ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA JURÍDICA DA UNIÃO ESPECIALIZADA VIRTUAL DE PATRIMÔNIO
NÚCLEO JURÍDICO

PARECER n. 00190/2023/NUCJUR/E-CJU/PATRIMÔNIO/CGU/AGU

NUP: 19739.105479/2023-78

INTERESSADOS: UNIÃO - SUPERINTENDÊNCIA REGIONAL DO PATRIMÔNIO DA UNIÃO NO PIAUÍ - SPU/PI

ASSUNTOS: ATIVIDADE FIM

EMENTA: Consulta Jurídica. Divergência entre as decisões exaradas pelo então SPU/PI e as manifestações da área técnica. Inexistência de flagrante ilegalidade. Necessidade de revisão dos atos eivados de vício e/ou inconvenientes/inoportunos e de abertura do devido procedimento administrativo disciplinar para apuração de eventuais falhas detectadas passíveis de acarretar prejuízo à Administração. Remessa de expediente ao órgão central da SPU para uniformização quanto: - a possibilidade de extensão do entendimento consignado PARECER n. 00586/2015/ACS/CGJPU/CONJUR-MP/CGU/AGU (NUP 04905.200595/2015-53) às hipóteses de permissão de uso; - a definição do que há que se entender por como “efetivo aproveitamento” para fins de inscrição de ocupação. ​

I – Relatório.

Trata-se de consulta formulada pela Superintendência do Patrimônio da União no Piauí (SPU/PI), por meio do OFÍCIO SEI Nº 24803/2023/ME (SEI 31693189), da lavra do SPU/PI Substituto, Glauber Mazza Morais, em que se solicitada orientação jurídica em relação aos processos administrativos com divergências entre as manifestações da área técnica e as decisões administrativas exaradas pelo SPU/PI à época, o Sr. Marcelo Barbosa de Morais.

Do inteiro teor do processo epigrafado disponível no SEI (https://sei.economia.gov.br/sei/processo_acesso_externo_consulta.php?id_acesso_externo=2598808&infra_hash=e212d16e18965a4fadc3051e80959dd2), dignos de referência os seguintes documentos:

- SEI 31324116: Notificação SEI nº 130/2022/NUCIP/SPU-PI/SPU/SEDDM-ME, exarada no NUP 19739.146900/2022-10 e assinada pelo Sr. Marcelo Barbosa de Morais em 18/01/2023, que faz referência a ocupação e construção de edificação sem autorização no Município de Cajueiro da Praia e ao NUP 19739.149582/2022-49;

- SEI 31325124: Despacho do Sr. Marcelo Barbosa de Morais, datado de 17/11/2022, que se refere à suspensão de Notificação e aos NUPs 19739.146900/2022-10 e 19739.140973/2021-17 (Interessado: Roberio Pereira Alves);

- SEI 31337585: Relatório de Fiscalização nº 34.2/2021, de área de domínio da União localizada na Orla da Praia do Barro Preto/Praia do Coqueiro, no município de Luis Correia-PI, ocupada pelos SESC, que faz referência aos NUPs 19739.144792/2021-60, 19739.145390/2021-82, 19739.129863/2021-02 e 19739.133805/2021-75;

- SEI 31337709: Nota Técnica SEI nº 33254/2022/ME, não assinada pelo SPU/PI à época, em que se sugerido o indeferimento da defesa do SESC, que faz referência aos NUPs 19739.100922/2022-33, 04911.001425/2013-47 e 19739.144792/2021-60, 04911.001445/2013-18 e aos PARECERES n. 00319-2016-ACS-CGJPU-CONJUR-MP-CGU-AGU, n. 01124/2015/MAA/CONJURMP/CGU/AGU (04905.201964/2015-25) e n. 00083/2020/NUCJUR/E-CJU/PATRIMÔNIO/CGU/AGU ( NUP: 10154.121585/2020-52);

- SEI 31337817: Despacho Decisório nº 3264/2022/ME, da lavra do Sr. Marcelo Barbosa de Morais, datado de 16/11/2022 e exarado no NUP 04911.001425/2013-47, que se refere ao NUP 19739.101062/2022-55, reconhece a ocorrência de prescrição intercorrente das multas anteriores a 15/12/2021, e converte a multa decorrente do AI 14/2021 em cobrança pelo uso da área da União no valor de R$ 1.500,00;

- SEI 31337892: E-mail de encaminhamento do Despacho Decisório nº 3264/2022/ME ao SESC;

- SEI 31343842: Nota Técnica SEI nº 5904/2022/ME, que propõe o indeferimento do pedido de permissão de uso formulado pelos SESC, e faz referência aos NUPs 19739.144792/2021-60, 19739.147900/2021-56, 04911.001445/2013-18, 04911.001425/2013-47; 

- SEI 31343880: Ata de Reunião Ordinária GE-DESUP-1 DIN, realizada em 22/03/2022, sob a presidência de Norton Ignácio Lopes de Souza (CGATE/SPU), com deliberação desfavorável ao pleito de permissão de uso formulado pelo SESC (NUP 19739.101062/2022- 55);

- SEI 31344913: Nota Técnica SEI nº 37228/2021/ME, não assinada pelo SPU/PI à época, relativo a bem da União situado no Município de Cajueiro da Praia-PI e à lavratura de AI em desfavor de de Ciro Nogueira Lima Filho e Lucídio Portella Nunes Filho, em que se sugerida a formulação de consulta à CJU, que faz referência ao NUP 10154.111390/2021-85, e aos PARECERES n. 00319-2016-ACS-CGJPU-CONJUR-MP-CGU-AGU, n. 01124/2015/MAA/CONJURMP/CGU/AGU (04905.201964/2015-25) e n. 055/2014-CJU/PI/CGU/AGU (NUP 04911.001305/2013-40) e à NOTA 021/2013/CJU-PI/CGU/AGU (NUP 04911.000851/2012-82);

- SEI 31344972 e 31345004: Nota Informativa SEI nº 30116/2021/ME, que faz referência ao NUP 10154.117186/2021-78 e ao Auto de Infração nº 09/2021, e respectivo AI lavrado em desfavor de Ciro Nogueira Lima Filho;

- SEI 31345093: Despacho datado de 23/09/2021, que se refere aos NUPs 10154.117186/2021-78 e   19739.125293/2021-73 e a pedido de inscrição de ocupação;

- SEI 31345740: Despacho do Sr. Marcelo Barbosa de Morais, datado de 21/02/2022, que se refere ao NUP 19739.101062/2022-55 e a solicitação de permissão de uso pelo SESC, em que não acatada a proposta da Nota Técnica SEI nº 5904/2022/ME;

- SEI 31347392: Nota Técnica SEI nº 41556/2021/ME, assinada em 06/09/2021 pelo SPU/PI à época,  relativo a bem da União situado no Município de Cajueiro da Praia-PI e à lavratura de AI em desfavor de de Ciro Nogueira Lima Filho e Lucídio Portella Nunes Filho, em que se sugerida a formulação de consulta à CJU, que faz referência ao NUP 10154.111390/2021-85, e aos PARECERES n. 00319-2016-ACS-CGJPU-CONJUR-MP-CGU-AGU, n. 01124/2015/MAA/CONJURMP/CGU/AGU (04905.201964/2015-25) e n. 055/2014-CJU/PI/CGU/AGU (NUP 04911.001305/2013-40) e à NOTA 021/2013/CJU-PI/CGU/AGU (NUP 04911.000851/2012-82);

- SEI 31347405: Auto de Infração nº 08/2021 em desfavor de Lucídio Portela Nunes Filho em razão da construção irregular em bem da União situado no Município de Cajueiro da Praia-PI;

- SEI 31347421 e 31347609: Despachos que fazem referência aos NUPs 10154.117321/2021-85, 19739.125293/2021-73 e 10154.117186/2021-78.

- SEI 31348537: Nota Técnica SEI nº 42207/2021/ME, não assinada pelo SPU/PI à época, que se refere a bem da União situado no Município de Cajueiro da Praia-PI (RIP não cadastrado) e aos NUPs 19739.125293/2021-73, 10154.117321/2021-85 e 10154.117186/2021-78;

- SEI 31348557 e 31348561: Nota Técnica SEI nº 45561/2021/ME, datada de 24/09/2021, não assinada pelo SPU/PI à época e exarada no NUP 19739.125293/2021-73, que se refere a bem da União situado no Município de Cajueiro da Praia-PI (RIP não cadastrado), à necessidade de cadastro do imóvel no SIAPA e de formulação de consulta à CJU, e respectivo Despacho de encaminhamento;

- SEI 31348581, 31348602 e 31348612: Despacho da lavra do então SPU/PI, Marcelo Barbosa de Morais, exarado em 04/10/2021 no NUP 19739.125293/2021-73, em que autorizado o cadastramento do imóvel no SIAPA e o encaminhamento de consulta à CJU, Nota Técnica SEI nº 48334/2021/ME em que explicitada a dúvida respondida pela NOTA n. 00021/2022/NUCJUR/E-CJU/PATRIMÔNIO/CGU/AGU, e respectiva manifestação desta e-CJU/Patrimônio, da qual se destaca posicionamento no sentido de que o “efetivo aproveitamento” deve ser verificado não apenas no momento da solicitação de inscrição de ocupação, mas ao longo da cadeia possessória e remontar a 10/06/2014;

- SEI 31348639: Nota Técnica SEI nº 42207/2021/ME, exarada no NUP 19739.125293/2021-73, que se refere à NOTA n. 00021/2022/NUCJUR/E-CJU/PATRIMÔNIO/CGU/AGU e ao cadastro no SIAPA do RIP 10288 0100596-59;

- SEI 31348646 e 31348738: Nota Técnica SEI nº 13776/2022/ME, exarada no NUP 19739.125293/2021-73, em que sugerido o indeferimento do pedido de inscrição de ocupação e Decisão do então SPU/PI, Marcelo Barbosa de Morais, datada de 09/11/2022, em que não acolhida aludida Nota Técnica, apresentada diferente visão para solução do caso e análogos, feita referência ao PARECER n. 712/2022/NUCJUR/E-CJU/PATRIMÔNIO/CGU/AGU e aos NUPs 04911.001796/2018-33 e 10154.158435/2020-02, e deferido o pedido de outorga de ocupação formulado;

- SEI 31351630: Nota Técnica nº 15967/2018-MP, que faz referência aos NUPs 04911.000432/2009-45 e 05059.000373/2001-18, e a pedido de inscrição de ocupação de imóvel da União (RIP nº 0288.0100010-65) referente à instalação de sede do Instituto Cavalo Marinho - ICAMA;

- SEI 31385366 e 31385398: Parecer datado de 26/02/2019, relativo ao recurso administrativo apresentado por Valdemar Rodrigues em virtude do cancelamento da Inscrição de Ocupação do RIP nº 0288.0100010-65, e respectivo recurso;

- SEI 31386000 e 31386047: Nota Técnica SEI nº 31853/2020/ME, aprovada pelo então SPU/PI, Marcelo Barbosa de Morais, em 11/09/2020, que faz referência ao cancelamento da Inscrição de Ocupação do RIP nº 0288.0100010-65 e aos NUPs  04911.000107/2007-11, 05421.000559/2013-25 e 00510.000210/2020-08 (este último relacionado ao processo judicial nº 1005225-74.2019.4.01.4002), e relata graves irregularidades supostamente perpetradas pelo Sr. Valdemar Rodrigues, e documentação relativa a ação de fiscalização realizada pelo Instituto Chico Mendes, no período de 14 a 20/02/2022, na APA do Delta do Parnaíba (Morro Branco) (vide item 14);

- SEI 31386925: Despacho Decisório nº 3449/2022/ME, da lavra do Sr. Marcelo Barbosa de Morais, datado de 11/12/2022 e exarado no NUP 04911.000432/2009-45, que se refere ao RIP nº 0288.0100010-65 e anula a decisão do próprio, que determinara o cancelamento da inscrição de ocupação do RIP nº 0288.0100010-65, em nome de Valdemar Rodrigues;

- SEI 31387226: Despacho datado de 27/01/2023, da lavra do SPU/PI – Substituto, Glauber Mazza Morais, exarado no NUP 04911.000432/2009-45, em que determinada a desconsideração do Despacho Decisório nº 3449/2022/ME, que faz referência ao NUP 00510.000210/2020-08 e ao processo judicial nº 2477-62.2014.4.01.4002;

- SEI 31394645: Requerimento datado de 05/09/2022 e dirigido ao SPU/PI, em que solicitado o cancelamento de averbação da AV-2/5.283, de 02/09/2014, constante na matrícula nº 5.283 do 1º Tabelionato de Notas e Ofício de Registros Públicos de Luís Correia e a instauração de procedimento administrativo para “apurar o motivo do cancelamento unilateral do RIP anterior em desfavor proprietário JOSÉ DE MORAES CORREIA NETO”;

- SEI 31394795: Nota Técnica SEI nº 54912/2022/ME, exarada no NUP 19739.146656/2022-95, em atenção ao requerimento supra, apresentado por José de Moraes Correia Neto, a qual faz referência ao RIP 1113.0100179-29 (cadastrado em nome de MARICULTURA MACAPA LTDA), derivado por desmembramento do RIP 1113.0001265-04 e vinculados ao NUP 05059.001296/2001-13 (por sua vez vinculado aos NUPs 04911.000109/2011-96, 04911.000943/2009.67, 04911.600014/2006-18, 04911.600027/2005-06, 04911.600010/2007-11 e 04911.600165/2008-20);

- SEI 31394901 e 31394986: Manifestação apresentada por José de Moraes Correia Neto no NUP 19739.146656/2022-95 em resposta à Nota Técnica SEI nº 54912/2022/ME, em que reiterado o pedido de cancelamento da averbação AV-2/5.283 constante na matrícula nº 5.283 e a “regularização da ocupação e a inscrição em RIP da área de 4.886,86 m² no imóvel de matrícula 5.283 (do total de 25.000 m²) em nome do sr. José Moraes”, e Despacho de encaminhamento em que solicitado o “geoprocessamento das áreas citadas”;

- SEI 31395068 a 31396194: Despacho Decisório nº 117/2023 ME, da lavra do Sr. Marcelo Barbosa de Morais, datado de 19/01/2023 e exarado no NUP 19739.146656/2022-95, em que determinada a anulação de decisão administrativa que conferiu da inscrição de ocupação do RIP 1113.0100179-2, a expedição de ofício ao “1º Ofício de Notas e Registro de Imóveis (Tabelionato Manoel Barbosa) para que desconstitua as averbações requisitada no ofício nº. 491/2014-SPU/MP, de 23 de junho de 2014” e a instauração de novo processo administrativo para tratar do caso em tela, e documentos de encaminhamento;

- SEI 31396336: Nota Técnica SEI nº 4024/2023/ME, de cujo inteiro teor se destaca:  

SUMÁRIO EXECUTIVO

1. Trata-se da solicitação para a análise da CJU dos atos administrativos realizados pelo Superintendente do Patrimônio da União no Piauí na época, pois os servidores da SPU-PI identificaram e interpretaram que os atos administrativos do Sr. Marcelo Barbosa de Morais estão divergindo com seus pareceres técnicos e com o entendimento da legislação vigente do patrimônio da União, causando dificuldades no andamento dos processos administrativos. 

ANÁLISE

2. Para os pedidos de análise das decisões administrativa, destacamos os seguintes processos:

04911.001425/2013-47 relacionado com o proc n. 19739.101062/2022-55

04911.000432/2009-45 relacionado com o proc n. 00745.000891/2023-95

10154.117186/2021-78 relacionado com o proc n. 19739.125293/2021-73

10154.117321/2021-85 relacionado com o proc n. 19739.125293/2021-73

19739.146656/2022-95

PROCESSO N. 04911.001425/2013-47

(…)

​11. Com todos os fatos descritos, o Sr Marcelo Morais encerra o processo  04911.001425/2013-47 com o Despacho Decisório (SEI 31337817) com as argumentações:

(...)

No que tange à multa, vê-se de sua paralisação a contar de 12/07/2022 (SEI nº.21196918). Assim, resta analisar-se acerca das astreintes (multa) quanto a sua aplicação retroativa e até mesmo quanto a possibilidade de sua cobrança. Dos presentes fólios, nota-se que desde novembro de 2013 o processo nº. 19739.101062/2022-55 não recebeu qualquer movimento de ofício quedando-se fixo e apático, por inércia exclusiva da Administração. Ao seu tuno, vê-se que somente, em dezembro de 2021, ofertou-se dinâmica aos autos, pelo que se tem como configurada, nesta toada, manifesta prescrição intercorrente administrativa.

(...)

Por certo, a Constituição estabelece nos incisos XLVII, "b" e LXXVIII do artigo 5º concomitantemente, que não haverá pena de caráter perpétuo, assegurando a razoável duração do processo nos âmbitos administrativo e judicial, traduzidas nos artigos 4º e 6º do Código de Processo Civil, impedindo assim a eternização de exigências fiscais.

Logo, pronuncia-se a prescrição intercorrente das multas anteriores à 15/12/2021, por terem berço, em verdade, na notificação nº. 67/2013, de 28/12/2013 (MP/SPU nº. 04911.001425/2013-47), tudo em arrimo ao art. 1º, §1º, da Lei 9873/99.

(...)

Dos autos, percebe-se que a SPU-PI concedeu permissão de uso ao recorrente (26464855) inclusive com o beneplácito do Grupo Especial de Destinação Supervisionada (GE-DESUP-1), digno de colação, litteris:

(...)

Assim, uma vez sendo possível o deferimento da permissão acima conferida, como assim de fato ocorrera, ou seja, havendo deliberação favorável pela SPU/GE-DESUP-1, mesmo que em caráter perpétuo, forçoso concluir, assente no parecer ut supra, que a multa decorrente do auto de infração nº14/2021 deve ser convolada em mera cobrança pelo uso da área da União correspondente a 180 (cento e oitenta) dias, ou seja: no intervalo de janeiro de 2022 a junho de 2022, pela ultilização em área de uso comum do povo, incluindo os valores da publicação.

Forte em tais acertos, DEFIRO em parte o pleito recursal para, após pronúncia da prescrição intercorrente administrativa (notificação nº. 67/2013, de 28/12/2013 (MP/SPU nº. 04911.001425/2013-47) (Lei 9876/99, art. §1º c.c art. 5º. LXXVIII e art. 15, do CPC), converter a multa decorrente do auto de infração 14/2021 em cobrança pelo uso da área da União correspondente a R$ 1.500, 00 (hum mil e quinhentos reais) conforme fundamentação acima.

12. Causa estranheza para os técnicos da SPU-PI, os critérios usados pelo Sr. Marcelo Morais no Despacho para deferir o Recurso Administrativo do SESC e encerrar o feito arbitrando o valor em R$1.500,00 (Valor do Auto de Infração R$ 37.655,97), causando divergências na aplicação do Auto de Infração nº 14/2021(SEI 31461175), onde está relacionado a situações descritas no Relatório de Fiscalização 34.2/2021 (SEI 31337585), onde os fiscais constataram barracas e benfeitorias em caráter permanente na faixa de praia sem a devida autorização da SPU-PI e divergências com a Nota Técnica SEI nº 47337/2022/ME que reforça de acordo com a legislação vigente a aplicação do Auto de Infração nº 14/2021, verbis:

(...)

PROCESSOS N. 10154.117186/2021-78  N.10154.117321/2021-85  N. 19739.125293/2021-73

14. A próxima análise processual são os processos n. 10154.117186/2021-78 e n.10154.117321/2021-85, relacionados ao processo n. 19739.125293/2021-73.

15. No processo n. 10154.117186/2021-78 que trata de fiscalização da SPU-PI em imóvel (terreno) de propriedade da União ocupado pelo Sr. Ciro Nogueira Lima (Senador da República e Ex-Ministro da Casa Civil), onde resultou no Auto de Embargo 07/2021 e no Auto de Infração 09/2021 (SEI 31345004) baseadas nas evidências do Relatório de Fiscalização nº 24.2 (SEI 31492190), norteadas pela Nota Técnica SEI nº 37228/2021/ME (SEI 31344913), in verbis:

(…)

16. Deve-se atentar que o Superintendente da época Marcelo Barbosa de Morais não se manifesta e não assina a referida Nota Técnica SEI nº 37228/2021/ME (SEI 31344913).

17. Logo após a lavratura do Auto de Infração 09/2021, o Sr. Marcelo Morais delibera ao Núcleo de Caracterização e Incorporação - NUCIP o sobrestamento do processo n. 10154.117186/2021-78 no Despacho (SEI 31484005), com a seguinte alegação:

Tendo em vista, a solicitação de Regularização de Imóvel da referida área, constante do processo 19739.125293/2021-73, a Nota Técnica SEI nº 37228/2021/ME(17812680), fica sobrestada até a análise final do pedido de Inscrção de Ocupação.

18. No processo n. 10154.117321/2021-85 que trata de fiscalização da SPU-PI no imóvel (terreno) de propriedade da União ocupado pelo Sr. Lucídio Portella Nunes Filho (Cunhado do Sr. Ciro Nogueira), onde resultou no Auto de Embargo 08/2021 e no Auto de Infração 08/2021 (SEI 31347405) baseadas nas evidências do Relatório de Fiscalização nº 3.6 (SEI 31497666), norteadas pela Nota Técnica SEI nº 41556/2021/ME (SEI 31347392), in verbis:

(…)

20. Logo após a lavratura do Auto de Infração 08/2021, a Sra. Wal Liana, Coordenadora da SPU-PI na epóca, solicita ao NUCIP o sobrestamento do processo n. 10154.117321/2021-85 no Despacho (SEI 31347421), com a seguinte alegação:

Após entendimento com a autoridade superior e considerando o processo em trânsito 19739.125293/2021-73 que trata do pedido de Inscrição de Ocupação para fins de Regularização de Imóvel da referida área, determina-se, em consonância a ordem superior, que se cumpra o Despacho SPU-PI (SEI n°18075966) que consta no processo 10154.117186/2021-78 que trata da mesma localização, portanto, entende-se que as deliberações adotadas posterior ao Despacho citado devem se manter sobrestada.

21. No processo n. 19739.125293/2021-73 relacionado com os processos n. 10154.117186/2021-78 e n. 10154.117321/2021-85, trata da regularização desse imóvel (terreno) pertencente à União, referente as construções do Sr. Ciro Nogueira e o Sr. Lucídio Portella.

(…)

27. Diante o Parecer da CJU o NUCIP emite a Nota Técnica SEI nº 8120/2022/ME (SEI 31348639) para encaminhar ao setor da NUDEP para realizar as devidas análises com base na NOTA n. 00021/2022/NUCJUR/E-CJU/PATRIMÔNIO/CGU/AGU, devido o Parecer da CJU o NUDEP emite a Nota Técnica SEI nº 13776/2022/ME (SEI 31348646) com os seguintes entendimentos:

(...)

Conclui-se que o Interessado não comprovou o efetivo aproveitamento do terreno da União, nos termo do § 2º do Art. 7º da da Lei n. 9636/98. 22. Conclui-se que o Interessado não cumpriu os requisitos estampados no Art. 6º da IN/SPU nº 04/2018. 23.

Conclui-se que esse terreno é de propriedade da União. 24.

Conclui-se pela impossibilidade de regularização desse terreno.

(...)

Isto posto, encaminha-se o presente processo à consideração de Vossa Senhoria, com posterior encaminhamento ao Sr. Superintendente do Patrimônio da União com proposta de INDEFERIMENTO do pleito. Assim como, recomendo também o seguinte:

a) Notificar o Interessado acerca dessa decisão;

b) Concluir o requerimento PI00907/2021 no portal SPUNet;

(...)

28. Com todos os fatos descritos, o Sr Marcelo Morais elabora o Despacho (SEI 31348738), deferindo o pedido de outorga da Inscrição de Ocupação da área da União do Sr Lucídio Portela, divergindo totalmente com a  NOTA n. 00021/2022/NUCJUR/E-CJU/PATRIMÔNIO/CGU/AGU e da Nota Técnica SEI nº 13776/2022/ME (SEI 31348646) do setor NUDEP, verbis:

(...)

Diante do exposto e com supedâneo nos pressupostos de fato e de direito aqui alinhavados, DEFERE-SE o pedido de outorga da inscrição de ocupação do Senhor Lucídio Portela Nunes Filho, atendimento PI00907/2021 (17828000), uma vez que atendidos os requisitos legais e normativos de regência, sem desnaturar o caráter precário e resolúvel a que se reveste a presente concessão (Lei 9.636/98, art. 7º, “caput”).

Encaminhem-se o presente feito, em homenagem ao devido processo administrativo (CF/88, art. 5º, LIV; CPC, arts. 1º, 15) para a Coordenação-Geral de Habitação e Regularização de Habitação e Regularização Fundiária -CGREF, para análise, com proposta de envio ao Grupo Especial de Destinação Supervisionada (GEDESUP-1) para a sua apreciação, nos termos do Art. 3º da Portaria SEDDM/ME nº 7.397, de 24/06/2021.

(…)

PROCESSO N. 04911.000432/2009-45  N. 00745.000891/2023-95

30. Iniciamos a análise do processo n. 04911.000432/2009-45 relacionado com o processo n. 00745.000891/2023-95, que trata da regularização de uma área da União a pedido do Sr. Valdemar Rodrigues. O caso foi devidamente relatado na Nota Técnica SEI nº 3782/2023/ME (SEI 31523903) a pedido do Advogado da União Dr. Rafael Xavier Arruda, com atuação na Coordenação Regional de Patrimônio e Meio Ambiente da Procuradoria Regional da União da 1ª Região (COREPAM/PRU1) no OFÍCIO n. 00208/2023/COREPAMDOC/PRU1R/PGU/AGU (SEI 31524004), até a presente data não foi manifestado nenhuma posição da COREPAM/PRU1.

31. Chama atenção o Despacho Decisório Nº 3449/2022/ME (SEI 31386925), assinado pelo Sr. Marcelo Morais divergindo em relação a Nota Técnica nº 15967/2018-MP (SEI31357474) e Nota Técnica SEI nº 31853/2020/ME (SEI 31358831) elaborados pelos técnicos da SPU-PI, consequentemente sendo revogada pelo Despacho do Superintendente Substituto Glauber Mazza Morais (SEI 31387226), devidamente justificada.

PROCESSO N. 19739.146656/2022-95

34. No processo n. 19739.146656/2022-95 que trata do Requerimento (SEI 31394645) feito pelo Sr. José de Moraes Correia Neto, pleiteando a anulação de um Registro Imobiliário Patrimonial - RIP e a anulação de uma averbação feita por esta Superintendência, o qual excluiu o particular como proprietário e titularizou a União.

(…)

37. Vale destacar que o Sr. Marcelo Morais após a Manifestação do Sr. José Moraes, assina o Despacho Decisório Nº 117/2023/ME (SEI 31395068) no qual decide:

(...)

ISTO POSTO, atento aos ditames constitucionais (CF/88, art. 5º, XXXIV, “a”, LIV, LV), legais (CPC, arts. 15,17, 77; Decreto 9760/1946, arts, 48, 61; Lei 9784/99, arts. 2, 53) e jurisprudenciais (STF, Súmulas 346 e 473 ADI 4.264 MC), DECIDE-SE:

1 . Anular a decisão administrativa conferiu da inscrição de ocupação (RIP nº.1113.0100179-29) (Nota Técnica nº. 54912 (SEI nº. 30170457, item 19.2); 2. Determinar que seja oficiado o 1º Ofício de Notas e Registro de Imóveis (Tabelionato Manoel Barbosa) para que desconstitua as averbações requestada no ofício nº. 491/2014-SPU/MP, de 23 de junho de 2014, voltando-se ao status quo ante;

3. Determinar a instauração de novel processo administrativo em estrita observância ao devido processo legal administrativo.

(…)

41. Sendo assim, com os devidos descrição dos fatos processuais, é necessário o envio dos questionamentos para a CJU pois compete a prestar consultoria sob o prisma estritamente jurídico, sendo que, em aspectos relativos à conveniência e à oportunidade da prática dos atos administrativos, é reservada a esfera e responsabilidade discricionária do administrador público legalmente competente, em questões de natureza eminentemente técnica, administrativa e/ou financeira, salvo hipóteses que impliquem um aprofundamento da análise, fundamentada e motivada, sob a ótica dos princípios administrativos da moralidade, economicidade, razoabilidade e eficiência dentre outros.

CONCLUSÃO

42.   Com isso, nossos questionamentos diante a CJU:

- Sobre a legalidade dos atos administrativos realizada pelo Sr Marcelo Morais Superintendente do Patrimônio da União no Piauí na época nos Despachos Decisórios (SEI 31345740, SEI 31337817, SEI 31484005, SEI 31347421, SEI 31348738, SEI 31386925, SEI 31395068), de acordo com a legislação vigente.

- Quais procedimentos Administrativos para sanar os referidos Despachos, caso estejam com ilegalidades ou vícios insanáveis? 

- SEI 31457124: Ata de Reunião Ordinária GE-DESUP-1 DIN, realizada em 15/07/2022, sob a presidência de Maurício Melo Chaves, com deliberação favorável ao pleito de permissão de uso formulado pelo SESC no “período de 20/07/2022 a 18/10/2022, “a fim de observar o prazo limite de 90 dias, previsto na Portaria nº 01/2014/SPU, art. 7º, § 1”  (NUP 19739.101062/2022-55) e recomendação de “fiscalização efetiva do cumprimento da legislação vigente acerca da desmobilização das estruturas após o término do prazo da permissão”;

- SEI 31457149: Nota Técnica SEI nº 31518/2022/ME, exarada no NUP 19739.101062/2022-55, que se manifesta favoravelmente à permissão de uso solicitada pelo SESC para realização de evento de curta duração;

- SEI 31461175: Auto de Infração nº 14/2021, lavrado contra o ao SESC em 15/12/2021, com previsão de multa mensal no valor de R$ 37.655,97;

- SEI 31484005: Despacho da lavra do Sr. Marcelo Barbosa de Morais, datado de 18/08/2021 e exarado no NUP 10154.117186/2021-78, por meio do qual sobrestadas as orientações constantes da Nota Técnica SEI nº 37228/2021/ME (17812680) até a análise final do pedido de Inscrição de Ocupação;

- SEI 31492190 a 1497666: Relatórios de Fiscalização nº 24.2, 26.7 e 3.6, de 2021, relativos a imóvel da União situado no Município de Cajueiro da Praia-PI, que fazem referência aos NUPs 10154.117186/2021-78 e 10154.117321/2021-85;

- SEI 31523903: Nota Técnica SEI nº 3782/2023/ME, exarada no NUP 00745.000891/2023-95 e aprovada em 03/02/2023 pelo SPU/PI – Substitituto, Glauber Mazza Morais, em resposta Ofício n. 00208/2023/COREPAMDOC/PRU1R/PGU/AGU. Nas manifestações há referência ao NUP 04911.000432/2009-45, relativo ao RIP 0288.0100010-65, e à ação judicial  1005225-74.2019.4.01.4002 (NUP 00510.000210/2020-08);

- SEI 31524004: OFÍCIO n. 00208/2023/COREPAMDOC/PRU1R/PGU/AGU, que faz referência ao NUP 00510.000210/2020-08 (ação judicial  1005225-74.2019.4.01.4002), instruído com a documentação pertinente, dentre a qual se destaca o Despacho Decisório nº 3449/2022/ME, exarado no NUP 10154.122760/2020-29;

- SEI 31532225: Nota Técnica SEI nº 3628/2023/ME, exarada no NUP 19739.146656/2022-95 e aprovada em 03/02/2023 pelo SPU/PI – Substituto, Glauber Mazza Morais, que referência aos NUPs 04911.600165/2008-20, 05059.000774/2001-78, em que formulada consulta à CJU, solucionada pelo PARECER n. 00111/2023/NUCJUR/E-CJU/PATRIMÔNIO/CGU/AGU, que contém manifestação no sentido de que “Sem a devida participação dos particulares atingidos,  a demarcação reconhecendo a propriedade da União Federal tornou-se questionável, devendo permanecer como propriedade do particular até que se demonstre o contrário”;

- SEI 31693189 a 32004360: OFÍCIO SEI Nº 24803/2023/ME, de encaminhamento da presente consulta e documentação correlata.

Em reunião realizada no dia 17/03/2023 com representantes da CJU-PI (vide NUP 00688.001079/2022-28) foram esclarecidos pontos referentes ao presente processo e encaminhamentos em casos semelhantes

É o relatório.

II – Análise.

II.1. Considerações Preliminares.

II.1.1. Limites da Manifestação Jurídica Consultiva.

Como consabido, a manifestação jurídica consultiva tem o escopo de assistir a autoridade assessorada no controle interno da legalidade administrativa dos atos a serem praticados ou já efetivados. A função da Consultoria Jurídica da União é apontar possíveis riscos do ponto de vista jurídico e recomendar providências para salvaguardar a autoridade assessorada, a quem compete avaliar a real dimensão do risco e a necessidade de se adotar ou não a precaução recomendada.

Importante salientar que o exame dos autos processuais se restringe aos seus aspectos jurídicos, excluídos, portanto, aqueles de natureza técnica. Em relação a estes, parte-se da premissa de que a autoridade competente se municiou dos conhecimentos específicos imprescindíveis para a sua adequação às necessidades da Administração, observando os requisitos legalmente impostos.

Nesse sentido, vale consignar que o Enunciado nº 07, do Manual de Boas Práticas Consultivas da CGU/AGU, recomenda que “o Órgão Consultivo não deve emitir manifestações conclusivas sobre temas não jurídicos, tais como os técnicos, administrativos ou de conveniência ou oportunidade”.

Por fim, em relação à atuação desta Consultoria Jurídica, assinala-se que, embora as observações e recomendações expostas não possuam caráter vinculativo, constituem importante instrumento em prol da segurança da autoridade assessorada, a quem incumbe, dentro da margem de discricionariedade que lhe é conferida pela lei, avaliar e acatar, ou não, tais ponderações, ressaltando-se, todavia, que o seguimento do processo sem a observância destes apontamentos será de responsabilidade exclusiva da Autoridade Administrativa.

   II.1.2. Recomendações sobre a Autuação de Procedimentos e Formulação de Consultas. Esclarecimento sobre a presente manifestação.

Em primeiro lugar, é imperioso registrar as dificuldades para a célere e efetiva consultoria jurídica trazidas pela reiterada abertura de diferentes NUPs para tratar do mesmo caso e pela não observância da regras de autuação de procedimentos administrativos.

A propósito, é interessante observar que atualmente em vigor a Portaria Interministerial nº 1677, de 2015, que regula “os procedimentos gerais para o desenvolvimento das atividades de protocolo no âmbito dos órgãos e entidades da Administração Pública Federal”, e assim dispõe:

2.10 - Juntada

Juntada é a união de processo(s) a processo ou de documento(s) avulso(s) a processo, realizando-se por anexação ou apensação.

A juntada de processo(s) a processo somente poderá ser executada pela unidade protocolizadora, enquanto que a juntada de documento(s) avulso(s) a processo poderá ser executada pela unidadea dministrativa onde o processo estiver sendo instruído.

Nos processos digitais, a juntada poderá ser registrada por usuário autorizado diretamente no sistema informatizado, desde que oprocedimento seja monitorado pela unidade protocolizadora. Os procedimentos de juntada são efetivados automaticamente pelo sistema informatizado após o registro da operação.

2.10.1 - Juntada por anexação

A juntada por anexação visa à continuidade da ação administrativa e ocorre em caráter definitivo. Após o procedimento de juntada por anexação, seja de documento(s) avulso(s) a processo, seja de processo(s) a processo, é vedada a retirada de documento(s) do processo, ressalvadas as hipóteses de desentranhamento e desmembramento.

2.10.1.1- Juntada por anexação de documento(s) avulso(s) aprocesso

Esta juntada se caracteriza pela inclusão de documento(s) avulso(s) a processo, desde que referentes a um mesmo interessado e assunto, sendo que o(s) documento(s) avulso(s) anexado(s) passa(m) a compor o processo.

No caso de processo não digital, deve-se obedecer sequencialmentea numeração das folhas. Quanto ao processo digital, deve-se garantir o sequenciamento sem falhas dos documentos que o integram.

(…)

2.10.1.2 - Juntada por anexação de processo(s) a processo

Esta juntada se caracteriza pela união de um ou mais processos (processos acessórios) a outro processo (processo principal), desde que referentes a um mesmo interessado e assunto, prevalecendo o número do processo mais antigo, ou seja, o processo principal.

A anexação de processo(s) a processo(s) não digital(is) somente poderá ser executada pela unidade protocolizadora. Nos processos digitais, essa anexação poderá ser realizada diretamente no sistema informatizado por usuário autorizado, de maneira que se possa garantir o monitoramento desta operação pela unidade protocolizadora.

(…)

2.10.2 - Juntada por apensação de processo(s) a processo

A juntada por apensação de processo(s) a processo ocorre em caráter temporário e tem como objetivo o estudo, a instrução e a uniformidade de tratamento em matérias semelhantes, pertencentes a um mesmo interessado ou não. Cada processo conserva sua identidade e independência.

Esta juntada se caracteriza pela junção de um ou mais processos (processos acessórios) a outro processo (processo principal). Neste procedimento, considera-se como processo principal o que contiver o pedido da juntada por apensação, observando-se que este não será, necessariamente, o processo mais antigo.

Sempre que ocorre uma juntada por apensação, os processos passam a tramitar juntos e o acréscimo de novas folhas deverá ocorrer somente no processo principal.

A apensação de processo(s) não digital(is) somente poderá ser executada pela unidade protocolizadora. Nos processos digitais, a apensação poderá ser realizada diretamente no sistema informatizado por usuário autorizado, de maneira que se possa garantir o monitoramento desta operação pela unidade protocolizadora.

Nos processos digitais, é possível associar ou vincular dois ou mais processos com matérias semelhantes de maneira que o trâmite de cada um siga independentemente e o acréscimo de novos documentos possa ser realizado em todos eles. No entanto, este procedimento não se caracteriza por juntada. Quando se optar pela realização de uma juntada por apensação, os processos necessariamente passarão a tramitar juntos.

(…)

Isto posto, e considerada a abertura de novo NUP para a formulação da presente consulta, consigna-se que, a despeito de costumeira prática por parte da SPU, NÃO ORIENTAMOS constituir novo processo com cópia dos documentos considerados importantes do “processo principal” para analise pelo órgão de assessoramento jurídico. Afinal, é comum que a instrução processual seja deficiente, o que demandará a solicitação de sua complementação, e importará suspensão do prazo de manifestação jurídica. Ademais, a remissão a documentos fica mais confusa e exige análise conjunta de processos, com evidente prejuízo para a economia processual.

Por outro lado, RECOMENDA-SE que as consultas eventualmente formuladas sejam limitadas a tratar de um ÚNICO CASO e instruídas, no mínimo, com identificação do RIP do imóvel a que se refere, informação quanto a existência ou não de matrícula aberta no Cartório competente (o desejável é a instrução, desde logo, com certidão de inteiro teor da matrícula atualizada), bem como indicação de TODOS os processos que versem sobre o mesmo imóvel e disponibilização, ao menos, de link de acesso aos NUPs eventualmente referidos na consulta.

Nessa ordem de ideias, incumbe-nos reiterar o entendimento exposto na reunião do dia 17/03/2023, pela Coordenação desta ECJU/Patrimônio, no sentido de que NÃO É RECOMENDADA a abertura de um NUP para tratar de múltiplos assuntos, especialmente quando a consulta envolver casos concretos já objeto de outros NUPs.

Pois bem. No presente caso, são objeto de questionamento decisões exaradas pelo então SPU/PI, Marcelo Barbosa de Morais, em 4 casos concretos completamente diferentes, que têm o comum a discordância em relação às propostas formuladas pela equipe da SPU/PI.

A rigor, o presente processo deveria ser devolvido para correta autuação; entretanto, com vistas à economia processual, e considerado o pormenorizado trabalho desenvolvido para compreensão da consulta, opta-se, a título excepcional, pela tentativa de sua solução por meio da presente manifestação.

Com vistas a facilitar o entendimento e o tratamento posterior da matéria, os 4 casos concretos (todos objeto de múltiplos NUPs, já destacados no relatório), cuja decisão do então SPU/PI é questionada, foram esmiuçados por cores, adotando-se:

- a cor verde, para o caso referente aplicação de penalidade ao SESC, bem como à futura permissão de uso, ambos relacionados a trecho de praia localizado na Praia do Coqueiro, no município de Luis Correia-PI;

- a cor azul, para o caso referente à aplicação de penalidade pela construção irregular e ao pedido de inscrição de ocupação, ambos envolvendo imóvel localizado no Município de Cajueiro da Praia e os Srs. Ciro Nogueira Lima Filho e Lucídio Portella Nunes Filho;

- a cor roxa, para o caso referente à inscrição de ocupação do RIP nº 0288.0100010-65, em nome de Valdemar Rodrigues, as supostas irregularidades por ele perpetradas e ao processo judicial nº 2477-62.2014.4.01.4002;

- a cor laranja, para o caso referente a imóvel objeto da matrícula nº 5.283 do 1º Tabelionato de Notas e Ofício de Registros Públicos de Luís Correia, relacionado ao RIP 1113.0100179-2 (cadastrado em nome de MARICULTURA MACAPA LTDA) e a requerimento formulado por José de Moraes Correia Neto.

​De se referir também à existência de processos destacados em amarelo, cujo conteúdo e relevância para a consulta não se soube identificar, e ao destaque em cinza claro dos documentos assinados pelo Sr. Marcelo Barbosa de Morais (ou por ele não aprovados), e, em cinza escuro, das manifestações exaradas pela nova direção da SPU/PI ou no âmbito desta e-CJU/Patrimônio.

II.2. Solução da Consulta.

Prescreve a Lei nº 8.112/1990:

Art. 116.  São deveres do servidor:

 I - exercer com zelo e dedicação as atribuições do cargo;

II - ser leal às instituições a que servir;

III - observar as normas legais e regulamentares;

IV - cumprir as ordens superiores, exceto quando manifestamente ilegais;

(…)

XII - representar contra ilegalidade, omissão ou abuso de poder.

Parágrafo único.  A representação de que trata o inciso XII será encaminhada pela via hierárquica e apreciada pela autoridade superior àquela contra a qual é formulada, assegurando-se ao representando ampla defesa.

Em comentário a esses dispositivos, o “Manual de Processo Administrativo Disciplinar”, editado pela Corregedoria-Geral da União em 2021[1], assim elucida:

10.5.1.2. Art. 116, inciso II (ser leal às instituições a que servir)

(…) Ademais, não se pode olvidar que lealdade também é demonstrada pela postura colaborativa ao reportar à autoridade competente eventuais falhas detectadas passíveis de acarretar prejuízo à Administração, seja de cunho normativo ou técnico. (…)

10.5.1.3. Art. 116, inciso III (observar as normas legais e regulamentares)

O dever descrito no inciso III do art. 116 da Lei nº 8.112/90 implica observância de qualquer norma jurídica, seja constitucional, legal ou infralegal. Assim, é possível aplicar penalidade disciplinar a servidor que tenha descumprido lei, regulamento, decreto, regimento, portaria, instrução, resolução, ordem de serviço, bem como decisões e interpretações vinculantes e princípios neles inscritos. Dessa forma, a comissão deve indicar, no indiciamento, qual norma teria sido descumprida pelo servidor, a fim de lhe garantir o pleno exercício do direito à ampla defesa.

(…)

10.5.1.3. Art. 116, inciso III (observar as normas legais e regulamentares)

O dever descrito no inciso III do art. 116 da Lei nº 8.112/90 implica observância de qualquer norma jurídica, seja constitucional, legal ou infralegal. Assim, é possível aplicar penalidade disciplinar a servidor que tenha descumprido lei, regulamento, decreto, regimento, portaria, instrução, resolução, ordem de serviço, bem como decisões e interpretações vinculantes e princípios neles inscritos. Dessa forma, a comissão deve indicar, no indiciamento, qual norma teria sido descumprida pelo servidor, a fim de lhe garantir o pleno exercício do direito à ampla defesa.

10.5.1.4. Art. 116, Inciso IV (cumprir as ordens superiores, exceto quando manifestamente ilegais)

Com fundamento na presunção de legalidade dos atos administrativos, bem como em virtude do poder hierárquico inerente à atividade estatal, os servidores públicos têm o dever de acatar as ordens superiores. Nessa linha, o poder hierárquico estabelece uma relação de subordinação entre os agentes públicos, exteriorizada pelo dever de obediência às ordens e instruções emanadas pelos respectivos superiores hierárquicos.

Contudo, à medida que a conduta pública se vincula precipuamente ao princípio da legalidade, as ordens manifestamente ilegais não merecem observância ou cumprimento por parte do servidor. Ressalte-se, porém, que o servidor não pode fundar-se apenas na suspeita da ilegalidade da ordem para deixar de cumpri-la, sendo indispensável o flagrante descumprimento da lei na emissão do ato superior.

Desta forma, destaca-se que os agentes públicos têm o dever de acatar as ordens de seus superiores, desde que sejam legais, isto é, quando pautadas nos ditames da lei e emitidas de forma legítima (emanada de autoridade competente, respeito às formalidades exigidas e com objeto lícito).

No que tange à responsabilização pela emissão de ato ilegal, há de se ressaltar que o servidor deve possuir condições de perceber a ilegalidade da ordem a ele dirigida. Isto porque, caso o servidor não tenha condições de identificar a ilicitude da ordem – tendo conhecimento somente o superior hierárquico –, apenas este último sofrerá consequências disciplinares.

Do mesmo modo, conforme discutido no item 10.4.2.3, que trata das excludentes de culpabilidade, a coação moral irresistível impulsiona à inexigibilidade de conduta diversa por parte do servidor, o que afasta o terceiro elemento para caracterização da infração disciplinar.

(…)

No caso de a ordem ser manifestamente ilegal, ou seja, notoriamente auferível como um mandamento ilícito, o agente subordinado deve recusar seu cumprimento, em respeito à legalidade. Um exemplo disso é a hipótese de um servidor público federal receber ordem de seu superior hierárquico de nomear pessoa para ocupar determinado cargo público em que se exige legalmente provimento por concurso público (cargo público efetivo), sem que esta tenha prestado qualquer processo seletivo.

(…)

10.5.1.12. Art. 116, inciso XII (representar contra ilegalidade, omissão ou abuso de poder)

O dispositivo visa tutelar a probidade no serviço público, incumbindo os próprios servidores de fiscalizar o uso regular dos poderes administrativos. Em muito se assemelha ao dever arrolado no inciso VI do artigo 116 do estatuto funcional, mas com ele não se confunde. É que enquanto aquele dispositivo estabelece um dever genérico de representação, o inciso em tela trata especificamente do dever de o servidor representar contra autoridade que lhe seja hierarquicamente superior.

A representação é o instrumento que permite ao servidor viabilizar o cumprimento de tal dever e constitui-se em peça escrita, sem maiores exigências formais, bastando que dela conste a narrativa clara dos fatos que envolvam a suposta ilegalidade, omissão ou abuso de poder.

A norma em questão abrange três situações. A primeira delas é a ilegalidade, assim entendida como qualquer ato que desrespeite as normas legais e regulamentares a que os servidores estejam submetidos. Desse modo, o termo “ilegalidade” deve ser entendido em seu sentido amplo, abrangendo não apenas a ofensa às leis, mas também os atos administrativos normativos em geral (decretos, resoluções, portarias, regimentos, etc.).  Já a omissão é o não fazer aquilo que juridicamente se devia fazer. De se notar, pois, que, sob o ponto de vista disciplinar, a omissão do superior hierárquico só é relevante quando desrespeita normas e princípios jurídicos, o que significa que, a rigor, omissões relativas a deveres morais do superior hierárquico não geram o dever de representar. Finalmente, o abuso de poder é o gênero que tem como espécies o excesso de poder (“quando o agente público exorbita de suas atribuições”) e o desvio de finalidade (pratica ato com inobservância do interesse público ou com objetivo diverso daquele previsto explícita ou implicitamente na lei”).

Ademais, forçoso observar que a consumação da infração disciplinar ocorre no momento em que o servidor, ao ter conhecimento do ato ilegal, omisso ou abusivo, abstém-se de representar em desfavor do seu superior hierárquico.

Por fim, entende-se haver a violação desse dever funcional apenas nos casos em que o servidor tenha consciência da ilegalidade, omissão ou abuso decorrente do ato praticado pelo superior hierárquico; e, mesmo diante da ciência da irregularidade de tal fato, abstenha-se de representar (dolo).

Na reunião realizada no dia 17/03/2023, com o SPU/PI substituto, Glauber Mazza Morais e alguns servidores que assinaram a Nota Técnica SEI nº 4024/2023/ME (SEI 31396336), foi esclarecida a preocupação dos mesmos com a eventual responsabilização em caso de seguimento do processos administrativos relatados, com observância das questionáveis decisões prolatada pelo então SPU/PI, Sr. Marcelo Barbosa de Morais.

De início, convém registrar que os Despachos Decisórios indicados na aludida Nota Técnica (SEI 31337817 SEI 31345740, SEI 31348738, SEI 31386925 SEI 31395068) foram todos exarados de forma motivada e não parecem incorrer em flagrante ilegalidade, não havendo que se cogitar o descumprimento do dever prescrito pelo art. 116, IV, in fine da Lei nº 8.112/1990 por parte dos servidores da SPU/PI, e com menor razão, de prática dos crimes de prevaricação (art. 319 do Código Penal[2]) ou condescendência criminosa (art. 320 do Código Penal[3]), tipos penais que têm elementos subjetivos específicos.

Eventualmente, poder-se-ia cogitar que as teses desenvolvidas pelo então SPU/PI, Sr. Marcelo Barbosa de Morais, nos aludidos Despachos Decisórios, não mereceriam prosperar após uma análise mais acurada dos processos a ele correlatos, o que demandaria sua revisão com base no princípio da autotutela administrativa (vide tópicos seguintes – II.3), ou mesmo representação à autoridade competente, a fim de apurar eventuais falhas detectadas, passíveis de acarretar prejuízo à Administração e até mesmo caracterizar desvio de finalidade.

Observe-se, contudo, que não nos parece possível, no presente processo, analisar de forma concludente a legalidade de cada um dos Despachos Decisórios exarados pelo Sr. Marcelo Barbosa de Morais. Com efeito, dita análise deve ser empreendida de forma individualizada nos processos em que exarados referidos despachos, partindo das orientações postas nos itens seguintes.

De todo modo, tem-se, em resposta ao segundo questionamento formulado pelo consulente, que o procedimento administrativo para sanar eventuais equívocos nos Despachos Decisórios do Sr. Marcelo Barbosa de Morais é, observados o contraditório e a ampla defesa conforme o caso, a sua anulação/revogação, com base na regra do art. 53 da Lei nº 9.784/1999, verbis:

Art. 53. A Administração deve anular seus próprios atos, quando eivados de vício de legalidade, e pode revogá-los por motivo de conveniência ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos.

Nesse sentido, inclusive, o Enunciado nº 473 da Súmula do STF:

A administração pode anular seus próprios atos, quando eivados de vícios que os tornam ilegais, porque dêles não se originam direitos; ou revogá-los, por motivo de conveniência ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos, e ressalvada, em todos os casos, a apreciação judicial.

Data da Aprovação: Sessão Plenária de 03/12/1969

Isto posto, é necessário assinalar que a lei e respectivas normas regulamentares está sujeita a diversas interpretações, que variam conforme o caso, o tempo e mesmo a orientação política. Ademais, como se verifica em alguns casos referidos nos presentes autos, é possível a divergência quanto ao que deve ser considerado aspecto técnico ou jurídico. Por essas razões e com vistas a uma atuação segura e uniforme, recomenda-se o prévio alinhamento da solução a ser dada nos casos concretos com as orientações atuais do órgão central.

II.3. Observações pontuais quanto aos casos concretos e/ou questões jurídicas a eles referentes.

II.3.1. Caso SESC (Praia do Coqueiro, no município de Luis Correia-PI)

Em Reunião Ordinária realizada em 15/07/2022 pelo GE-DESUP-1, deliberou-se favoravelmente ao pleito de permissão de uso formulado pelo SESC no “período de 20/07/2022 a 18/10/2022” (NUP 19739.101062/2022-55), sendo recomendada a “fiscalização efetiva do cumprimento da legislação vigente acerca da desmobilização das estruturas após o término do prazo da permissão”.

Em cumprimento a essa deliberação e acaso ainda não ultimada, deve-se efetuar a devida ação de fiscalização com vistas à aferição da imprescindível desmobilização das estruturas após o prazo da permissão.

Observe-se, por oportuno, que tal como acentuado na Nota Técnica SEI nº 5904/2022/ME (SEI 31343842) e na reunião realizada no âmbito do GE-DESUP-1, em 22/03/2022 (SEI 31343880), em área de praia cabível apenas a utilização do instituto da permissão de uso previsto no art. 22 da Lei nº 9.636/1998 e no art. 14 do Decreto nº 3.725/2001, o qual se presta apenas para a “realização de eventos de curta duração”, não sendo admissível o seu desvirtuamento com a eternização de ocupação de caráter permanente, que parece remontar ao ano de 2013.

Assevere-se, outrossim, haja vista o quanto consignado no Despacho Decisório nº 3264/2022/ME (SEI 31337817), que a Lei nº 9.873/1999 na verdade preceitua que: 

Art. 1º  Prescreve em cinco anos a ação punitiva da Administração Pública Federal, direta e indireta, no exercício do poder de polícia, objetivando apurar infração à legislação em vigor, contados da data da prática do ato ou, no caso de infração permanente ou continuada, do dia em que tiver cessado.

§ 1º  Incide a prescrição no procedimento administrativo paralisado por mais de três anos, pendente de julgamento ou despacho, cujos autos serão arquivados de ofício ou mediante requerimento da parte interessada, sem prejuízo da apuração da responsabilidade funcional decorrente da paralisação, se for o caso.

§ 2  Quando o fato objeto da ação punitiva da Administração também constituir crime, a prescrição reger-se-á pelo prazo previsto na lei penal.

Art. 1º-A.  Constituído definitivamente o crédito não tributário, após o término regular do processo administrativo, prescreve em 5 (cinco) anos a ação de execução da administração pública federal relativa a crédito decorrente da aplicação de multa por infração à legislação em vigor.   (Incluído pela Lei nº 11.941, de 2009)

(…)

Art. 5º O disposto nesta Lei não se aplica às infrações de natureza funcional e aos processos e procedimentos de natureza tributária.

(…)

Desta feita, eventual prescrição intercorrente só pode (como de fato foi) ser cogitada em relação a autuações pretéritas levadas a cabo no NUP 04911.001425/2013-47, não se aplicando à ação de fiscalização realizada no ano de 2021 (v. SEI 31337585 e 3146117).

No que toca à extensão do entendimento consignado PARECER n. 00586/2015/ACS/CGJPU/CONJUR-MP/CGU/AGU (NUP 04905.200595/2015-53)[4] também às hipóteses de permissão de uso, não nos parece cabível, sendo recomendada a confirmação desse entendimento junto ao órgão central da SPU, bem como do eventual critério a ser utilizado para fixação do valor devido a título de cobrança retroativa (salvo melhor juízo, absolutamente desarrazoada a conversão da multa decorrente do AI 14/2021 “em cobrança pelo uso da área da União correspondente a R$ 1.500,00”, ultimada pelo Despacho Decisório nº 3264/2022/ME - SEI 31337817).

II.3.2. Inscrição de Ocupação de imóvel no Município de Cajueiro da Praia. Critérios para aferição do “efetivo aproveitamento”. Matéria de direito x fática/técnica.

No que toca ao presente caso e outros análogos, incumbe-nos pontuar o que se segue.

Conforme se colhe do PARECER n. 01154/2020/PGFN/AGU (NUP: 00400.000098/2019-19), o entendimento mais recente no âmbito da Consultoria Jurídica responsável pelo assessoramento do órgão central da SPU é de que:

(…)  a "inscrição de ocupação" tem por requisito que a ocupação tenha iniciado até 10 de junho de 2014 e que o interessado tenha dado efetivo aproveitamento ao imóvel, existindo, ainda, um requisito negativo, qual seja, que ocupação não comprometa a integridade ambiental ou de outros interesses tutelados pela lei, a exemplo da segurança nacional ou de projetos públicos de infraestrutura.

9. Ademais, a decisão quanto ao deferimento da inscrição de ocupação é discricionária – isto é, o atendimento aos requisitos não conferem o direito ao título, mas apenas permite que o gestor avalie a concessão -, precária, sendo resolúvel a qualquer tempo, e gera dever de pagamento  a "taxa de ocupação".

(…)

15. De antemão, registre-se que não é possível que a inscrição de ocupação seja feita com caráter retroativo, haja vista que o artigo 128 do Decreto-Lei no 9.760/1946 dispõe que "o pagamento da taxa será devido a partir da inscrição de ocupação, efetivada de ofício ou a pedido do interessado, não se vinculando ao cadastramento do imóvel".

16. De igual modo, não é possível falar-se em pagamento de aluguel, na medida em que inexiste contrato de locação assinado entre as partes, sendo reiterada a compreensão desta unidade de assessoramento jurídico pela inviabilidade de cobrança de aluguel em tais situações. Por todos, veja-se o PARECER/MP/CONJUR/JCJ/No 0213 - 5.9.9 / 2005, do qual se extrai o seguinte trecho:

(…)

17. Nesse cenário, o artigo 10 da Lei nº 9.636/1998 dispõe que "até a efetiva desocupação, será devida à União indenização pela posse ou ocupação ilícita, correspondente a 10% (dez por cento) do valor atualizado do domínio pleno do terreno, por ano ou fração de ano em que a União tenha ficado privada da posse ou ocupação do imóvel, sem prejuízo das demais sanções cabíveis".

18. Tal dispositivo serviu como fundamento jurídico para a fixação da indenização devida pela Nestlé Brasil LTDA no âmbito de acordo celebrado com a União em razão da ocupação  irregular de bem imóvel, situação semelhante a dos presentes autos. Confira-se trecho do PARECER n. 01110/2018/DPC/CGJPU/CONJUR-MP/CGU/AGU (NUP: 00413.002193/2017-38):

(…)

Esta CONJUR tem entendimento de que, embora o caput do art. 10 da Lei no 9.636/98 fale em "posses ou ocupações em desacordo com o disposto nesta Lei", a indenização descrita no parágrafo único pode ser aplicada analogicamente às posses ou ocupações irregulares lato sensu. Essa posição faz desse dispositivo uma base legal residual reiteradamente utilizada para a cobrança de indenizações pela posse irregular de imóveis da União, sempre considerando o disposto no art. 1o da do Decreto-Lei no 1.561, de 13 de julho de 1977 ("Art. 1º - É vedada a ocupação gratuita de terrenos da União, salvo quando autorizada em lei.").

À luz dessa manifestação, parece-nos que, ainda que se repute válida a outorga de inscrição de ocupação de que trata o Despacho Decisório de 09/11/2002 (SEI 31348738), exarado no NUP 19739.125293/2021-73 – ainda não ultimada, é bom frisar – deve-se proceder à cobrança, dos respectivos ocupantes irregulares, dos valores devidos a título de indenização pela posse ou ocupação pretérita ilícita (cfr. art. 10, p. único, da Lei nº 9.636/1998), sem prejuízo das demais sanções cabíveis (vide art. 6º, § 4º, III do Decreto-Lei nº 2.398/1987).

A par disso, as diversas manifestações jurídicas e técnicas exaradas e/ou citadas no bojo do NUP 19739.125293/2021-73[5], tornam imperiosa a uniformização, pelo órgão central da SPU e respectiva Consultoria Jurídica[6], do que se há de entender como “efetivo aproveitamento” para fins de inscrição de ocupação, não apenas no presente procedimento, mas também em procedimentos análogos, observada a necessidade de:

a) se distinguir as questões técnicas das eminentemente jurídicas, como nos parece ser a definição quanto a necessidade de o “efetivo aproveitamento dever ser comprovado” apenas na data de 10/06/2014, OU apenas quando do requerimento da inscrição de ocupação e respectiva outorga, OU no período compreendido entre 09/10/2014 e a respectiva outorga;

b) confirmação da permanência de vigência Instrução Normativa SPU nº 04/2018, cuja vigência foi restaurada pela Portaria SPU/ME nº 9.220/2021, por sua vez revogada Portaria SPU/ME nº 7.318/2022 (vide PARECER Nº 0171/2023/NUCJUR/E-CJU/PATRIMÔNIO/CGU/AGU, exarado no NUP 10154.123280/2021-66).          

II.3.3. RIP nº 0288.0100010-65, em nome de Valdemar Rodrigues (relacionado ao processo judicial nº 2477-62.2014.4.01.4002).

No que toca a este caso, observa-se que o Despacho Decisório nº 3449/2022/ME (SEI 31386925) foi revisto pelo SPU/PI – Substituto, Glauber Mazza Morais (v. SEI 31387226 e 31523903), remanescendo apenas a necessidade o cumprimento do item 1 do DESPACHO n. 00060/2023/COREPAMNE/PRU1R/PGU/AGU, exarado no NUP 00510.000210/2020-08, referente ao processo judicial nº 1005225-74.2019.4.01.400 (v. SEI 31524004, p. 02), verbis:

1. Considerando-se a mudança abrupta no entendimento da SPU-PI sobre a matéria versada nos autos, necessário instar o órgão central para ratificação ou retificação do referido entendimento.

II.3.4. Matrícula nº 5.283 do 1º Tabelionato de Notas e Ofício de Registros Públicos de Luís Correia (relacionado ao RIP 1113.0100179-2 e a requerimento de José de Moraes Correia Neto)

Em relação a esse caso, objeto do NUP 19739.146656/2022-95, foi exarada a Nota Técnica SEI nº 3628/2023/ME (SEI 31532225), por meio da qual formulados diversos questionamentos a esta e-CJU/Patrimônio, solucionados por meio do PARECER n. 00929/2022/NUCJUR/E-CJU/PATRIMÔNIO/CGU/AGU, que analisando o caso concreto assim se manifesta:

​29. No presente caso concreto, o interessado ao questionar a necessidade de notificação pessoal nos procedimentos demarcatórios da união, argumenta que estes ocorreram após a aquisição de propriedade em nome do particular.

​(…)

33. Neste contexto, observa-se que eventual erro na alocação da linha pode desencadear restrição ao exercício de direitos, influenciando diretamente na perda da propriedade. Portanto, o ato requer notificação pessoal do interessado, facultando-lhe o direito de impugnar a demarcação.

34. A medida adotada pela SPU/PI, ao proceder com ato demarcatório sem a notificação pessoal do Sr. José de Moraes Correia Neto, cerceou lhe o direito de impugnar o traçado do local dos terrenos de marinha, padecendo o ato de vício de legalidade, o que macula de nulidade os atos subsequentes, entre os quais o cadastro no Registro Imobiliário Patrimonial sem a devida observância. Portanto, o cancelamento do RIP 1113.0100179-29 nos termos levantados na NT 3628 (31327679​) é medida necessária para o curso do devido processo legal.

35. Quanto ao segundo questionamento "se poderia ser desconstituída as averbações realizadas no Cartório. Dessa maneira, voltando à condição anterior, o particular iria voltar a ser proprietário de uma área que por lei pertence à União", ressalta-se o DECRETO-LEI Nº 9.760, DE 5 DE SETEMBRO DE 1946, bem como, na INSTRUÇÃO NORMATIVA Nº 2, DE 17 DE NOVEMBRO DE 2016, citados nos itens 21 e 22 deste parecer. Ou seja, sem a devida participação dos particulares atingidos,  a demarcação reconhecendo a propriedade da União Federal tornou-se questionável, devendo permanecer como propriedade do particular até que se demonstre o contrário.

36. Ressalta-se por fim, que o procedimento de demarcação de terrenos de marinha e seus acrescidos não atinge o direito de propriedade de particulares, pois não se pode retirar a propriedade de quem nunca a teve, bastando tão somente a União apresentar plantas, documentos e outros esclarecimentos concernentes aos terrenos compreendidos no trecho demarcado, o que nos parece ter sido realizado no Processo n° 05059. 000774/2001-78 para compor a celeuma e prosseguir com a titularização da União sem ofender o Princípio Constitucional do Devido Processo Legal.

Haja vista o pedido de “regularização da ocupação e a inscrição em RIP da área de 4.886,86 m² no imóvel de matrícula 5.283 (do total de 25.000 m²) em nome do sr. José Moraes” (v. SEI 31394901), necessária a adoção, no bojo do NUP 19739.146656/2022-95, das providências para tanto, dentre as quais se destaca a instrução dos autos com certidão atualizada do inteiro teor da matrícula nº 5.238, bem como com as manifestações pertinentes quanto conveniência e oportunidade de outorga da inscrição de ocupação requerida, observado o disposto no art. 7º da Lei nº 9.636/1998.

III – Conclusão.

Isto posto, considera-se respondida a consulta formulada por meio do OFÍCIO SEI Nº 24803/2023/ME (vide especialmente tópico II.2). Remetam-se os autos ao consulente, para adoção das providências cabíveis, com recomendação de observância das orientações do tópico II.1.2 em procedimentos futuros.

Na oportunidade, remeta-se cópia da presente manifestação ao órgão central da Superintendência do Patrimônio da União, para ciência e adoção das providências que entender cabíveis, especialmente quanto: 

a) a eventual necessidade de instauração de processo administrativo disciplinar para apurar possíveis faltas cometidas pelo Sr. Marcelo Barbosa de Morais, considerados especialmente Despachos Decisórios indicados na Nota Técnica SEI nº 4024/2023/ME (SEI 31396336);

b) a verificação da possibilidade de extensão do entendimento consignado PARECER n. 00586/2015/ACS/CGJPU/CONJUR-MP/CGU/AGU (NUP 04905.200595/2015-53) às hipóteses de permissão de uso, bem como do eventual critério a ser utilizado para fixação do valor devido a título de cobrança retroativa;

c) definição do que há que se entender por como “efetivo aproveitamento” para fins de inscrição de ocupação, observada a necessidade de:

- se distinguir as questões técnicas das eminentemente jurídicas, como nos parece ser a definição quanto a necessidade de o "efetivo aproveitamento" dever ser comprovado apenas na data de 10/06/2014, OU apenas quando do requerimento da inscrição de ocupação e respectiva outorga, OU no período compreendido entre 09/10/2014 e a respectiva outorga;

- confirmação da permanência de vigência Instrução Normativa SPU nº 04/ 2018, cuja vigência fora restaurada pela Portaria SPU/ME nº 9.220/2021, por sua vez revogada Portaria SPU/ME nº 7.318/2022 (vide PARECER Nº 0171/2023/NUCJUR/E-CJU/PATRIMÔNIO/CGU/AGU, exarado no NUP 10154.123280/2021-66).          

É o parecer, que, haja vista a relevância do caso e a necessidade de atuação de forma uniforme, submete-se à consideração do Coordenador-Geral desta e-CJU/Patrimônio.

​Justifica-se a conclusão do presente parecer em prazo superior a 15 dias em razão da complexidade do caso e da tentativa de análise completa e conclusiva. ​

​Belo Horizonte, 22 de março de 2023.

ANA LUIZA MENDONÇA SOARES

ADVOGADA DA UNIÃO

OAB/MG 96.194 - SIAPE 1507513

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