ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA JURÍDICA DA UNIÃO ESPECIALIZADA VIRTUAL DE PATRIMÔNIO
NÚCLEO JURÍDICO

PARECER n. 00178/2023/NUCJUR/E-CJU/PATRIMÔNIO/CGU/AGU

NUP: 04967.015903/2013-51

INTERESSADOS: SUPERINTENDÊNCIA DE PATRIMÔNIO DA UNIÃO NO ESTADO DO RIO DE JANEIRO - SPU/RJ

ASSUNTOS: CONSULTA E ORIENTAÇÃO DE ATUAÇÃO - OUTROS ASSUNTOS

EMENTA: PATRIMONIO IMOBILIARIO DA UNIAO. CONSULTA. 

MULTA PREVISTA NO ART. 6º DO DECRETO-LEI 2398/1987. NECESSIDADE DE AGUARDAR A ANÁLISE DO PEDIDO DE INSCRIÇÃO DE OCUPAÇÃO.

Trata-se de processo eletrônico oriundo da Superintendência do Patrimônio da União no Rio de Janeiro/RJ que versa sobre o uso irregular de área de domínio da União localizada na Praia das Flechas, Ilha da Gipóia, Município de Angra dos Reis – RJ, onde  foi instalado um restaurante.

No ano de 2013, a Procuradoria da República no Rio de Janeiro, por meio do   Ofício nº 514/2013 já havia comunicado à SPU/RJ acerca do inquérito policial nº 028/08 – 2008.51.11.000203-6, instaurado para apurar possível crime ambiental pela construção do Restaurante dos Reis na faixa de areia, com área total de 1.440m2 localizado na citada Ilha da Gipóia em Angra dos Reis/RJ.

Em resposta,  a SPU/RJ informou ao Ministério Público Federal não ter emitido autorização para a construção do restaurante, conforme  Oficio  nº 2553/2013/COCAP/SPU/RJ.

Não há nos autos documentos sobre o andamento ou o desfecho do inquérito policial.

De outro lado, o Ministério Público Federal, Procuradoria da República no Município de Angra dos Reis/RJ, abriu o inquérito civil nº 1.30.014. 000131/2016-19 visando investigar a mesma instalação do “Restaurante dos Reis” em área de domínio da União.

Somente no ano de 2016,  a SPU/RJ afirmou ter reunido as condições necessárias para a realização de vistoria técnica no local, como se denota do ofício abaixo reproduzido:

Ofício nº 29305/2016-MP

Rio de Janeiro, 24 de maio de 2016.

A Ilma. Sra.

 Dra. Monique Cheker

 Ministério Público Federal 

 Procuradoria da República no Município de Angra dos Reis

 Rua Juiz Orlando Caldellas, nº 42

 Parque das Palmeiras – Angra dos Reis/RJ - CEP: 23906-470

Referência: Inquérito Policial nº 028/08 - 2008.51.11.000203-6             

       Sra. Procuradora,

1.                        Cumprimentando-a, visando atender ao Ofício n.º 514/2013 - PRM/ANGRA/RJ/MC, de 02.05.2013, ao Ofício nº 012/201 - PRM/ANGRA/RJ/MC, de 10.12. 2013, e ao Oficio n.º 760/2015-PRM/ANGRA/RJ/MC, de 14.09.2015, informamos que em 15.03.2016 foi realizada vistoria técnica ao local, gerando o Relatório de Fiscalização Individual n.º 04.09/2016, o qual encaminhamos em anexo para vosso conhecimento.

2.                        Informamos ainda que, tendo em vista a situação encontrada na área, o usuário recebeu a Notificação nº 27/2016 e que as providências administrativas e legais para o caso estão em curso nesta Superintendência através do processo administrativo nº  04967.015903/2013-51.

No Relatório produzido pela equipe técnica da SPU/RJ (15453231 do processo nº 04967.015903/2013-51) - ocorrência 04.09/2016, data da fiscalização 15/03/2016, constou as informações adiante indicadas:

a) Imóvel: bem caracterizado como de uso comum do povo

b) endereço do imóvel – praia da Flexas, Ilha Gipoia, Angra dos Reis/RJ

c) construção irregular em área de uso comum do povo   235,00 m2 (área (total fiscalizada) 

d) emitida a Notificação nº 27/2016 5453231

Na citada notificação nº 27/2016, emitida em face de Maurileno dos Reis Maia,  constou somente  “possível ocupação irregular” relativa à área de uso comum do povo com 235,00 m2.

O Notificado, Maurileno dos Reis Maia, alegou em sua defesa que adquiriu a propriedade por herança há mais de 80 (oitenta) anos,   declarando, ainda,  que a benfeitoria  existente fora erigida há cerca de 30 (trinta) anos, apresentando o IPTU, alvará de licença para a reforma do imóvel com 108,54 m2, expedido em 11 de novembro de 2004 pela Prefeitura local para o praia da Flexas,  Ilha Gipoia, Angra dos Reis/RJ  (SEI 15453243  do processo 04967.002446/2016-87).

Imediatamente após a vistoria, precisamente em 23 de março de 2016, Maurileno dos Reis Maia, proprietário do restaurante, requereu a inscrição de ocupação do imóvel localizado na praia da Flexas,  Ilha Gipoia, Angra dos Reis/RJ .

Procedeu-se à nova vistoria, em 11 de novembro de 2021, que resultou no  RELATÓRIO DE FISCALIZAÇÃO INDIVIDUAL (ORDEM DE FISCALIZAÇÃO Nº: 33/2021), de onde se extrai os dados:

- Área em terreno situado em Ilha

- ENDEREÇO DO IMÓVEL: Praia das Flechas - Ilha da Gipóia - Angra dos Reis

- ESPECIFICAÇÃO DO IMÓVEL: Imóvel construído em área sob o domínio da União.

CARACTERIZAÇÃO DAS CONDIÇÕES VERIFICADAS NA FISCALIZAÇÃO:

Em vistoria realizada na data de 11/11/2021 foi constatado que permanecem erguidas as construções identificadas no Relatório de Fiscalização 04.09/2016 (15453231), ocupando área sob o domínio da União, fora da faixa de areia, situado no alinhamento entre a vegetação e a faixa de areia.

Na ocasião da vistoria o ocupante solicitou prazo para apresentar documentação relacionada à ocupação do imóvel, sendo lavrada na ocasião a Notificação 02/2021, concedendo prazo para que o ocupante venha a oferecer manifestação, apresentar informações ou documentos voltados ao esclarecimento da autoria e/ou à apresentação de elementos que componham a materialidade da possível infração ao patrimônio da União, de modo que se esclareçam os fatos.

A Notificação 02/2021 consta no Anexo 22873415 do processo 04967.015903/2013-51.

O Relatório Fotográfico contido no Anexo SPU-RJ-NUCIP 22872937, proc. 04967.015903/2013-51, ilustra as condições identificadas no decorrer da vistoria.

- OCORRÊNCIA DE INFRAÇÃO

Incerteza

 - NOTIFICAÇÃO Nº 02 / 2022 - DATA: 11/11/2021

Grifo nosso

 Por meio do Ofício SEI Nº 21053/2023/ME, de 07 de fevereiro de 2023, o Superintendente de Patrimônio da União do Rio de Janeiro informou à Procuradora da República/Ministério Público Federal/Procuradoria da República no Município de Angra dos Reis sobre as condições do imóvel:

Assunto: Ofício nº 821/2022 - PRM/ANGRA/RJ-GAB2

Referência: IC nº1.30.014.000131/2016-19

Ao responder este Ofício, favor indicar expressamente o Processo nº 04967.015903/2013-51.

Senhora Procuradora,

Em atenção ao Ofício 821/2022 - PRM/ANGRA/RJ-GAB2, considerando o recente estado de emergência de saúde pública, decorrente da pandemia provocada pelo COVID-19, a consequente demanda acumulada de ações de fiscalização desta SPU/RJ, bem como o reduzido quadro de servidores atualmente disponíveis para a realização de viagens para vistorias de fiscalização e para análises processuais, informamos que o protocolo nº 04967.002446/2016-87, relativo ao pedido de inscrição de ocupação, formalizado pelo ocupante das áreas, Sr. Maurileno Reis Maia, está em análise nesta SPU/RJ.

Após análise da documentação apresentada pelo ocupante da área, foi encaminhada notificação solicitando esclarecimentos complementares.

Cabe ainda destacar que a área em questão se encontra antropizada, ou seja, local cujas características originais foram alteradas, sendo necessário o suporte e expertise do INEA e da Prefeitura de Angra dos Reis para verificar se as construções relacionadas à ocupação do Restaurante dos Reis estão localizadas, em parte ou totalmente, em área considerada de praia, em bem de uso comum ou em área não edificante.

Por ocasião da necessidade de esclarecimentos complementares, encaminhamos ofício ao INEA/RJ e à Prefeitura de Angra dos Reis/RJ, solicitando informações relativas às condições das construções, bem como de eventuais processos, autorizações regularizações ou licenciamentos emitidos por aqueles órgãos públicos.

Seguem anexos cópias dos ofícios encaminhados aos órgãos supracitados, bem como da notificação endereçada ao Sr. Maurileno Reis Maia.

Sem mais para o momento, aproveito o ensejo para renovar os nossos protestos de estima e consideração.

Atenciosamente, 

Documento assinado eletronicamente

CARLOS AUGUSTO RODRIGUES SANTOS

Superintendente Substituto

Grifo nosso

O intuito da SPU/RJ é obter desta consultoria especializada manifestação jurídica acerca da consulta formulada na Nota Técnica SEI nº 44404/2022/ME que se reproduz:

Nota Técnica SEI nº 44404/2022/ME

Assunto: Análise Processual - Consulta Jurídica

Senhor Superintendente Substituto,

Sumário Executivo

Trata-se de processo iniciado em virtude de denúncia do Ministério Público Federal a respeito de ocupação/ construções em área localizada na Praia das Flechas, Ilha da Gipóia, Município de Angra dos Reis – RJ, ou seja, em área sob o domínio da União.

Considerando que o ocupante solicitou a inscrição de ocupação no decorrer das análises processuais relacionadas à investigação da regularidade das construções, ocorreu a dúvida a respeito da possibilidade de aplicação da multa prevista no art. 6º do Decreto-Lei 2398/1987, dentre outras situações a serem juridicamente esclarecidas.

Análise

Conforme constam nos autos do processo 04967.015903/2013-51, na ocasião do primeiro ofício de resposta à demanda do MPF, foi verificada a inexistência de autorização da SPU/RJ para as construções relacionadas ao estabelecimento denominado "Restaurante dos Reis", situado na Praia das Flechas, Ilha da Gipóia, Município de Angra dos Reis – RJ.

Em sequência, a fim de verificar as condições da ocupação, foi realizada, em 15/03/2016, vistoria ao local sendo lavrada e entregue ao ocupante a Notificação 27/2016, estabelecendo prazo para apresentação de esclarecimentos.

Em 23/03/2016, em atendimento à Notificação 27/2016, o requerente apresenta requerimento solicitando inscrição de ocupação do imóvel, protocolo 04967.002446/2016-87 (anexo ao processo 04967.015903/2013-51).

No mesmo requerimento, alega que adquiriu a propriedade, que fora "adquirida por herança há mais de 80 (oitenta) anos", exercendo a ocupação a qual solicitou a regularização, declarando ainda que a benfeitoria ora existente fora erigida há cerca de 30 (trinta) anos.

Não foram acostados ao processo 04967.002446/2016-87 documentos que comprovem o período total de ocupação do imóvel, alegado na petição de inscrição de ocupação.

Em função de mudança nos sistemas utilizados pela SPU, o processo 04967.015903/2013-51 e seus respectivos anexos passaram por procedimento de barramento do sistema "SEI MP" para o "SEI Economia", uma vez que estava em análise no extinto setor denominado SECUP-SPU-RJ, para estudo da documentação apresentada pelo responsável pela ocupação, em atendimento à Notificação 27/2016, conforme Despacho 15453249, contido no processo supracitado.

De acordo com a consulta do andamento do processo 04967.015903/2013-51, a migração para o Sistema "SEI Economia" foi concluída em 03/05/2021.

Retomado o andamento processual, em vistoria realizada na data de 11/11/2021 foi constatado que permanecem erguidas as construções identificadas 15/03/2016 levando, salvo melhor juízo, ao entendimento da equipe de fiscalização sobre a aplicabilidade da multa prevista no art. 6º do Decreto-Lei 2398/1987.

Entretanto, considerando que a parte ocupante solicitou a regularização da área e alegou que as benfeitorias existiriam há mais de 30 anos, surge a necessidade de suporte jurídico, a fim de garantir que o regramento seja aplicado corretamente.

Conclusão

Considerando o breve relato contido na presente Nota Técnica, bem como os elementos contidos nos autos do processo 04967.015903/2013-51, e de seus respectivos processos anexos e relacionados, solicitamos o encaminhamento do presente processo para a apreciação do tema pela CJU/RJ, através de parecer jurídico, com pedido de recomendações sobre os procedimentos legais a serem adotados pela SPU/RJ.

Dentre as questões a serem contempladas na análise jurídica, destacamos as maiores dúvidas:

Considerando que o imóvel não está regularizado na SPU, porém que o ocupante solicitou a inscrição de ocupação no decorrer das análises processuais, relacionadas à investigação da regularidade das construções, a multa prevista no art. 6º do Decreto-Lei 2398/1987 é aplicável ou se deve aguardar a análise do pedido de inscrição de ocupação?

Considerando que o requerente do pedido de inscrição de ocupação comprove que as construções foram erguidas no local antes da data de vigor do Decreto-Lei 2398/1987 ou da Lei 9636/98, a multa e sanções previstas nas legislações em referência são aplicáveis?

Favor informar, sugerir, indicar e recomendar demais questões jurídicas pertinentes ao caso.

À consideração superior.

Documento assinado eletronicamente

EDUARDO RIBEIRO KAISER

Analista de Infraestrutura

1. De acordo.

2.  À Seção de Assuntos Administrativos - SEAA, para envio do processo 04967.015903/2013-51 à CJU pelo sistema sapiens, inclusive os processos relacionados.

Documento assinado eletronicamente

CARLOS AUGUSTO RODRIGUES SANTOS

Superintendente Substituto

Assim, resumidamente, a SPU/RJ indaga:

a) Considerando que o imóvel não está regularizado na SPU, porém que o ocupante solicitou a inscrição de ocupação no decorrer das análises processuais, relacionadas à investigação da regularidade das construções, a multa prevista no art. 6º do Decreto-Lei 2398/1987 é aplicável ou se deve aguardar a análise do pedido de inscrição de ocupação?

b) Considerando que o requerente do pedido de inscrição de ocupação comprove que as construções foram erguidas no local antes da data de vigor do Decreto-Lei 2398/1987 ou da Lei 9636/98, a multa e sanções previstas nas legislações em referência são aplicáveis?

Os autos foram encaminhados para este NUCJUR/E-CJU/PATRIMÔNIO, Órgão consultivo integrante da estrutura da Advocacia-Geral da União competente para assessorar o Órgão consulente, com fulcro na Lei Complementar nº 73, de 1993, artigo 8-F da Lei nº 9.028, de 12 de abril de 1995, e na Portaria Normativa AGU nº 72, de 07 de dezembro de 2022 encontrando-se instruído com os seguintes principais documentos lançados no sistema SEI, cujo acesso foi autorizado pelo Órgão para possibilitar a análise do processo:

Feito o relatório,  passo a opinar.

FINALIDADE E ABRANGÊNCIA DO PARECER JURÍDICO

A presente manifestação jurídica tem o escopo de assistir a autoridade assessorada no controle interno da legalidade administrativa dos atos a serem praticados ou já efetivados. Ela envolve, também, o exame prévio e conclusivo dos textos das minutas.

Nossa função é justamente apontar possíveis riscos do ponto de vista jurídico e recomendar providências, para salvaguardar a autoridade assessorada, a quem compete avaliar a real dimensão do risco e a necessidade de se adotar ou não a precaução recomendada.

Importante salientar, que o exame dos autos processuais restringe-se aos seus aspectos jurídicos, excluídos, portanto, aqueles de natureza técnica. Em relação a estes, partiremos da premissa de que a autoridade competente municiou-se dos conhecimentos específicos imprescindíveis para a sua adequação às necessidades da Administração, observando os requisitos legalmente impostos.

De fato, presume-se que as especificações técnicas contidas no presente processo, inclusive quanto ao detalhamento do objeto da contratação, suas características, requisitos e avaliação do preço estimado, tenham sido regularmente determinadas pelo setor competente do órgão, com base em parâmetros técnicos objetivos, para a melhor consecução do interesse público.

De outro lado, cabe esclarecer que, via de regra, não é papel do órgão de assessoramento jurídico exercer a auditoria quanto à competência de cada agente público para a prática de atos administrativos. Incumbe, isto sim, a cada um destes observar se os seus atos estão dentro do seu espectro de competências.  Assim sendo, o ideal, para a melhor e completa instrução processual, é que sejam juntadas ou citadas as publicações dos atos de nomeação ou designação da autoridade e demais agentes administrativos, bem como, os atos normativos que estabelecem as respectivas competências, com o fim de que, em caso de futura auditoria, possa ser facilmente comprovado que quem praticou determinado ato tinha competência para tanto. Todavia, a ausência de tais documentos, por si, não representa, a nosso ver, óbice ao prosseguimento do feito.

É nosso dever salientar que determinadas observações são feitas sem caráter vinculativo, mas em prol da segurança da própria autoridade assessorada a quem incumbe, dentro da margem de discricionariedade que lhe é conferida pela lei, avaliar e acatar, ou não, tais ponderações.   Não obstante, as questões relacionadas à legalidade serão apontadas para fins de sua correção. O seguimento do processo sem a observância destes apontamentos será de responsabilidade exclusiva da Administração

Conforme BPC n° 07, do Manual de Boas Práticas Consultivas da CGU/AGU  edição de 2016:

A manifestação consultiva que adentrar questão jurídica com potencial de significativo reflexo em aspecto técnico deve conter justificativa da necessidade de fazê-lo, evitando-se posicionamentos conclusivos sobre temas não jurídicos, tais como os técnicos, administrativos ou de conveniência ou oportunidade, podendo-se, porém, sobre estes emitir opinião ou formular recomendações, desde que enfatizando o caráter discricionário de seu acatamento.

 A MEDIDA PROVISÓRIA Nº 1.154, DE 1º DE JANEIRO DE 2023

Antes de tudo, imperativo fazer referência às significativas modificações implementadas com o advento da Medida Provisória nº 1.154, de 1º de janeiro de 2023 na organização básica dos órgãos da Presidência da República e dos Ministérios.

Vejamos:

O PRESIDENTE DA REPÚBLICA, no uso da atribuição que lhe confere o art. 62 da Constituição, adota a seguinte Medida Provisória, com força de lei:

Art. 1º  Esta Medida Provisória estabelece a organização básica dos órgãos da Presidência da República e dos Ministérios.

§ 1º  O detalhamento da organização dos órgãos de que trata esta Medida Provisória será definido nos decretos de estrutura regimental.

§ 2º  A denominação e as competências das unidades administrativas integrantes dos órgãos de que trata esta Medida Provisória serão definidas na forma prevista no § 1º.

§ 3º  Ato do Poder Executivo federal estabelecerá a vinculação das entidades aos órgãos da administração pública federal.

(...)

Da estrutura ministerial

Art. 17. Os Ministérios são os seguintes:

I - Ministério da Agricultura e Pecuária;

II - Ministério das Cidades;

III - Ministério da Cultura;

IV - Ministério da Ciência, Tecnologia e Inovação;    

V - Ministério das Comunicações;   

VI - Ministério da Defesa;

VII - Ministério do Desenvolvimento Agrário e Agricultura Familiar;

VIII - Ministério da Integração e do Desenvolvimento Regional;

IX - Ministério do Desenvolvimento e Assistência Social, Família e Combate à Fome;

X - Ministério dos Direitos Humanos e da Cidadania;

XI - Ministério da Fazenda;

XII - Ministério da Educação;

XIII - Ministério do Esporte;

XIV - Ministério da Gestão e da Inovação em Serviços Públicos;

XV - Ministério da Igualdade Racial;

XVI - Ministério do Desenvolvimento, Indústria, Comércio e Serviços;

XVII - Ministério da Justiça e Segurança Pública;

XVIII - Ministério do Meio Ambiente e Mudança do Clima;

XIX - Ministério de Minas e Energia;

XX - Ministério das Mulheres;

XXI - Ministério da Pesca e Aquicultura;

XXII - Ministério do Planejamento e Orçamento;

XXIII - Ministério de Portos e Aeroportos;

XXIV - Ministério dos Povos Indígenas;

XXV - Ministério da Previdência Social;

XXVI - Ministério das Relações Exteriores;

XXVII - Ministério da Saúde;

XXVIII - Ministério do Trabalho e Emprego;

XXIX - Ministério dos Transportes;

XXX - Ministério do Turismo; e

XXXI - Controladoria-Geral da União.

A matéria relativa ao patrimônio imobiliário da União migrou para a pasta do Ministério da Gestão e da Inovação em Serviços Públicos, na forma do inciso VII do art. 32,  com a ressalva contida no inciso XXIII, do artigo 24,  in verbis:

Do Ministério da Gestão e da Inovação em Serviços Públicos

Art. 32.  Constituem áreas de competência do Ministério da Gestão e da Inovação em Serviços Públicos:

I - diretrizes, normas e procedimentos voltadas à gestão pública eficiente, eficaz, efetiva e inovadora para geração de valor público e redução das desigualdades;

II - política de gestão de pessoas e de desenvolvimento de competências transversais e de liderança para o quadro de servidores da administração pública federal;

III - inovação em serviços públicos, simplificação e aumento da eficiência e da eficácia das políticas públicas;

IV - transformação digital dos serviços públicos, governança e compartilhamento de dados;

V - coordenação e gestão dos sistemas estruturadores de organização e inovação institucional, de serviços gerais, de pessoal civil, da administração dos recursos de tecnologia da informação, de gestão de parcerias e de gestão de documentos e arquivos;

VI - supervisão e execução de atividades administrativas do Ministério e de outros órgãos e entidades da administração pública federal;

VII - diretrizes, normas e procedimentos para a administração do patrimônio imobiliário da União;

VIII - diretrizes, coordenação e definição de critérios de governança corporativa das empresas estatais federais;

IX - política nacional de arquivos;

X - políticas e diretrizes para transformação permanente do Estado e ampliação da capacidade estatal; e

XI - cooperação federativa nos temas de competência do Ministério.

Parágrafo único.  Nos conselhos de administração das empresas públicas, das sociedades de economia mista, de suas subsidiárias e controladas e das demais empresas em que a União, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto, sempre haverá um membro indicado pelo Ministro de Estado da Gestão e da Inovação

grifo da transcrição

Como ressaltado, o patrimônio imobiliário administrado pelas Forças Armadas constitui área de competência do Ministério da Defesa, sem prejuízo das competências atribuídas ao Ministério da Gestão e da Inovação em Serviços Públicos;

Art. 24. Constituem áreas de competência do Ministério da Defesa:

(...)

XXIII - patrimônio imobiliário administrado pelas Forças Armadas, sem prejuízo das competências atribuídas ao Ministério da Gestão e da Inovação em Serviços Públicos;

Mais adiante, o artigo 69 abarca diretriz sobre a permanência transitória das estruturas regimentais e os estatutos dos órgãos e das entidades da administração pública federal direta, autárquica e fundacional em vigor na data de publicação da Medida Provisória até a sua revogação expressa, no seguintes termos:

Das estruturas regimentais em vigor

 Art. 69. As estruturas regimentais e os estatutos dos órgãos e das entidades da administração pública federal direta, autárquica e fundacional em vigor na data de publicação desta Medida Provisória continuarão aplicáveis até a sua revogação expressa.

§ 1º O disposto no caput inclui, até a data de entrada em vigor das novas estruturas regimentais ou dos novos estatutos:

I - a manutenção dos cargos em comissão e das funções de confiança de nível hierárquico igual ou inferior ao nível 18 ou equivalentes, previstos em estruturas regimentais ou estatutos; e

II - a possibilidade de os órgãos criados por fusão ou transformação:

a) utilizarem o número de inscrição no Cadastro Nacional da Pessoa Jurídica - CNPJ e os demais elementos identificadores de um dos órgãos fundidos que lhe criaram ou do órgão transformado; e

b) manterem os mesmos acessos a sistemas eletrônicos utilizados pelos órgãos de origem.

§ 2º  Na hipótese prevista na alínea “a” do inciso II do § 1º, ato do Ministro de Estado poderá autorizar a utilização definitiva do número de inscrição no CNPJ.

§ 3º  Na hipótese de as estruturas regimentais de órgãos entre os quais tenha havido troca de competências ou de unidades administrativas entrarem em vigor em datas distintas, exceto se houver disposição em contrário em decreto, continuará aplicável a estrutura regimental anterior que trata da competência ou da unidade administrativa, até que a última estrutura regimental dos órgãos envolvidos entre em vigor.

§ 4º  Os cargos em comissão e funções de confiança referidos no I do § 1º poderão ter a alocação ou a denominação alteradas por ato do Poder Executivo federal antes da entrada em vigor das novas estruturas regimentais ou dos novos estatutos.

A Estrutura Regimental e o Quadro Demonstrativo dos Cargos em Comissão e das Funções de Confiança do Ministério da Gestão e da Inovação em Serviços Públicos foi aprovada pelo  Decreto nº 11.345, de 1º de janeiro de 2023,  tendo fixado para o início da sua vigência o dia 24 de janeiro de 2023:

Art. 1º  Ficam aprovados a Estrutura Regimental e o Quadro Demonstrativo dos Cargos em Comissão e das Funções de Confiança do Ministério da Gestão e da Inovação em Serviços Públicos, na forma dos Anexos I e II

(...)

Art. 4º Este Decreto entra em vigor em 24 de janeiro de 2023.

grifo nosso

A citada Estrutura Regimental Ministério Gestão e da Inovação em Serviços Públicos constou do ANEXO I.

O seu artigo 1º relaciona  as  competências  do Ministério, figurando no inciso VII   as ações voltadas à administração do patrimônio da União:

Art. 1º  O Ministério da Gestão e da Inovação em Serviços Públicos, órgão da administração pública federal direta, tem como área de competência os seguintes assuntos:

(...)

VII - diretrizes, normas e procedimentos para a administração do patrimônio imobiliário da União;

Na nova configuração do Ministério Gestão e da Inovação em Serviços Públicos,  especificamente na Seção II - Dos órgãos específicos singulares do CAPÍTULO III - da competência dos Órgãos, art. 2º, inciso II, "f", foi inserida a Secretaria de Gestão do Patrimônio da União, com suas subdivisões em cinco Departamentos:

 Art. 2º  O Ministério da Gestão e da Inovação em serviços públicos tem a seguinte estrutura organizacional:

(...)

II - órgãos específicos singulares:

(...)

f) Secretaria de Gestão do Patrimônio da União:

1. Departamento de Receitas Patrimoniais;

2. Departamento de Caracterização e Incorporação de Imóveis;

3. Departamento de Destinação de Imóveis;

4. Departamento de Modernização e Inovação; e

5. Departamento de Assuntos Administrativos e Supervisão de Unidades Descentralizadas;

(...)

A partir do artigo 39 até o artigo 44 foram delimitadas as competências da Secretaria de Gestão do Patrimônio da União e de seus Departamentos:

Art. 39.  À Secretaria de Gestão do Patrimônio da União compete:

I - administrar o patrimônio imobiliário da União e zelar por sua conservação;

II - adotar as providências necessárias à regularidade dominial dos bens da União;

III - lavrar, com força de escritura pública, os contratos de aquisição, alienação, locação, arrendamento, aforamento, cessão e demais atos relativos a imóveis da União e providenciar os registros e as averbações junto aos cartórios competentes;

IV - promover o controle, a fiscalização e a manutenção dos imóveis da União utilizados em serviço público;

V - proceder às medidas necessárias à incorporação de bens imóveis ao patrimônio da União;

VI - formular, propor, acompanhar e avaliar a Política Nacional de Gestão do Patrimônio da União e os instrumentos necessários à sua implementação;

VII - formular e propor a política de gestão do patrimônio das autarquias e das fundações públicas federais; e

VIII - integrar a Política Nacional de Gestão do Patrimônio da União com as políticas públicas destinadas ao desenvolvimento sustentável.

Art. 40.  Ao Departamento de Receitas Patrimoniais compete coordenar, controlar e orientar as atividades relativas aos processos de arrecadação e cobrança de créditos patrimoniais.

Art. 41.  Ao Departamento de Caracterização e Incorporação de Imóveis compete:

I - planejar, coordenar, controlar e orientar as atividades relacionadas com a identificação, o cadastramento, a fiscalização e a incorporação imobiliária ao patrimônio da União, nas diversas modalidades de aquisição;

II - coordenar e orientar as atividades de avaliação e contabilidade dos ativos patrimoniais da União; e

III - planejar e coordenar as atividades de verificação in loco dos imóveis a serem incorporados, a preservação e regularização dominial desses imóveis e a articulação com entidades e instituições envolvidas.

Art. 42.  Ao Departamento de Destinação de Imóveis compete:

I - coordenar, controlar e orientar as atividades relacionadas com o desenvolvimento de ações e projetos voltados à destinação e à regularização fundiária dos imóveis da União;

II - desenvolver estudos e modelos de análise vocacional dos imóveis da União e de gestão dos imóveis desocupados;

III - coordenar e orientar as atividades voltadas à racionalização do uso e ocupação dos imóveis de uso especial;

IV - elaborar estudos, propor e coordenar atividades voltadas ao aproveitamento econômico dos ativos imobiliários;

V - elaborar estudos, propor e coordenar atividades voltadas ao apoio de políticas públicas, com destaque para as áreas de habitação, meio ambiente, regularização fundiária, titulação de comunidades tradicionais e apoio ao desenvolvimento local e infraestrutura;

VI - implementar as atividades necessárias à destinação de imóveis da União, em suas diversas modalidades; e

VII - realizar o monitoramento dos contratos e atos de destinação de imóveis e coordenar as atividades de gestão contratual.

Art. 43.  Ao Departamento de Modernização e Inovação compete:

I - organizar as informações disponíveis nas plataformas da Secretaria, inclusive as referentes à geoinformação e ao controle de atos administrativos;

II - coordenar e orientar as atividades de transformação dos serviços digitais;

III - supervisionar as atividades relacionadas a governança e gestão da tecnologia da informação e comunicação;

IV - direcionar e coordenar ações relacionadas à inovação tecnológica e de processos âmbito da Secretaria; e

V - coordenar ações de transformação de serviços corporativos.

Art. 44.  Ao Departamento de Assuntos Administrativos e Supervisão de Unidades Descentralizadas compete:

I - orientar as unidades sobre assuntos relativos a questões administrativas, observadas as diretrizes da Secretaria de Gestão Corporativa;

II - desenvolver ações voltadas para melhoria contínua da governança corporativa e da gestão estratégica;

III - gerir a programação e a execução orçamentária e financeira, os convênios, as licitações e os contratos e a infraestrutura das unidades do órgão;

IV - realizar e supervisionar, no âmbito da Secretaria, a elaboração de relatórios de gestão e de atividades e a consolidação dos planos e dos programas anuais e plurianuais;

V - gerir e monitorar o tratamento às demandas judiciais, de órgãos de controle interno e externo, do Ministério Público e da Corregedoria;

VI - coordenar, supervisionar a implementação e difundir as diretrizes de governança e de gestão de riscos;

VII - supervisionar a atuação e representação descentralizada da Secretaria; e

VIII - facilitar a interlocução das superintendências com os demais Departamentos da Secretaria, com o objetivo de garantir a padronização dos processos e a disseminação das melhores práticas de gestão e governança.

E, por fim, localizada topograficamente na Seção III - Das unidades descentralizadas do CAPÍTULO III - da competência dos Órgãos, especificamente no artigo 53, a Superintendência do Patrimônio da União e suas atribuições, da seguinte forma:

 Art. 53.  Às Superintendências do Patrimônio da União compete:

I - programar, executar e prestar contas das ações necessárias à gestão do patrimônio, inclusive as atividades de caracterização, incorporação, destinação, gestão de receitas patrimoniais e fiscalização em sua área de jurisdição, conforme as diretrizes da Unidade Central;

II - zelar pelos bens imóveis que estejam sob sua guarda; e

III -  executar o levantamento e a verificação no próprio local dos imóveis a serem incorporados, a preservação e a regularização dominial desses imóveis e a articulação com as entidades e instituições envolvidas.

Nesse contexto normativo, e considerando que o Decreto acima entrou  em vigor em 24 de janeiro de 2023 será emitida a presente manifestação jurídica.

ANALISE JURIDICA

conhecimento dos fatos relacionados ao uso irregular do imóvel da União

A leitura atenta dos documentos que integram a instrução do presente processo sugere que o uso irregular de área da União  era do conhecimento do Órgão de gestão patrimonial, pelo menos desde 2013, em virtude do  alerta feito pelo Ministério Público Federal  por meio do Oficio nº 514/2013 sobre a área situada  na Praia das Flechas, Ilha da Gipóia, Município de Angra dos Reis – RJ,  ser objeto do inquérito policial nº 028/08 – 2008.51.11.000203-6, por força do qual se apurava possível crime ambiental pela construção do Restaurante dos Reis na faixa de areia com área total de 1.440m2.

Portanto, em princípio, caberia à SPU/RJ envidar esforços já naquela quadra no sentido de promover a fiscalização,  com amparo nas diretrizes contidas na Instrução Normativa SPU nº 2 de 17/05/2010, vigente na época do conhecimento dos fatos:

DA FISCALIZAÇÃO

Art. 2º Entende-se por fiscalização a atividade desenvolvida pela SPU no exercício de seu poder de polícia, voltada à apuração de infrações administrativas contra o patrimônio imobiliário da União.

§ 1º No exercício do poder de polícia de que trata o caput, a SPU poderá se valer de vistoria, requisitar força policial federal, solicitar o auxílio de força pública estadual ou a cooperação de força militar federal para os casos que envolvam segurança nacional ou relevante ofensa a valores, instituições ou patrimônio públicos.

§ 2º A fiscalização dar-se-á de ofício ou a pedido de qualquer interessado e terá caráter preventivo ou coercitivo, podendo ser feita em conjunto com outros órgãos ou entidades estaduais, municipais ou federais, conforme o interesse a ser protegido.

§ 3º Entende-se por caráter preventivo as ações proativas, que visem manter a integridade e uso adequado dos bens imóveis da União e por caráter coercitivo as ações que visam restaurar a integridade e a correta utilização dos bens imóveis da União.

§ 4º A fiscalização, quando exercida diretamente pela SPU, deverá ser efetuada, preferencialmente, por meio de equipe composta por pelo menos duas pessoas, sendo o responsável um servidor da SPU

Grifo nosso

Importante destacar que a Instrução Normativa autorizava, no seu artigo 1º,  o  exercício de ações de fiscalização por meio de parcerias convênios, contratos, termos de cooperação, acordos ou ajustes, presumivelmente com o fito de oferecer alternativas ao gestor público que se defrontasse com dificuldades reais de desempenhar tais tarefas diretamente:  

Art. 1º Esta Instrução Normativa disciplina a atividade de fiscalização dos imóveis da União.

Parágrafo único. Nos termos do art. 4º, da Lei nº 9.636, de 15 de maio de 1998, a SPU poderá executar ações de fiscalização, fazendo-o diretamente ou por meio de parcerias, convênios, contratos, termos de cooperação, acordos ou ajustes.

É dizer, a SPU/RJ poderia recorrer à formalização de  parcerias para enfrentar a noticiada invasão no imóvel da União, caso não dispusesse de meios efetivos para executar a devida fiscalização.

Não obstante, somente em 2016 a SPU/RJ desincumbiu-se da atividade de fiscalização da qual decorreu o Relatório (15453231 do processo, ocorrência 04.09/2016, data da fiscalização 15/03/2016.

Relevante destacar que no Relatório o bem foi caracterizado como de uso comum do povo, localizado na praia da Flexas, Ilha Gipóia, Angra dos Reis/RJ, com construção irregular em área de uso comum do povo correspondente a 235,00 m2 (área (total fiscalizada), e em razão disso emitida a Notificação nº 27/2016.

Considerando a classificação do bem pelos técnicos da SPU/RJ, caberia a adoção imediata das medidas administrativas previstas na citada Instrução Normativa   SPU nº 2 de 17/05/2010 em vigor naquele momento:

CAPÍTULO IIDAS INFRAÇÕES E SANÇÕES Seção IDas Infrações

Art. 3º Considera-se infração administrativa contra o patrimônio da União toda ação ou omissão que consista em:

I - violação do adequado uso, gozo, disposição, proteção, manutenção e conservação dos imóveis da União;

II - realização de aterro, construção ou obra e, bem assim, a instalação de equipamentos no mar, lagos, rios e quaisquer correntes de água, inclusive em áreas de praias, mangues e vazantes, ou em outros bens de uso comum, de domínio da União, sem a prévia autorização da SPU, ou em desacordo com aquela concedida;

III - descaracterização dos bens imóveis da União sem prévia autorização.

Parágrafo único. Será considerado infrator, aquele que, diretamente ou por interposta pessoa, por ação ou omissão, incorrer ou contribuir para a prática das hipóteses previstas neste artigo.

Seção IIDas Sanções

Art. 4º Sem prejuízo da responsabilidade civil e penal e da indenização prevista no art. 10, da Lei nº 9.636, de 15 de maio de 1998, as infrações contra o patrimônio da União são punidas com as seguintes sanções:

I - remoção do aterro, cercas, muros, construção, obra e equipamentos instalados, inclusive na demolição das benfeitorias, à conta de quem as houver efetuado.

II - aplicação de multa nos termos da legislação patrimonial em vigor;

III - desocupação do imóvel; e

IV - embargo de obra, serviço ou atividade.

§ 1º As sanções previstas neste artigo:

I - alcançam os herdeiros e sucessores do infrator, nos limites das forças da herança;

II - poderão ser cominadas isolada, alternativa ou cumulativamente.

§ 2º A aplicação da sanção não prejudica eventual cancelamento ou revogação da destinação outorgada, se for o caso.

§ 3º Na hipótese de não ser possível identificar, de imediato, o responsável pelo aterro, cercas, muros, construção, obra e equipamentos instalados, ou outras benfeitorias de que trata o inciso I, do caput, o direito de regresso subsistirá até a ocorrência da prescrição.

§ 4º As sanções de remoção, demolição, desocupação e embargo criam obrigações propter rem.

§ 5º No tocante à sucessão em vida do bem imóvel fiscalizado, a multa só poderá ser cobrada daquele que era seu titular no momento da prática da infração, uma vez que tal sanção pecuniária tem caráter de pessoalidade.

Grifo nosso

No entanto, ao que parece, nenhuma providência foi adotada diante da transgressão observada no próprio local pelos servidores da SPU/RJ.

Posteriormente, em 11 de novembro de 2021,  nova vistoria no mesmo local permitiu que os servidores elaborassem o RELATÓRIO DE FISCALIZAÇÃO INDIVIDUAL (ORDEM DE FISCALIZAÇÃO Nº: 33/2021), com os dados sobre o imóvel e com a caracterização das condições verificadas na fiscalização, ou seja:

- Área em terreno situado em Ilha

- ENDEREÇO DO IMÓVEL: Praia das Flechas – Ilha da Gipóia – Angra dos Reis

- ESPECIFICAÇÃO DO IMÓVEL: Imóvel construído em área sob o domínio da União.

CARACTERIZAÇÃO DAS CONDIÇÕES VERIFICADAS NA FISCALIZAÇÃO:

Em vistoria realizada na data de 11/11/2021 foi constatado que permanecem erguidas as construções identificadas no Relatório de Fiscalização 04.09/2016 (15453231), ocupando área sob o domínio da União, fora da faixa de areia, situado no alinhamento entre a vegetação e a faixa de areia.

Na ocasião da vistoria o ocupante solicitou prazo para apresentar documentação relacionada à ocupação do imóvel, sendo lavrada na ocasião a Notificação 02/2021, concedendo prazo para que o ocupante venha a oferecer manifestação, apresentar informações ou documentos voltados ao esclarecimento da autoria e/ou à apresentação de elementos que componham a materialidade da possível infração ao patrimônio da União, de modo que se esclareçam os fatos.

A Notificação 02/2021 consta no Anexo 22873415 do processo 04967.015903/2013-51.

O Relatório Fotográfico contido no Anexo SPU-RJ-NUCIP 22872937, proc. 04967.015903/2013-51, ilustra as condições identificadas no decorrer da vistoria.

- OCORRÊNCIA DE INFRAÇÃO

Incerteza

 - NOTIFICAÇÃO Nº 02 / 2022 – DATA: 11/11/2021

Relevante consignar que ao cotejar os dados lançados nos dos dois relatórios técnicos verifica-se que houve alteração em relação à classificação do imóvel vistoriado, antes como bem de uso comum do povo (2016) e, posteriormente,  como “área sob o domínio da União, fora da faixa de areia, situado no alinhamento entre a vegetação e a faixa de areia” (2021).

Digno de nota, também, a manifestação do SPU/RJ contida no Assunto: Ofício nº 821/2022 - PRM/ANGRA/RJ-GAB2 - Referência: IC nº1.30.014.000131/2016-19 dirigido ao Ministério Público Federal por revelar incerteza técnica quanto à identificação e classificação do imóvel da União :

Cabe ainda destacar que a área em questão se encontra antropizada, ou seja, local cujas características originais foram alteradas, sendo necessário o suporte e expertise do INEA e da Prefeitura de Angra dos Reis para verificar se as construções relacionadas à ocupação do Restaurante dos Reis estão localizadas, em parte ou totalmente, em área considerada de praia, em bem de uso comum ou em área não edificante.

Esse contexto de imprecisão e hesitação técnica da SPU/RJ compromete sobremaneira a análise jurídica solicitada, ainda mais se considerarmos que o Órgão de gestão patrimonial da União aguarda o retorno das diligências consubstanciadas nos expedientes relacionados na sequência, que podem aclarar pontos importantes em relação ao imóvel e à construção nele empreendida, essenciais para o ajustado pronunciamento desta Consultoria :

a) OFÍCIO SEI Nº 21018/2023/ME, de 07 de fevereiro de 2023 dirigido Prefeito do Município de Angra dos Reis/Prefeitura Municipal de Angra dos Reis/RJ;

b)  OFÍCIO SEI Nº 21045/2023/ME- de 07 de fevereiro de 2023 dirigido ao Superintendente Regional Superintendência Regional Baía da Ilha Grande (Supbig) - INEA

Ademais, pelo que se infere dos elementos contidos nos Relatórios identificados anteriormente,  a atividade da SPU/RJ parece ter se limitado à mera vistoria,  porque as ações executadas em 2016 e 2021 não acarretaram a adoção de qualquer providência visando à regularização do uso do imóvel da União,  bem como de medidas punitivas previstas na legislação de regência.

No Manual de Fiscalização do Patrimônio da União de 2018 encontramos a distinção entre os conteúdos relacionados à vistoria e à fiscalização:

“VISTORIA X FISCALIZAÇÃO

Comumente os conceitos de vistoria e fiscalização se confundem.

A vistoria é a simples ação de verificar, levantar ou coletar informações sobre os imóveis do patrimônio da União, enquanto a fiscalização é a ação de coibir atos ilícitos contra o patrimônio imobiliário da

União.

Alguns exemplos de vistorias realizadas no âmbito do setor de fiscalização são:

-Acompanhamento dos encargos dos contratos de destinação;

-Verificação da ocupação e coleta de informações para gestão da receita;

-Verificação do efetivo aproveitamento do terreno;

-Verificação da compatibilidade da ocupação com as regras locais de uso do solo;

-Preventiva

-Para garantia do uso livre dos bens de uso comum do povo;

-Para detectar possíveis irregularidades nos demais imóveis.

-Apuração de denúncia de ocorrência de possíveis irregularidades;

-Levantamento de informações para auxílio ao MPF, AGU, dentre outros;

-Entrega/recebimento de chaves e verificação do estado do imóvel funcional;

-Levantamento de informações para verificação da dominialidade da área;

-Levantamento da ocupação para fins de incorporação do imóvel;

-Coleta de informações para atualização cadastral;

A APLICAÇÃO DO PODER DE POLÍCIA

“Poder de polícia é a faculdade de que dispõe a Administração Pública para condicionar e restringir o uso gozo de bens, atividades e direitos individuais, em benefício da coletividade ou do próprio Estado.”

(Hely Lopes Meirelles)

A teor do art. 11, da Lei nº 9.636/98, a SPU tem a incumbência de fiscalizar e zelar para que sejam mantidas a destinação e o interesse público, o uso e a integridade física dos imóveis da União, podendo embargar, aplicar multas e demais sanções previstas em lei.

Nesse sentido, o art. 2º da Instrução Normativa SPU nº 01/2017, estabelece o entendimento de que a fiscalização é a atividade desenvolvida pela SPU no exercício de seu poder de polícia voltada à apuração de infrações administrativas contra o patrimônio imobiliário da União.

Sendo assim, o poder de polícia da SPU deve ser entendido como a sua capacidade de promover vistoria, requisitar força policial federal, solicitar o auxílio de força pública estadual ou ainda cooperação de força militar federal para os casos que envolvam segurança nacional ou relevante ofensa a valores, instituições ou patrimônio públicos.”

Mais adiante, o Manual se ocupa das infrações relacionadas ao patrimônio da União

P AR TE V –

I NF R AÇ Õ E S C O N T R A O P AT RI M Ô NI O D A U NI ÃO

Há ainda ações ou omissões que, além de caracterizarem infrações patrimoniais, igualmente, são infrações ambientais, sanitárias, etc.  Sendo assim, não há qualquer impedimento para que se proceda a autuação, desde que se evite, quando da fundamentação da infração patrimonial, alcançar o fundamento infracional da legislação específica (ambiental, sanitária, etc.), a não ser que o fundamento seja condição para a sanção.

Desse modo, se o cidadão se apropriou de área de mangue, qualificado como bem de uso comum nos termos do art. 6º, do Decreto-Lei nº 2.398/87 (redação dada pela Lei nº 9.636/98), a caracterização da infração deverá evitar considerações sobre tratar-se ou não de área de preservação permanente.

Um outro exemplo, seria uma construção à beira-mar de um tabuleiro litorâneo cuja vegetação original fosse mata atlântica – independentemente de se tratar de infração ambiental, caso haja uma faixa de areia abaixo, deve-se considerar que o uso da beirada pode causar impedimento ao livre acesso e uso da praia abaixo, bem da União, a teor do art. 20, da Constituição Federal.

Na situação hipotética, nitidamente há um interesse para a intervenção da SPU sobre a área acima, de modo que a área abaixo tenha garantido o acesso e o uso que lhe são naturais. Entretanto, a SPU não deve, por si só, definir que se trata de área de risco, de adequada à abertura de acesso ou de preservação permanente. Demanda-se a atuação conjunta com outros órgãos que detenham, formalmente, competências e recursos técnicos para as afirmações necessárias à fundamentação da atuação da SPU.

Ainda, destaca-se o art. 16º da Lei 13.240/2015 que permite a SPU o reconhecimento da utilização de terrenos da União por terceiros em áreas de preservação ambiental ou necessárias à preservação dos ecossistemas naturais, inclusive em Área de Preservação Permanente – APP, devendo ser comprovado perante o órgão ambiental competente que a utilização não concorre nem tenha concorrido para comprometimento da integridade dessas áreas.

Lembre-se que os riscos ambientais, a teor do inciso I, do art. 9º, da Lei nº 9.636/98, são condições impeditivas da destinação, mas não engatilham, por si, a atividade fiscalizatória da SPU com a aplicação de sanções.

 No caso de imóveis destinados, a SPU não tem o dever de controlar possíveis benfeitorias e/ou construções.

Porém, no caso acima descrito, a SPU tenha conhecimento de ocorrência de dano ambiental em área destinada, por meio de manifestação do órgão ambiental responsável, caberá o cancelamento da destinação concedida, em consonância com art. do art. 9º, da Lei nº 9.636/98 e a União deverá imitir-se na posse do referido imóvel (art. 10º, da Lei nº

9.636/98)”

(...)

PARTE VI- SANÇÕES ADMINISTRATIVAS

17. CONCEITO E LEGISLAÇÃO

Sanções administrativas são as consequências legais da ação ou omissão infracional sobre o patrimônio ou bens jurídicos aplicáveis ao agente infrator.

São sanções, no âmbito da administração patrimonial: multa, embargo, demolição/remoção e desocupação do imóvel.

O Decreto-Lei n° 2.398/87 foi alterado pela Lei n° 13.139/2015 que trouxe novidades quanto à aplicação das sanções administrativas. A Instrução Normativa n° 1/2017*, destacaem seu art. 4° as sanções aplicadas e dá outras diretrizes.

Vejamos:

“Art. 4º. Sem prejuízo da responsabilidade civil e penal e da indenização prevista no art. 10, da Lei nº 9.636, de 15 de maio de 1.998, as infrações contra o patrimônio da União são punidas com as seguintes sanções:

I - embargo de obra, serviço ou atividade, até a manifestação da União

quanto à regularidade de ocupação;

II - aplicação de multa nos termos da legislação patrimonial em vigor;

III - desocupação do imóvel; e

IV - demolição e/ou remoção do aterro, construção, obra, cercas ou demais

benfeitorias, bem como dos equipamentos instalados, à conta de quem os houver

efetuado, caso não sejam passíveis de regularização.

§1º. As sanções previstas neste artigo:

I - alcançam os herdeiros e sucessores do infrator, nos limites das forças da

herança;

II - poderão ser cominadas isolada, alternativa ou cumulativamente.

§2º. A aplicação da sanção não prejudica eventual cancelamento ou

revogação da destinação outorgada, se for o caso.

§3º. Na hipótese de não ser possível identificar, de imediato, o responsável pelo

aterro, cercas, muros, construção, obra e equipamentos instalados, ou outras

benfeitorias de que trata o inciso IV, do caput, o direito de regresso subsistirá até a

ocorrência da prescrição.

§4º. As sanções de remoção, demolição, desocupação e embargo criam

obrigações propter rem.

§5º. No tocante à sucessão em vida do bem imóvel fiscalizado, a multa só

poderá ser cobrada daquele que era seu titular no momento da prática da infração,

uma vez que tal sanção pecuniária tem caráter de pessoalidade.”

* A Instrução Normativa n° 1/2017 foi revogada pela INSTRUÇÃO NORMATIVA Nº 23, DE 18 DE MARÇO DE 2020

(...)

20. MULTA

A multa é a sanção pecuniária utilizada pela união como mecanismo de punição e de coerção.

Tal sanção será aplicada sempre que for identificada infração administrativa nas hipóteses previstas no art. 6°, do Decreto-Lei n° 2.398, de 21 de dezembro de 1987.

O fiscal deverá aplicar a multa contendo as informações de autoria, materialidade e valor da infração notificando o embargo quando cabível e intimando o responsável para, no prazo máximo de 30 (trinta) dias, comprovar a regularidade da obra ou promover sua regularização.

Recomendamos a leitura do aludido Manual, a fim de que os agentes da SPU/RJ possam nortear as suas atuações pelas diretrizes detalhadas no documento, observando as alterações normativas posteriores.

Tendo em vista a insatisfatória instrução do processo, e as indefinições apontadas, esta analise jurídica se circunscreverá a recomendações, sugestões,  as quais poderão ser acolhidas na medida em que forem sendo esclarecimentos os pontos obscurecidos indispensáveis à atuação da SPU/RJ.

caracterização das áreas que integram o imóvel da União vistoriado

Impende  ponderar  acerca da necessidade de identificação/caracterização das áreas compreendidas na ocupação perpetrada de forma irregular, conforme determina a Instrução Normativa SPU/SEDDM/ME nº 28, de 26 de abril de 2022,  que estabelece os critérios e procedimentos para a demarcação de terrenos de marinha, terrenos marginais e seus respectivos acrescidos, bem como orienta a identificação das áreas de domínio da União dispostas nos incisos III, IV, VI e VII do Artigo 20 da Constituição Federal de 1988.

Vejamos:

DOS BENS DE DOMÍNIO DA UNIÃO A SEREM CARACTERIZADOS

SEÇÃO I

DOS BENS DE DOMÍNIO

Art. 1º Os bens de domínio da União apresentados pelos incisos III, IV, VI e VII do art. 20 da Constituição Federal de 1988 sob gestão da Secretaria de Coordenação e Governança do Patrimônio da União da Secretaria Especial de Desestatização, Desinvestimento e Mercados do Ministério da Economia serão devidamente caracterizados, para fins de gestão patrimonial e de regularização do direito real, conforme o disposto no Decreto-Lei nº 9.760, de 1946, na Constituição Federal de 1988 e na legislação patrimonial da União vigente.

III - os lagos, rios e quaisquer correntes de água em terrenos de seu domínio, ou que banhem mais de um Estado, sirvam de limites com outros países, ou se estendam a território estrangeiro ou dele provenham, bem como os terrenos marginais e as praias fluviais;

 IV as ilhas fluviais e lacustres nas zonas limítrofes com outros países; as praias marítimas; as ilhas oceânicas e as costeiras, excluídas, destas, as que contenham a sede de Municípios, exceto aquelas áreas afetadas ao serviço público e a unidade ambiental federal, e as referidas no art. 26, II;         (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 46, de 2005)

VI - o mar territorial;

VII - os terrenos de marinha e seus acrescidos;

§ 1º São bens de domínio da União contemplados por esta instrução normativa:

a) os lagos, rios e quaisquer correntes de água em terrenos de seu domínio, ou que banhem mais de um Estado, sirvam de limites com outros países, ou se estendam a território estrangeiro ou dele provenham, bem como os terrenos marginais e as praias fluviais;

b) as ilhas fluviais e lacustres nas zonas limítrofes com outros países; as praias marítimas; as ilhas oceânicas e as costeiras, excluídas, destas, as que contenham a sede de municípios;

c) os terrenos de marinha e seus acrescidos;

d) os manguezais; e

e) o mar territorial.

§ 2º As praias, os mangues, os espelhos d´água do mar territorial, lagos e quaisquer correntes d'água de domínio da União são considerados bens para fins da gestão patrimonial.

§ 3º O cadastro dos bens de domínio da União relacionados nos incisos I, II, V, IX, X, XI do art. 20 da Constituição Federal será efetuado nos sistemas de gestão patrimonial da Secretaria de Coordenação e Governança do Patrimônio da União e no banco de dados geográfico da infraestrutura de dados espaciais (BDG-IDE-SPU), nos termos do Decreto nº 99.672, de 6 de novembro de 1990, e conforme as competências estabelecidas pela Lei nº 9.636, de 1998, e Decreto-Lei nº 9.760, de 1946.

(...)

DAS ÁREAS DE DOMÍNIO DA UNIÃO A SEREM IDENTIFICADAS

Art. 10. As áreas de domínio da União são aquelas cujas características físico-ambientais e identidade paisagística por si, são suficientes para vinculá-las ao domínio da União - estabelecido nos incisos III, IV e VI do art. 20 da Constituição Federal, no Decreto-Lei nº 9.760, de 1946, e na Lei nº 8.617, de 4 de janeiro de 1993.

Art. 11. A Identificação Direta de Áreas da União é o processo técnico-administrativo pelo qual a Secretaria de Coordenação e Governança do Patrimônio da União, para fins de gestão patrimonial, caracteriza as áreas de domínio da União destacadas nos incisos III, IV e VI do art. 20 da Constituição Federal.

Parágrafo único. Constitui objeto da Identificação Direta a delimitação das áreas de domínio da União estabelecidas pelos incisos III, IV e VI do art. 20 da Constituição Federal, correspondendo:

I - as águas públicas de uso comum pertencentes à União, incluindo as águas marítimas, o mar territorial, os golfos, baías e enseadas, as correntes, canais, represas, reservatórios, lagos e lagoas navegáveis ou flutuáveis, bem como as correntes de que se façam estas águas, nos termos dos arts. 2º e 29 do Decreto nº 24.643, de 10 de julho de 1934, e Lei nº 8.617, de 1993;

II - as ilhas costeiras e oceânicas, bem como as ilhas fluviais situadas na faixa de fronteira ou onde se faça sentir a influência de marés;

III - as praias marítimas, as fluviais e as localizadas onde se faça sentir a influência de marés, em conformidade com Lei nº 7.661, de 1988, e Lei nº 13.240, de 30 de dezembro de 2015.

IV - os terrenos de mangue, mangues ou manguezais, conforme Decreto-Lei nº 6.871 de 15 de setembro de 1944, alínea "l" do art. 1º do Decreto-Lei nº 9.760, de 1946, e inciso I do art. 20 da Constituição Federal de 1988.

Art. 12. A Identificação Direta de Áreas da União elencadas pelo art. 11 desta Instrução Normativa prescinde de comissão para a sua caracterização.

§ 1º A Identificação Direta de Áreas da União será preferencialmente executada por equipe técnica multidisciplinar, podendo também ser realizada pela comissão de demarcação dos terrenos de marinha ou marginais.

§ 2º A Identificação Direta de Áreas da União localizadas na zona costeira deverá considerar os princípios, diretrizes e conceitos estabelecidos pelo Plano Nacional de Gerenciamento Costeiro - PNGC e presentes nos manuais do Projeto de Gestão Integrada da Orla Marítima - Projeto Orla, com destaque para os diagnósticos elaborados pelos Planos de Gestão Integrada da Orla Marítima - PGI, quando existentes para o município ou trecho.

Art. 13. As águas públicas de uso comum de domínio da União são constituídas pelos rios, represas, reservatórios, lagos, lagoas lagunas, e quaisquer correntes de água em terrenos de seu domínio, ou que banhem mais de uma Unidade da Federação, que sirvam de limites com outros países, ou estendam-se a território estrangeiro ou dele provenham, situados na faixa de fronteira do território nacional ou as que sofram influência de marés, nos termos do inciso III do art. 20 da Constituição Federal e Decreto nº 24.643, de 1934, e Decreto-Lei nº 852, de 11 de 1938.

§ 1º Para fins de classificação quanto ao domínio da União, cada curso d’água será analisado desde o limite da influência de marés até a sua nascente, nos termos do art. 4º desta Instrução Normativa.

§ 2º As correntes d’água serão examinadas sempre de jusante para montante, iniciando-se pela identificação do seu curso principal, onde a cada confluência será considerado curso d’água principal aquele cuja bacia hidrográfica tiver a maior área de drenagem.

§ 3º A determinação das áreas de drenagem será feita a partir da base cartográfica sistemática terrestre, sendo o limite das ottobacias a principal referência espacial para a análise.

§ 4º A identificação do espelho d'água dos rios de domínio da União incluirá também as áreas adjacentes periodicamente inundadas por suas enchentes médias ordinárias do rio federal, podendo sobrepor-se, parcial ou integralmente, às fozes de seus afluentes, meandros ativos ou abandonados, as lagoas, alagados, pântanos e outras áreas úmidas marginais.

Art. 14. As ilhas fluviais onde se faça sentir a influência de marés ou situadas na faixa de fronteira, bem como as oceânicas e costeiras, excluídas, destas, as que contenham a sede de municípios, exceto aquelas áreas afetadas ao serviço público e a unidade ambiental federal.

§ 1º As ilhas são caracterizadas como terrenos ordinariamente circundados por águas, ainda que variando sazonalmente suas dimensões, situadas em mares, oceanos, estuários, lagos, represas, reservatórios e rios.

§ 2º São consideradas ilhas costeiras todas aquelas situadas em águas públicas onde se faça sentir a influência de marés, nos termos do Decreto nº 24.643, de 1934 e art. 2º do Decreto-Lei nº 9.760, de 1946.

Art. 15. As praias são bens públicos de uso comum do povo, caracterizadas pela área coberta e descoberta periodicamente pelas águas, acrescida da faixa subsequente de material detrítico, tal como areias, cascalhos, seixos e pedregulhos, até o limite onde se inicie a vegetação natural, ou, em sua ausência, onde comece um outro ecossistema, nos termos da Lei nº 7.661, de 1988.

§ 1º Uma vez que as praias possuem limites dinâmicos, alterados por processos erosivos ou deposicionais, sua delimitação será realizada para o recorte temporal do principal insumo técnico utilizado em sua identificação.

§ 2º A identificação direta das praias não se confunde com a delimitação de polígonos para o Termo de Adesão à Gestão de Praia, recomendando-se a análise e utilização das geoinformações e procedimentos técnicos comuns a ambos os instrumentos, conforme art. 10 da Instrução Normativa nº 89, de 26 de novembro de 2021, ou outra que vier a lhe substituir.

§ 3º A faixa de segurança será delimitada a partir da identificação direta da praia, nos termos do §3º do art. 1º da Lei nº 13.240, de 2015, ou, em sua ausência, da orla marítima, correspondente ao limite do espelho d'água com influência de marés, nos termos do § 3º do art. 49 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias.

Art. 16. Os terrenos de mangue, mangues ou manguezais constituem patrimônio da União onde quer que estejam localizados, havendo sido incluídos no patrimônio da União pelo Decreto-Lei nº 6.871, de 1944, e mantidos pelos dispositivos apresentados pela alínea "l" do art. 1º do Decreto-Lei nº 9.760, de 1946, e inciso "I" do art. 20 da Constituição Federal.

Parágrafo único. Os manguezais constituem um ecossistema litorâneo essencial à preservação da vida, que ocorre em terrenos baixos sujeitos à ação das marés, sendo formado por vasas lodosas recentes ou arenosas, às quais se associa, predominantemente, a vegetação natural conhecida como mangue, com influência fluviomarinha, típica de solos limosos de regiões estuarinas e com dispersão descontínua ao longo da costa brasileira, entre os Estados do Amapá e de Santa Catarina, nos termos do art. 3º, inciso XIII, da Lei nº 12.651, de 2012.

(...)

Ainda que não seja possível a identificação imediata e certeira, o artigo 64 do Decreto-lei nº 9.760, de 1946 admite considerar que os imóveis sejam presumidamente da União nas seguintes condições:  

Art. 64. Os imóveis presumidamente da União referem-se aos terrenos ou áreas, bem como suas benfeitorias e acessões, cuja inexistência ou inconclusão de processo demarcatório da Linha do Preamar Médio - LPM ou da Linha Média das Enchentes Ordinárias - LMEO impedem a manifestação de domínio em definitivo por parte da Secretaria de Coordenação e Governança do Patrimônio da União.

§ 1º Os procedimentos técnicos para aplicação do caput serão os mesmos aplicados à Identificação Direta de Áreas da União, conforme art. 11 desta Instrução Normativa, incluindo as situações previstas no art. 61 do Decreto-Lei nº 9.760, de 1946, e no art. 10 do Decreto nº 14.595 de 31 de dezembro de 1920.

§ 2º A análise do que trata o parágrafo anterior será aplicada apenas em situações específicas a serem definidas pela Unidade Central da Secretaria de Coordenação e Governança do Patrimônio da União ou autorizadas pelo Departamento de Caracterização e Incorporação do Patrimônio ou pelo Departamento de Destinação Patrimonial, vedada a emissão de termo de incorporação.

O que se reputa essencial no caso concreto, para fins de regularização da ocupação noticiada é identificar as áreas indubitavelmente classificadas como bem de uso comum do povo, porque dita categoria exige tratamento específico e diferenciado em relação às áreas consideradas dominicais ou especiais.

Sobre o tema, trazemos à colação trecho da NOTA n. 02521/2019/EMS/CGJPU/CONJUR-PDG/PGFN/AGU (NUP: 10154.108891/2019-60:

(...)

“12. No caso dos autos, a SPU esclareceu que a obra pode atingir terrenos de marinha e acrescidos que têm, em parte, natureza de bens dominiais. A SPU/CE entende que é possível afetar esses bens ao uso comum do povo, permitindo, assim, a autorização de obra pretendida.

13. A caracterização dos bens públicos como de uso comum do povo, de uso especial ou dominiais depende de sua afetação. Em alguns casos, a lei comina uma forma específica para que se possa promover a afetação ou desafetação dos bens públicos. Um exemplo é a constituição de unidades de conservação da natureza em áreas públicas. Uma área de floresta terá, em princípio, natureza de bem de uso comum do povo. Entretanto, caso um decreto venha a criar naquele espaço um parque nacional, ele passará a ser um bem de uso especial, eis que afetado a uma finalidade pública. Por outro lado, sua desafetação só poderá ser feita por lei, por força do art. 225, §1º, III, da Constituição Federal.

14. Na maioria das vezes, porém, a afetação e desafetação de bens públicos se dá pelo uso ao qual esses bens se destinam. Isso porque os bens públicos não são intrinsecamente de uso comum do povo, de uso especial ou dominicais. Esse enquadramento dependerá da destinação que a Administração der a cada um deles (afetação). Essa é a lição que se colhe da doutrina:

“Portanto, em relação a alguns bens públicos, verifica-se que, apesar de o Código Civil criar categorias jurídicas de bens públicos distintas e perfeitamente diferenciáveis, na prática, a qualificação de um bem como de uso comum ou especial depende de atos de afetação. Isso porque alguns bens públicos não são, ‘de per se’, de uso comum ou de uso especial; o mesmo bem pode transitar por essas categorias. O mesmo bem que hoje é de uso comum amanhã pode ser de uso especial e, depois, pode ser desafetado e recair na categoria dos dominicais.” (ABE, Nilma de Castro. Gestão do Patrimônio Público Imobiliário. Leme: Mizuno, 2006, p. 51.)

15. Para dar um exemplo semelhante ao anterior, suponhamos que aquela área de floresta, em princípio bem de uso comum do povo, venha a ser destinada ao Exército para fins de instrução militar. Para que isso ocorra, bastará a entrega do imóvel ao órgão castrense, que irá aplicá-lo em suas atividades finalísticas, convertendo-o em bem de uso especial. Na hipótese de não mais haver interesse no uso daquele imóvel, bastará o cancelamento do termo de entrega para promover sua desafetação, sendo a natureza do bem definida pela destinação ulterior que se lhe venha a dar.

16. Portanto, caso os terrenos de marinha e acrescidos tratados nos autos não estejam destinados ao uso no serviço público (bens de uso especial) ou não sejam explorados patrimonialmente pela União (bens dominiais), eles terão natureza de bens de uso comum do povo. Dessa forma, como a intervenção que se pretende realizar (implantação do Projeto Urbanização da “Praça José Batista de Carvalho") manterá essa característica, será juridicamente viável a autorização de obra pleiteada.”

O Código Civil, como bem lembrado na Nota Jurídica, nos oferece um rol exemplificativo de bens públicos de uso comum do povo, uma das três categorias de bens listados nos incisos do artigo 99. Porém, “na prática, a qualificação de um bem como de uso comum ou especial depende de atos de afetação. Isso porque alguns bens públicos não são, ‘de per se’, de uso comum ou de uso especial; o mesmo bem pode transitar por essas categorias".

São considerados bens públicos:

CAPÍTULO III

Dos Bens Públicos

Art. 98. São públicos os bens do domínio nacional pertencentes às pessoas jurídicas de direito público interno; todos os outros são particulares, seja qual for a pessoa a que pertencerem.

Art. 99. São bens públicos:

I - os de uso comum do povo, tais como rios, mares, estradas, ruas e praças;

II - os de uso especial, tais como edifícios ou terrenos destinados a serviço ou estabelecimento da administração federal, estadual, territorial ou municipal, inclusive os de suas autarquias;

III - os dominicais, que constituem o patrimônio das pessoas jurídicas de direito público, como objeto de direito pessoal, ou real, de cada uma dessas entidades.

Parágrafo único. Não dispondo a lei em contrário, consideram-se dominicais os bens pertencentes às pessoas jurídicas de direito público a que se tenha dado estrutura de direito privado.

Art. 100. Os bens públicos de uso comum do povo e os de uso especial são inalienáveis, enquanto conservarem a sua qualificação, na forma que a lei determinar.

Art. 101. Os bens públicos dominicais podem ser alienados, observadas as exigências da lei.

Art. 102. Os bens públicos não estão sujeitos a usucapião.

Art. 103. O uso comum dos bens públicos pode ser gratuito ou retribuído, conforme for estabelecido legalmente pela entidade a cuja administração pertencerem.

Grifo nosso

Havendo um nível aceitável de segurança em relação à características das áreas, a SPU/RJ terá condições de buscar a regularização da ocupação ou, na hipótese de não ser possível a regularização, promover atos de retomada do bem.

A impossibilidade de regularização da ocupação pelos meios admitidos na legislação atrai a incidência do disposto no art.10, parágrafo único, da Lei 9.636, de 1998, situação em que a União deverá tomar as medidas necessárias à desocupação e recuperação da posse do imóvel, bem como cobrança da indenização devida.

inscrição de ocupação

Excluídos os bens de uso comum do povo, como as praias, será possível, considerar, por exemplo, a inscrição de ocupação, objetivando a regularizado da utilização do imóvel da União, desde que o ocupante atenda os requisitos definidos nas normas jurídicas aplicáveis.

A inscrição de ocupação é um ato administrativo precário e resolúvel a qualquer tempo, por meio do qual a União reconhece o direito de utilização de áreas de seu domínio, desde que comprovado o preenchimento dos requisitos legais, não gerando para o ocupante quaisquer direitos inerentes à propriedade. Ela apenas deve de ser realizada quando devidamente comprovado, na forma da legislação, o efetivo aproveitamento do terreno.

A legislação a respeito do tema encontra-se consubstanciada nos seguintes principais normativos:

DECRETO-LEI n 9.760 de 1946

SEÇÃO V

DA REGULARIZAÇÃO DA OCUPAÇÃO DE IMÓVEIS PRESUMIDAMENTE DE DOMÍNIO DA UNIÃO

         Art. 61. O S. P. U. exigirá de todo aquêle que estiver ocupando imóvel presumidamente pertencente à União, que lhe apresente os documentos e títulos comprobatórios de seus direitos sôbre o mesmo.                  (Vide Lei nº 2.185, de 1954)

        § 1º Para cumprimento do disposto neste artigo, o órgão local do S. P. U., por edital, sem prejuízo de intimação por outro meio, dará aos interessados o prazo de 60 (sessenta) dias, prorrogáveis por igual têrmo, a seu prudente arbítrio.          (Vide Lei nº 2.185, de 1954)

        § 2º O edital será afixado na repartição arrecadadora da Fazenda Nacional, na localidade da situação do imóvel, e publicado no órgão oficial do Estado ou Território, ou na fôlha que lhe publicar o expediente, e no Diário Oficial da União, em se tratando de imóvel situado no Distrito Federal.               (Vide Lei nº 2.185, de 1954)

         Art. 62. Apreciados os documentos exibidos pelos interessados e quaisquer outros que possa produzir o S.P.U., com seu parecer, submeterá ao C.T.U. a apreciação do caso.

        Parágrafo único. Examinado o estado de fato e declarado o direito que lhe é aplicável, o C.T.U. restituirá o processo ao S.P.U. para cumprimento da decisão, que então proferir.

         Art. 63. Não exibidos os documentos na forma prevista no art. 61, o S.P.U. declarará irregular a situação do ocupante, e, imediatamente, providenciará no sentido de recuperar a União a posse do imóvel esbulhado.

        § 1º Para advertência a eventuais interessados de boa fé e imputação de responsabilidades civis e penais se fôr o caso, o S.P.U. tornará pública, por edital, a decisão que declarar a irregularidade da detenção do imóvel esbulhado.

        § 2º A partir da publicação da decisão a que alude o § 1º, se do processo já não constar a prova do vício manifesto da ocupação anterior, considera-se constituída em má fé a detenção de imóvel do domínio presumido da União, obrigado o detentor a satisfazer plenamente as composições da lei.

CAPÍTULO VI Da Ocupação

        Art. 127. Os atuais ocupantes de terrenos da União, sem título outorgado por esta, ficam obrigados ao pagamento anual da taxa de ocupação.

Art. 128.  O pagamento da taxa será devido a partir da inscrição de ocupação, efetivada de ofício ou a pedido do interessado, não se vinculando ao cadastramento do imóvel.                     (Redação dada pela Lei nº 13.139, de 2015) 

         § 1^o (Revogado).                        (Redação dada pela Lei nº 13.139, de 2015)

        § 2^o (Revogado).                     (Redação dada pela Lei nº 13.139, de 2015)

        § 3^o (Revogado).                        (Redação dada pela Lei nº 13.139, de 2015)

         § 4^o Caso o imóvel objeto do pedido de inscrição de ocupação não se encontre cadastrado, a Secretaria do Patrimônio da União do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão efetuará o cadastramento.     (Incluído  pela Lei nº 13.139, de 2015) 

(...)

Art. 131. A inscrição e o pagamento da taxa de ocupação, não importam, em absoluto, no reconhecimento, pela União, de qualquer direito de propriedade do ocupante sobre o terreno ou ao seu aforamento, salvo no caso previsto no item 4 do artigo 105.

Art. 132. A União poderá, em qualquer tempo que necessitar do terreno, imitir-se na posse do mesmo, promovendo sumariamente a sua desocupação, observados os prazos fixados no § 3º, do art. 89.

        § 1º As benfeitorias existentes no terreno somente serão indenizadas, pela importância arbitrada pelo S.P.U., se por este fôr julgada de boa fé a ocupação.

        § 2º Do julgamento proferido na forma do parágrafo anterior, cabe recurso para o C.T.U., no prazo de 30 (trinta) dias da ciência dada ao ocupante.

        § 3º O preço das benfeitorias será depositado em Juízo pelo S.P.U., desde que a parte interessada não se proponha a recebê-lo.

        Art. 132-A.  Efetuada a transferência do direito de ocupação, o antigo ocupante, exibindo os documentos comprobatórios, deverá comunicar a transferência à Superintendência do Patrimônio da União, no prazo de até sessenta dias, sob pena de permanecer responsável pelos débitos que vierem a incidir sobre o imóvel até a data da comunicação. 

 LEI 9.636, DE 1998

Da Inscrição da Ocupação

(Redação dada pela Lei nº 11.481, de 2007)

Art. 7o  A inscrição de ocupação, a cargo da Secretaria do Patrimônio da União, é ato administrativo precário, resolúvel a qualquer tempo, que pressupõe o efetivo aproveitamento do terreno pelo ocupante, nos termos do regulamento, outorgada pela administração depois de analisada a conveniência e oportunidade, e gera obrigação de pagamento anual da taxa de ocupação.       (Redação dada pela Lei nº 11.481, de 2007)

§ 1o  É vedada a inscrição de ocupação sem a comprovação do efetivo aproveitamento de que trata o caput deste artigo.        (Incluído pela Lei nº 11.481, de 2007)

§ 2o  A comprovação do efetivo aproveitamento será dispensada nos casos de assentamentos informais definidos pelo Município como área ou zona especial de interesse social, nos termos do seu plano diretor ou outro instrumento legal que garanta a função social da área, exceto na faixa de fronteira ou quando se tratar de imóveis que estejam sob a administração do Ministério da Defesa e dos Comandos da Marinha, do Exército e da Aeronáutica.        (Incluído pela Lei nº 11.481, de 2007)

§ 3o  A inscrição de ocupação de imóvel dominial da União, a pedido ou de ofício, será formalizada por meio de ato da autoridade local da Secretaria do Patrimônio da União em processo administrativo específico.         (Incluído pela Lei nº 11.481, de 2007)

§ 4o  Será inscrito o ocupante do imóvel, tornando-se este o responsável no cadastro dos bens dominiais da União, para efeito de administração e cobrança de receitas patrimoniais.                       (Incluído pela Lei nº 11.481, de 2007)

§ 5o  As ocupações anteriores à inscrição, sempre que identificadas, serão anotadas no cadastro a que se refere o § 4o deste artigo para efeito de cobrança de receitas patrimoniais dos respectivos responsáveis, não incidindo, em nenhum caso, a multa de que trata o § 5º do art. 3º do Decreto-Lei nº 2.398, de 21 de dezembro de 1987.                    (Incluído pela Lei nº 11.481, de 2007)

§ 5o As ocupações anteriores à inscrição, sempre que identificadas, serão anotadas no cadastro a que se refere o § 4o.                 (Redação dada pela Lei nº 13.139, de 2015)

§ 6o  Os créditos originados em receitas patrimoniais decorrentes da ocupação de imóvel da União serão lançados após concluído o processo administrativo correspondente, observadas a decadência e a inexigibilidade previstas no art. 47 desta Lei.                        (Incluído pela Lei nº 11.481, de 2007)

§ 7o  Para efeito de regularização das ocupações ocorridas até 27 de abril de 2006 nos registros cadastrais da Secretaria do Patrimônio da União, as transferências de posse na cadeia sucessória do imóvel serão anotadas no cadastro dos bens dominiais da União para o fim de cobrança de receitas patrimoniais dos respectivos responsáveis, não dependendo do prévio recolhimento do laudêmio.                  (Incluído pela Lei nº 11.481, de 2007)

§ 7º  Para fins de regularização nos registros cadastrais da Secretaria do Patrimônio da União do Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão das ocupações ocorridas até 10 de junho de 2014, as transferências de posse na cadeia sucessória do imóvel serão anotadas no cadastro dos bens dominiais da União para o fim de cobrança de receitas patrimoniais dos responsáveis, não dependendo do prévio recolhimento do laudêmio                   (Redação dada pela Medida Provisória  nº 852, de 2018)

§ 7º  Para fins de regularização nos registros cadastrais da Secretaria do Patrimônio da União do Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão das ocupações ocorridas até 10 de junho de 2014, as transferências de posse na cadeia sucessória do imóvel serão anotadas no cadastro dos bens dominiais da União para o fim de cobrança de receitas patrimoniais dos responsáveis, independentemente do prévio recolhimento do laudêmio.                (Redação dada pela Lei nº 13.813, de 2019)

Art. 8o Na realização do cadastramento ou recadastramento de ocupantes, serão observados os procedimentos previstos no art. 128 do Decreto-Lei no 9.760, de 5 de setembro de 1946, com as alterações desta Lei.

Art. 9o É vedada a inscrição de ocupações que:

I - ocorrerem após 15 de fevereiro de 1997;         (Vide Medida Provisória nº 292, de 2006)         (Vide Medida Provisória nº 335, de 2006)

I - ocorreram após 27 de abril de 2006;                      (Redação dada pela Lei nº 11.481, de 2007)

I - ocorreram após 10 de junho de 2014;                   (Redação dada pela Lei nº 13.139, de 2015)

II - estejam concorrendo ou tenham concorrido para comprometer a integridade das áreas de uso comum do povo, de segurança nacional, de preservação ambiental, das necessárias à proteção dos ecossistemas naturais, das reservas indígenas, das ocupadas por comunidades remanescentes de quilombos, das vias federais de comunicação, das reservadas para construção de hidrelétricas, ou congêneres, ressalvados os casos especiais autorizados na forma da lei.                     (Vide Medida Provisória nº 292, de 2006)                     (Vide Medida Provisória nº 335, de 2006)

II - estejam concorrendo ou tenham concorrido para comprometer a integridade das áreas de uso comum do povo, de segurança nacional, de preservação ambiental ou necessárias à preservação dos ecossistemas naturais e de implantação de programas ou ações de regularização fundiária de interesse social ou habitacionais das reservas indígenas, das áreas ocupadas por comunidades remanescentes de quilombos, das vias federais de comunicação e das áreas reservadas para construção de hidrelétricas ou congêneres, ressalvados os casos especiais autorizados na forma da lei.                   (Redação dada pela Lei nº 11.481, de 2007)

Art. 10. Constatada a existência de posses ou ocupações em desacordo com o disposto nesta Lei, a União deverá imitir-se sumariamente na posse do imóvel, cancelando-se as inscrições eventualmente realizadas.

Parágrafo único. Até a efetiva desocupação, será devida à União indenização pela posse ou ocupação ilícita, correspondente a 10% (dez por cento) do valor atualizado do domínio pleno do terreno, por ano ou fração de ano em que a União tenha ficado privada da posse ou ocupação do imóvel, sem prejuízo das demais sanções cabíveis.

LEI 13.240, DE 30 DE DEZEMBRO DE 2015

(...)

Art. 16. A Secretaria do Patrimônio da União poderá reconhecer a utilização de terrenos da União por terceiros em áreas de preservação ambiental ou necessárias à preservação dos ecossistemas naturais, inclusive em Área de Preservação Permanente – APP, inscrevendo-os em regime de ocupação, observados os prazos da Lei nº 9.636, de 15 de maio de 1998 , devendo ser comprovado perante o órgão ambiental competente que a utilização não concorre nem tenha concorrido para comprometimento da integridade dessas áreas.

§ 1º O ocupante responsabiliza-se pela preservação do meio ambiente na área inscrita em ocupação e pela obtenção das licenças urbanísticas e ambientais eventualmente necessárias, sob pena de cancelamento da inscrição de ocupação.

§ 2º O reconhecimento de que trata este artigo não se aplica às áreas de uso comum.

Grifo nosso

Relativamente ao conteúdo normativo que impõe o "efetivo aproveitamento", coube ao Decreto nº 3.725, de 10 de janeiro de 2001 esmiuçá-lo:

Art. 2^o  Considera-se para a finalidade de que trata o art. 6º da Lei nº 9.636, de 1998:

I - efetivo aproveitamento:

a) a utilização de área pública como residência ou local de atividades comerciais, industriais ou de prestação de serviços, ou rurais de qualquer natureza, e o exercício de posse nas áreas contíguas ao terreno ocupado pelas construções correspondentes, até o limite de duas vezes a área de projeção das edificações de caráter permanente; e

b) as ocorrências e especificações definidas pela Secretaria do Patrimônio da União;

II - áreas de acesso necessárias ao terreno: a parcela de imóvel da União utilizada como servidão de passagem, quando possível, definida pela Secretaria do Patrimônio da União;

III - áreas remanescentes que não constituem unidades autônomas: as que se encontrem, em razão do cadastramento de uma ou mais ocupações, da realização de obras públicas, da existência de acidentes geográficos ou de outras circunstâncias semelhantes, encravadas ou que possuam medidas inferiores às estabelecidas pelas posturas municipais ou à fração mínima rural fixada para a região; e

IV - faixas de terrenos de marinha e de terrenos marginais que não possam constituir unidades autônomas por circunstâncias semelhantes às mencionadas no inciso anterior.

Parágrafo único.  Na hipótese de comprovação de efetivo aproveitamento por grupo de pessoas sob a forma de parcelamento irregular do solo, o cadastramento deverá ser realizado em nome coletivo.

A Instrução Normativa nº 4, de 14 de agosto de 2018, fixou os procedimentos administrativos para a inscrição de ocupação em terrenos e imóveis da União, definiu os procedimentos para a outorga, transferência, revogação e cancelamento, e também   o conceito de efetivo aproveitamento nos seguintes termos:

CAPÍTULO III

DOS REQUISITOS PARA INSCRIÇÃO DE OCUPAÇÃO

Seção I

Dos Requisitos

Art. 6º - A inscrição de ocupação somente ocorrerá quando forem preenchidos os seguintes requisitos legais e normativos:

I - comprovação do efetivo aproveitamento;

II - interessado comprovar que a ocupação do imóvel ocorreu até a data prevista no inc. I do art. 9º da Lei nº 9.636, de 1998; e

III - que o imóvel não esteja inserido nas vedações do art. 9º da Lei nº 9.636, de 1998, e do art. 12 desta IN.

Seção II

Da Caracterização do Efetivo Aproveitamento

Art. 7º Considera-se efetivo aproveitamento, para efeitos de inscrição de ocupação no caso de imóveis urbanos:

I - a utilização de área pública como residência ou local de atividades comerciais, industriais ou de prestação de serviços, e o exercício de posse nas áreas contíguas ao terreno ocupado pelas construções correspondentes, até o limite de duas vezes a área de projeção das edificações de caráter permanente, observada a legislação vigente sobre o parcelamento do solo, e nos termos do art. 2º, inc. i, "a" do decreto nº 3.725, de 2001;

II - as faixas de terrenos de marinha e de terrenos marginais que não possam constituir unidades autônomas utilizadas pelos proprietários de imóveis lindeiros, excluídas aquelas áreas ocupadas por comunidades tradicionais;

III - a detenção de imóvel da União fundada em título de propriedade registrado no Cartório de Registro de Imóveis sob a suposição de se tratar de bem particular; ou

IV - a detenção de imóvel que, embora não edificado, esteja na posse de particular com base em título registrado em Cartório outorgado pelo Estado ou Município na suposição de que se tratassem de terrenos alodiais.

Parágrafo único - Na hipótese do inciso I do caput, poderão ser inscritas as áreas de acesso necessárias e indispensáveis ao terreno que se encontre totalmente encravado, bem como as áreas remanescentes que não puderem constituir unidades autônomas, incorporando-se à inscrição principal.  

 (...)

 "Da Comprovação do Tempo de Ocupação

Art. 11. Para fins de comprovação do tempo da ocupação, para imóveis urbanos e rurais, o interessado deverá apresentar, sem prejuízo de outros meios admitidos em direito:

I - "habite-se", alvarás, declaração de entidades e órgãos públicos atestando a idade da edificação do imóvel ou do uso do terreno;

II - lançamento da edificação em carnê de Imposto Predial e Territorial Urbano - IPTU;

III - carnê de Imposto sobre Propriedade Territorial Rural - ITR

Verifica-se, portanto, que a regularização na utilização dos imóveis da União por meio de Inscrição de Ocupação tem seu roteiro definido nos principais normativos acima, os quais deixam evidente que ela só poderá ocorrer quando forem  atendidos os requisitos previstos na Lei nº 9.636 de 1998 e demais normas aplicáveis.

Caso contrário, a União deverá imitir-se na posse e cobrar pelo uso indevido do bem ao longo desses ano (indenização).

 regularização de ocupação de terreno da União. Manifestações jurídicas da AGU

O assunto relacionado à regularização de ocupação de terreno da União já foi enfrentado em outras  oportunidades, inclusive pela  Comissão Permanente de Patrimônio e Serviço Público do Departamento de Coordenação e Orientação de Órgãos Jurídicos (DECOR) da Consultoria-Geral da União de que são exemplos as manifestações indicadas:

 a) PARECER n. 00151/2020/AN/CJU-CE/CGU/AGU, NUP: 03080.012340 / 93-19. O Parecer Jurídico cuidou com muita precisão  das ocupações irregulares de terrenos da União, razão pela qual se torna importante a sua transcrição:

(...)

“Acredito que esse parece ter sido o entendimento firmado no Tema nº 14, no qual a Comissão Permanente de Patrimônio e Serviço Público do Departamento de Coordenação e Orientação de Órgãos Jurídicos (DECOR) da Consultoria-Geral da União apreciou assunto envolvendo ocupações irregulares de terrenos da União, ocasião em que foram fixadas propostas para enunciado, visando uniformização de entendimentos em temas patrimoniais (Memorando Circular n° 028/20 18-CGU/AGU - Assunto: Enunciados para uniformização de entendimentos em temas patrimoniais. Processo n° 00400.002156/2013-45). Ao final, o Tema 14 recebeu a seguinte proposta de enunciado, devidamente aprovada no âmbito da Consultoria-Geral da União:

Tema nº 14­ -Ocupações irregulares de terrenos da União.

“I – Mediante prévia notificação do ocupante irregular de bem imóvel da União, o órgão patrimonial procederá à verificação do atendimento dos seguintes requisitos legais:

a) ocupação em bens de uso dominical, anterior a 10/06/2014;

b) desnecessidade da utilização do imóvel no interesse do serviço público ou no desenvolvimento de projetos públicos, sociais ou econômicos de interesse nacional, à preservação ambiental, à proteção dos ecossistemas naturais e à defesa nacional;

c) comprovação do efetivo aproveitamento do terreno pelo ocupante, exceto em imóveis tomados por assentamentos informais definidos pelo município, ou compostos de faixas de terrenos marginais ou de marinha que não possam constituir unidades autônomas, utilizadas pelos proprietários de imóveis lindeiros;

d) não esteja concorrendo ou tenha concorrido para comprometer a integridade das áreas de uso comum do povo, de segurança nacional, de preservação ambiental ou necessárias à preservação dos ecossistemas naturais e de implantação de programas ou ações de regularização fundiária de interesse social ou habitacionais das reservas indígenas, das áreas ocupadas por comunidades remanescentes de quilombos, das vias federais de comunicação e das áreas reservadas para construção de hidrelétricas ou congêneres, ressalvados os casos especiais autorizados na forma da lei

II – Para fins da sua inscrição, não caracteriza ocupação nova a transmissão posterior a 10/06/2014 de direitos a benfeitorias construídas em imóvel da União, desde que após essa data não tenha ocorrido solução de continuidade na ocupação.

III–Os imóveis administrados pelos órgãos militares não são passíveis de inscrição de ocupação, devendo ser canceladas as que eventualmente existam, aplicando-se o art. 10 da Lei nº 9.636/1998.

IV- Impõe-se a desocupação do imóvel federal, nos termos do art. 10 da Lei nº 9.636/1998 e do art. 132 do Decreto-lei nº 9.760/1946, quando, respectivamente, for inadmissível a inscrição de ocupação ou a União necessitar do imóvel, bem como quando o interessado não atender à notificação a que se refere o inciso I deste enunciado.”Referências: Art. 128 e 132 do Decreto-Lei n° 9.760/1 046 - art. 8°, 9°, I, da Lei na 9.63611998 - art. 5° do Decreto-Lei nO 2.39811987. Nota nO 002/2017/CPPAT-CGU/AGU (23/03/2017- NU P 00400.002156/2013-45). Memória da 6a Sessão (22111/2016) da CPPAT-Decor/CGU.

Desse modo, segundo se infere da proposta de enunciado, aplica-se o disposto no art.10 parágrafo único da Lei 9.636/98 quando o ocupante ou a área ocupada não se enquadrar nos requisitos legais para a regular inscrição da ocupação, ocasião em que a União deverá tomar as medidas necessárias à desocupação e recuperação da posse do imóvel, bem como cobrança da indenização devida, procedendo-se da mesma maneira na hipótese do ente público federal necessitar do imóvel, bem assim quando o interessado não atender à notificação para regularização. Veja-se, a propósito, o seguinte trecho da manifestação que resultou na finalização do texto objeto do tema 14:

NOTA n. 00002/2017/CPPAT/CGU/AGU (Processo:       00400.002156/2013- 45)

No tocante à obrigação do ocupante pagar a taxa de ocupação desde o início da ocupação, e não da data da inscrição (§ 1º, art. 128), tal exigência foi revogada, e, conforme o caput do art. 128, do Decreto-lei nº 9.760/1946, com a redação dada pela Lei nº  13.139, de 2015, só se exige o pagamento a partir da inscrição da ocupação.

70.                  No tocante aos requisitos legais para a inscrição da ocupação em tela despontam-se os seguintes:  i) tratar-se de bem dominical; ii) efetiva utilização do imóvel pelo ocupante (§ 1º do art. 7º, da Lei nº 9.636/1996), salvo nos casos do § 2º do mencionado artigo; iii) ocupação anterior a 10 de junho de 2014 (inc. I, art.9º, da Lei nº 9.636/1996); iv) não esteja concorrendo ou tenha concorrido para comprometer a integridade das áreas de uso comum do povo, de segurança nacional, de preservação ambiental ou necessárias à preservação dos ecossistemas naturais e de implantação de programas ou ações de regularização fundiária de interesse social ou habitacionais das reservas indígenas, das áreas ocupadas por comunidades remanescentes de quilombos, das vias federais de comunicação e das áreas reservadas para construção de hidrelétricas ou congêneres, ressalvados os casos especiais autorizados na forma da lei (inciso II. art.9º, da Lei nº 9.636/1998); v) desnecessidade de utilização do imóvel no interesse do serviço público ou no desenvolvimento de projetos públicos, sociais ou econômicos de interesse nacional, à preservação ambiental, à proteção dos ecossistemas naturais e à defesa nacional (§ único, do art. 5º do Decreto-lei nº 2.398/1987).

71.                    Caso o ocupante ou a área ocupada não se enquadre nos requisitos acima, a desocupação do imóvel é medida que se impõe, consoante previsto no art. 10, da Lei nº 9.636/1998:

Art. 10. Constatada a existência de posses ou ocupações em desacordo com o disposto nesta Lei, a União deverá imitir-se sumariamente na posse do imóvel, cancelando-se as inscrições eventualmente realizadas.

Parágrafo único. Até a efetiva desocupação, será devida à União indenização pela posse ou ocupação ilícita, correspondente a 10% (dez por cento) do valor atualizado do domínio pleno do terreno, por ano ou fração de ano em que a União tenha ficado privada da posse ou ocupação do imóvel, sem prejuízo das demais sanções cabíveis.

72.                Outro caso de imissão sumária na posse do imóvel, era quando o ocupante deixava transcorrer em branco, o prazo da notificação para fazer a inscrição da ocupação (§ 3º, do art. 128, do Decreto-lei nº 9.760/1946). Esse comando normativo fora incluído pela Lei nº 9.636/1998, porém não aparecendo mais com a redação dada ao referido artigo pela Lei nº 13.139/2015. Dessa feita, atualmente, estaria faltando base legal para a União imitir-se na posse do imóvel cujo ocupante não tenha observado o prazo estipulado no edital para efetivação da inscrição da ocupação.

73.                Por fim, dada a precariedade do ato administrativo de inscrição da ocupação, mesmo o ocupante/ocupação atendendo aos requisitos para a regularização da ocupação, a União pode imitir-se na posse, caso venha a necessitar do imóvel, conforme estatuído no art. 132, do Decreto-lei nº 9.760/1946 verbis:

Art. 132. A União poderá, em qualquer tempo que necessitar do terreno, imitir-se na posse do mesmo, promovendo sumariamente a sua desocupação, observados os prazos fixados no § 3º, do art. 89.

§ 1º As benfeitorias existentes no terreno somente serão indenizadas, pela importância arbitrada pelo S.P.U., se por êste fôr julgada de boa fé a ocupação.

§ 2º Do julgamento proferido na forma do parágrafo anterior, cabe recurso para o C.T.U., no prazo de 30 (trinta) dias da ciência dada ao ocupante.

§ 3º O preço das benfeitorias será depositado em Juizo pelo S.P.U., desde que a parte interessada não se proponha a recebê-lo."

II-f) Possibilidade de manter eventual aplicação de sanção de multa prevista no art.6° do Decreto-Lei 2.398/87, ainda que posteriormente regularizada a ocupação.

Vale destacar que a eventual inscrição da ocupação não interfere na possibilidade do órgão de fiscalização aplicar multa contra o ocupante, no caso deste ter cometido antes da regularização alguma infração capitulada no art.6° do Decreto-Lei 2.398/87, a exemplo da realização de aterro, obra, construção, muro ou cerca sem a autorização devida da SPU. Em tal situação, a manutenção da multa se impõe ainda que posteriormente regularizada a ocupação. Nessa linha,  o entendimento vazado no PARECER n. 00388/2019/ACS/CGJPU/CONJUR-PDG/PGFN/AGU (NUP: 04972.000951/2015-37):

EMENTA:

I - Uso indevido de área da União por empresa particular.

II - Consulta realizada pela Secretaria de Coordenação e Governança do Patrimônio da União acerca da juridicidade da multa aplicada pela SPU/SC com fulcro no art. 6º do Decreto-lei nº 2398/87, bem como da possibilidade de sua manutenção em caso de regularização da utilização da área por meio de uma inscrição de ocupação.

III - Considerações gerais sobre a inscrição de ocupação. Precedente: PARECER n. 00339/2019/ACS/CGJPU/CONJUR-PDG/PGFN/AGU emanado na NUP: 10154.100074/2019-63.

IV - Resposta aos questionamentos específicos.

V - Recomendação de apuração do motivo da demora para regularização ou desocupação do imóvel, após a realização da vistoria no ano de 2016.

VI - Pela devolução dos autos para a Secretaria de Coordenação e Governança do Patrimônio da União.

Transcreve-se, no ponto, o seguinte trecho do parecer:

"De forma distinta, o instrumento patrimonial da inscrição de ocupação não permite a cobrança retroativa pelo uso indevido da área da União antes da sua regularização por meio da referida inscrição.

 Veja-se que o art. 128 do Decreto-Lei nº 9.760/46, com a redação dada pela Lei nº 13.139/15, aduz que “O pagamento da taxa será devido a partir da inscrição de ocupação, efetivada de ofício ou a pedido do interessado, não se vinculando ao cadastramento do imóvel.”.

Acerca da vedação de cobrança retroativa pelo uso indevido da área no caso da regularização por meio da inscrição de ocupação, cabe transcrever trecho do PARECER n. 00735/2017/ACS/CGJPU/CONJUR-MP/CGU/AGU emanado na NUP: 04905.001354/2017-95. In verbis:

"32. Quanto ao segundo questionamento elaborado pela Secretária do Patrimônio da União, preliminarmente, cumpre esclarecer que não foi a Lei nº 13.240/15 que excluiu a possibilidade de cobrança da taxa de ocupação referente ao período anterior à inscrição, mas a própria Lei nº 13.139/15. Foi esta norma que alterou a redação do art. 128 do Decreto-Lei nº 9.760/46, o qual aduz que “o pagamento da taxa será devido a partir da inscrição de ocupação”.

33. Nesse passo, sem maiores delongas, não vemos razão para alterar o entendimento firmado pela CONJUR/MP no PARECER n. 00925/2015/DPC/CGJPU/CONJUR-MP/CGU/AGU e reafirmado no PARECER n. 01124/2015/MAA/CONJUR-MP/CGU/AGU, os quais já tomavam por norte a Lei nº 13.139/15. Vale ressaltar que o que o art. 128 do Decreto-Lei nº 9.760/46 veda é a cobrança “retroativa” (na verdade, referente ao período anterior à inscrição) da taxa de ocupação. Tal dispositivo em nada afeta a possibilidade de cobrança retroativa nas hipóteses de regularização por cessão de uso, instrumento de destinação com características e contornos jurídicos diversos."

Tendo em vista que o instituto da inscrição de ocupação não permite a cobrança retroativa pelo uso indevido da área da União, este órgão de assessoramento jurídico entende que não é possível aplicar o raciocínio empregado para a regularização por meio de cessão de uso onerosa para a regularização por meio da inscrição de ocupação, uma vez que não é possível falar em substituição.

Assim, no caso da inscrição de ocupação, entende-se que a regularização do uso indevido da área por meio da inscrição de ocupação não interfere na obrigação de arcar com o valor da multa administrativa aplicada com fundamento no art. 6º do Decreto-Lei nº 2.398/1987.

Oportuno lembrar, aliás, que o § 9º do art. 6º do Decreto-Lei nº 2.398/1987 determina que "A multa de que trata o inciso II do §4º deste artigo será mensal, sendo automaticamente aplicada pela Superintendência do Patrimônio da União sempre que o cometimento da infração persistir.".

Registre-se que posicionamento similar foi proferido recentemente por esta Consultoria Jurídica por meio do PARECER n. 00339/2019/ACS/CGJPU/CONJUR-PDG/PGFN/AGU emanado na NUP: 10154.100074/2019-63."

Entretanto, eventual aplicação de multa em decorrência de aterro realizado até fevereiro de 1997, sem autorização prévia da SPU, poderá ser suspensa na hipótese do interessado manifestar interesse no aforamento oneroso da área, conforme autorização prevista na IN SPU 03/2016:

Da Constituição de Aforamento Oneroso de Área Oriunda de Aterro Realizado Até 15 de Fevereiro de 1997, Sem Prévia Autorização.

Art. 30. Para os aterros realizados até 15 de fevereiro de 1997, sem prévia autorização, poderá ser realizada a regularização e a compra à vista do domínio útil do terreno acrescido, caso o interessado solicite, por meio de requerimento ao Superintendente da SPU/UF, ficando suspensa a aplicação das penalidades de que tratam os incisos I e II do art. 6º do Decreto-Lei nº 2.398, de 1987, a partir do mês seguinte ao da sua aplicação.”

b) O PARECER n. 00388/2019/ACS/CGJPU/CONJUR-PDG/PGFN/AGU - NUP: 04972.000951/2015-37, por seu turno tratou com muita clareza da aplicação da penalidade de multa decorrente do cometimento de infração contra o patrimônio da União.

(...)

“Inicialmente, cumpre apontar que, em razão das informações constantes dos autos, partimos da premissa técnica de que a área de propriedade da União em questão não possui inscrição de ocupação vigente e se encontra invadida pela KSBA PARTICIPAÇÕES LTDA.

Veja-se que tal premissa é crucial para que possamos emitir nosso posicionamento jurídico sobre a regularidade e possibilidade de permanência do Auto de Infração N° 05/2016, uma vez que esta Consultoria Jurídica possui entendimento consolidado no sentido de que é desnecessária a autorização prévia para a realização de obras nos terrenos regularmente inscritos em ocupação, ressalvando-se que os ocupantes devem observar a legislação e as normas técnicas pertinentes, inclusive de cunho ambiental. Acerca do tema, cabe citar a NOTA n. 01367/2016/ACS/CGJPU/CONJUR-MP/CGU/AGU que pode ser consultada na NUP: 10380.008200/86-16. 

Feita essa ressalva inicial, cumpre tecer algumas considerações sobre a aplicação da multa do art. 6º do Decreto Lei nº 2.398/1987 para os casos em que se pretende regularizar o uso do imóvel por meio da inscrição de ocupação.

​No PARECER n. 01124/2015/MAA/CONJUR-MP/CGU/AGU, emanado na NUP: 04905.201964/2015-25, este órgão de assessoramento jurídico esclareceu que quando a regularização for possível, e sendo ela deferida pela SPU, nos parece ser viável substituir a aplicação da multa pela cobrança retroativa pelo uso de área da União. In verbis:

"46. Como se vê da leitura do dispositivo legal acima transcrito, verificada a ocorrência de infração, a SPU deverá aplicar multa e notificar o embargo da obra, quando cabível. A lei dispõe, ainda, que a multa será mensal devendo ser aplicada automaticamente pela SPU.

47. Ora, tais disposições afastam o entendimento da SPU de que a multa não deve ser aplicada até a regularização por parte daquela secretaria. Em primeiro lugar, porque a lei prevê expressamente que a multa será aplicada de forma automática, renovando-se a cada mês. Além disso, nem sempre a regularização será possível, hipótese em que não se pode deixar de aplicar a multa decorrente do cometimento de infração contra o patrimônio da União.

48. É preciso ter em mente que a multa é aplicada em decorrência de uma infração à legislação patrimonial, ou seja, tem como origem uma conduta contrária ao ordenamento jurídico. A partir do momento em que o infrator é autuado pela SPU, ele passa a ter indubitável ciência desse fato, podendo optar pelo imediato desfazimento da intervenção considerada irregular. Caso pretenda requerer a regularização, ele estará assumindo o risco de essa não vir a ser deferida, hipótese em que a multa será devida desde o momento da notificação inicial, conforme determina a lei.

49. Por outro lado, quando a regularização for possível, e sendo ela deferida pela SPU, nos parece ser viável substituir a aplicação da multa pela cobrança retroativa pelo uso de área da União. Tal entendimento foi adotado por esta CONJUR após análise do art. 6º do DL 2.398/87 em sua redação anterior à edição da Lei 13.139/2015. Veja-se, a propósito, o seguinte trecho do Parecer  nº 1082-5.12/2012/DPC/CONJUR-MP/CGU/AGU, que analisou a matéria:

"29.        A leitura detida deste dispositivo [art. 6º do DL 2.398/87] nos leva à seguinte conclusão: a realização de empreendimentos náuticos que apresentem obras ou construções sobre espaço físico em águas da União sem a autorização da SPU importa em duas consequências, quais sejam, a remoção e demolição das benfeitorias, à conta de quem as houver efetuado, e a automática aplicação da multa mensal, que será dobrada após trinta dias da notificação, pessoal, pelo correio ou por edital, se o infrator não tiver removido o empreendimento e demolido as benfeitorias efetuadas.

30.        O inciso II, para além de trazer uma punição pura e simples ao empreendedor, representa um mecanismo de coerção para a efetivação do verdadeiro objetivo da norma, que é a remoção do empreendimento e a demolição das benfeitorias. Tanto é verdade que sua parte final prevê a cobrança dobrada da multa caso o empreendedor não providencie às suas expensas a remoção dentro do prazo legal. Portanto, entendemos que não há que se falar na aplicação da multa sem que se concretize uma ordem de remoção do empreendimento e de demolição das benfeitorias; em última análise, o conteúdo do inciso II se encontra atrelado ao disposto no inciso I.

31.        Nesse passo, parece-nos que a utilização da palavra “automática” no inciso II tem por objetivo despertar no interessado a verdadeira urgência com a qual deve providenciar a remoção do empreendimento e a demolição das benfeitorias. No entanto, essa urgência perde o sentido se a ordem comandada pelo inciso I não for materializada no caso concreto.

32.        Isso porque existem situações em que a SPU, por motivo de conveniência e oportunidade e havendo permissivo legal para tanto, não pretende impor a remoção do empreendimento e a demolição das benfeitorias, mas sim a regularização jurídica patrimonial da estrutura. Ainda, há hipóteses em que a própria conjuntura fática inviabiliza que o empreendimento seja removido, ou seja, as circunstâncias em que realizada a estrutura impedem que seja restabelecido o status quo ante. Nessas condições, entendemos que o empreendedor não deve ser apenado com a multa do art. 6º, inciso II, do Decreto-Lei nº 2.398/87, o que não impede a aplicação de outras penalidades eventualmente cabíveis.

33.        Não obstante, vale ressaltar que as hipóteses retratadas no item precedente pressupõem a inexistência de outra norma ou ordem jurídica que exija a remoção da estrutura aquática. A título de exemplo, se no caso concreto houver parecer do órgão ambiental competente com fundamento em legislação válida e eficaz que determine a remoção, ou mesmo decisão judicial nesse sentido, obviamente que a SPU não terá competência para dispensá-la. Consequentemente, a multa também não poderá deixar de ser aplicada." (grifos originais)

50. A despeito do veto ao §8º do art. 6º do DL 2.398/87, entendemos que o mesmo raciocínio se aplica à nova legislação. Conforme se extrai do art. 6º, §9º, do DL 2.398/87, a multa será aplicada "sempre que o cometimento da infração persistir". Ou seja, após notificado o infrator, caso a intervenção não seja desfeita, a multa será renovada a cada mês, até o momento em que cessar o comportamento infracional.

51. Ora, na hipótese de o interessado ter requerido a regularização do empreendimento, sendo esta possível e considerando a SPU que tal destinação atende ao interesse público, não há mais porque se falar em infração. Nesse cenário, parece-nos que a ausência de autorização prévia da SPU configura mera irregularidade, sanável com a autorização posterior. Para tanto, contudo, é indispensável a regularização do lapso temporal pretérito, em que o particular utilizou o imóvel da União de forma irregular, devendo-se promover a cobrança retroativa por esse uso.

52. Ou seja, quando a regularização for viável, e sendo de interesse da Administração fazê-lo, nos parece ser possível aplicar o entendimento exposto no Parecer  nº 1082-5.12/2012/DPC/CONJUR-MP/CGU/AGU, substituindo-se a aplicação da multa pela cobrança retroativa de receitas patrimoniais pelo uso do imóvel da União.

53. Isso não significa que se está simplesmente desconsiderando o veto ao §8º do art. 6º do DL 2.398/87, com redação dada pela Lei 13.139/2015. Com efeito, o dispositivo vetado tinha um escopo mais amplo que o entendimento aqui delineado. Caso aquele parágrafo tivesse sido sancionado, a SPU poderia suspender a aplicação da multa em decorrência do mero pedido de regularização, mesmo que esse, ao final da análise, viesse a ser indeferido. Já a tese ora exposta é mais restrita, ao defender a possibilidade de substituição da multa pela cobrança retroativa pelo uso do imóvel nos casos em que a regularização do empreendimento embargado seja possível. Quando não se puder regularizar a intervenção, a multa será devida desde o momento da notificação, ainda que a regularização tenha sido requerida pelo interessado."

Importante destacar que tal opinativo analisou a questão do ponto de vista de uma regularização por meio do instrumento patrimonial da cessão de uso onerosa, que permite a cobrança pelo uso retroativo do imóvel no momento da regularização da utilização da área.

Assim, no caso de regularização da utilização por meio da cessão de uso onerosa da área, não há cobrança da multa administrativa aplicada com fundamento no art. 6º do Decreto-Lei nº 2.398/1987, mas há a cobrança retroativa pelo uso indevido da área da União antes da celebração do contrato de cessão de uso onerosa. 

De forma distinta, o instrumento patrimonial da inscrição de ocupação não permite a cobrança retroativa pelo uso indevido da área da União antes da sua regularização por meio da referida inscrição.

 Veja-se que o art. 128 do Decreto-Lei nº 9.760/46, com a redação dada pela Lei nº 13.139/15, aduz que “O pagamento da taxa será devido a partir da inscrição de ocupação, efetivada de ofício ou a pedido do interessado, não se vinculando ao cadastramento do imóvel.”.

​​​Acerca da vedação de cobrança retroativa pelo uso indevido da área no caso da regularização por meio da inscrição de ocupação, cabe transcrever trecho do PARECER n. 00735/2017/ACS/CGJPU/CONJUR-MP/CGU/AGU emanado na NUP: 04905.001354/2017-95. In verbis:

"32. Quanto ao segundo questionamento elaborado pela Secretária do Patrimônio da União, preliminarmente, cumpre esclarecer que não foi a Lei nº 13.240/15 que excluiu a possibilidade de cobrança da taxa de ocupação referente ao período anterior à inscrição, mas a própria Lei nº 13.139/15. Foi esta norma que alterou a redação do art. 128 do Decreto-Lei nº 9.760/46, o qual aduz que “o pagamento da taxa será devido a partir da inscrição de ocupação”.

33. Nesse passo, sem maiores delongas, não vemos razão para alterar o entendimento firmado pela CONJUR/MP no PARECER n. 00925/2015/DPC/CGJPU/CONJUR-MP/CGU/AGU e reafirmado no PARECER n. 01124/2015/MAA/CONJUR-MP/CGU/AGU, os quais já tomavam por norte a Lei nº 13.139/15. Vale ressaltar que o que o art. 128 do Decreto-Lei nº 9.760/46 veda é a cobrança “retroativa” (na verdade, referente ao período anterior à inscrição) da taxa de ocupação. Tal dispositivo em nada afeta a possibilidade de cobrança retroativa nas hipóteses de regularização por cessão de uso, instrumento de destinação com características e contornos jurídicos diversos."

Tendo em vista que o instituto da inscrição de ocupação não permite a cobrança retroativa pelo uso indevido da área da União, este órgão de assessoramento jurídico entende que não é possível aplicar o raciocínio empregado para a regularização por meio de cessão de uso onerosa para a regularização por meio da inscrição de ocupação, uma vez que não é possível falar em substituição.

Assim, no caso da inscrição de ocupação, entende-se que a regularização do uso indevido da área por meio da inscrição de ocupação não interfere na obrigação de arcar com o valor da multa administrativa aplicada com fundamento no art. 6º do Decreto-Lei nº 2.398/1987.

Oportuno lembrar, aliás, que o § 9º do art. 6º do Decreto-Lei nº 2.398/1987 determina que "A multa de que trata o inciso II do §4º deste artigo será mensal, sendo automaticamente aplicada pela Superintendência do Patrimônio da União sempre que o cometimento da infração persistir.". ​​

Registre-se que posicionamento similar foi proferido recentemente por esta Consultoria Jurídica por meio do PARECER n. 00339/2019/ACS/CGJPU/CONJUR-PDG/PGFN/AGU emanado na NUP: 10154.100074/2019-63.

Feitas as considerações acima, passa-se à análise dos questionamentos específicos elaborados pelo órgão patrimonial central.

Primeiro questionamento: "a) Ao lavrar Auto de Infração a SPU/SC motivou a autuação na irregularidade constante em lei e no não atendimento da Notificação para promover a regularização do imóvel. A parte autuada alegou não ter recebido tal Notificação. É sabido que a irregularidade por si só já poderia ser motivo para autuação, no entanto, quando a SPU/SC motiva também a autuação pelo não cumprimento da Notificação, e o autuado alega não receber a Notificação, e mais apresenta providências de regularização da área, a autuação deve ser anulada, com consequente cancelamento da multa?".

Da leitura dos autos, extrai-se que, após o recebimento de ofício do Ministério Público Federal, a Superintendência do Patrimônio da União no Estado de Santa Catarina realizou vistoria da área tratada no presente feito, Relatório de Fiscalização Individual nº 074/2015, e verificou que a área de propriedade da União se encontrava invadida por particular, notificando o interessado por meio da Notificação nº 44/2015.

Posteriormente, aplicou a multa prevista no art. 6º do Decreto-Lei nº 2.398/1987 em razão de invasão de área de propriedade da União por meio do Auto de Infração nº 005/2016 e notificou a empresa autuada por meio da Notificação Nº  1951142/COCAI/SPU/SC. Oportuno transcrever a Notificação Nº 1951142/COCAI/SPU/SC:

"1. Comunicamos a Vossa Senhoria que, em função do não atendimento à Notificação nº 44/2015, emitida pela SPU/SC para regularização de imóvel em área da União e não terem sido  apresentados os documentos  necessários,  a omissão quanto ao conteúdo da notificação  recebida  implica em lavratura de Auto de Infração.

2. Portanto, lavramos o  Auto de Infração nº 005/2016,  referente à construção  irregular  em área da União, sem prejuízo das demais sanções cabíveis, constantes  no art. Art. 10 da Lei nº 9.636/98:

“Art. 10. Constatada a existência de posses ou ocupações em desacordo com o disposto nesta Lei, a União deverá imitir-se sumariamente na posse do imóvel, cancelando-se as inscrições eventualmente realizadas.”

Parágrafo único. Até a efetiva desocupação, será devida à União indenização pela posse ou ocupação ilícita, correspondente a 10% (dez por cento) do valor atualizado do domínio do terreno, por ano ou fração de ano em que a União tenha ficado privada da posse ou ocupação do imóvel, sem prejuízo das demais sanções cabíveis.”

3. A multa por infração contra o Patrimônio da União será aplicada na hipótese do inciso II, do art. 6º, do Decreto-Lei nº 2.398, de 21 de dezembro de 1987, redação dada pela Lei nº 13.139/2015 conforme abaixo:

Art. 6º. Considera-se infração administrativa contra o patrimônio da União toda ação ou omissão que viole o adequado uso, gozo, disposição, proteção, manutenção e conservação dos imóveis da União.

Parágrafo 1º  Incorre em infração administrativa aquele que realizar aterro, construção, obra, cercas ou outras benfeitorias, desmatar ou instalar equipamentos, sem prévia autorização ou em desacordo com aquela concedida, em bens de uso comum do povo, especiais ou dominiais, com destinação específica fixada por lei ou ato administrativo.(...)

Parágrafo 4º  Sem prejuízo da responsabilidade civil, as infrações previstas neste artigo serão punidas com as seguintes sanções:

I - embargo de obra, serviço ou atividade, até a manifestação da União quanto à regularidade de ocupação;

II- aplicação de multa;

III- desocupação do imóvel; e

IV- demolição e/ou remoção do aterro, construção, obra, cercas ou demais benfeitorias, bem como dos equipamentos instalados, à conta de quem os houver efetuado, caso não sejam passíveis de regularização.

Parágrafo 5º A multa será no valor de R$ 73,94 (setenta e três reais e noventa e quatro  centavos) para cada metro quadrado das áreas aterradas ou construídas ou em que forem   realizadas obras, cercas ou instalados equipamentos.

§ 6º O valor de que trata o § 5º será atualizado em 1º de janeiro de cada ano com base no Índice Nacional de Preços ao Consumidor (INPC), apurado pela Fundação Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE), e os novos valores serão divulgados em ato do Secretário de Patrimônio da União do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão.

§ 7º Verificada a ocorrência de infração, a Secretaria do Patrimônio da União do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão aplicará multa e notificará o embargo da obra, quando cabível, intimando o responsável para, no prazo de 30 (trinta) dias, comprovar a regularidade da obra ou promover sua regularização.

§ 8º (VETADO)

§ 9º A multa de que trata o inciso II do § 4º deste artigo será mensal, sendo automaticamente aplicada pela Superintendência do Patrimônio da União sempre que o cometimento da infração persistir.

§ 10. A multa será cominada cumulativamente com o disposto no parágrafo único do art. 10 da Lei nº 9.636, de 15 de maio de 1998.

§ 11. Após a notificação para desocupar o imóvel, a Superintendência do Patrimônio da União verificará o atendimento da notificação e, em caso de desatendimento, ingressará com pedido judicial de reintegração de posse no prazo de 60 (sessenta) dias.

§ 12. Os custos em decorrência de demolição e remoção, bem como os respectivos encargos de qualquer natureza, serão suportados integralmente pelo infrator ou cobrados dele a posteriori, quando efetuados pela União.

§ 13. Ato do Secretário do Patrimônio da União do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão disciplinará a aplicação do disposto neste artigo, sendo a tramitação de eventual recurso administrativo limitada a 2 (duas) instâncias."

4. A multa no valor de R$ 119.694,07 (cento e dezenove mil, seiscentos e noventa e quatro reais e sete centavos) considera  1.618,80 m² (hum mil seiscentos e dezoito metros quadrados e  oitenta centésimos) e valor da multa por metro quadrado de R$ 73,94 (setenta e três reais e  noventa e quatro centavos),  fixado pelo Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão, deverá ser recolhida no prazo de vencimento do DARF em anexo,  apresentando comprovante do recolhimento a esta SPU/SC para juntar aos autos.

5. Efetuadas a demolição, a remoção das benfeitorias irregulares e a limpeza da área, por conta do infrator, Vossa Senhoria deverá comunicar o fato imediatamente a esta SPU/SC, para realização de vistoria visando a reintegração na posse do terreno pela União, com base na legislação citada nessa Notificação.

6. As informações devem ser prestadas ao NAP – Núcleo de Atendimento ao Público, no horário de atendimento ao público, das 12:00h às 16:00h, de segunda-feira a sexta-feira, na Sede da Superintendência do Patrimônio da União em Santa Catarina, na Praça XV de Novembro, nº 336 – 88.010-400 – Centro – Florianópolis/SC - (048) 3224-5399."

Como se extrai do trecho transcrito acima, apesar da Notificação Nº 1951142/COCAI/SPU/SC citar a Notificação nº 44/2015, que a recorrente alega não ter recebido, também descreve a infração à legislação patrimonial cometida de forma clara, assegurando o contraditório e a ampla defesa.

Importante ressaltar que a empresa autuada teve o devido conhecimento do Auto de Infração nº 005/2016 e da Notificação Nº 1951142/COCAI/SPU/SC, uma vez que apresentou defesa, a qual foi devidamente analisada pela Superintendência do Patrimônio da União no Estado de Santa Catarina - SPU/SC. 

 A Superintendência do Patrimônio da União no Estado de Santa Catarina - SPU/SC manteve a aplicação do Auto de Infração nº 005/2016, a interessada apresentou recurso administrativo, e referido recurso foi devidamente encaminhado para a Secretaria de Coordenação e Governança do Patrimônio da União para a análise em sede de segunda instância administrativa.

Tendo em vista que a Notificação Nº  1951142/COCAI/SPU/SC foi clara quanto a infração que ocasionou a aplicação do Auto de Infração nº 005/2016, que a autuada foi devidamente notificada do referido auto de infração, apresentou defesa devidamente analisada pela SP/SC e recurso que se encontra sob a análise da Secretaria de Coordenação e Governança do Patrimônio da União, ao nosso ver, eventual não recebimento da Notificação nº 44/2015 não possuiu o condão de prejudicar o direito de defesa da ora recorrente, restando devidamente assegurado nos autos seu direito ao contraditório e à ampla defesa.

Segundo questionamento: "b) Uma vez ultrapassada a questão da validade da autuação, se a parte autuada apresenta documentação para regularizar a área, como foi feito em Processo SEI nº 04972.010095/2018-71, e havendo interesse da SPU/SC em regularizar, qual será o procedimento em relação a aplicação da multa, seria o explanado no item 15? Poderia ser aplicado entendimento análogo ao apresentado nos casos de Cessão Onerosa exposto no Parecer nº 735/2017/ACS/CGJPU/CONJUR-MP/CGU/AGU, (SEI nº 4230782)?".

Conforme esclarecido acima, o instituto da inscrição de ocupação não permite a cobrança retroativa pelo uso indevido da área da União, em razão do exposto no art. 128 do Decreto-Lei nº 9.760/46, na redação dada pela Lei nº 13.139/15. Dessa forma, no caso da inscrição de ocupação, entende-se que a regularização do uso indevido da área por meio da inscrição de ocupação não interfere na obrigação de arcar com o valor da multa administrativa aplicada com fundamento no art. 6º do Decreto-Lei nº 2.398/1987.

Diante do exposto, esta Consultoria Jurídica frisa que eventual regularização do uso indevido da área de propriedade da União por meio de inscrição de ocupação não interfere na obrigação de arcar com a multa aplicada com fulcro no art. 6º do Decreto-Lei nº 2.398/1987.

Terceiro questionamento: "c) Por fim, cabe a aplicabilidade do art. 61, parágrafo único da Lei nº 9784/1999, de forma a suspender a cumulatividade da multa, quando há interesse da União pela regularização por Inscrição de Ocupação ou Aforamento? Se tal entendimento for aceito, poderemos aplicá-lo erga omnes?".

Conforme esclarecido acima, eventual regularização do uso indevido da área de propriedade da União por meio de inscrição de ocupação não interfere na obrigação de arcar com a multa aplicada com fulcro no art. 6º do Decreto-Lei nº 2.398/1987. Assim, não há que se falar na aplicação do art. 61, parágrafo único, da Lei nº 9784/1999, no caso ora analisado. 

De qualquer sorte, cabe lembrar que tal ponto já foi amplamente analisado por este órgão de assessoramento jurídico no já mencionado PARECER n. 01124/2015/MAA/CONJUR-MP/CGU/AGU, emanado na NUP: 04905.201964/2015-25. Registre-se que referido opinativo trata da viabilidade de regularização por meio de cessão de uso onerosa. In verbis:

"XI - "Nos casos de regularização por parte do infrator e, considerando o veto ao dispositivo que trata da suspensão da multa a partir do pedido de regularização, como fica a aplicação da multa prevista no §7º para o período de análise da regularização por parte da SPU? (Item 5.1)"

43. O art. 6º, §7º, do DL 2.398/87, com redação dada pela Lei 13.139/2015, prevê que, verificada a ocorrência de infração, a SPU aplicará multa, sendo o responsável intimado para, no prazo de 30 dias, comprovar a regularidade da obra ou promover sua regularização. O §8º desse dispositivo, vetado quando da sanção da lei, possibilitava a suspensão da multa caso fosse requerida a regularização da obra.

44. Nesse cenário, a SPU questiona como deve aplicar a multa, já que sua manutenção durante o período de análise do pedido de regularização pode resultar em prejuízo ao particular, que não tem ingerência nesse processo. Daí porque entende que a multa não deve ser aplicada até a regularização por parte da SPU.

45. Tal entendimento não nos parecer ser correto. Vejamos as novas disposições legais sobre a matéria, introduzidas pela Lei 13.139/2015 no DL 2.398/87:

“Art. 6º Considera-se infração administrativa contra o patrimônio da União toda ação ou omissão que viole o adequado uso, gozo, disposição, proteção, manutenção e conservação dos imóveis da União.

I - (Revogado);

II - (Revogado).

§ 1º Incorre em infração administrativa aquele que realizar aterro, construção, obra, cercas ou outras benfeitorias, desmatar ou instalar equipamentos, sem prévia autorização ou em desacordo com aquela concedida, em bens de uso comum do povo, especiais ou dominiais, com destinação específica fixada por lei ou ato administrativo.

§ 2º O responsável pelo imóvel deverá zelar pelo seu uso em conformidade com o ato que autorizou sua utilização ou com a natureza do bem, sob pena de incorrer em infração administrativa.

§ 3º Será considerado infrator aquele que, diretamente ou por interposta pessoa, incorrer na prática das hipóteses previstas no caput.

§ 4º Sem prejuízo da responsabilidade civil, as infrações previstas neste artigo serão punidas com as seguintes sanções:

I - embargo de obra, serviço ou atividade, até a manifestação da União quanto à regularidade de ocupação;

II - aplicação de multa;

III - desocupação do imóvel; e

IV - demolição e/ou remoção do aterro, construção, obra, cercas ou demais benfeitorias, bem como dos equipamentos instalados, à conta de quem os houver efetuado, caso não sejam passíveis de regularização.

§ 5º A multa será no valor de R$ 73,94 (setenta e três reais e noventa e quatro centavos) para cada metro quadrado das áreas aterradas ou construídas ou em que forem realizadas obras, cercas ou instalados equipamentos.

§ 6º O valor de que trata o § 5º será atualizado em 1º de janeiro de cada ano com base no Índice Nacional de Preços ao Consumidor (INPC), apurado pela Fundação Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE), e os novos valores serão divulgados em ato do Secretário de Patrimônio da União do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão.

§ 7º Verificada a ocorrência de infração, a Secretaria do Patrimônio da União do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão aplicará multa e notificará o embargo da obra, quando cabível, intimando o responsável para, no prazo de 30 (trinta) dias, comprovar a regularidade da obra ou promover sua regularização.

§ 8º (VETADO).

§ 9º A multa de que trata o inciso II do § 4º deste artigo será mensal, sendo automaticamente aplicada pela Superintendência do Patrimônio da União sempre que o cometimento da infração persistir.

§ 10.  A multa será cominada cumulativamente com o disposto no parágrafo único do art. 10 da Lei nº 9.636, de 15 de maio de 1998.

§ 11.  Após a notificação para desocupar o imóvel, a Superintendência do Patrimônio da União verificará o atendimento da notificação e, em caso de desatendimento, ingressará com pedido judicial de reintegração de posse no prazo de 60 (sessenta) dias.

§ 12.  Os custos em decorrência de demolição e remoção, bem como os respectivos encargos de qualquer natureza, serão suportados integralmente pelo infrator ou cobrados dele a posteriori, quando efetuados pela União.

§ 13.  Ato do Secretário do Patrimônio da União do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão disciplinará a aplicação do disposto neste artigo, sendo a tramitação de eventual recurso administrativo limitada a 2 (duas) instâncias.” (grifos acrescidos)

46.Como se vê da leitura do dispositivo legal acima transcrito, verificada a ocorrência de infração, a SPU deverá aplicar multa e notificar o embargo da obra, quando cabível. A lei dispõe, ainda, que a multa será mensal devendo ser aplicada automaticamente pela SPU.

47. Ora, tais disposições afastam o entendimento da SPU de que a multa não deve ser aplicada até a regularização por parte daquela secretaria. Em primeiro lugar, porque a lei prevê expressamente que a multa será aplicada de forma automática, renovando-se a cada mês. Além disso, nem sempre a regularização será possível, hipótese em que não se pode deixar de aplicar a multa decorrente do cometimento de infração contra o patrimônio da União.

48. É preciso ter em mente que a multa é aplicada em decorrência de uma infração à legislação patrimonial, ou seja, tem como origem uma conduta contrária ao ordenamento jurídico. A partir do momento em que o infrator é autuado pela SPU, ele passa a ter indubitável ciência desse fato, podendo optar pelo imediato desfazimento da intervenção considerada irregular. Caso pretenda requerer a regularização, ele estará assumindo o risco de essa não vir a ser deferida, hipótese em que a multa será devida desde o momento da notificação inicial, conforme determina a lei."

Por fim, recomenda-se que seja apurado o motivo pelo qual o uso indevido da área da União continuou a ser realizado após a vistoria e aplicação de multa pelo órgão patrimonial regional, sem desocupação da área e com pedido de regularização aparentemente apresentado apenas no ano de 2018 (Processo SEI nº 04972.010095/2018-71), lembrando que o § 11 determina que "Após a notificação para desocupar o imóvel, a Superintendência do Patrimônio da União verificará o atendimento da notificação e, em caso de desatendimento, ingressará com pedido judicial de reintegração de posse no prazo de 60 (sessenta) dias.".     

Com as ponderações feitas acima, entende-se que foram dirimidos os questionamentos jurídicos elaborados pelo órgão patrimonial central, sugerindo-se a devolução do feito para a Secretaria de Coordenação e Governança do Patrimônio da Uniã

À consideração superior.

Brasília, 09 de maio de 2019.

ANA CAROLINA DE AZEREDO SOUCCAR

Advogada da União”

fiscalização dos imóveis da União

Os fatos noticiados e os atos praticados pela SPU/RJ evidenciam a relevância do fiel cumprimento das normas existentes sobre a atividade de fiscalização dos imóveis da União visando à satisfatória gestão do patrimônio imobiliário da União.

A falta da efetiva utilização dos instrumentos jurídicos presentes no ordenamento jurídico na área de patrimônio, norteadores da atuação do gestor público,  além ser passível de caracterizar algum nível de responsabilidade funcional,  tem do condão de propiciar no seio da sociedade, especialmente na comunidade local,  a sensação de tolerância, complacência,  do Poder Público com a transgressão e seu autores. 

Daí decorre, também,  que a ausência de punição nos casos comprovadamente irregulares serve de estímulo ao mal feito e desincentivo aos que  buscam o cumprimento das posturas legais.

Por tal motivo, abordar o tema e suas especificidades torna-se pertinente para reforçar conceitos e, sobretudo,  a importância da atividade fiscalizatória.

A rotina de fiscalização dos imóveis da União deve observar as normas contidas na INSTRUÇÃO NORMATIVA Nº 23, DE 18 DE MARÇO DE 2020, que tem como fundamento de validade o art. 6º, do Decreto-Lei nº 2.398, de 21 de dezembro de 1.987, os arts. 1º, 4º, 10 e 11 da Lei nº 9.636, de 15 de maio de 1.998, no art. 1º do Decreto-Lei nº 9.760, de 5 de setembro de 1.946.

Relevante ressaltar que a referida Instrução Normativa regula de forma detalhada o procedimento fiscalizatório, de tal sorte que a sua inobservância pode acarretar a invalidade dos atos relativos à atuação dos agentes da SPU/RJ. Tal registro se faz necessário diante da atual instrução do processo que sugere que tais regras não foram respeitadas em sua integralidade.

Vejamos:

Seção III

DO PROCEDIMENTO FISCALIZATÓRIO

Art. 25. As Superintendências do Patrimônio da União deverão elaborar previamente o roteiro de programação e execução para a realização da fiscalização em campo.

Art. 26. O servidor deverá se apresentar no local da fiscalização devidamente identificado e munido de formulários próprios e equipamentos técnicos e, sempre que possível, das informações do imóvel a ser fiscalizado.

Art. 27. Verificada a prática de infração contra o patrimônio imobiliário da União o servidor responsável pela fiscalização efetuará a lavratura do auto de infração, nos termos do art. 29, cabendo à Superintendência do Patrimônio da União adotar as providências para imitir sumariamente a União na posse, sempre que estiverem comprometendo a utilização regular da área, neste último caso, salvo quando:

I -houver circunstância que comprometa a segurança pessoal da equipe de fiscalização, devidamente justificada no relatório de vistoria; ou

II -houver determinação judicial que contrarie este dispositivo.

§ 1º Na hipótese do inciso I do parágrafo anterior, a Superintendência do Patrimônio da União deverá requisitar força policial federal e solicitar o auxílio de força pública estadual, retornando ao local da infração para a efetivação das medidas necessárias.

§ 2º As ações de fiscalização executadas nos termos do parágrafo único do art. 1º, por meio de parcerias, convênios, contratos, termos de cooperação, termos de adesão, acordos ou ajustes, limitam-se à realização de vistoria in loco.

I -será de exclusiva competência da Superintendência do Patrimônio da União a lavratura do auto de infração, nos casos do § 2º do art. 27 desta IN.

§ 3º Por ocasião da lavratura do auto de infração, caso o suposto infrator ou seu representante se recuse a dar ciência da notificação, o responsável pela diligência certificará o ocorrido na presença de duas testemunhas, que poderão ou não ser servidores da SPU, e que assinarão também o auto.

§ 4º Demolido e/ou removido o aterro, construção, obra, cercas ou demais benfeitorias, bem como equipamentos instalados, às custas do infrator, remanescerá a obrigação quanto ao recolhimento do valor integral da multa, sob pena de inscrição do débito na Dívida Ativa da União.

§ 5º Havendo incerteza sobre autoria ou algum elemento que componha a materialidade da infração, o servidor responsável pela fiscalização não irá lavrar de imediato o auto de infração, devendo notificará o suposto infrator para que apresente informações ou documentos.

§ 6º Se após a apresentação dos documentos ou informações de que trata o § 5º do art.27, constatar-se a ocorrência da infração e sua autoria, deverá o servidor lavrar o auto de infração.

§ 7º A notificação de que trata o caput deverá conter advertência de que será lavrado o auto de infração caso:

I -não sejam apresentados os documentos e informações solicitados; ou

II -não sejam os documentos e informações solicitados acolhidos para descaracterizar a materialidade ou a autoria da infração.

Art. 28. Caberá também a aplicação de notificação, nos casos de vistoria em que for identificada a ocorrência de descumprimento das cláusulas e encargos contratuais previstas nos contratos de destinação e nos termos de adesão de praia.

§ 1º A notificação de que trata o caput determinará 30 (trinta) dias para sanar as irregularidades sob pena de extinção contratual.

§ 2º Findo o prazo que trata o artigo anterior, em nova vistoria, verificada a manutenção das irregularidades, acarretará os seguintes desdobramentos:

I -a SPU comunicará a extinção contratual por descumprimento de cláusula, nos contratos de destinação; e

II -revogação automática do termo de adesão de praia.

Art. 29. O auto de infração conterá:

I -o número de ordem;

II -o endereço completo do imóvel;

III -a identificação do responsável, ocupante e/ou daquele presente no momento da fiscalização, colhendo-se o número do CPF ou, na impossibilidade, anotando-se a data de nascimento, a naturalidade, e o nome da mãe, para que possa ser consultado o número do CPF do ocupante junto ao Sistema de Informações da Receita Federal - SIRF;

IV -a descrição da infração administrativa contra o patrimônio da União, conforme disposto no art. 10 desta IN;

V -a fundamentação legal da infração administrativa;

VI -a sanção administrativa aplicada, conforme disposto no art. 11 desta IN;

VII -notificação para a apresentação da defesa, no prazo previsto no inciso II, do art. 34, desta IN; e

VIII -ata e assinatura do servidor responsável pela fiscalização.

Art. 30. A lavratura do auto de infração ensejará a abertura de processo administrativo para cada autuado, contendo relatório individualizado numerado sequencialmente, que será instruído com:

I -auto de infração;

II -localização e caracterização do imóvel, preferencialmente georreferenciados, contendo as dimensões da área ocupada, croquis e, quando possível, o Código de Endereçamento Postal do imóvel;

III -identificação do tipo do imóvel (dominial, especial ou uso comum do povo);

IV -sempre que possível, fotos que retratem as eventuais irregularidades verificadas no imóvel em que realizada a fiscalização, inclusive do entorno da área, demonstrando o impacto causado;

V -finalidade da ocupação; e

VI -identificação da Linha de Preamar Médio - LPM ou Linha Média de Enchentes Ordinárias - LMEO, se for o caso.

Seção IV

DA NOTIFICAÇÃO

Art. 31. A notificação tem como objetivo cientificar o suposto infrator sobre:

I -as providências referidas no § 5º do art. 27, se for o caso; e

II -a realização dos atos processuais previstos neste Capítulo.

Parágrafo único: A notificação deverá conter:

I -a identificação do notificado e o nome do órgão ou entidade emissora da notificação;

II -a finalidade da notificação;

III -a data, a hora e o local em que deve comparecer o notificado, quando for o caso, bem como a necessidade de comparecimento pessoal ou a possibilidade de se fazer representar por procurador munido do respectivo instrumento;

IV -a possibilidade de continuidade do processo independentemente de seu comparecimento;

V -a identificação dos fatos e fundamentos legais que justificam o procedimento; e

VI -o prazo de que trata o art. 34, conforme a natureza do ato a ser praticado.

Art. 32. A notificação será efetuada pelas seguintes formas:

I -pessoalmente ao responsável ou seu representante;

II -por meio de carta com aviso de recebimento; ou

III -por edital.

§ 1º De forma complementar, a notificação poderá ser efetuada:

I -por meio de envio de e-mail cadastrado junto a base de dados; ou

II -publicação de chamada no portal da SPU na internet.

§ 2º No caso do inciso I, do caput, entende-se como responsável aquele que:

I -estiver constando nos registros imobiliários da SPU pelo imóvel da União;

II -no momento da fiscalização, entender-se como responsável pela obra, instalação de equipamentos e afins; ou

III -esteja fazendo uso do imóvel.

§ 3º Sendo infrutífera a primeira tentativa de notificação de que trata o inciso I, do caput, a Superintendência do Patrimônio da União deverá repetir a diligência por mais uma vez, em dia e horário diferentes.

§ 4º Não se logrando êxito, a Superintendência do Patrimônio da União deverá providenciar, sucessivamente, as diligências previstas nos incisos II e III, do caput.

§ 5º A notificação prevista no inciso III, do caput, será efetuada através de uma publicação no Diário Oficial da União, cabendo nos seguintes casos:

I -interessado encontrar-se em lugar incerto e não sabido ou quando não for localizado seu endereço;

II -quando a medida atingir público em massa ou pessoas indeterminadas ou indetermináveis; e

III -quando a carta de que trata o inciso II, do caput, retornar ao remetente.

§ 6º Por ocasião da diligência de fiscalização, caso o suposto infrator ou seu representante se recuse a dar ciência da notificação, o responsável pela diligência certificará o ocorrido na presença de duas testemunhas, que poderão ou não ser servidores da SPU.

§ 7º Nos casos de evasão ou ausência do suposto infrator, e inexistindo preposto identificado, o responsável pela notificação aplicará o disposto no inciso II do caput.

§ 8º Esgotadas todas as tentativas para a localização do interessado ou responsável, sem êxito, a Superintendência do Patrimônio da União poderá promover as medidas necessárias para demolição e/ou remoção, em áreas de uso comum do povo.

Art. 33. As cópias das notificações entregues via correio e o respectivo Aviso de Recebimento - AR, devidamente assinado por um dos qualificados nos termos do inciso I do caput do art. 32, ou ainda por membros da família, porteiro, empregados, caseiros e outros, deverão ser anexadas ao processo administrativo.

§ 1º Quando o comunicado dos correios indicar a recusa do recebimento, deverá ser feita publicação no Diário Oficial da União nos moldes do inciso III, do art. 32 da IN.

§ 2º Nos casos em que o notificado residir em outro Estado, e a notificação via correio não surtir efeito, a Superintendência do Patrimônio da União poderá requisitar à Superintendência do Patrimônio da União daquele Estado que notifique pessoalmente o responsável.

Seção V

DOS PRAZOS

Art. 34. O interessado ou seu representante legal terá os prazos máximos de:

I -10 (dez) dias úteis para oferecer manifestação, nos termos do § 5º do art. 27, contados do recebimento da notificação;

II -10 (dez) dias úteis, a contar do recebimento, pelo responsável ou seu representante, do Auto de Infração, para oferecer defesa;

III -30 (trinta) dias, a contar do recebimento do auto de infração, para demolição e/ou remoção do aterro, construção, obra, cercas ou demais benfeitorias, bem como dos equipamentos instalados;

IV -30 (trinta) dias, a contar do recebimento do auto de infração, para o seu pagamento, sob pena de emissão de novas cobranças a cada mês em que o cometimento da infração persistir e inscrição do débito no Cadastro Informativo de Créditos não Quitados do Setor Público Federal - CADIN.

V -30 (trinta) dias, a contar do recebimento do auto de infração, para desocupação do imóvel e pagamento indenização à União pela ocupação ilícita, para bens de uso comum do povo;

VI -30 (trinta) dias, a contar do recebimento da notificação, para desocupar o imóvel devido ao inadimplemento de taxas de ocupação;

VII -90 (noventa) dias, quando se tratar de imóvel situado em zona urbana, ou de 180 (cento e oitenta) dias, se localizado em zona rural, após a notificação administrativa ou o decurso do prazo de recurso, nos casos de pedido de desocupação de imóvel da União e de revogação da inscrição de ocupação;

VIII -15 (quinze) dias, a contar da constatação do não cumprimento da desocupação do imóvel pelo infrator, ou do fim da comunicação da decisão final na esfera administrativa, para a Superintendência do Patrimônio da União encaminhar ao respectivo órgão contencioso da AGU, o pedido de ajuizamento de reintegração de posse;

IX -30 (trinta) dias, a contar do recebimento do auto de infração, para assinar termo de compromisso, quando for o caso;

X -10 (dez) dias úteis para apresentar recurso de reconsideração;

XI -5 (cinco) dias úteis para remessa dos autos à instância superior, no caso de negativa do pedido de reconsideração;

XII -5 (cinco) dias úteis, para prática dos atos processuais previstos nesta IN. e

XIII -60 (sessenta) dias, para regularização de áreas e equipamentos em espelho d`água.

§ 1º Quando a notificação do auto de infração prevista no inciso VII do art. 29, parte final, não lograr êxito, contar-se-á o prazo de 10 (dez) dias para a apresentação da defesa:

I -da data da ciência no Aviso de Recebimento - AR, de que trata o inciso II do art. 32 desta IN; ou

II -da data da publicação, quando se tratar da hipótese do inciso III do art. 32.

§ 2º Será certificado nos autos o decurso de todos os prazos estabelecidos nesta IN.

resposta à consulta formulada

 Com base nas premissas enunciadas na linhas precedentes, passamos a responder objetivamente ao questionamento proposto:

a) Considerando que o imóvel não está regularizado na SPU, porém que o ocupante solicitou a inscrição de ocupação no decorrer das análises processuais, relacionadas à investigação da regularidade das construções, a multa prevista no art. 6º do Decreto-Lei 2398/1987 é aplicável ou se deve aguardar a análise do pedido de inscrição de ocupação?

A esse respeito ponto, acompanho as conclusões contidas no PARECER n. 00388/2019/ACS/CGJPU/CONJUR-PDG/PGFN/AGU - NUP: 04972.000951/2015-37, de onde se extrai o fundamento para recomendar que a multa seja aplicada no momento da constatação da infração, desde que observadas, rigorosamente,  as normas da INSTRUÇÃO NORMATIVA Nº 23, DE 18 DE MARÇO DE 2020, como se vê:

'Ora, tais disposições afastam o entendimento da SPU de que a multa não deve ser aplicada até a regularização por parte daquela secretaria. Em primeiro lugar, porque a lei prevê expressamente que a multa será aplicada de forma automática, renovando-se a cada mês. Além disso, nem sempre a regularização será possível, hipótese em que não se pode deixar de aplicar a multa decorrente do cometimento de infração contra o patrimônio da União.

48. É preciso ter em mente que a multa é aplicada em decorrência de uma infração à legislação patrimonial, ou seja, tem como origem uma conduta contrária ao ordenamento jurídico. A partir do momento em que o infrator é autuado pela SPU, ele passa a ter indubitável ciência desse fato, podendo optar pelo imediato desfazimento da intervenção considerada irregular. Caso pretenda requerer a regularização, ele estará assumindo o risco de essa não vir a ser deferida, hipótese em que a multa será devida desde o momento da notificação inicial, conforme determina a lei."

grifo nosso

Com efeito, desde a primeira vistoria no local, em 2016, uma vez constatada a infração, caberia a adoção dos procedimentos previstos na Instrução Normativa SPU nº 2 de 17/05/2010 (revogada pelo artigo 52 da INSTRUÇÃO NORMATIVA Nº 23, DE 18 DE MARÇO DE 2020,  inclusive no que toca à aplicação da multa.

De acordo com o entendimento da CONJUR, a SPU/RJ não precisa aguardar o desfecho da análise do pedido de inscrição da ocupação  para lavrar o auto de infração com a imposição da penalidade, caso constatada a transgressão.

Porém,  alertamos que o processo de inscrição da ocupação não pode ficar parado tanto tempo sem decisão da autoridade competente sobre o pedido, como no caso vertente em que o requerimento é do ano de 2016. 

De outro lado, verificamos que a mesma linha de conduta caracterizou a vistoria de 2021, deixando de produzir efeitos concretos tal como em 2016.

Em face disso, recomendamos que a SPU/RJ retome imediatamente a tramitação regular do processo de inscrição de ocupação, bem como os procedimentos fixados na INSTRUÇÃO NORMATIVA Nº 23, DE 18 DE MARÇO DE 2020.

Recomendamos, outrossim, que a SPU/RJ instrua o processo com o inquérito policial e civil aqui noticiados, os quais podem trazer outras informações importantes, que podem orientar  a sua atuação.

Recomendamos, por fim, que as solicitações oriundas do Ministério Público Federal  mereçam a devida atenção, mesmo porque o parquet está empenhado na regularização do patrimônio da União, podendo constituir importante parceria para a solução dos problemas narrados.

b) Considerando que o requerente do pedido de inscrição de ocupação comprove que as construções foram erguidas no local antes da data de vigor do Decreto-Lei 2398/1987 ou da Lei 9636/98, a multa e sanções previstas nas legislações em referência são aplicáveis?

A indagação formulada pela SPU/RJ encerra suposição que não pode ser considerada na análise jurídica que pretende ser perfeitamente ajustada ao caso concreto. A mera conjectura tem o condão de subtrair da perspectiva necessária todos os elementos e informações ligados aos fatos com potencial para interferir na formação do raciocínio jurídico.

Afora isso, considerando o decurso de tempo desde a apresentação do requerimento feito pelo Interessado (2016), a SPU/RJ já deveria ter solicitado os documentos indispensáveis à análise administrativa e jurídica  do pedido, razão pela qual a suposição não se justifica.

Por derradeiro, como não encontramos nos autos os motivos que justifiquem plenamente  a insuficiência das providências reclamadas neste processo,  recomendamos que a autoridade competente se manifeste sobre tal conjuntura na qual desde 2013  o uso irregular do imóvel da União não foi objeto da incidência das normas legais e administrativas apontadas neste opinativo.

É o parecer, de caráter opinativo, que prescinde de aprovação por força do art. 21 da Portaria E-CJU/Patrimônio/CGU/AGU n° 1/2020 – Regimento Interno da e-CJU/Patrimônio, publicada no Suplemento B do BSE nº30, de 30 de julho de 2020.

São Paulo, 14 de março de 2023.

LUCIANA MARIA JUNQUEIRA TERRA

ADVOGADA DA UNIÃO

Atenção, a consulta ao processo eletrônico está disponível em https://supersapiens.agu.gov.br mediante o fornecimento do Número Único de Protocolo (NUP) 04967015903201351 e da chave de acesso 82d1bd59