir unidades autônomas, utilizadas pelos proprietários de imóveis lindeiros;
d) não esteja concorrendo ou tenha concorrido para comprometer a integridade das áreas de uso comum do povo, de segurança nacional, de preservação ambiental ou necessárias à preservação dos ecossistemas naturais e de implantação de programas ou ações de regularização fundiária de interesse social ou habitacionais das reservas indígenas, das áreas ocupadas por comunidades remanescentes de quilombos, das vias federais de comunicação e das áreas reservadas para construção de hidrelétricas ou congêneres, ressalvados os casos especiais autorizados na forma da lei
II - Para fins da sua inscrição, não caracteriza ocupação nova a transmissão posterior a 10/06/2014 de direitos a benfeitorias construídas em imóvel da União, desde que após essa data não tenha ocorrido solução de continuidade na ocupação.
III – Os imóveis administrados pelos órgãos militares não são passíveis de inscrição de ocupação, devendo ser canceladas as que eventualmente existam, aplicando-se o art. 10 da Lei nº 9.636/1998.
IV - Impõe-se a desocupação do imóvel federal, nos termos do art. 10 da Lei nº 9.636/1998 e do art. 132 do Decreto-Lei nº 9.760/1946, quando, respectivamente, for inadmissível a inscrição de ocupação ou a União necessitar do imóvel, bem como quando o interessado não atender à notificação a que se refere o inciso I deste enunciado.
Referências: Art. 128 e 132 do Decreto-Lei nº 9.760/1046 – art. 8º, 9º, I, da Lei nº 9.636/1998 – art. 5º do Decreto- Lei nº 2.398/1987. Nota nº 002/2017/CPPAT-CGU/AGU (23/03/2017– NUP 00400.002156/2013-45). Memória da 6ª Sessão (22/11/2016) da CPPAT-Decor/CGU.
Importante ressalvar que tramita a Ação Ordinária nº 5005162-18.2022.4.03.6104, na 1ª VARA FEDERAL DE SANTOS cujo objeto é a demolição de um muro erguido na área em lide sem a autorização da SPU. Recomenda-se que a SPU diligencie junto à PRU no sentido de se verificar, ainda que incidentalmente, se há discussão sobre a propriedade ou sobre qualquer aspecto tratado nesta manifestação jurídica, pois, caso seja essa a hipótese, a SPU só poderá atuar após à prévia manifestação do braço contencioso da AGU quanto à força executória e à exequibilidade da decisão judicial.
Alerta-se que o teor do presente parecer diz respeito, apenas, à consulta ora formulada, não possuindo caráter abrangente, pois não se trata de Manifestação Jurídica Referencial. Assim, cada caso concreto deverá ser analisado individualmente.
Ressalta-se que não compete à e-CJU avaliar questões de ordem fática, técnica ou de cálculo, responsabilizando-se os signatários dos documentos juntadas pelo teor de suas informações perante aos Órgãos de controle, especialmente no que diz respeito às justificativas para o afastamento do certame, inteligência da Boa Prática Consultiva BPC/CGU/AGU nº 7.
Cumpre realçar que, caso o Administrador discorde das orientações emanadas neste pronunciamento, deverá carrear aos autos todas as justificativas que entender necessárias para embasar o ajuste pretendido e dar prosseguimento, sob sua exclusiva responsabilidade perante eventuais questionamentos dos Órgãos de Controle, consoante o inciso VII do art. 50 da Lei nº 9.784/1999. Nesse caso, não haverá a necessidade de retorno do feito a esta Consultoria Jurídica da União.
Pelo exposto, solicita-se ao Protocolo que devolva ao órgão consulente para ciência, especialmente dos itens 20, 22, 40, 41, 42 e 43, e demais providências que entender cabíveis.
É o parecer, de caráter opinativo, que prescinde de aprovação por força do art. 22 da Portaria Normativa CGU/AGU nº 10/2022 – Regimento Interno das Consultorias Jurídicas da União Especializadas Virtuais, publicada no Suplemento A do BSE Nº 50, de 14 de dezembro de 2022.
Rio de Janeiro, 13 de março de 2023.
(assinado eletronicamente)
RICARDO COUTINHO DE ALCÂNTARA COSTA
ADVOGADO DA UNIÃO
SIAPE 1332674 - OAB-RJ 110.264
Atenção, a consulta ao processo eletrônico está disponível em https://supersapiens.agu.gov.br mediante o fornecimento do Número Único de Protocolo (NUP) 10154142634202171 e da chave de acesso 29608376