ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA JURÍDICA DA UNIÃO ESPECIALIZADA VIRTUAL DE PATRIMÔNIO
NÚCLEO JURÍDICO

INTERESSADOS: UNIÃO - SUPERINTENDÊNCIA DO PATRIMÔNIO DA UNIÃO NO ESTADO DO MATO GROSSO DO SUL - SPU/MS

ASSUNTOS: ANÁLISE DE MINUTA DE CONVALIDAÇÃO E RERRATIFICAÇÃO DE CONTRATO DE DOAÇÃO.

A Superintendente Substituta do Patrimônio da União no Estado do Mato Grosso do Sul, SPU/MS- através do OFÍCIO SEI Nº 7482/2023/MGI, datado de 1º de março de 2023, Campo Grande/MS, com a solicitação de análise e manifestação jurídica da MINUTA DO TERMO DE RERRATIFICAÇÃO e CONVALIDAÇÃO DE DOAÇÃO COM ENCARGOS, do Contrato de Doação celebrado entre o MUNICÍPIO DE CASSILÂNDIA/MS, e a UNIÃO, referente ao imóvel caracterizado como lote de terreno urbano, com as seguintes medidas e confrontações: 40,00 m de frente ao Nascente, para a Rua Juvenal Rezende e Silva, lado par; na linha dos fundos, ao Poente, a partir da Rua Olímpio Dias dos Santos, mede 30,00 m, deflete à direita, 10,00 m, confrontando com o lote nº 03; deflete à esquerda, mede 10,00 m, confrontando com o lote nº 04; 30,00 na lateral esquerda, ao Sul, confrontando com o lote de nº 27; e, 20 m na lateral direita, ao Norte onde confronta com a rua Olímpio Dias dos Santos, com a qual faz esquina, totalizando assim, área medindo 900,00 m² (Novecentos metros quadrados), imóvel objeto da matrícula nº 24.847, livro 02, do Cartório de Registro de Imóveis da Comarca de Cassilândia/MS.

A razão do novo Termo se dá em função de que à época da Doação ocorreu vício de representação por parte do representante da União, quando figurou nesta condição o TRE - Tribunal Regional Eleitoral.

Os autos vêm a exame desta especializada acompanhado fundamentalmente, dos seguintes documentos: Memorando, (SEI 20380589); Lei, (SEI 20380590);Planta,(SEI 20380591);Portaria, (SEI 20380592);Anexo, (SEI 20380593);Ofício, (SEI 20380594);Despacho, (SEI 20380595);Despacho, (SEI 20380596);Ofício, (SEI 20380597);E-mail, (SEI 20380598);Despacho, (SEI 20380599);Nota Técnica 60465, (SEI 21086527);Ofício 337235, (SEI 21143370);Despacho, (SEI 21143936);E-mail, (SEI 21189883);Nota Técnica 11549, (SEI 23457517); Relatório, (SEI 23484927);Anexo, (SEI 23484960);Relatório, (SEI 23485876);Laudo de Avaliação de Imóvel 343, (SEI 24390789);Extrato, (SEI 26277861);Despacho, (SEI 26278600);Termo, (SEI 26304534);Anexo, (SEI 26313780);Despacho, (SEI 26560152);Publicação, (SEI 26592117);Despacho, (SEI 26665757);Espelho, (SEI 26693259);Despacho, (SEI 26693351);Despacho, (SEI 26729885);Nota Técnica 34824, (SEI 26859169);Despacho, (SEI 30776380);Minuta de Termo de Contrato, (SEI 31930797);Despacho, (SEI 31952839);Ofício 7482, (SEI 32012598);E-mail, (SEI 32103614);Ofício, (SEI 32181993);Comprovante, (SEI 32182899).

Consta dos autos que, em decorrência da Lei de Doação nº 1.927, de 10 de setembro de 2013 (20380590), foram feitos atos subsequentes em relação à aquisição do imóvel pela União Federal, junto à Serventia da Comarca de Cassilândia/MS, razão pela qual houve a lavratura da Escritura Pública de Doação, conforme documento SEI nº 20380593, e o registro da referida Escritura, na Matrícula do imóvel (Mat. nº 24.847 Livro 2, do Cartório de Registro de Imóveis da Comarca de Cassilândia/MS .

Impende destacar, a competência legal atribuída a esta E-CJU/PATRIMÔNIO/CGU/AGU, que se encontra expressamente disposta no art. 131, da Constituição Federal de 1988, art. 11, V, da Lei Complementar nº 73/93, c/c art. 1º, V, § 5º, da Portaria AGU nº 14, de 23 de janeiro de 2020.

A presente manifestação jurídica tem o escopo de assessorar a autoridade competente para a prática do ato, para que dele não decorra nenhuma responsabilidade pessoal a ela, e também para que seja observado o princípio da legalidade e os demais que norteiam a atuação da Administração.

Desta forma, cercando-se a autoridade de todas as cautelas para a prática do ato, e documentando-as nos autos, a princípio cessa a sua responsabilidade pessoal por eventuais decorrências não satisfatórias.

Importante salientar, que o exame dos autos processuais se restringe aos seus aspectos jurídicos, excluídos, portanto, aqueles de natureza técnica. Em relação a estes, parte-se da premissa de que a autoridade competente se municiou dos conhecimentos específicos imprescindíveis para a sua adequação às necessidades da Administração, observando os requisitos legalmente impostos.

Nesse sentido vale lembrar que o Enunciado n° 07, do Manual de Boas Práticas Consultivas da CGU/AGU recomenda que “o Órgão Consultivo não deve emitir manifestações conclusivas sobre temas não jurídicos, tais como os técnicos, administrativos ou de conveniência ou oportunidade, sem prejuízo da possibilidade de emitir opinião ou fazer recomendações sobre tais questões, apontando tratar-se de juízo discricionário, se aplicável. Ademais, caso adentre em questão jurídica que possa ter reflexo significativo em aspecto técnico deve apontar e esclarecer qual a situação jurídica existente que autoriza sua manifestação naquele ponto”.

De fato, presume-se que os estudos técnicos contidos no presente processo, inclusive quanto ao detalhamento de seu objeto, suas características e requisitos, tenham sido regularmente determinadas pelo setor competente do órgão, com base em parâmetros técnicos objetivos, para a melhor consecução do interesse público.

A atribuição da Consultoria Jurídica da União é justamente apontar possíveis riscos do ponto de vista jurídico e recomendar alguma providência para salvaguardar a autoridade assessorada, a quem, em seu juízo discricionário, compete avaliar a real dimensão do risco e a necessidade de se adotar ou não a cautela recomendada.

Além disso, vale esclarecer que, em regra, não é atribuição do órgão de assessoramento jurídico exercer a auditoria quanto à competência de cada agente público para a prática de atos administrativos. Cabe-lhes, isto sim, observar se os seus atos estão dentro do seu espectro de competências. Assim sendo, o ideal, para a melhor e completa instrução processual, é que sejam juntadas ou citadas as publicações dos atos de nomeação ou designação da autoridade e demais agentes administrativos bem como os atos normativos que estabelecem as respectivas competências, com o fim de que, em caso de futura auditoria, possa ser facilmente comprovado que quem praticou determinado ato tinha competência para tanto. Todavia, a ausência de tais documentos, por si, não representa, a priori, óbice ao desenvolvimento do processo.

Por fim, com relação à atuação desta Consultoria Jurídica, é importante informar que, embora as observações e recomendações expostas não possuam caráter vinculativo, constituem importante instrumento em prol da segurança da autoridade assessorada, a quem incumbe, dentro da margem de discricionariedade que lhe é conferida pela lei, avaliar e acatar, ou não, tais ponderações, ressaltando-se, todavia, que o seguimento do processo sem a observância destes apontamentos será de responsabilidade exclusiva da Administração.

Adentrando na análise do ato a ser perpetrado pelo órgão assessorado, o qual se constitui no TERMO DE RERRATIFICAÇÃO e CONVALIDAÇÃO DE DOAÇÃO COM ENCARGOS DO CONTRATO DE DOAÇÃO, com objetivo de ratificar o erro de representação ocorrido na época, o que caracterizou um vício de representatividade desconexo com o disciplinamento da matéria na época em que ocorreu a efetiva Doação do imóvel em referência.

É importante e oportuno observar fundamentalmente e de modo inicial os permissivos legais autorizativos de tal possibilidade, eis que a questão de fato justificadora do ato se apresenta consoante, haja vista, a detecção do vício de representação já mencionado.

Constata-se, desse modo, a expressa previsão legal nos dispositivos que regem a espécie, ou seja, quando elenca as competências legais da autoridade para fins de prática de atos de gestão do Patrimônio Imobiliário da União, os quais destacam-se a seguir.

A Lei nº 5.421, de 25 de abril de 1968, ao alterar a redação do inciso VI, do art. 13, do Decreto-Lei nº 147, de 3 de fevereiro de 1967, que atribuía as competências da Procuradoria da Fazenda Nacional estabeleceu o seguinte:

"VI - Fazer lavrar, no livro próprio da repartição competente, os atos relativos à aquisição, alienação, cessão, aforamento, locação, entrega e outros concernentes a imóveis do patrimônio da União, que terão fôrça de escritura pública". (negritei)

Com o advento da Lei nº 13.844/2019, estas atribuições passaram para o Ministério da Economia que encampou dentre outros órgãos as Superintendências do Patrimônio da União, passando a reger a prática dos atos de gestão nos seguintes termos:

Por sua vez o DECRETO Nº 9.745, DE 8 DE ABRIL DE 2019, que, "Aprova a Estrutura Regimental e o Quadro Demonstrativo dos Cargos em Comissão e das Funções de Confiança do Ministério da Economia, remaneja cargos em comissão e funções de confiança, transforma cargos em comissão e funções de confiança e substitui cargos em comissão do Grupo-Direção e Assessoramento Superiores - DAS por Funções Comissionadas do Poder Executivo - FCPE. definiu por meio do Art.102, in verbis:

"Art. 102. À Secretaria de Coordenação e Governança do Patrimônio da União compete:

I - administrar o patrimônio imobiliário da União e zelar por sua conservação;

II - adotar as providências necessárias à regularidade dominial dos bens da União;

III - lavrar, com força de escritura pública, os contratos de aquisição, alienação, locação, arrendamento, aforamento, cessão e demais atos relativos a imóveis da União e providenciar os registros e as averbações junto aos cartórios competentes;

IV - promover o controle, a fiscalização e a manutenção dos imóveis da União utilizados em serviço público;

V - proceder às medidas necessárias à incorporação de bens imóveis ao patrimônio da União;

VI - formular, propor, acompanhar e avaliar a Política Nacional de Gestão do Patrimônio da União e os instrumentos necessários à sua implementação;

VII - formular e propor a política de gestão do patrimônio das autarquias e das fundações públicas federais; e

VIII - integrar a Política Nacional de Gestão do Patrimônio da União com as políticas públicas destinadas para o desenvolvimento sustentável." (negritei).

A Nota Técnica SEI nº 34824/2022/ME, (SEI 26859169), esclarece a necessidade de proceder-se ao termo de rerratificação da escritura pública de Doação com encargo, tendo em vista a incompatibilidade na indicação do representante legal da UNIÃO FEDERAL de acordo com o ordenamento jurídico vigente, uma vez que no ato de outorga da escritura pública de Doação lavrado e registrado em 24 de fevereiro de 2014, no Cartório de Registro de Imóveis da comarca de Comarca de Cassilândia/MS, foi indicado, equivocadamente, como representante legal da União Federal, o Tribunal Regional Eleitoral do Mato Grosso do Sul.

Ainda, no tocante à Escritura Pública de Doação lavrada em 24/02/2.014, Doc SEI nº 20380593, verifica-se incompatibilidade na indicação do representante legal da União Federal, de acordo com a Lei de Doação, uma vez que no ato da outorga da escritura pública de doação foi indicado, equivocadamente, o Tribunal Regional Eleitoral do Estado de Mato Grosso do Sul como representante legal da União Federal, já que esse órgão é apenas vinculado à União Federal, sendo a Secretaria de Coordenação e Governança do Patrimônio da União, a gestora dos imóveis da União, com competência para proceder às medidas necessárias à incorporação de bens imóveis ao patrimônio da União (art. 102, Inciso V, do Decreto-lei nº 9.745, de 8 de abril de 2019, acima transcrito).

Portanto, não sendo o Sr. Dr . PLÁCIDO DE SOUZA NETO (RG. 835.403-SSP/MS e CPF 614.152.511-34), brasileiro, casado, magistrado, residente e domiciliado na Rua José Robalinho da Silva, 135, na cidade de Paranaíba, TRE/MS a autoridade detentora da competência legal para dispor do patrimônio imobiliário da União ou conduzir os procedimentos para incorporação do imóvel recebido do Município de Cassilândia/MS, o vício de competência, considerando que já consta edificação de prédio público sobre o imóvel recebido do município em doação à União, poderá ser convalidado pela Autoridade Administrativa ante ao que determina o art. 55 da Lei n° 9.784 , de 29 de janeiro de 1999, que regula o processo administrativo no âmbito da Administração Pública Federal.

"Art. 55. Em decisão na qual se evidencie não acarretarem lesão ao interesse público nem prejuízo a terceiros, os atos que apresentarem defeitos sanáveis poderão ser convalidados pela própria Administração."

Portanto é necessário que se promova a regularização patrimonial, através da rerratificação do contrato de Doação, caso tenha sido elaborado e firmado o respectivo contrato à época da doação, observados os procedimentos da INSTRUÇÃO NORMATIVA Nº 22, DE 22 DE FEVEREIRO DE 2017, por seus arts. 2º, incisos XXXII e XXXIII, 5º e 46 a 49 e/ou eventuais atualizações normativas:

XXXII regularização patrimonial: conjunto de procedimentos, medidas e atos necessários à retificação, complementação ou atualização de dados cadastrais e atos pertinentes à aquisição ou incorporação de bens imóveis em nome da União;

XXXIII rerratificação: ato de retificar em parte um contrato, certidão ou outro instrumento e de ratificar os demais termos não alterados;

Art. 5º São objetivos fundamentais da regulação das atividades de aquisição,incorporação e regularização patrimonial de bens imóveis em nome da União:

I- dotar de maior segurança jurídica, transparência, simplicidade e celeridade os atos e procedimentos de gestão patrimonial;

II- possibilitar o controle eficiente e eficaz dos imóveis e a efetividade dos respectivos direitos adquiridos;

III- possibilitar a consolidação das contas nacionais mediante o conhecimento e controle dos bens imóveis e respectivos direitos adquiridos; e

IV -contribuir para a racionalização dos gastos públicos com aquisição de imóveis.

Art. 46 São passíveis de rerratificação os atos de aquisição e incorporação nos quais forem constatados vícios ou incorreções sanáveis, nos termos do art. 55 da Lei nº 9.784, de 29 de janeiro de 1999, entre eles:

II- a ausência de autorização expressa da autoridade competente para a prática dos atos de aquisição, incorporação e regularização patrimonial.

Parágrafo único. Os atos de retificação e ratificação deverão ser motivados, com indicação dos fatos e dos fundamentos jurídicos, em especial no que se refere às evidências de não acarretarem lesão ao interesse público nem prejuízo a terceiros, em consonância com o disposto nos arts.50 e 55 da Lei nº 9.784, de 1999.

Art. 47 Os vícios ou incorreções técnicas verificadas em contratos ou registros cartoriais configuram interesse jurídico para implementação de correções, dispensando se, para a prática do ato corretivo, a comprovação de prejuízo concreto para a União, para o interesse público ou terceiros.

Art. 48 É dispensada a presença das partes originárias na rerratificação de contratos quando a alteração tiver por objetivo a correção de irregularidade técnico formal.Parágrafo único. Não será considerado rerratificação o procedimento que vise alterar ou estender a natureza ou a essência do objeto contratual.

Art. 49 São também passíveis de rerratificações pela SPU, órgão atualmente competente pela gestão patrimonial dos bens imóveis da União, os contratos lavrados anteriormente ao Decreto Lei nº 147, de 3 de fevereiro de 1967, independentemente do agente público que, de forma originária, participou da transação." (negritei).

Considerando as questões aduzidas na Nota Técnica SEI nº 34824/2022/ME(SEI 26859169), reputo não ser cabível, no caso concreto, a retificação do registro ou da averbação, pois nos termos do artigo 44, caput, da Instrução Normativa SPU nº 22, de 22 de fevereiro de 2017, somente é possível requerimento neste sentido formalizado pela SPU da unidade federativa, quando o registro ou averbação apresentar omissões, dados imprecisos (incorreções técnicas) ou que não exprima a verdade.

"Art. 44 Caberá à SPU/UF requerer a retificação do registro ou da averbação relativos a imóveis da União cuja descrição apresente omissões, dados imprecisos ou que não exprima a verdade,especialmente na ocorrência das hipóteses previstas no art. 212 e no art. 213, incisos I e II, da Lei nº 6.015,de 1973.

§ 1º O requerimento da União, firmado pelo Superintendente do Patrimônio da União e dirigido ao Oficial de Registro da circunscrição imobiliária da situação do imóvel, deverá ser instruído com os elementos indicados no Anexo XXXI desta IN."

No que tange a rerratificação da Escritura Pública de Doação, entendo juridicamente viável a sua adoção, pois a própria norma de regularização patrimonial possibilita a retificação, em parte, de um instrumento jurídico assim como a ratificação dos termos não alterados, conforme preceitua o artigo 2º, c/c o artigo 41, inciso IV, e artigo 46, caput, da Instrução Normativa SPU nº 22, de 22 de fevereiro de 2017, devendo a rerratificação ser averbada na matrícula do imóvel no Cartório de Registro de Imóveis da Comarca de Cassilândia/MS, em razão do advento do TERMO DE ACEITAÇÃO DA DOAÇÃO, COM ENCARGO,o qual deve constar no processo administrativo, de modo a preservar a segurança jurídica dos atos que envolvam imóveis incorporados ao patrimônio da União.

Destaco que a análise aqui empreendida circunscreve-se aos aspectos legais envolvidos, não incumbido a esta unidade jurídica imiscuir-se no exame dos aspectos de economicidade, oportunidade, conveniência, assim como os aspectos técnicos envolvidos, especialmente as providências administrativas necessárias para implementar a averbação da rerratificação na matrícula do imóvel perante o respectivo Cartório de Registro Geral de Imóveis (RGI), conforme diretriz inserta na Boa Prática Consultiva (BPC) nº 7.

Após a leitura atenta da minuta, constante nos autos em epígrafe (SEI 26859169), verifica-se que está em conformidade com as regras procedimentais e legais, em vigor.

Recomenda-se, por fim, que se promova a conferência final em todos os atos e termos bem como dos documentos de identificação dos signatários, a fim de sanar eventuais omissões, erros materiais, gramaticais, de dados ou técnica de redação, assim como citação de normativos eventualmente revogados, posto que a instrução processual, a conferência de dados e a indicação dos normativos específicos em vigor, que respaldam a prática do ato, são atribuições próprias do órgão assessorado.

A convalidação como modalidade de saneamento do ato administrativo, de modo a suprimir defeito, retroagindo seus efeitos à data da edição do ato convalidado é prática administrativa comum e permitida na administração publica reconhecida pela doutrina, constituindo-se numa forma de suprir os vícios e manter incólumes os efeitos produzidos pelo ato inválido, afim de preservar as relações constituídas trazendo segurança jurídica aos administrados.

Como dito a doutrina reconhece o cabimento da convalidação em atos com vícios de competência, de forma e de procedimento, constituindo-se em erros sanáveis, distinguindo-se dos insanáveis, que se caracterizam por imperfeições quanto ao motivo, finalidade e objeto.

Por tudo exposto, resguardados o juízo de conveniência e oportunidade do Gestor de Origem, nos limites da lei, e as valorações de cunho econômico–financeiro, ressalvadas, ainda, as questões de ordem fática, técnica e de cálculo, ínsitos à esfera administrativa, essenciais até mesmo para a devida atuação dos órgãos de controle, opina-se pela rerratificação do termo de escritura pública na forma em que formulada, e que após a sua lavratura, seja expedido ofício ao Cartório competente, solicitando o registro.

Cumpre registrar que, caso o Gestor discorde das orientações emanadas neste parecer, deverá carrear aos autos todas as justificativas que entender necessárias para embasar o ajuste pretendido e dar prosseguimento, sob sua exclusiva responsabilidade perante eventuais questionamentos dos Órgãos de Controle, consoante o inciso VII do art. 50 da Lei nº 9.784/1999. Nesse caso, não haverá a necessidade de retorno do feito a esta Consultoria Jurídica da União.

Atenção, a consulta ao processo eletrônico está disponível em https://supersapiens.agu.gov.br mediante o fornecimento do Número Único de Protocolo (NUP) 04921000328201741 e da chave de acesso 253375fb

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