ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA JURÍDICA DA UNIÃO ESPECIALIZADA VIRTUAL DE PATRIMÔNIO
NÚCLEO JURÍDICO

PARECER n. 00205/2023/NUCJUR/E-CJU/PATRIMÔNIO/CGU/AGU

NUP: 19739.109712/2023-91

INTERESSADOS: UNIÃO - SUPERINTENDÊNCIA REGIONAL DO PATRIMÔNIO DA UNIÃO NO PIAUÍ - SPU/PI

ASSUNTOS: ATIVIDADE FIM. FISCALIZAÇÃO. ÁREA DE PRAIA.

EMENTA:PATRIMÔNIO DA UNIÃO. PRAIAS. FISCALIZAÇÃO. INSCRIÇÃO DE OCUPAÇÃO. DETERMINAÇÃO JUDICIAL. LIMITES.

I - Ainda que a regularização tenha sido determinada por decisão judicial, a inscrição de ocupação só poderá subsistir, enquanto não presentes os motivos para a revogação ou cancelamento previstos na lei.

II - Tendo a inscriçao de ocupação natureza precária, podendo ser REVOGADA a qualquer momento por interesse da administração, ou ainda CANCELADA, deverá o órgão consulente, considerando o descumprimento do ocupante às leis de regência,  exercer o poder de polícia, lavrando os respectivos autos de infração, bem como avaliar pela possibilidade de instaurar o devido procedimento administrativo para promover o cancelamento da inscrição e ato contínuo, oficiar à Procuradoria da União no Estado do Piauí para as providências de praxe,  inclusive avaliar imitir-se na posse, oficiando o Ministério Público Federal acerca da decisão tomada;

III -Possibilidade de aplicação imediata de penalidade.Multa aplicável mensalmente enquanto perdurar a infração,  devendo ser cobrada desde o início da irregularidade;

IV - O deferimento de parte dos argumentos da defesa não implica na anulação do Auto de Infração e sanções correlatas, a qual somente poderá ocorrer caso identificado, em decisão motivada, com a indicação dos fatos e fundamentos jurídicos em que se baseia, a existência de vício(s) ou defeitos cuja convalidação não seja juridicamente viável, ou quando o ato administrativo padecer de vício de legalidade insanável.

V - Pela retificação do auto de infração e do valor da multa mensal aplicada automaticamente enquanto persistir a infração, devendo ser cobrada desde o início da irregularidade, isto é, da data da fiscalização em que resultou o auto de infração.

A Superintendência do Patrimônio da União no Piauí – SPU/PI encaminha o presente processo relativo ao procedimento de regularização do empreendimento Aimberê Resort Hotel,  Registro Imobiliário Patrimonial-RIP 1113.0100313-28, localizado na Praia do Coqueiro, s/n, Município de Luiz Correia/PI.

Os autos vieram conforme relatório e consulta formulada no bojo da Nota Técnica SEI nº 2357/2023/MGI (SEI nº 32022504), in verbis:

Senhor Superintendente do Patrimônio da União no Piauí.  

  

SUMÁRIO EXECUTIVO

Trata-se da solicitação de análise da CJU dos atos administrativos que resultaram na criação do Registro Imobiliário Patrimonial-RIP 1113.0100313-28, decorrente do  Termo de Ajustamento de Conduta-TAC 24/2006 promovido pelo Ministério Público do Estado do Piauí com o Instituto Brasileiro de Meio Ambiente-IBAMA, para impor cumprimento de obrigações relacionadas a reparção de danos ambientais causadas pelo empreendimento Aimberê Resort Hotel.

ANÁLISE PRÉ LIMINAR

Para os pedidos de análise das decisões administrativa, destacamos os seguintes processos:

• 10154.162521/2020-10
• 17339.000153/97-43

ANÁLISE PRINCIPAL

O processo n. 17339.000153/97-43, trata dos atos administrativo que resultaram na criação do RIP 1113.0100313-28 decorrente do Termo de Ajustamento de Conduta-TAC 24/2006 (SEI 31984485).

De acordo com o TAC 24/2006, estabelece obrigações para o empreendimento Aimberê Resort Hotel,  referente as obrigações em reparar os danos ambientais causados, com o compromisso de recuperar ambientalmente a área degradada pelo prazo de 12 (doze) meses.

Após a assinatura do TAC 24/2006, é realizado uma Audiência de Conciliação (SEI 31968659 fls.60),  presidida pelo Juiz Federal da 3° Vara Marcelo Carvalho Cavalcante de Oliveira com representantes do IBAMA, MPF, MPE e Aimberé. É importante ressaltar algumas condições pactuadas para o caso em questão, in verbis:

a) Regularização por parte da requerida a questão da dominialidade junto ao SPU- Serviço Patrimonial da União;

 

O Juiz Federal solicita a regularização da área, onde foram constatados danos ambientais, mas chama atenção que em nenhum momento foi mencionado os limites da linha de praia no caso em questão.

No Despacho destinado a DIENF (SEI 31968659 fls.38), assinado pela Gerente da epóca Ana Célia Coelho Madeira Veras solicita nova análise de ocupação formulado no presente processo, excluindo-se a área abrangida pela Linha de Praia de acordo com o memorial descritivo fornecido pelo Aimberé (SEI 31968659 fls.39).

O Setor de Divisão de Identificação e Fiscalização- DIIFI emite um Parecer no ano de 2009, assinado pela Engenheira Jeane Machado Souza chefe da DIIFI (SEI 31968659 fls.72 e 73) para a  regularização da área do Resort Aimberê.

Causa estranheza os critérios técnicos utilizados pela chefe da DIIF, onde justifica a regularização da área como condição unilateral imposta pelo Juiz Federal Marcelo Carvalho, nos termos do acordo da Audiência de Conciliação relacionados ao TAC 24/2006, in verbis:

A regularização das áreas mencionadas na homologação do acordo firmado na Audiencia de Conciliação foi uma condição imposta pelo Juiz Federal Marcelo Carvalho Cavalcante de Oliveira, assim, para promovermos tal regularização analisamos os seguintes aspectos:

A área que abrange o módulo oito é de 6.150,71m², sendo que esta é totalmente de propriedade da União, conforme Revisão da LPM- Linha de preamar Média, proc. 05059.000774/2001-78, aprovada no dia 12/09 /2002 ( ver desenho fls.45 e 46).

 

Entendemos que o Juiz Federal, solicita a possibilidade da regularização nos limites das legislações vigentes, mas a área em questão está totalmente em zona de uso comum do povo (faixa de praia), de acordo com as imagens de satélites feitas pelos técnicos da SPU-PI (SEI 31991853), com isso possui discordâncias em promover a regularizção com base as legislações vigentes.

 A Engenheira Jeane Machado no Parecer, afirma que as edificações e benfeitorias não se encontram na área de uso comum e que a ocupação é uma situação de fato, onde estão sendo cumpridas as exigências dos artigos 6° e 9° da Lei 9.636/98, in verbis:

Não se tratam de áreas de uso comum do povo, haja visto que foram retiradas as edificações irregularmente constrídas em área de praia, bem como o entulho proveniente da demolição das mesmas conforme estabeleciam as cláusulas terceira e quarta do Termo de Ajustamento de Conduta 24/2006.

Desta forma, considerando:

O disposto no Decreto-Lei n° 1.561, de 13 de julho de 1977;

Que a ocupação é uma situação de fato; 

Que não existe cadastro para o referido imóvel em nome de terceiros;

Que estão sendo cumpridas as exigências dos artigos 6° e 9° da Lei 9.636/98, alterado pela Lei 11.481 de 31 de maio de 2007.

Solicitamos autorização para inscrever em regime de ocupação o SR. GUILHERME PIRES COELHO DE RESENDE, portador do CPF 628.653.587-04, com fundamentação legal nos Arts. 127 a 132 do Decreto-lei n° 9.760/46; Decreto-lei 1.561/77 e item II do Art 1 °, do Decreto-lei n° 2.398/87.

 

Com o Parecer deferindo a Inscrição de Ocupação na área citada pela Chefe da DIIF, a Gerente Regional do Patrimônio da União na epóca, a Sra Ana Célia Veras autoriza inscrição de ocupação (SEI 31968659 fls.74), in verbis:

Dessa forma, AUTORIZO, mediante atribuição conferida pelo art.35, da Portaria 232, de 03/08/2005, a inscrição da parcela do imóvel que compõe parte do Aimberê Resort Hotel, lugar Coqueiro da Praia, município de Luiz Correia-Pi, com área de 6.150,71m², objeto do TAC em questão, em nome do requerente.

 

Após a autorização da Gerente Regional do Patrimônio da União na epóca, foi gerado o RIP 1113.0100313-28 (SEI 31968659 fls.75).Causa estranheza que em nenhum momento no processo 17339.000153/97-43 foi encaminhado para a análise do Setor de Destinação Patrimonial da SPU-PI.

No decorrer do tempo, o Ministério Público do Estado do Piauí e o Ministerio Público Federal, emitiram vários ofícios para a SPU-PI questionando sobre possíveis descumprimento do TAC 24/2006, com isso foram feitas várias fiscalizações pela SPU-PI. 

No Relatório de Fiscalização n.45.2020 (SEI 31984574), a equipe de fiscalização da SPU-PI para atender o Ofício nº 159 de 27 de junho de 2020 do Ministério Público do Estado do Piauí, foi na área ocupado pelo Resort Aimberê para fiscalizar possíveis descumprimentos do  TAC nº 24/2006 MPPI, onde foi constatado que uma área correspondendo a um RIP está dentro da faixa de praia, in verbis:

Trata-se de imóvel da União ocupado pelo Resort Aimberê que encontra-se cadastrado nesta SPU sob os RIPs abaixo discriminados e com a finalidade de atender solicitação feita pela Promotoria de Justiça de Luís Correia, relacionadas com o TAC nº 24/2006 MPPI onde nos foi proposto esclarecimento sobre 3 ítens que deverão ser respondidos:

a) Local preciso em que está acontecendo a suposta invasão pelo Aimberê Hotel ( dados geodésicos) - Resposta: Foi feita a fiscalização no local no qual foi levantado os pontos georreferenciados conforme documento (10077099)

B) Onde descumprem o acordo firmado com o Ministério Público (linha de praia etc)?

Resposta: . "Na cláusula terceira - o compromissário se obriga a remover, no prazo de 12(doze) meses, a contar da assinatura deste compromisso, toda e qualquer estrutura existente na faixa de 20 (vinte) metros contar a partir da cerca de madeira existente em frente ao Resort, promovendo a demolição de tal cerca, de todo o calçadão e parte do pergolado existente nas laterais da área do módulo de apoio do esmo o qual se encontra dentro da referida área." Situação observada na vistoria: encontramos cercas em toda a área em frente a Orla, bem como a existência de pergolado e calçadão conforme (imagem 3) fotos de 3A a 3F. Contudo não podemos afirmar se esta cerca é a mesma o qual o TAC n°24/2006 faz referência, pois esse acordo foi feito com o IBAMA e não tivemos acesso ao mesmo bem como não encontramos no processo pontos georreferenciados ou qualquer outra informação que demonstrasse com exatidão a posição da cerca, logo NÃO SE PODE AFIRMAR que o empreendimento está descumprindo o acordo.

C) Que seja realizado o envio de novas fotos do eventual local de invasão (plano que permita a identificação precisa do local), de google maps ou de outras informações atualizadas sobre a situação.

Resposta: Segue abaixo o relatório fotográfico (Imagem 3).

OBSERVAÇÃO: Pesquisando no SIAPA, foi identificado a existência de 3 (três) registros imobiliários patrimoniais (RIP) correspondentes à área em comento :

1. Processo: 17339.000155/97-79 ; RIP: 11130001134-45

2. Processo : 17339.000070/97-18 ; RIP: 11130000693-65

3. Processo : 17339.000153/97-43 ; RIP: 11130100313-28

OBSERVAÇÃO: Estes 3 RIPs correspondem a toda a área ocupada pelo Resort inclusive a área em faixa de praia o que é proibido.

IMPORTANTE:  No croqui explicativo (SEI31991853), fica bem defindo o RIP11130100313-28 em área de uso comum do povo.

 

Diantes os fatos, os técnicos da SPU-PI emitem o Despacho (SEI 31984760), onde ressaltam sobre as construções irregulares na área da União caracterizadas como de uso comum do povo (faixa de praia) que estão em desacordo com as legislação especifica vigente, in verbis:

(...)

De acordo com a art. 10 da Lei n. 7.661, de 1988, as praias são de inconteste domínio da União, sendo caracterizadas como de uso comum do povo e de solo não edificável, não sendo permitida a urbanização ou qualquer forma de utilização do solo na Zona Costeira que impeça ou dificulte o acesso, verbis:

Art. 10. As praias são bens públicos de uso comum do povo , sendo assegurado, sempre, livre e franco acesso a elas e ao mar, em qualquer direção e sentido, ressalvados os trechos considerados de interesse de segurança nacional ou incluídos em áreas protegidas por legislação específica.

§ 1º. Não será permitida a urbanização ou qualquer forma de utilização do solo na Zona Costeira que impeça ou dificulte o acesso assegurado no caput deste artigo.

§ 2º. A regulamentação desta lei determinará as características e as modalidades de acesso que garantam o uso público das praias e do mar.

§ 3º. Entende-se por praia a área coberta e descoberta periodicamente pelas águas, acrescida da faixa subseqüente de material detrítico, tal como areias, cascalhos, seixos e pedregulhos, até o limite onde se inicie a vegetação natural, ou, em sua ausência, onde comece um outro ecossistema.

(...)

Nos termos do art. 9º, II, da Lei n. 9.636, de 1998, é vedada a regularização de ocupações que estejam concorrendo ou tenham concorrido para comprometer a integridade das áreas de uso comum do povo, como são as praias, verbis:

Art. 9 o É vedada a inscrição de ocupações que : 

II - estejam concorrendo ou tenham concorrido para comprometer a integridade das áreas de uso comum do povo, de segurança nacional, de preservação ambiental ou necessárias à preservação dos ecossistemas naturais e de implantação de programas ou ações de regularização fundiária de interesse social ou habitacionais das reservas indígenas, das áreas ocupadas por comunidades remanescentes de quilombos, das vias federais de comunicação e das áreas reservadas para construção de hidrelétricas ou congêneres, ressalvados os casos especiais autorizados na forma da lei.

(...)

Ocorre que, conforme se observa dos processos n.(s) 17339.000153/97- 43, 17339.000155/97-79 e 17339.000070/97-18, foram outorgadas ao Interessado inscrições de ocupação na localidade, cadastradas, respectivamente, sob os RIP's 1113 000313-28 (área de 6.150,75 m²), 1113 0001134-45 (área de 6.500 m²) e 1113 0000693-65 (área de 3.000 m²), razão porque entende-se, salvo melhor juízo, dada a situação atual constatada na ação fiscalizatória mencionada, pela necessidade de que sejam revisadas as outorgas concedidas, principalmente em razão do que apurado no procedimento administrativo que tramitou perante o Ministério Público do Estado do Piauí e que ensejou o Termo de Ajustamento de Conduta - TAC nº 24/2006, de 30/6/2006, bem assim para que seja correta e adequadamente definida a área passível de ocupação.

(...)

Nesse sentido, a fim de subsidiar a apuração da infração administrativa aventada e a revisão dos processos acima mencionados; dada a competência institucional do IBAMA, bem como sua efetiva participação na formação do Termo de Ajustamento de Conduta - TAC nº 24/2006, de 30/6/2006, propõe-se, desde já, o envio de ofício ao órgão ambiental, na forma da minuta anexa, para que aquele órgão informe se os imóveis objetos dos processos n.(s) 17339.000153/97-43, 17339.000155/97- 79 e 17339.000070/97-18 estão situados em faixa de praia ou área de preservação permanente, bem assim defina as áreas correspondentes passíveis de ocupação, e verifique a ocorrência de possíveis danos decorrentes da ocupação indevida, adotando, neste último caso, as medidas que entender cabíveis.

 

Em decorrência do Despacho da SPU-PI, o IBAMA se manifesta através do Despacho n.8636672/2020 (SEI 31986363), onde deixa claro que o TAC 24/2006 é motivado pela degradação ambiental causado pelo empreendimento Aimberê Resort, onde não há nenhuma referência direta à linha de praia, in verbis:

(...)

Traz-se ainda o apontado pela área técnica que as coordenadas UTM enviadas correspondem aos limites do Aimberê Resort, e que o TAC Nº 24/2016 se refere mais especificamente à degradação ambiental causada ao curso d'água por esse empreendimento que o margeia. Não há nenhuma referência direta à linha de praia no TAC citado, mas, na sua cláusula terceira, está disposto que "o compromissário se obriga a remover, no prazo de 12 (doze) meses, a contar da assinatura deste compromisso, toda e qualquer estrutura existente na faixa de 20 (vinte) metros contada a partir da cerca de madeira existente em frente ao Resort, promovendo a demolição de tal cerca, de todo o calçadão e de parte do pergolado existente nas laterais da área do módulo de apoio do mesmo o qual se encontra dentro da referida faixa".

(...)

À SPU: observar que as coordenadas UTM enviadas correspondem aos limites do Aimberê Resort e que a TAC Nº 24/2016 se refere mais especificamente à degradação ambiental causada ao curso d´água por esse empreendimento que o margeia. Não há nenhuma refência direta à linha de praia no TAC citado

(...)

 

Na Nota Técnica SEI nº 18992/2021/ME (SEI 31986546) assinada pelo Técnico Carlos Eugênio Rezende esclarece divergências na outorga da inscrição de ocupação da área que se refere em área de uso comum , onde convém, salvo melhor juizo, a análise do Núcleo de Destinação Patrimonial da SPU-PI e propõe a lavratura do auto de infração em desfavor do empreendimento Aimberê Resort Hotel de acordo com a legislação vigente, in verbis:

(...)

Dessa forma, cumpre consignar que o responsável pela área do empreendimento possui utilização regular, conforme se infere dos processos n.(s) 17339.000070/97-18, 17339.000153/97- 43 e 17339.000155/97-79. Porém, tais outorgas não se referem à área de uso comum do povo, nem tampouco possibilitam a inobservância de normas ambientais, sendo, inclusive, vedada a outorga de inscrição de ocupação que esteja concorrendo ou tenha concorrido para comprometer a integridade das áreas de uso comum do povo, de preservação ambiental ou necessárias à preservação dos ecossistemas naturais, conforme delineado pelo art. 9º, II, da Lei n. 9.636, de 1998.

(...)

Neste ponto específico, e nos termos do que orienta a Instrução Normativa n. 4, de 14 de agosto de 2018, convém, salvo melhor juízo, a análise do Núcleo de Destinação Patrimonial desta Superintendência sobre a outorga concedida, após a manifestação conclusiva do Ministério Público e do órgão ambiental acerca do cumprimento do mencionado TAC e da preservação/recuperação do meio ambiente da localidade.

(...)

Seguindo no objeto da presente análise, conforme verificado no Relatório de Fiscalização Individual (10215311) e confirmado pelo órgão ambiental, há ocupação irregular situada na faixa de praia, caracterizada como de uso comum do povo, de solo não edificável, e de inconteste domínio da União, não sendo permitida a urbanização ou qualquer forma de utilização do solo na Zona Costeira que impeça ou dificulte o acesso, conforme se infere do art. 10 da Lei n. 7.661, de 1988

(...)

De acordo com a norma supra, tem-se que a praia é área de uso comum, não edificante, sendo vedada a ocupação, obra ou qualquer outra intervenção com proximidade excessiva da linha do mar que privatize a área de praia ou inviabilize a sua fruição por toda a sociedade. Logo, não se torna possível, de acordo com a legislação patrimonial, a ocupação em faixa de praia, conforme constatado na ação fiscalizatória desta Superintendência e confirmado pelo Ibama-PI, razão porque o caso em apreço configura, salvo melhor juízo, infração administrativa contra o patrimônio da União, nos termos do art. 10, I, II e III, da Instrução Normativa n. 23, de 18 de março de 2020, que revogou a Instrução Normativa n. 01, de 23 de janeiro de 2017, sujeitando o infrator às sanções de demolição da construção, obra, aterro e demais benfeitorias, bem como aplicação da multa devida

(...)

Assim, propõe-se a lavratura do auto de infração em desfavor do responsável pelo empreendimento Aimberê Resort Hotel, pela prática das infrações descritas no art, 10, I, II e III, da Instrução Normativa n. 23, de 18 de março de 2020, com aplicação de multa das demais sanções d e demolição e/ou remoção do aterro, construção, obra, cercas ou demais benfeitorias, bem como dos equipamentos instalados, à conta de quem os houver efetuado, caso não sejam passíveis de regularização.

(...)

 

Diante a Nota Técnica SEI nº 18992/2021/ME, foi lavrado o Auto de Infração n° 02/2021 (SEI 31986967) pela fiscalização da SPU-PI.

A equipe de fiscalização da SPU-PI novamente realiza uma vistoria na área do Aimberê, resultando no Relatório de Fiscalização n.18.4/2021 (SEI 31987054), com as seguintes observações:

(...)

Construção e ocupação sem autorização de área da união sem autorização da SPU/PI. Uma área em uso comum do povo posterior ao Termo de Permissão de Uso n° 004/2020 de 25/11/2020 a 25/02/2021 bem como verificar o auto de infração permanece as ocorrências no Auto de infração n°05/2020 processo 10154.171071/2020-48.

(...)

Persiste a ocupação em areá da união sem autorização da SPU/PI.

(...)

Ocupação e Construção em área de uso Comum do Povo além do período estabelecido no processo: 10154.175407/2020-41

 

Para atender novas demandas do Ministério Público do Estado do Piauí, foi elaborado a Nota Técnica SEI nº 38181/2021/ME (SEI 31991693), assinada pela Sra. Ana Célia Coelho Madeira Veras, onde nas suas considerações constata o descumprimento do TAC 24/2006, mas entende que deve ser mantido a  inscrição de ocupação objeto do RIP 1113 000313-28, e revista a área objeto do auto de infração, onde deve ser excluido área regularizada sob o RIP 1113 000313-28, que foi fruto de acordo judicial, restringindo-se à área remanescente e que seja determinado ao NUCIP a verificação dos três RIPs referentes ao Ressort, com vistas à sua unificação, por se tratarem de imóvel indiviso, in verbis:

(...)

Por todo o exposto, constatamos que o “descumprimento” do TAC apontado pelo Relatório de Auditoria, no que diz respeito à faixa de praia, reflete a situação atual de ocupação.

(...)

O poder de polícia desta SPU/PI persiste, entretanto não podem ser ignorados os atos anteriormente praticados considerando os efeitos jurídicos que esses produzem, inclusive tendo em vista que foram decorrentes de acordo homologado em audiência de conciliação, fazendo coisa julgada, de modo que entendemos deva ser mantida a inscrição de ocupação objeto do RIP 1113 000313-28, e revista a área objeto do auto de infração.

(...)

Dessa forma, propomos:- que o Auto de Infração emitido exclua a área regularizada sob o RIP 1113 000313-28, que foi fruto de acordo judicial, restringindo-se à área remanescente;- que a presente informação, acompanhada das demais produzidas no presente processo, após coletas dos dados em campo, sejam repassadas à Procuradoria da União - PU/AGU/PI, para avaliação das medidas adequadas considerando a homologação do TAC 24/2006, pelo Juiz da Terceira Vara Federal, no processo judicial nº 1998.40.00.001132-1.- que seja determinado ao NUCIP a verificação dos três RIPs referentes ao Ressort, com vistas à sua unificação, por se tratarem de imóvel indiviso.

(...)

 

Após a Nota Técnica SEI nº 38181/2021/ME e pedidos de esclarecimentos Ministério Público Federal , por meio do Ofício n° 842/2022-PRM/PHB-GABSLR, de 22 de junho de 2022, o qual solicita informações sobre o objeto procedimental, em especial se promoveu a autuação das construções irregulares, bem como se houve remoção/demolição de tais construções, a SPU-PI emite a Nota Técnica SEI nº 33800/2022/ME (SEI 32167342) no qual leva em consideração o entendimento e solicitação da Nota Técnica SEI nº 38181/2021/ME, in verbis:

(...)

Por todo o exposto, constatamos que o “descumprimento” do TAC apontado pelo Relatório de Auditoria, no que diz respeito à faixa de praia, reflete a situação atual de ocupação;

(...)

Tendo em vista a conclusão da Nota Técnica SEI nº 18992/2021/ME (SEI 15264946) o qual afirma que: "O poder de polícia desta SPU/PI persiste, entretanto não podem ser ignorados os atos anteriormente praAcados considerando os efeitos jurídicos que esses produzem, inclusive tendo em vista que foram decorrentes de acordo homologado em audiência de conciliação, fazendo coisa julgada, de modo que entendemos deva ser manAda a inscrição de ocupação objeto do RIP 1113 000313-28, e revista a área objeto do auto de infração."

(...)

Dessa forma propõe-se, com base no exposto na Nota Técnica SEI nº 18992/2021/ME (SEI 15264946), que seja reanalisado o AUTO DE INFRAÇÃO N° 02/2021excluindo a área regularizada sob o RIP 1113 000313-28, que foi fruto de acordo judicial, restringindo-se à área remanescente,em consequência revisto o despacho 15314735 o qual o Superintendente do Patrimônio da União no Estado do Piauí solicita que seja lavratura do auto de infração em desfavor do responsável pelo empreendimento Aimberê Resort Hotel, conforme Nota Técnica 18992 ( 15264946).

(...)

 

Por fim, ressaltar as imagens por satélite de 2003 à 2023 (SEI 31993064) da área do empreendimento Aimberê Resort Hotel, como também limites da linha de praia de 2001 (Processo n.197339000933/98-83) e 2006 (Processo n.04911002019/2016-44) (SEI 31993529). Através das imagens por satélite demonstram que a área do RIP 1113 000313-28 está dentro da aré de uso comum do povo (faixa de praia).

Encaminhamos, para conhecimento e análise, o link abaixo para acesso ao processo administrativo n.10154.162521/2020-10:

• https://sei.economia.gov.br/sei/processo_acesso_externo_consulta.php?id_acesso_externo=2630694&infra_hash=3dde2a94c17147d9f8599d4332d42f0e

Encaminhamos, para conhecimento e análise, o link abaixo para acesso ao processo administrativo n.17339.000153/97-43:

• https://sei.economia.gov.br/sei/processo_acesso_externo_consulta.php?id_acesso_externo=2630790&infra_hash=4c2e5b7908a37399ceba7e0fb8f2ee98

Sendo assim, com os devidos descrição dos fatos processuais, é necessário o envio dos questionamentos para a CJU pois compete a prestar consultoria sob o prisma estritamente jurídico, sendo que, em aspectos relativos à conveniência e à oportunidade da prática dos atos administrativos, é reservada a esfera e responsabilidade discricionária do administrador público legalmente competente, em questões de natureza eminentemente técnica, administrativa e/ou financeira, salvo hipóteses que impliquem um aprofundamento da análise, fundamentada e motivada, sob a ótica dos princípios administrativos da moralidade, economicidade, razoabilidade e eficiência dentre outros.

 

 

CONCLUSÃO

Com isso, nossos questionamentos diante a CJU:

• Sobre a legalidade dos atos administrativos realizados pelos técnicos citados para regularização da área por inscrição de ocupação com a criação do RIP 1113 000313-28, de acordo com a Lei n.7.661/88 e Lei n. 9.636/98?
• Quais procedimentos Administrativos para sanar a regularização da área, caso estejam com ilegalidades ou vícios insánaveis?

 

Parnaíba-PI, 07 de março de 2023.

 

Diante do exposto, sugiro o encaminhamento do processo à Consultoria Jurídica da União no Piauí.

 

Documento assinado eletronicamente

MARCOS VINICIUS SOARES SENNA

ENGENHEIRO AGRÔNOMO/SEGURANÇA DO TRABALHO

 

Documento assinado eletronicamente

GUILHERME LIMA VALE

ENGENHEIRO CIVIL

 

 

 

À Consideração Superior,

De acordo. Encaminhe-se os autos à Consultoria Jurídica da União.

 

Documento assinado eletronicamente

GLAUBER MAZZA MORAIS

Superintendente do Patrimônio da União no Piauí - Substituto

(grifos do original)

Chama-se a atenção, para a Nota Técnica SEI nº 38181/2021/ME (SEI nº 17927713) inserida nos autos do processo nº 10154.162521/2020-10, que após fazer extenso relatório de todos os processos envolvidos, conclui:

1. Trata-se de demanda apresentada pelo Ministério Público do Estado do Piauí, por meio do Ofício nº 203/2021/MPPI/PJLC, de 22 de julho de 202, que reitera solicitação de informações que esclareçam os fatos noticiados por esta SPU/PI, por meio do ofício nº SEI 172188/2020/ME, que originou o Procedimento Administrativo n. 10/2020 no âmbito daquela Promotoria .

2. A fim de atender a demanda, faz-se necessária análise do presente, bem como do processo 17339.000153/97-43, que passamos a detalhar:

3. O presente processo foi inaugurado com Ofício do Ministério Público do Estado do Piauí – Promotoria de Justiça de Luis Correia– PI, solicitando informações detalhadas acerca do descumprimento de Termo de Ajustamento de Conduta 24/2006, noticiado por meio do ofício nº SEI 172188/2020/ME desta SPU/PI, que foi motivado por apontamentos constantes de relatório de auditoria objeto da Solicitação de Auditoria nº 201900741/03, da Controladoria Geral da União, e originou a instauração do Procedimento Administrativo nº 10/2020, no âmbito daquela Promotoria.

(...)

9. Logo em seguida foi produzida a Nota Técnica SEI nº 18992/2021/ME (SEI 15264946), onde foram feitas algumas constatações e proposta de encaminhamentos, com trechos abaixo transcritos:

 

3. Em que pese o esclarecimento acima quanto ao objeto do referido TAC, necessário pontuar que dito ajuste não obriga este órgão federal nem sequer retira o seu dever-poder de fiscalização e aplicação das normas referentes à sua missão institucional, razão porque, salvo melhor entendimento, independentemente do cumprimento ou não de TAC firmado por particular com outros órgãos públicos, incumbe a esta Superintendência zelar pelo patrimônio imobiliário da União e garantir a aplicação e execução das leis correlatas, pelo que eventual ocupação irregular deve ter ação específica desta SPU-PI com aplicação das sanções correspondentes, conforme determinado pela lei da espécie.

4. Dessa forma, cumpre consignar que o responsável pela área do empreendimento possui utilização regular, conforme se infere dos processos n.(s) 17339.000070/97-18, 17339.000153/97-43 e 17339.000155/97-79. Porém, tais outorgas não se referem à área de uso comum do povo, nem tampouco possibilitam a inobservância de normas ambientais, sendo, inclusive, vedada a outorga de inscrição de ocupação que esteja concorrendo ou tenha concorrido para comprometer a integridade das áreas de uso comum do povo, de preservação ambiental ou necessárias à preservação dos ecossistemas naturais, conforme delineado pelo art. 9º, II, da Lei n. 9.636, de 1998.

5. Neste ponto específico, e nos termos do que orienta a Instrução Normativa n. 4, de 14 de agosto de 2018, convém, salvo melhor juízo, a análise do Núcleo de Destinação Patrimonial desta Superintendência sobre a outorga concedida, após a manifestação conclusiva do Ministério Público e do órgão ambiental acerca do cumprimento do mencionado TAC e da preservação/recuperação do meio ambiente da localidade.

6. Seguindo no objeto da presente análise, conforme verificado no Relatório de Fiscalização Individual (10215311) e confirmado pelo órgão ambiental, há ocupação irregular situada na faixa de praia, caracterizada como de uso comum do povo, de solo não edificável, e de inconteste domínio da União, não sendo permitida a urbanização ou qualquer forma de utilização do solo na Zona Costeira que impeça ou dificulte o acesso, conforme se infere do art. 10 da Lei n. 7.661, de 1988, verbis:

8. Assim, propõe-se a lavratura do auto de infração em desfavor do responsável pelo empreendimento Aimberê Resort Hotel, pela prática das infrações descritas no art, 10, I, II e III, da Instrução Normativa n. 23, de 18 de março de 2020, com aplicação de multa das demais sanções de demolição e/ou remoção do aterro, construção, obra, cercas ou demais benfeitorias, bem como dos equipamentos instalados, à conta de quem os houver efetuado, caso não sejam passíveis de regularização.

9. Propõe-se, ainda, após a satisfação da providência sugerida acima, o envio de Ofício ao Ministério Público do Estado do Piauí informando-o sobre dita ação e encaminhando a resposta fornecida pelo Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis, por meio do Ofício n. 249/2020/SUPES-PI (11862114); bem assim solicitando seja este órgão comunicado quando da conclusão do procedimento administrativo que inaugurou o presente processo.

 

10. Seguindo a orientação da Nota Técnica acima transcrita, foi lavrado  Auto de Infração considerando toda a faixa de praia, incluindo a área regularizada sob o RIP 1113 000313-28 e encaminhado ao autuado.

11. Concluído o relato do processo 10154.162521/2020-10, passamos ao processo 17339.000153/97-43 referente à inscrição de ocupação da área de 6.150,75 m², RIP 1113 000313-28, onde constam os registros referentes ao Termo de Ajustamento de Conduta - TAC nº 24/2006, de 30/6/2006.

12. O processo, que trata de pedido de regularização do que seria uma ampliação de área inicialmente cadastrada perante esta SPU/PI, protocolado em 08/07/1997, foi sobrestado, em 05/09/1997, pelo então Delegado do Patrimônio da União, no aguardo do deslinde do processo 17339.000069/97-39, que tratava de constatação de irregularidade da construção nesta área, até a obtenção de parecer conclusivo do IBAMA-PI, cuja atuação desencadeou a firmação do TAC nº 24/2006.

16. Já em 2006 esta SPU foi formalmente consultada pela Procuradoria da União – AGU, acerca dos termos do TAC nº 24/2006, tendo se manifestado sem nenhuma objeção por meio do ofício 550/20016,de 01/11/2006 (fls. 57 do aquivo SEI 4367575).

17. Destaque-se que o referido TAC foi homologado na Justiça Federal, em audiência de Conciliação realizada em 22/10/2008, no bojo do processo nº 1998.40.00.001132-1, que tramitou na 3ª Vara da Justiça Federal em Teresina, onde a União foi representada pelo Advogado da União, Francisco Almeida, conforme consta às fls. 56 do aquivo SEI 4367575, de modo que não há que se falar que “dito ajuste não obriga este órgão federal” por ter sido “firmado por particular com outros órgãos públicos”.

18. Em cumprimento ao acordo firmado em audiência, esta SPU prosseguiu à análise do processo de inscrição de ocupação, com emissão de parecer pela chefe da DIIFI, Jeane Machado Souza (fls. 68 e 69 do aquivo SEI 4367575), onde se afirma que a área denominada módulo 8, perfazendo a área de área de 6.150,75 m², definida em coordenadas geográficas, é integralmente da União; descreve as benfeitorias que integram este módulo e principalmente informa que “Não se tratam de áreas de uso comum do povo, haja visto que foram retiradas as edificações irregularmente construídas em área de praia, bem como o entulho proveniente da demolição das mesmas conforme estabeleciam as cláusulas terceira e quarta do Termo de Ajustamento de Conduta - TAC nº 24/2006”.

19. A cláusula terceira prevê “a remoção, no prazo de doze meses, a contar da assinatura deste compromisso, de toda e qualquer estrutura existente na faixa de 20 (vinte) metros contada a partir da cerca de madeira existente em frente ao Resort, promovendo a demolição de tal cerca, de todo o calçadão e de parte do pergolado existente nas laterais da área do módulo de apoio ao mesmo o qual se encontra dentro da referida faixa.”

20. Já a cláusula quarta obriga a retirada dos entulhos provenientes da demolição e correta destinação

21. Diante do parecer da chefe DIIFI, a inscrição de ocupação foi autorizada pela então Gerente Regional, (fls. 70 do aquivo SEI 4367575), com expressa menção ao cumprimento do TAC, como também solicitando identificar a situação dos dois outros RIPs referentes ao imóvel, com vistas à unificação desses, posto que se trata de imóvel indiviso.

22. É fato que o “descumprimento” do TAC apontado pelo Relatório de Auditoria, tomou por base a situação atual, com fotos que atestam a ocupação em área de praia. Também os despachos e nota técnica emitidos neste processo levaram em conta a situação fática atual e ignoraram a participação desta SPU, representada pela PU/AGU, no Acordo firmado no âmbito da Justiça Federal.

23. A concessão da inscrição de ocupação da área de 6.150,75 m², conforme RIP 1113 000313-28, foi proveniente da conciliação firmado no bojo do processo judicial, que especificou quais benfeitorias teriam que ser removidas, tendo o seu cumprimento atestado pela Chefe da DIIFI à época, e, se envolveram parcela de área abarcada pela linha de praia foi em decorrência da anuência do IBAMA, Ministério Público Federal e demais órgãos presentes na audiência de conciliação citada (processo nº 1998.40.00.001132-1 - às fls. 56 do aquivo SEI 4367575). A chefe da DIIFI considerou, em sua análise, faixa de praia o limite acordado em audiência, sobretudo considerando que os órgãos presentes eram os responsáveis pela definição da linha de praia e poderiam, inclusive, redefinir o limite do traçado nesse trecho.

24. Dada a ausência de registros fotográficos no processo 17339.000153/97-43 (inscrição de ocupação), e na busca de evidências do histórico fático de ocupação da área de forma a responder com precisão os questionamentos formulados pelo MPE, tendo assim a clareza de onde houve descumprimento do TAC nº 24/2006, e também dirimir dúvidas internas da equipe quanto aos procedimentos a serem adotados por esta SPU, vez que os técnicos que analisaram o processo alegam a ausência de coordenadas geográficas dos equipamentos usados como referência, que eram as cercas existentes à época da firmação do TAC, buscamos a localização do processo 17339.000069/97-39, que foi citado no processo de inscrição de ocupação 17339.000153/97-43 pelo Delgado do Patrimônio da União, como causa de sobrestamento deste.

25. Dessa forma, o processo 17339.000069/97-39 foi localizado no arquivo físico desta SPU/PI e procedida a sua digitalização e cadastramento no sistema SEI.

26. Tal processo, que é o ponto de partida de todos os demais, foi originado a partir de ofício enviado pelo Ministério Público do Piauí – Curadoria do Meio Ambiente a esta SPU/PI, em 21/05/97, solicitando embargo da obra, a partir de denúncia realizada pela Sra. Helena Conde Medeiros.

27. Nele é possível visualizar claramente todo o projeto de ocupação do empreendimento (SEI 17950887), bem como as intervenções que motivaram as sanções desta SPU e do IBAMA, que envolviam construção de pátio para estacionamento dos hóspedes (aterro de área de charco), o tanque de peixe com drenagem das águas do riacho (aprofundamento da área de charco e drenagem das águas) e a área de laser em frente a pousada (faixa de praia). Destaque-se parecer e manifestações do IBAMA de fls 48 a 66 (pag 7 a 25, arquivo SEI 17949572)

28. A partir de todas as informações constantes no processo, onde IBAMA e SPU atestavam as irregularidades e impossibilidade legal de regularização de tais intervenções, foi movida AÇÃO CIVIL PÚBLICA conjunta, tendo como autores MINISTARIO PUBLICO ESTADUAL, UNIÃO, através da Procuradoria da União e IBAMA - Instituto Brasileiro do Meio de Recursos Naturais Renovável, COM PEDIDO DE TUTELA ANTECIPADA, POR DANOS CAUSADOS AO MEIO AMBIENTE, contra AIMBERÊ RESORT HOTEL/GUILHERME RESENDE EMPREENDIMENTOS TURÍSTICOS LTDA. Trata-se do processo 1998.40.00001132-1 já citado anteriormente no tem 17. Ou seja, a União participou do processo judicial que homologou o TAC 24/2006, na qualidade de autora.

29. A ação pleiteava, em sede de tutela antecipada, o seguinte: 

IV - DO PEDIDO DE TUTELA ANTECIPADA

Comprovado, a existência de uma legislação que ampara a demanda e o pedido, conforme demonstramos supra, presentes, portanto, os pressupostos necessários para a concessão de TUTELA ANTECIPADA, na forma do art. 273 do Código de Processo Civil, posto que, o bem ora tutelado é difuso e de uso comum do povo, e demonstrado o Justificado receio de ineficácia do provimento final, já que, os ecossistemas ora atingidos são de difícil recuperação e encontram sua proteção prevista em diversas leis, requeremos V.Exa, que se digne expedir a tutela antecipada, a fim de que seja:

a - interditada a Pousada AIMBERE até que o Réu apresente EIA/RIMA e cessão de uso por parte da União de toda a área utilizada pela pousada;b - proibida a implantação do tanque de peixes no local, e no caso do mesmo estar em funcionamento, que este seja demolido;c - demolido o estacionamento que se encontra em área de restinga. 

30. O pedido principal, abaixo transcrito, solicitava a recuperação da área degradada de restinga e adoção das demais medidas mitigadoras:

V-DO PEDIDO PRINCIPAL

Requer finalmente a V.Ex.:

a - a confirmação da Tutela Antecipada, para e após efetuado a ElA/RIMA, concedida a cessão de uso pela União, demolido o tanque de peixes e o estacionamento, seja recuperada a área degradada de restinga e tomadas as demais medidas mitigadoras determinadas no EIA/RIMA, só então, poderá a pousada tomar seu regular funcionamento.

B - caso a União, entenda que não deve ceder a área em frente ao hotel, destinada ao parque de lazer, situada na praia, perfazendo um total de 2.500 m², que seja a mesma demolida por estar alocada na praia, bem de uso comum do povo.

c- que a recuperação dos ecossistemas degradados seja recuperado sob supervisão do IBAMA.

31. Considerando que processo judicial acabou por homologar, em audiência de conciliação, os Termos do TAC nº 24/2006, que contemplam a recuperação das áreas degradadas e remoção das ocupações em área de praia, presumem-se removidas as intervenções objeto do pedido de liminar, cujo momento exato não foi registrado no processo administrativo sob análise.

32. As informações do processo 17339.000069/97-39 acima nos levam à firmação do TAC nº 24/2006,  cujo cumprimento é objeto de apuração no presente processo. Entretanto as registramos nesta Nota Técnica como forma de manter o registro histórico dos fatos, incluindo as infrações ambientais mais relevantes que foram sanadas previamente ao Acrodo, com visualização dá área facilitada por meio das fotos e demais registros, bem como afirmar a participação da União como autora da ação que homologou o TAC Nº 24/2006, afastando definitivamente o argumento de que “dito ajuste não obriga este órgão federal” por ter sido “firmado por particular com outros órgãos públicos”, como alegado Nota Técnica SEI nº 18992/2021/ME (SEI 15264946).

33. Além dos registros constantes dos processos administrativos citados, procedemos ainda à verificação das imagens disponíveis no google earth, constantes do Anexo 18036927. Anteriormente à firmação do Acordo, encontramos imagem de 2003, sendo a seguinte do ano de 2009, de onde  segue maior disponibilidade de imagens dos anos seguintes. Comparando as duas imagens, verifica-se na última a remoção das intervenções que fazem limite com o riacho e mangue, no lado superior esquerdo das imagens, a retirada da cerca lateral, bem como verificamos o recuo da cerca da frente do hotel, utilizando a referência fixa da borda da piscina.

34. Partindo para as imagens seguintes constatamos que o Resort construiu novas estruturas (barracas de apoio e aparentemente um deck, em área de praia, como também verificamos novamente a existência de uma cerca ou muro lateral (não é possível precisar pela imagem) que margeia o riacho, com supressão de grande parte da vegetação.

Conclusão

35. Por todo o exposto, constatamos que o “descumprimento” do TAC apontado pelo Relatório de Auditoria, no que diz respeito à faixa de praia, reflete a situação atual de ocupação.

36. Pelo histórico das informações e documentos, bem como das imagens disponíveis, o que se percebe é que houve o cumprimento do TAC nº 24/2006 à época, com comprovação por parte desta SPU no que diz respeito ao recuo na faixa de praia do quantum acordado em juízo, e provável comprovação das demais condições no bojo do processo judicial, entretanto com reincidência futura nas mesmas infrações, sobretudo de ordem ambiental (riacho e mangue) que motivaram a atuação inicial do Ministério Público, pela Curadoria do Meio Ambiente.

37. O poder de polícia desta SPU/PI persiste, entretanto não podem ser ignorados os atos anteriormente praticados considerando os efeitos jurídicos que esses produzem, inclusive tendo em vista que foram decorrentes de acordo homologado em audiência de conciliação, fazendo coisa julgada, de modo que entendemos deva ser mantida a inscrição de ocupação objeto do RIP 1113 000313-28, e revista a área objeto do auto de infração.

Após isso, a Nota Técnica SEI nº 33800/2022/ME (SEI nº 26699713) também no Processo nº 10154.162521/2020-10:

"

ANÁLISE

 A fim de atender a demanda, faz-se necessária análise do presente processo n° 10154.162521/2020-10, que passamos a detalhar:

O presente processo foi inaugurado com Ofício do Ministério Público do Estado do Piauí – Promotoria de Justiça de Luis Correia– PI, solicitando informações detalhadas acerca do descumprimento de Termo de Ajustamento de Conduta 24/2006, noticiado por meio do ofício nº SEI 172188/2020/ME desta SPU/PI, que foi motivado por apontamentos constantes de relatório de auditoria objeto da Solicitação de Auditoria nº 201900741/03, da Controladoria Geral da União, e originou a instauração do Procedimento Administrativo nº 10/2020, no âmbito daquela Promotoria.

Em resposta foi enviado ofício OFÍCIO SEI Nº 219699/2020/ME, de 18 de setembro de 2020, acompanhado do Despacho SPU-PI-NUCIP (SEI nº 10269144); Relatório de Fiscalização (SEI nº 10215311); e Mapa com pontos georreferenciados (SEI nº 10077099).

O Despacho SPU-PI-NUCIP SEI nº 10269144 enviado, destaca informações do Relatório de Fiscalização (SEI nº 10215311, dando consta da existência de ocupação em faixa de praia; informa a existência dos processos n.(s) 17339.000153/97-43, 17339.000155/97-79 e 17339.000070/97-18, referentes a inscrições de ocupação do imóvel, cadastradas, respectivamente, sob os RIP's 1113 010313-28 (área de 6.150,75 m²), 1113 0001134-45 (área de 6.500 m²) e 1113 0000693-65 (área de 3.000 m²), apontando a necessidade de revisão das inscrições de ocupação concedidas por estarem envolvendo parcela de área de praia e a definição da área passível de ocupação, em razão do que apurado no procedimento administrativo que tramitou perante o Ministério Público do Estado do Piauí e que ensejou o Termo de Ajustamento de Conduta - TAC nº 24/2006, de 30/6/2006.

No primeiro momento foi realizada a Nota Técnica SEI nº 18992/2021/ME (SEI 15264946), o qual foram feitas algumas constatações e proposta de encaminhamentos, o qual propõe a lavratura do auto de infração em desfavor do responsável pelo empreendimento Aimberê Resort Hotel, pela prática das infrações descritas no art, 10, I, II e III, da Instrução Normativa n. 23, de 18 de março de 2020, com aplicação de multa das demais sanções de demolição e/ou remoção do aterro, construção, obra, cercas ou demais benfeitorias, bem como dos equipamentos instalados, à conta de quem os houver efetuado, caso não sejam passíveis de regularização.

 Seguindo a orientação da Nota Técnica acima transcrita, foi lavrado  Auto de Infração considerando toda a faixa de praia, incluindo a área regularizada sob o RIP 1113 000313-28 e encaminhado ao autuado.

No segundo momento a foi realizada Nota Técnica SEI nº 38181/2021/ME (SEI 17927713), o qual conclui que processo 17339.000153/97-43 referente à inscrição de ocupação da área de 6.150,75 m², RIP 1113 000313-28, onde constam os registros referentes ao Termo de Ajustamento de Conduta - TAC nº 24/2006, de 30/6/2006, e que deve ser levado em consideração que o Auto de Infração emitido exclua a área regularizada sob o RIP 1113 000313-28, que foi fruto de acordo judicial, restringindo-se à área remanescente.

Bem como foi constatado que o “descumprimento” do TAC apontado pelo Relatório de Auditoria, no que diz respeito à faixa de praia, reflete a situação atual de ocupação como pode ser observado na imagem anexo 26699643. Com base nas plantas que constam nos processos 17339.000070/97-18 , 17339.000155/97-79 e 17339.000153/97-43  foi possível identificar as áreas cadastradas e dessa forma as áreas excedentes estão irregulares  como estão demonstrado na imagem  26699643 e anteriormente na imagem 18036927.

Ressalta-se que atualmente a linha de praia encontra-se em processo de revisão, processo SEI n° 10154.165717/2020-58, dessa forma a linha de praia no Município de Luis Correia podem sofrer alterações, consequentemente podendo influenciar as áreas do empreendimento Aimberê Resort Hotel que estejam atualmente na faixa de praia.

CONCLUSÃO

Por todo o exposto, constatamos que o “descumprimento” do TAC apontado pelo Relatório de Auditoria, no que diz respeito à faixa de praia, reflete a situação atual de ocupação;

Tendo em vista a conclusão da Nota Técnica SEI nº 18992/2021/ME (SEI 15264946) o qual afirma que: "O poder de polícia desta SPU/PI persiste, entretanto não podem ser ignorados os atos anteriormente praticados considerando os efeitos jurídicos que esses produzem, inclusive tendo em vista que foram decorrentes de acordo homologado em audiência de conciliação, fazendo coisa julgada, de modo que entendemos deva ser mantida a inscrição de ocupação objeto do RIP 1113 000313-28, e revista a área objeto do auto de infração."

RECOMENDAÇÃO

Dessa forma propõe-se, com base no exposto na Nota Técnica SEI nº 18992/2021/ME (SEI 15264946), que seja reanalisado o AUTO DE INFRAÇÃO N° 02/2021 excluindo a área regularizada sob o RIP 1113 000313-28, que foi fruto de acordo judicial, restringindo-se à área remanescente, em consequência revisto o despacho 15314735 o qual o Superintendente do Patrimônio da União no Estado do Piauí solicita que seja lavratura do auto de infração em desfavor do responsável pelo empreendimento Aimberê Resort Hotel, conforme Nota Técnica 18992 (15264946).

Caso concorde com os apontamentos, solicito manifestação Superintendente do Patrimônio da União no Estado do Piauí".

E por fim, a Nota Técnica SEI nº 1982/2023/MGI (SEI nº 31954742) no mesmo Processo nº 10154.162521/2020-10:

SUMÁRIO EXECUTIVO

Em atenção ao Ofício nº 181/2023-PRM/PHB-GABSLR, que solicita que informe (a) se a empreendedora realizou construções em faixa de praia, especificando os tipos de construções e as prováveis datas em que foram realizadas, em especial se são novas ou se remontam a data do TAC (2006), (b) se autuou a empreendedora por essas condutas e, por fim, (c) se considera que a instalação de sombreiros constitui construção, vedada em faixa de praia, e se passível de regularização.

ANÁLISE

Primeiramente, foi realizado Histórico de imagens de Satélite (anexo 31954738), o qual demonstram a evolução das construções do Aimberê hotel desde 2003, a imagem mais antiga disponível no Google Earth e anterior ao TAC, realizado em 2006 até o ano de 2023.

Observando essa imagens de Satélite é notório que 2003 não haviam as existências de sombreiros que aprecem pela primeira vez, com base nas imagens disponíveis no Google Earth, no ano 2009 com a presença de 3 (três) sombreiros, posteriormente 2012 aprecem em maior número com a presença de 8 (oito). Já em 2015 é notório a ampliação na direção da praia de algumas construções pelo Hotel, o que se mantem até os dias atuais, onde hoje existem o pergolado em madeira, calçadas em pedra e cercas em madeira. Em 2019 é observado a instalação de mais sombreiros totalizando 11(onze) que se matem até os dias atuais.

No relatório de fiscalização realizado em 19/08/2020, anexo 10215311, é demonstrado essas novas construções em comparação ao que existia em 2003, nas fotos 3A, 3B, 3C e 3D é nítida a presença dessas construções que contemplam um pergolado em madeira,  calçadas em pedra  e cercas em madeira, como também demonstram a presença dos sombreiros mencionados anteriormente, todos localizado em faixa de Praia (bem de uso comum do povo).

Cumpre consignar, desde já, que referido imóvel é de inconteste domínio da União, por força do que dispõe o art. 20, IV, da Constituição da República, razão porque, de acordo com o que dispõe o art. 6º, § 1º, do Decreto-Lei n. 2.398, de 1987, toda e qualquer intervenção em área de propriedade da União deverá ser precedida de autorização desta, configurando, portanto, infração contra o imobiliário da União a realização e manutenção de aterro, construção, obra ou outras benfeitorias, bem como o desmatamento ou instalação de equipamentos sem a prévia autorização do ente proprietário, verbis:

Art. 6^o Considera-se infração administrativa contra o patrimônio da União toda ação ou omissão que viole o adequado uso, gozo, disposição, proteção, manutenção e conservação dos imóveis da União. (Redação dada pela Lei nº 13.139, de 2015)

(...)

§ 1^o Incorre em infração administrativa aquele que realizar aterro, construção, obra, cercas ou outras benfeitorias, desmatar ou instalar equipamentos, sem prévia autorização ou em desacordo com aquela concedida, em bens de uso comum do povo, especiais ou dominiais, com destinação específica fixada por lei ou ato administrativo. (Incluído pela Lei nº 13.139, de 2015)

(...)

§ 4^o Sem prejuízo da responsabilidade civil, as infrações previstas neste artigo serão punidas com as seguintes sanções: (Incluído pela Lei nº 13.139, de 2015)

I - embargo de obra, serviço ou atividade, até a manifestação da União quanto à regularidade de ocupação; (Incluído pela Lei nº 13.139, de 2015)

II - aplicação de multa; (Incluído pela Lei nº 13.139, de 2015)

III - desocupação do imóvel; e (Incluído pela Lei nº 13.139, de 2015)

IV - demolição e/ou remoção do aterro, construção, obra, cercas ou demais benfeitorias, bem como dos equipamentos instalados, à conta de quem os houver efetuado, caso não sejam passíveis de regularização.

(...)

§ 7^o Verificada a ocorrência de infração, a Secretaria do Patrimônio da União do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão aplicará multa e notificará o embargo da obra, quando cabível, intimando o responsável para, no prazo de 30 (trinta) dias, comprovar a regularidade da obra ou promover sua regularização.

 

Diante disso,  as seguintes construções realizadas posteriormente ao TAC de 2006: cercas de madeira, pergolado em madeira, calçada em pedras  e sombreiros em madeira, ou seja, são construídos passiveis de infração, o que já  foi realizado pelo Serviço de Caracterização do Patrimônio por meio  Auto de Infração 02/2021, Anexo 15703506.

Ressalto que essas construções realizadas na faixa de praia, conforme as fiscalizações supracitadas, são de caráter permanente, ou seja, não são removidas posterior a utilização. No entendimento da Fiscalização da SPU/PI somente poderia ser utilizado na faixa de praia os sobreiros moveis, que são retirado apos sua utilização.

Ressalto que No Ofício 215612 (26930991) o Superintende solicitou:

Sobrestar o processo para uma futura reanálise do AUTO DE INFRAÇÃO N° 02/2021 (15703506​) e o despacho 15314735, o qual o Superintendente do Patrimônio da União no Estado do Piauí solicitou a lavratura do auto de infração em desfavor do responsável pelo empreendimento Aimberê Resort Hotel, sendo prudente e a fim de não haver prejuízo para administração pública em decisão desfavorável, haja vista, que a nova delimitação da linha de praia que será concluída pelo Órgão Ambiental Estadual em até 75 dias.

 

Contudo, no Despacho 31915257 o Superintendente do Patrimônio da União no Estado do Piauí - Substituto, solicita que:

Dado prosseguimento ao processo de fiscalização sobrestado em função da revisão de linha de praia. Ressalto que eventual alteração no posicionamento da linha de praia possui como marco temporal para análises de infrações a sua homologação e publicação.

 

Após análises técnicas dos Processos n. 17339.000153/97-43 e n. 10154.162521/2020-10, foram constatadas supostas inconsistências na obtenção do RIP 1113.0100313-28, obtido através do Termo de Ajustamento de Conduta n° 24/2006, com isso a SPU-PI através do processo n. 19739.109712/2023-91, encaminhará questionamentos a Consultaria Jurídica da União da Advocacia Geral da União (AGU), para as devidas providências e conhecimento. O Parecer da AGU finalizado será devidamente encaminhado para o MPF-PI pela SPU-PI para conhecimento dos fatos. O principal questionamento será a validade do RIP 1113.0100313-28 que está integralmente em faixa de praia (bem de uso comum do povo) autorizado o cadastrado nessa SPU em 2008.

CONCLUSÃO

Conclui, conforme o solicitado que posterior a realização do TAC n°24/2006, a Aimberê hotel realizou novas construções com base nas imagens disponíveis no Google Earth, no ano 2009 com a presença de 3 (três) sombreiros, posteriormente 2012 aprecem em maior número com a presença de 8 (oito). Já em 2015 é notório a ampliação na direção da praia de algumas construções pelo Hotel, o que se mantem até os dias atuais, onde hoje existem o pergolado em madeira, calçadas em pedra e cercas em madeira. Em 2019 é observado a instalação de mais sombreiros totalizando 11(onze) que se matem até os dias atuais.

Foi realizado o auto de infração 02/2021, Anexo 15703506, o qual engloba todas as construções realizas em faixa de praia (bem de uso comum do povo)

No caso dos sobreiros específicos utilizados pela Aimberê hotel, são de caráter permanente, ou seja, não são removidas posterior a utilização, sendo vedados em faixa de praia. Quanto as formas passiveis de regularização solicito posicionamento do serviço de destinação patrimonial.

RECOMENDAÇÃO

Solicito que seja realizado os DARF com base no Auto de Infração 02/2021, Anexo 15703506, com base no Despacho 31915257 e enviado ao autuado.

Manifestação do setor de serviço de destinação patrimonial quanto ao a possibilidade de regularização de sobreiros (instalados permanentemente) no Aimberê hotel, bem como as demais construções realizadas em faixa de praia.

Os autos vieram a esta Consultoria Jurídica/AGU por meio de acesso externo ao sistema SEI, através dos dos links https://sei.economia.gov.br/sei/processo_acesso_externo_consulta.php?id_acesso_externo=2630694&infra_hash=3dde2a94c17147d9f8599d4332d42f0e (processo administrativo n.10154.162521/2020-10) e https://sei.economia.gov.br/sei/processo_acesso_externo_consulta.php?id_acesso_externo=2630790&infra_hash=4c2e5b7908a37399ceba7e0fb8f2ee98 (processo administrativo n.17339.000153/97-43).

Constam no processo administrativo n.10154.162521/2020-10, os seguintes documentos:

Já no processo administrativo n.17339.000153/97-43, constam:

E nos presentes autos n. 19739.109712/2023-91 https://sei.economia.gov.br/sei/processo_acesso_externo_consulta.php?id_acesso_externo=2636495&infra_hash=67c1ded2da1219aaccc5d66e7640008c , constam:

É o que importa relatar.

I - LIMITES DA MANIFESTAÇÃO JURÍDICA CONSULTIVA

Como consabido, a manifestação jurídica consultiva tem o escopo de assistir a autoridade assessorada no controle interno da legalidade administrativa dos atos a serem praticados ou já efetivados. A função da Consultoria Jurídica da União é apontar possíveis riscos do ponto de vista jurídico e recomendar providências para salvaguardar a autoridade assessorada, a quem compete avaliar a real dimensão do risco e a necessidade de se adotar ou não a precaução recomendada.

Importante salientar que o exame dos autos processuais se restringe aos seus aspectos jurídicos, excluídos, portanto, aqueles de natureza técnica. Em relação a estes, parte-se da premissa de que a autoridade competente se municiou dos conhecimentos específicos imprescindíveis para a sua adequação às necessidades da Administração, observando os requisitos legalmente impostos, já que esta Consultoria Jurídica especializada tem entendimento uniforme no sentido de que  que a análise dos aspectos técnicos (não jurídicos) não está inserida no conjunto de atribuições/competências afetas a esta CJU, por não possuir conhecimento específico nem competência legal para manifestar-se acerca de questões outras que aquelas de cunho estritamente jurídico, cabendo à SPU consulente a responsabilidade por tal aferição.

Nesse sentido, consigne-se o Enunciado nº 07, do Manual de Boas Práticas Consultivas da CGU/AGU, que recomenda:

“o Órgão Consultivo não deve emitir manifestações conclusivas sobre temas não jurídicos, tais como os técnicos, administrativos ou de conveniência ou oportunidade”.

Em relação à atuação desta Consultoria Jurídica, assinala-se que, embora as observações e recomendações expostas não possuam caráter vinculativo, constituem importante instrumento em prol da segurança da autoridade assessorada, a quem incumbe, dentro da margem de discricionariedade que lhe é conferida pela lei, avaliar e acatar, ou não, tais ponderações, ressaltando-se, todavia, que o seguimento do processo sem a observância destes apontamentos será de responsabilidade exclusiva da Autoridade Administrativa.

II - RECOMENDAÇÕES SOBRE A AUTUAÇÃO DE PROCEDIMENTOS E FORMULAÇÃO DE CONSULTAS. ESCLARECIMENTO SOBRE A PRESENTE MANIFESTAÇÃO

Primeiramente, registramos as dificuldades para a célere análise dos autos, tendo em vista à autuação de vários processos NUPs para tratar do mesmo caso e pela não observância da regras de autuação relativos aos procedimentos administrativos. É que somente diante do registro em um único NUP de ocorrências irregulares relativas a um RIP, é que se terá condições de proceder à análise jurídica percuciente. A concentração de ocorrências feitas nos mesmos autos impede a perda de informações relevantes que poderão repercutir em toda a sua tramitação.

Com efeito, esta E-CJU já teve a oportunidade de discorrer sobre essa preliminar no PARECER n. 00190/2023/NUCJUR/E-CJU/PATRIMÔNIO/CGU/AGU (NUP: 19739.105479/2023-78), que aclarou:

A propósito, é interessante observar que atualmente em vigor a Portaria Interministerial nº 1677, de 2015, que regula “os procedimentos gerais para o desenvolvimento das atividades de protocolo no âmbito dos órgãos e entidades da Administração Pública Federal”, e assim dispõe:

 

"2.10 - Juntada

Juntada é a união de processo(s) a processo ou de documento(s) avulso(s) a processo, realizando-se por anexação ou apensação.

A juntada de processo(s) a processo somente poderá ser executada pela unidade protocolizadora, enquanto que a juntada de documento(s) avulso(s) a processo poderá ser executada pela unidadea dministrativa onde o processo estiver sendo instruído.

Nos processos digitais, a juntada poderá ser registrada por usuário autorizado diretamente no sistema informatizado, desde que oprocedimento seja monitorado pela unidade protocolizadora. Os procedimentos de juntada são efetivados automaticamente pelo sistema informatizado após o registro da operação.

 

2.10.1 - Juntada por anexação

A juntada por anexação visa à continuidade da ação administrativa e ocorre em caráter definitivo. Após o procedimento de juntada por anexação, seja de documento(s) avulso(s) a processo, seja de processo(s) a processo, é vedada a retirada de documento(s) do processo, ressalvadas as hipóteses de desentranhamento e desmembramento.

 

2.10.1.1- Juntada por anexação de documento(s) avulso(s) aprocesso

Esta juntada se caracteriza pela inclusão de documento(s) avulso(s) a processo, desde que referentes a um mesmo interessado e assunto, sendo que o(s) documento(s) avulso(s) anexado(s) passa(m) a compor o processo.

No caso de processo não digital, deve-se obedecer sequencialmentea numeração das folhas. Quanto ao processo digital, deve-se garantir o sequenciamento sem falhas dos documentos que o integram.

(…)

 

2.10.1.2 - Juntada por anexação de processo(s) a processo

Esta juntada se caracteriza pela união de um ou mais processos (processos acessórios) a outro processo (processo principal), desde que referentes a um mesmo interessado e assunto, prevalecendo o número do processo mais antigo, ou seja, o processo principal.

A anexação de processo(s) a processo(s) não digital(is) somente poderá ser executada pela unidade protocolizadora. Nos processos digitais, essa anexação poderá ser realizada diretamente no sistema informatizado por usuário autorizado, de maneira que se possa garantir o monitoramento desta operação pela unidade protocolizadora.

(…)

 

2.10.2 - Juntada por apensação de processo(s) a processo

A juntada por apensação de processo(s) a processo ocorre em caráter temporário e tem como objetivo o estudo, a instrução e a uniformidade de tratamento em matérias semelhantes, pertencentes a um mesmo interessado ou não. Cada processo conserva sua identidade e independência.

Esta juntada se caracteriza pela junção de um ou mais processos (processos acessórios) a outro processo (processo principal). Neste procedimento, considera-se como processo principal o que contiver o pedido da juntada por apensação, observando-se que este não será, necessariamente, o processo mais antigo.

Sempre que ocorre uma juntada por apensação, os processos passam a tramitar juntos e o acréscimo de novas folhas deverá ocorrer somente no processo principal.

A apensação de processo(s) não digital(is) somente poderá ser executada pela unidade protocolizadora. Nos processos digitais, a apensação poderá ser realizada diretamente no sistema informatizado por usuário autorizado, de maneira que se possa garantir o monitoramento desta operação pela unidade protocolizadora.

Nos processos digitais, é possível associar ou vincular dois ou mais processos com matérias semelhantes de maneira que o trâmite de cada um siga independentemente e o acréscimo de novos documentos possa ser realizado em todos eles. No entanto, este procedimento não se caracteriza por juntada. Quando se optar pela realização de uma juntada por apensação, os processos necessariamente passarão a tramitar juntos.

(…)"

 

Isto posto, e considerada a abertura de novo NUP para a formulação da presente consulta, consigna-se que, a despeito de costumeira prática por parte da SPU, NÃO ORIENTAMOS constituir novo processo com cópia dos documentos considerados importantes do “processo principal” para analise pelo órgão de assessoramento jurídico. Afinal, é comum que a instrução processual seja deficiente, o que demandará a solicitação de sua complementação, e importará suspensão do prazo de manifestação jurídica. Ademais, a remissão a documentos fica mais confusa e exige análise conjunta de processos, com evidente prejuízo para a economia processual.

III - DOS FUNDAMENTOS

Na espécie, os autos tratam de complexo processo de regularização do imóvel denominado empreendimento Aimberê Resort Hotel. Até porque o órgão consulente não delimitou a consulta jurídica, bem como a definição do objeto a ser enfrentado. A dificuldade é potencializada na medida em que o órgão patrimonial, embora tenha tecido considerações sobre os diversos tópicos sintetizados na Nota Técnica SEI nº 2357/2023/MGI (SEI nº 32022504), transfere a consulta a esta E-CJU para "análise e parecer quanto à legalidade dos atos administrativos realizados pelos técnicos citados para regularização da área por inscrição de ocupação com a criação do RIP 1113 000313-28, de acordo com a Lei n.7.661/88 e Lei n. 9.636/98", sem pontuar especificamente as dúvidas jurídicas.

Desse modo, apesar de adotarmos como linha de atuação a análise concatenada dos atos, tentamos filtrar a dúvida que norteia o órgão consulente, partindo do nosso entendimento que estaria focada em saber se a inscrição de ocupação para o RIP n. 1113.0100313-28 teria atendido aos pressupostos legais.

Destaco que não encontrei em nenhum dos autos, a cópia da petição inicial, citada na Nota Técnica SEI nº 38181/2021/ME, a saber:

"AÇÃO CIVIL PÚBLICA conjunta, tendo como autores MINISTARIO PUBLICO ESTADUAL, UNIÃO, através da Procuradoria da União e IBAMA - Instituto Brasileiro do Meio de Recursos Naturais Renovável, COM PEDIDO DE TUTELA ANTECIPADA, POR DANOS CAUSADOS AO MEIO AMBIENTE, contra AIMBERÊ RESORT HOTEL/GUILHERME RESENDE EMPREENDIMENTOS TURÍSTICOS LTDA. Trata-se do processo 1998.40.00001132-1 já citado anteriormente no tem 17. Ou seja, a União participou do processo judicial que homologou o TAC 24/2006, na qualidade de autora".

Conforme notícias da mencionada Nota, os pedidos estavam configurados  nos seguintes termos:

"29. A ação pleiteava, em sede de tutela antecipada, o seguinte: 

IV - DO PEDIDO DE TUTELA ANTECIPADA

Comprovado, a existência de uma legislação que ampara a demanda e o pedido, conforme demonstramos supra, presentes, portanto, os pressupostos necessários para a concessão de TUTELA ANTECIPADA, na forma do art. 273 do Código de Processo Civil, posto que, o bem ora tutelado é difuso e de uso comum do povo, e demonstrado o Justificado receio de ineficácia do provimento final, já que, os ecossistemas ora atingidos são de difícil recuperação e encontram sua proteção prevista em diversas leis, requeremos V.Exa, que se digne expedir a tutela antecipada, a fim de que seja:

a - interditada a Pousada AIMBERE até que o Réu apresente EIA/RIMA e cessão de uso por parte da União de toda a área utilizada pela pousada;

b - proibida a implantação do tanque de peixes no local, e no caso do mesmo estar em funcionamento, que este seja demolido;

c - demolido o estacionamento que se encontra em área de restinga. 

30. O pedido principal, abaixo transcrito, solicitava a recuperação da área degradada de restinga e adoção das demais medidas mitigadoras:

 

V-DO PEDIDO PRINCIPAL

Requer finalmente a V.Ex.:

a - a confirmação da Tutela Antecipada, para e após efetuado a ElA/RIMA, concedida a cessão de uso pela União, demolido o tanque de peixes e o estacionamento, seja recuperada a área degradada de restinga e tomadas as demais medidas mitigadoras determinadas no EIA/RIMA, só então, poderá a pousada tomar seu regular funcionamento.

B - caso a União, entenda que não deve ceder a área em frente ao hotel, destinada ao parque de lazer, situada na praia, perfazendo um total de 2.500 m², que seja a mesma demolida por estar alocada na praia, bem de uso comum do povo.

c- que a recuperação dos ecossistemas degradados seja recuperado sob supervisão do IBAMA 

31. Considerando que processo judicial acabou por homologar, em audiência de conciliação, os Termos do TAC nº 24/2006, que contemplam a recuperação das áreas degradadas e remoção das ocupações em área de praia, presumem-se removidas as intervenções objeto do pedido de liminar, cujo momento exato não foi registrado no processo administrativo sob análise.

Pois bem, compulsando os autos, diante da leitura pormenorizada dos termos do TAC nº 24/2006, verifica-se que a grande maioria de seus dispositivos estão voltados à esfera ambiental, sob a competência de fiscalização do IBAMA. Desse modo, com espeque das competências atribuídas à SPU, interpreta-se que ele só a vincularia naquilo disposto nas cláusulas terceira e quarta, ex positis:

CLÁUSULA TERCEIRA: O COMPROMISSÁRIO se obriga a remover, no prazo de doze meses, a contar da assinatura deste compromisso, toda e qualquer estrutura existente na faixa de 20 (vinte) metros contada a partir da cerca de madeira existente em frente ao Resort, promovendo a demolição de tal cerca, de todo o calçadão e de parte do pergolado existente nas laterais da área do módulo de apoio ao mesmo o qual se encontra dentro da referida faixa.

CLÁUSULA QUARTA se obriga a remover e a dar correto destinação final a todo entulho e material proviniente das demolições e limpeza  das áreas ocupadas ilegalmente, depositando-o em local definido pela Prefeitura Municipal de Luis Correia.

Já a ata de audiência de conciliação realizada em 22/10/2008, referente à mencionada Ação Civil Pública, a qual homologou o TAC 24/2006, acrescentou como responsabilidade à União (SPU):

"

Nesse prumo, a leitura dos comandos de referido TAC, s,.m.j., dão a compreensão (muito embora não tenha sido definido expressamente onde estaria fixada a linha de praia naquele momento) de existir razão à Nota Técnica SEI nº 38181/2021/ME, quando afirma que implicitamente, a linha de praia estaria sido fixada na faixa de 20 (vinte) metros contada a partir da cerca de madeira existente em frente ao Resort. Tudo o que tiver sido fixada para além dessa faixa, estaria em utilização indevida de bem de uso comum do povo, passível de sanções aplicadas por intermédio de procedimento fiscalizatório de competência da SPU.

A regularização, portanto, estaria condicionada ao atendimento de tais obrigações. A SPU consulente promoveu a inscrição da ocupação em 08/04/2019 (fl. 78 do processo n. 17339.000153/97-43) mediante prévia manifestação da Divisão de Identificação e Fiscalização - DIIFI (fls. 68/69), em que se destaca:

Assim sendo, sob o enfoque da declaração acima, se tais construções estavam fora da linha de praia  e se os demais requisitos exigidos pelos artigos 6º e 9º da Lei n. 9.638/98 estavam presentes, reputa-se que a inscrição de ocupação estaria dentro da legalidade. Caso contrário, denotar-se-ia ato administrativo absolutamentee nulo, porquanto não ser permitido a utilização de bens de uso comum do povo de forma privada (com exceção de casos de permissão de uso, que tem a característica da temporariedade, curta duração, de no máximo 90 dias). Ademais, registre-se que a certidão de inscrição de ocupação (fl. 78) consignou expressamente a proibição ou alteração de novas benfeitorias.

Nesse passo, não se deve ser esquecido que a inscriçao de ocupação tem natureza precária, podendo ser REVOGADA a qualquer momento por interesse da administração, ou ainda CANCELADA, nos casos previstos na legislação. O que quer dizer que a sentença judicial concedida nos autos em epígrafe só poderá ser usada como fundamento para a manutenção de tal regime, enquanto os  requisitos legais persistirem.  E como tal, jamais poderá ser usada como motivo a afastar o poder de polícia inerente à Administração Pública.

Com efeito, alegislação correlata está organizada nos seguintes normativos:

 LEI 9.636/98

Art. 7^o  A inscrição de ocupação, a cargo da Secretaria do Patrimônio da União, é ato administrativo precário, resolúvel a qualquer tempo, que pressupõe o efetivo aproveitamento do terreno pelo ocupante, nos termos do regulamento, outorgada pela administração depois de analisada a conveniência e oportunidade, e gera obrigação de pagamento anual da taxa de ocupação.       (Redação dada pela Lei nº 11.481, de 2007)

§ 1^o  É vedada a inscrição de ocupação sem a comprovação do efetivo aproveitamento de que trata o caput deste artigo.        (Incluído pela Lei nº 11.481, de 2007)

§ 2^o  A comprovação do efetivo aproveitamento será dispensada nos casos de assentamentos informais definidos pelo Município como área ou zona especial de interesse social, nos termos do seu plano diretor ou outro instrumento legal que garanta a função social da área, exceto na faixa de fronteira ou quando se tratar de imóveis que estejam sob a administração do Ministério da Defesa e dos Comandos da Marinha, do Exército e da Aeronáutica.        (Incluído pela Lei nº 11.481, de 2007)

§ 3^o  A inscrição de ocupação de imóvel dominial da União, a pedido ou de ofício, será formalizada por meio de ato da autoridade local da Secretaria do Patrimônio da União em processo administrativo específico.         (Incluído pela Lei nº 11.481, de 2007)

§ 4^o  Será inscrito o ocupante do imóvel, tornando-se este o responsável no cadastro dos bens dominiais da União, para efeito de administração e cobrança de receitas patrimoniais.

§ 5^o As ocupações anteriores à inscrição, sempre que identificadas, serão anotadas no cadastro a que se refere o § 4^o.                 (Redação dada pela Lei nº 13.139, de 2015)

§ 6^o  Os créditos originados em receitas patrimoniais decorrentes da ocupação de imóvel da União serão lançados após concluído o processo administrativo correspondente, observadas a decadência e a inexigibilidade previstas no art. 47 desta Lei.

§ 7º  Para fins de regularização nos registros cadastrais da Secretaria do Patrimônio da União do Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão das ocupações ocorridas até 10 de junho de 2014, as transferências de posse na cadeia sucessória do imóvel serão anotadas no cadastro dos bens dominiais da União para o fim de cobrança de receitas patrimoniais dos responsáveis, independentemente do prévio recolhimento do laudêmio.

(...)

Art. 9^o É vedada a inscrição de ocupações que:

I - ocorreram após 10 de junho de 2014;                   (Redação dada pela Lei nº 13.139, de 2015)

II - estejam concorrendo ou tenham concorrido para comprometer a integridade das áreas de uso comum do povo, de segurança nacional, de preservação ambiental ou necessárias à preservação dos ecossistemas naturais e de implantação de programas ou ações de regularização fundiária de interesse social ou habitacionais das reservas indígenas, das áreas ocupadas por comunidades remanescentes de quilombos, das vias federais de comunicação e das áreas reservadas para construção de hidrelétricas ou congêneres, ressalvados os casos especiais autorizados na forma da lei.

........................................................................

LEI 13.240, de 30 de dezembro de 2015

Art. 16. A Secretaria do Patrimônio da União poderá reconhecer a utilização de terrenos da União por terceiros em áreas de preservação ambiental ou necessárias à preservação dos ecossistemas naturais, inclusive em Área de Preservação Permanente – APP, inscrevendo-os em regime de ocupação, observados os prazos da Lei nº 9.636, de 15 de maio de 1998 , devendo ser comprovado perante o órgão ambiental competente que a utilização não concorre nem tenha concorrido para comprometimento da integridade dessas áreas.

§ 1º O ocupante responsabiliza-se pela preservação do meio ambiente na área inscrita em ocupação e pela obtenção das licenças urbanísticas e ambientais eventualmente necessárias, sob pena de cancelamento da inscrição de ocupação.

§ 2º O reconhecimento de que trata este artigo não se aplica às áreas de uso comum.

Por fim, a Instrução Normativa nº 4, de 14 de agosto de 2018, que ao estabelecer os procedimentos administrativos para a inscrição de ocupação em terrenos e imóveis da União, e definir os procedimentos para a outorga, transferência, revogação e cancelamento, estabelece:

 

Art. 30 - Os imóveis passíveis de cancelamento ou revogação de inscrição de ocupação, devem ser identificados por intermédio de relatórios, circunstâncias relatadas em processos administrativos, requerimento de terceiros ou do ocupante, ou ato de ofício dos servidores da SPU/UF.

Art. 31 - São ainda causas para a revogação ou o cancelamento da inscrição de ocupação, a depender do caso:

I - solicitação do ocupante;

II - declaração de interesse do serviço público de área sob regime de inscrição de ocupação;

III - inadimplemento do pagamento das taxas de ocupação por 3 (três) anos consecutivos;

IV - ocorrência de dano ambiental decorrente da utilização da área inscrita;

V - ocorrência de dano ao patrimônio da União;

VI - uso contrário às posturas, zoneamento e legislação locais;

VII - impedimento do acesso às praias, às áreas de uso comum do povo, aos terrenos da União ou de terceiros; ou

VIII - abandono do imóvel.

§ 1º - A revogação da inscrição de ocupação aplica-se aos casos dos incisos I e II do caput, e o cancelamento aplica-se aos casos em que a motivação ampare-se nos incisos III a VIII.

(...)

Art. 33 - Verificadas as ocorrências dos incisos IV a VIII do art. 31, a SPU/UF notificará o ocupante, para, no prazo de 30 (trinta) dias contados do recebimento do AR, ou da publicação de edital, comprovar a reversão dos danos ou a adequação devida.

Parágrafo único - Nos casos do caput a SPU/UF deve verificar a possibilidade de celebração de termo de compromisso nos moldes dos art. 19 da Instrução Normativa SPU nº 01, de 2017 que disciplina a atividade de fiscalização dos imóveis da União.

grifos nosso

Verifica-se, portanto, que a regularização na utilização dos imóveis da União por meio de Inscrição de Ocupação e a verificação do uso adequado  tem seu roteiro definido nos normativos acima, os quais deixam evidente que a União poderá revogar ou cancelar a inscrição de ocupação.

No caso em epígrafe, tendo em vista o descumprimento do ocupante às leis de regência, é dever da SPU exercer o poder de polícia, lavrando os respectivos autos de infração, bem como avaliar pela possibilidade de instaurar o devido procedimento administrativo para promover o cancelamento da inscrição.

Acerca da infração, cumpre trazer à baila o disposto no art. 6º do Decreto-Lei nº 2.398/1987:

"Art. 6^o Considera-se infração administrativa contra o patrimônio da União toda ação ou omissão que viole o adequado uso, gozo, disposição, proteção, manutenção e conservação dos imóveis da União. (Redação dada pela  Lei nº 13.139, de 2015)

I - (Revogado);  (Redação dada pela  Lei nº 13.139, de 2015)

II - (Revogado). (Redação dada pela  Lei nº 13.139, de 2015)

§ 1^o Incorre em infração administrativa aquele que realizar aterro, construção, obra, cercas ou outras benfeitorias, desmatar ou instalar equipamentos, sem prévia autorização ou em desacordo com aquela concedida, em bens de uso comum do povo, especiais ou dominiais, com destinação específica fixada por lei ou ato administrativo. (Incluído pela  Lei nº 13.139, de 2015)

§ 2^o O responsável pelo imóvel deverá zelar pelo seu uso em conformidade com o ato que autorizou sua utilização ou com a natureza do bem, sob pena de incorrer em infração administrativa. (Incluído pela  Lei nº 13.139, de 2015)

§ 3^o Será considerado infrator aquele que, diretamente ou por interposta pessoa, incorrer na prática das hipóteses previstas no caput. (Incluído pela  Lei nº 13.139, de 2015)

§ 4^o Sem prejuízo da responsabilidade civil, as infrações previstas neste artigo serão punidas com as seguintes sanções: (Incluído pela  Lei nº 13.139, de 2015)

I - embargo de obra, serviço ou atividade, até a manifestação da União quanto à regularidade de ocupação; (Incluído pela  Lei nº 13.139, de 2015)

II - aplicação de multa; (Incluído pela  Lei nº 13.139, de 2015)

III - desocupação do imóvel; e (Incluído pela  Lei nº 13.139, de 2015)

IV - demolição e/ou remoção do aterro, construção, obra, cercas ou demais benfeitorias, bem como dos equipamentos instalados, à conta de quem os houver efetuado, caso não sejam passíveis de regularização. (Incluído pela  Lei nº 13.139, de 2015)

§ 5^o A multa será no valor de R$ 73,94 (setenta e três reais e noventa e quatro centavos) para cada metro quadrado das áreas aterradas ou construídas ou em que forem realizadas obras, cercas ou instalados equipamentos. (Incluído pela  Lei nº 13.139, de 2015)

§ 6^o O valor de que trata o § 5^o será atualizado em 1^o de janeiro de cada ano com base no Índice Nacional de Preços ao Consumidor (INPC), apurado pela Fundação Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE), e os novos valores serão divulgados em ato do Secretário de Patrimônio da União do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão. (Incluído pela  Lei nº 13.139, de 2015)

§ 7^o Verificada a ocorrência de infração, a Secretaria do Patrimônio da União do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão aplicará multa e notificará o embargo da obra, quando cabível, intimando o responsável para, no prazo de 30 (trinta) dias, comprovar a regularidade da obra ou promover sua regularização. (Incluído pela  Lei nº 13.139, de 2015)

§ 8^o (VETADO). (Incluído pela  Lei nº 13.139, de 2015)

§ 9^o A multa de que trata o inciso II do § 4^o deste artigo será mensal, sendo automaticamente aplicada pela Superintendência do Patrimônio da União sempre que o cometimento da infração persistir. (Incluído pela  Lei nº 13.139, de 2015)

§ 10.  A multa será cominada cumulativamente com o disposto no parágrafo único do art. 10 da Lei n^o 9.636, de 15 de maio de 1998. (Incluído pela  Lei nº 13.139, de 2015)

§ 11.  Após a notificação para desocupar o imóvel, a Superintendência do Patrimônio da União verificará o atendimento da notificação e, em caso de desatendimento, ingressará com pedido judicial de reintegração de posse no prazo de 60 (sessenta) dias. (Incluído pela  Lei nº 13.139, de 2015)

§ 12.  Os custos em decorrência de demolição e remoção, bem como os respectivos encargos de qualquer natureza, serão suportados integralmente pelo infrator ou cobrados dele a posteriori, quando efetuados pela União. (Incluído pela  Lei nº 13.139, de 2015)

§ 13.  Ato do Secretário do Patrimônio da União do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão disciplinará a aplicação do disposto neste artigo, sendo a tramitação de eventual recurso administrativo limitada a 2 (duas) instâncias. (Incluído pela  Lei nº 13.139, de 2015)"

Percebe-se do parágrafo 9º transcrito supra que a incidência da multa se renova a cada mês. Essa mesma lógica era adotada na redação anterior à Lei nº 13.139/15, já que o inciso II do caput do art. 6º do Decreto-Lei nº 2.398/87 falava em “automática aplicação de multa mensal”. Assim, ao menos sob o plano teórico, não estamos a tratar de uma única multa, mas de várias que vão se renovando a cada trinta dias, ainda que o valor cobrado venha a ser consolidado num único documento.

Inegável, pois, que da mesma forma como o infrator deve ter respeitado os limites de sua propriedade com o vizinho particular, ele também deveria ter zelado pela utilização do bem nos limites de sua propriedade, abstendo-se de invadir e/ou construir, colocar cercas ou outras benfeitorias, irregularmente em bem da União, bem de uso comum do povo, contíguo ao seu lote, sob pena de aplicação das sanções legais.

Na lição de Hely Lopes Meirelles e Celso Antônio Bandeira de Mello os bens de uso comum do povo são definidos “como aqueles abertos ao uso indistinto de todos” e nessa qualidade “é  preciso que o uso assuma um caráter comum sujeito aos mandamentos da isonomia, da generalidade, da ausência de restrições salvo quando algum interesse público primário as permitir ou exigir e sempre à luz da razoabilidade”. Observe-se que se por essa qualidade de atender ao interesse de todos, até o poder público tem limitações quanto aos atributos da propriedade do bem de uso comum do povo,  muito menos é permitido a qualquer particular querer se apropriar de seu uso.

Nesse passo, a teor do §3º do art. 6º do Decreto-Lei 2398/87 acima transcrito, será considerado infrator aquele que diretamente ou por interposta pessoa venha incorrer na prática de algum dos atos mencionados no caput. Portanto, basta que se identifique a infração e os responsáveis pelo imóvel para que se aplique a sanção.

É oportuno ressaltar que a ninguém é dado o direito de alegar o desconhecimento da lei para justificar o respectivo descumprimento. Alegar que a multa só vale depois da correta notificação, é infringir o disposto na  Lei de Introdução às normas do Direito Brasileiro:

Art. 3^o  Ninguém se escusa de cumprir a lei, alegando que não a conhece. 

Nesse caso, a lei em questão nada mais é que a Constituição Federal, que em seu art. 20 estabelece:

"Art. 20. São bens da União:

(...)

IV - as ilhas fluviais e lacustres nas zonas limítrofes com outros países; as praias marítimas; as ilhas oceânicas e as costeiras, excluídas, destas, as áreas referidas no art. 26, II;

(...)

VII - os terrenos de marinha e seus acrescidos;

(...)

Assim, com a identificação da infração e dos responsáveis pelo imóvel, a Administração tem o dever de autuar, devendo ser contado a partir da notificação o prazo para  a defesa. No caso dos autos, há notícias de que foi lavrado auto de infração, e que este teria descrito como utilização irregular uma área bem maior da que verificada posteriormente. Entretanto, não há notícias nos autos, se houve apresentação de defesa.

Sobre a questão da retificação do Auto de Infração, em casos em que a Administração verifique que o auto de infração descrevera que a irregularidade  do uso da área era menor daquela descrita do ato fiscalizatório, já tivemos oportunidade de discorrer PARECER n. 00040/2023/NUCJUR/E-CJU/PATRIMÔNIO/CGU/AGU:

14. Não há dúvidas, portanto, que apesar de a área ocupada e agredida ter sido menor, a irregularidade continua. Nesse contexto, o cerne da questão trazida à análise desta E-CJU Patrimônio se encontra no art. 6º do Decreto-Lei nº 2.398 de 21 de dezembro de 1987. Vejamos:

(...)

16. Visando melhor elucidar a questão importa transcrever a redação original do art. 6º do Decreto-Lei nº 2.398/87:

 

 "Art. 6º A realização de aterros para a formação de acrescidos de marinha ou nas margens de lagos, rios e ilhas fluviais e lacustres de propriedade da União, sem prévia autorização do órgão competente do Poder Executivo, importará:    

I - na remoção do aterro e demolição das eventuais benfeitorias, à conta de quem as houver efetuado;     

II - na automática aplicação de multa mensal em valor equivalente a 5 (cinco) Obrigações do Tesouro Nacional (OTN), para cada 1m² (um metro quadrado) das áreas aterradas ou construídas, que será cobrada em dobro, após 30 (trinta) dias da notificação, pelo correio ou por edital, se o infrator não tiver removido o aterro e demolido a construção.     

Parágrafo único. As sanções previstas neste artigo aplicam-se a edificações em praias marítimas e oceânicas, bem assim nas praias formadas em lagos, rios e ilhas fluviais e lacustres de propriedade da União".

 

17. Com base na redação original encontramos o seguinte entendimento fixado pelo Superior Tribunal de Justiça - STJ :

 

"MULTA POR OCUPAÇÃO IRREGULAR DE TERRENO DE MARINHA. ART. 6º, II, DO DECRETO-LEI 2.398/87. TERMO INICIAL. IMPUGNAÇÃO ADMINISTRATIVA SUSPENDE APENAS A EXIGIBILIDADE DA MULTA. JULGADA IMPROCEDENTE ESTA, A MULTA É DEVIDA DESDE A NOTIFICAÇÃO INICIAL. HISTÓRICO DA DEMANDA

1. Discute-se o termo inicial de multa por ocupação irregular de terreno de marinha. O acórdão inicialmente proferido pelo Tribunal Regional Federal da 5ª Região considerou que a multa deveria ser cobrada a partir da notificação inicial, mas, após Embargos de Declaração, decidiu que, "ante a possibilidade de interposição de recurso administrativo", deve a multa começar a correr "da data da decisão administrativa que negou provimento ao recurso". TERMO INICIAL DA MULTA

2. Para punir a ocupação irregular de terrenos de marinha, o art. 6º, II, do DL 2.398/87, na redação dada pela Lei 9.636/98, previa a aplicação automática de uma multa de determinado valor por metro quadrado e por mês, que passava a incidir em dobro se, após 30 dias de notificação administrativa, a irregularidade não fosse sanada.

3. Há precedentes estabelecendo que a multa só pode ser cobrada após a decisão do recurso administrativo, mas a questão discutida no processo é como será calculada essa reparação pecuniária.

4. Como a multa tem incidência automática, nos termos do art. 6º, II, do Decreto-Lei 2.398/87, poder-se-ia cogitar do termo inicial de sua incidência ser a data em que teve início a ocupação irregular ou a da notificação inicial, mas não a do julgamento administrativo.

5. A interposição de recurso administrativo apenas suspende a exigibilidade da multa. Julgado improcedente o recurso, a multa tornar-se-á novamente exigível, sendo calculada com base no número de meses em que houve o apossamento irregular, sendo o valor mensal dobrado se, após 30 dias da notificação administrativa, a irregularidade não foi sanada.

6. Quanto a se a multa seria devida a partir da ocupação irregular ou da notificação inicial, é questão que não se coloca, pelo menos no CASO concreto, pois a União explicitamente pediu que a cobrança fosse feita apenas a partir da notificação inicial. PRECEDENTE APLICÁVEL POR ANALOGIA

7. "TRIBUTÁRIO. LANÇAMENTO FISCAL. 1. DECADÊNCIA. A partir da notificação do contribuinte, (CTN, art. 145, I), o crédito tributário já existe - e não se pede falar em decadência do direito de constitui-lo, porque o direito foi exercido - mas ainda está sujeito á desconstituição na própria via administrativa, se for impugnado. A impugnação torna litigioso o crédito, tirando-lhe a exeqüibilídade (CTN, artigo 151, III); quer dizer, o crédito tributário pendente de discussão não pode ser cobrado, razão pela qual também não se pode cogitar de prescrição, cujo prazo só inicia na data da sua constituição definitiva (CTN, art. 174). 2. PEREMPÇÃO. O tempo que decorre entre a notificação do lançamento fiscal e a decisão final da impugnação ou do recurso administrativo corre contra o contribuinte, que, mantida a exigência fazendária, responderá pelo débito originário acrescido dos juros e da correção monetária; a demora na tramitação do processo-administrativo fiscal não implica a perempção do direito de constituir definitivamente o crédito tributário, instituto não previsto no Código Tributário Nacional. Recurso especial não conhecido." (REsp 53.467/SP, Rel. Ministro Ari Pargendler, Segunda Turma, julgado em 5/9/1996, DJ 30/9/1996, p. 36613).

CONCLUSÃO

8. A multa se torna exigível a partir da notificação inicial. Feita esta, ela passa a ser cobrada em dobro após 30 dias, se não cessar a irregularidade (parte final do inciso II do art. 6º do DL2.398/87). Apresentada impugnação administrativa, a exigibilidade dessa reparação é suspensa, sendo retomada após o julgamento (se rejeitada a impugnação, naturalmente).

9. Agravo Regimental acolhido para dar provimento ao Recurso Especial para determinar que a multa deve ser cobrada a partir da notificação inicial e, afastando a sucumbência recíproca, condenar os recorridos em honorários fixados em 10% do valor do crédito exigido.

(STJ - AgRg no REsp: 1510099 RN 2014/0292889-1, Relator: Ministro HUMBERTO MARTINS, Data de Julgamento: 13/09/2016, T2 - SEGUNDA TURMA, Data de Publicação: DJe 27/04/2017)"

 

18. A decisão acima exposta se refere a redação anterior do art. 6º, em comento. Contudo, a nova redação trazida pela Lei nº 13.139/2015 não prejudicou tal entendimento, uma vez que, igualmente prevê a aplicação automática de multa, no § 9º. O julgado conclui no sentido de que a multa se torna exigível a partir da notificação inicial. Feita esta, ela passaria a ser cobrada em dobro após 30 dias, se não cessar a irregularidade (parte final do inciso II do art. 6º do DL2.398/87). Apresentada impugnação administrativa, a exigibilidade dessa reparação é suspensa, sendo retomada após o julgamento (se rejeitada a impugnação, naturalmente).

 

19. Adaptando a decisão, de acordo com a nova redação do art. 6º, podemos concluir no sentido de aplicar multa mensal a partir da notificação inicial, sem a possibilidade de aplicação em dobro (porque esta revogada). A exigibilidade da multa, contudo, poderá ser suspensa até esgotadas as duas esferas administrativas de recurso, conforme previsão do § 13º.

20. Assim sendo, o fato de a defesa ser deferida parcialmente, não traz o condão de anular o auto de infração, mas tão somente, o de retificá-lo, para se adequar ao caso concreto. Nesse sentido, essa E-CJU/Patrimônio já se manifestou por ocasião do PARECER n. 00469/2021/NUCJUR/E-CJU/PATRIMÔNIO/CGU/AGU (NUP : 10154.198043/2020-78), in verbis:

 

"A regularização da utilização de imóvel de domínio União não implica na anulação do Auto de Infração e sanções correlatas, a qual somente poderá ocorrer caso identificado, em decisão motivada, com a indicação dos fatos e fundamentos jurídicos em que se baseia, a existência de vício(s) ou defeitos cuja convalidação não seja juridicamente viável, ou quando o ato administrativo padecer de vício de legalidade insanável."

 

21. Com efeito, a fiscalização consiste na atividade desenvolvida pela SPU no exercício de seu PODER DE POLÍCIA ADMINISTRATIVA para apuração de infrações administrativas praticadas contra o patrimônio imobiliário da União conforme arcabouço legal e normativo vigente, constituindo a lavratura de Auto de Infração e aplicação de multa (sanção administrativa), consectários/desdobramentos lógicos da regular tramitação do processo administrativo instaurado.

22. Por esta razão, a verificação de que a irregularidade está encravada em área menor não implica na anulação do Auto de Infração e sanções correlatas, mas tão somente em sua adequação, por reconhecimento de que o autuado demonstrou parcialmente razão em sua narrativa.

23. Sob esse prisma, o ato fiscalizatório oriundo da atividade de polícia administrativa, para ser considerado legítimo, necessita, como ocorre com qualquer ato administrativo, estar revestido de todos os requisitos de validade, ou seja, ser praticado por agente público no exercício regular de sua competência, ser produzido segundo a  forma imposta em lei, além se revestir dos requisitos da finalidade, motivo e objeto (conteúdo). Em síntese, o ato de polícia, espécie do gênero ato administrativo, é considerado legal caso esteja em consonância com os requisitos exigidos para sua validade.

24. A competência consiste no requisito de validade segundo o qual o ato administrativo praticado se insere do feixe de atribuições legais e regulamentares do agente público que o praticou. A forma significa a observância das formalidades indispensáveis à existência ou regularidade do ato. A finalidade  representa  a pratica o ato por agente investido de competência em consonância com o fim previsto, expressamente ou implicitamente, na regra de competência. O motivo abrange a matéria de fato (fática) e de direito (jurídica) que fundamenta a prática do ato, sendo materialmente e juridicamente adequado ao resultado obtido. Já o objeto, condiz na alteração no mundo jurídico que o ato administrativo almeja implementar, correspondendo ao objetivo imediato da vontade exteriorizada pelo ato do agente público preordenado a determinado fim.

Registre-se que a Advocacia-Geral da União já se posicionou em questão semelhante, através do PARECER n. 01124/2015/MAA/CONJUR-MP/CGU/AGU (NUP: 04905.201964/2015-25), quando ao discorrer sobre as normas introduzidas pela Lei 13.139/2015 no DL 2.398/87, explicou:

"46. Como se vê da leitura do dispositivo legal acima transcrito, verificada a ocorrência de infração, a SPU deverá aplicar multa e notificar o embargo da obra, quando cabível. A lei dispõe, ainda, que a multa será mensal devendo ser aplicada automaticamente pela SPU.

47. Ora, tais disposições afastam o entendimento da SPU de que a multa não deve ser aplicada até a regularização por parte daquela secretaria. Em primeiro lugar, porque a lei prevê expressamente que a multa será aplicada de forma automática, renovando-se a cada mês. Além disso, nem sempre a regularização será possível, hipótese em que não se pode deixar de aplicar a multa decorrente do cometimento de infração contra o patrimônio da União.

48. É preciso ter em mente que a multa é aplicada em decorrência de uma infração à legislação patrimonial, ou seja, tem como origem uma conduta contrária ao ordenamento jurídico. A partir do momento em que o infrator é autuado pela SPU, ele passa a ter indubitável ciência desse fato, podendo optar pelo imediato desfazimento da intervenção considerada irregular. Caso pretenda requerer a regularização, ele estará assumindo o risco de essa não vir a ser deferida, hipótese em que a multa será devida desde o momento da notificação inicial, conforme determina a lei.

(...)

50. A despeito do veto ao §8º do art. 6º do DL 2.398/87, entendemos que o mesmo raciocínio se aplica à nova legislação. Conforme se extrai do art. 6º, §9º, do DL 2.398/87, a multa será aplicada "sempre que o cometimento da infração persistir". Ou seja, após notificado o infrator, caso a intervenção não seja desfeita, a multa será renovada a cada mês, até o momento em que cessar o comportamento infracional.

 

 

Assim, ainda para os casos possíveis de regularização - o que de longe é o caso dos autos, por se tratar de privatização  da área de praia - é indispensável a regularização do lapso temporal pretérito, em que o particular utilizou o imóvel da União de forma irregular, devendo-se promover a cobrança retroativa por esse uso. Isso porque a Lei proíbe o uso gratuito de bens da União.

Como arremate, é o entendimento exposto no PARECER n. 00735/2017/ACS/CGJPU/CONJUR-MP/CGU/AGU (NUP: 04905.001354/2017-95):

"28. No que tange ao ajuizamento de ação de reintegração de posse, conforme determinação do art. 6º, parágrafo 11, do Decreto-Lei 2398/87, esclarecemos que não há qualquer comando para suspensão da multa prevista no parágrafo 4º do mesmo dispositivo em caso de judicialização do feito, motivo pelo qual entendemos que, salvo determinação judicial expressa de suspensão da cobrança da sanção pecuniária, a mesma continuará incidindo até que se finde a infração persistente (voluntariamente ou por decisão judicial), com fulcro no parágrafo 9º do referido ato normativo.

"§ 9^o A multa de que trata o inciso II do § 4^o deste artigo será mensal, sendo automaticamente aplicada pela Superintendência do Patrimônio da União sempre que o cometimento da infração persistir. (Incluído pela  Lei nº 13.139, de 2015)

(...)

§ 11.  Após a notificação para desocupar o imóvel, a Superintendência do Patrimônio da União verificará o atendimento da notificação e, em caso de desatendimento, ingressará com pedido judicial de reintegração de posse no prazo de 60 (sessenta) dias. (Incluído pela  Lei nº 13.139, de 2015)"

29. Com relação à preocupação exarada pelo órgão patrimonial no sentido de que a demora do curso do processo judicial possui o condão de tornar o valor da multa administrativa excessivo, ressaltamos que o infrator deve considerar todas as variantes antes de optar por descumprir uma determinação proferida por órgão público.

30. De qualquer sorte, este órgão de assessoramento jurídico entende que não há previsão legal para a suspensão da multa por decisão da Administração Pública, devendo o infrator arcar com os ônus da opção de discutir a questão no Judiciário. Ademais, o fato de existir a ação judicial não impede o infrator de dar cabo voluntariamente à infração administrativa, cuja esfera é independente da judicial.

31. Ou seja, enquanto a infração administrativa persistir, esteja a questão ou não submetida ao Judiciário, a multa continua a incidir. A ressalva óbvia fica por conta de alguma decisão judicial, ainda que liminar, que suspenda a sua incidência.

Em sintonia com as teses supra, é a exegese obtida a partir da leitura do art. 11 da Instrução Normativa SPU nº 23, DE 18 DE MARÇO DE 2020 (Estabelece as diretrizes e procedimentos das atividades de fiscalização dos imóveis da União) quanto à possibilidade de, após a completa identificação dos responsáveis pelo imóvel, retroagir a cobrança da multa, respeitada a prescrição. Segue abaixo o dispositivo referido:

• Art. 4º. Sem prejuízo da responsabilidade civil e penal e da indenização prevista no art. 10, da Lei nº 9.636, de 15 de maio de 1.998, as infrações contra o patrimônio da União são punidas com as seguintes sanções:
• I ­ embargo de obra, serviço ou atividade, até a manifestação da União quanto à regularidade de ocupação;
• II ­ aplicação de multa nos termos da legislação patrimonial em vigor;
• III ­ desocupação do imóvel; e
• IV ­ demolição e/ou remoção do aterro, construção, obra, cercas ou demais benfeitorias, bem como dos equipamentos instalados, à conta de quem os houver efetuado, caso não sejam passíveis de regularização​
• (...)
• §3º. Na hipótese de não ser possível identificar, de imediato, o responsável pelo aterro, cercas, muros, construção, obra e equipamentos instalados, ou outras benfeitorias de que trata o inciso IV, do caput, o direito de regresso subsistirá até a ocorrência da prescrição.
• (sem grifos no original)

No Manual de Fiscalização da SPU (2018), resta claramente demostrada a interpretação do dispositivo acima transcrito, na parte relativa à perguntas e respostas. Veja-se:

• NO CASO DE NÃO SER POSSÍVEL A IDENTIFICAÇÃO IMEDIATA DO RESPONSÁVEL PELA CONSTRUÇÃO IRREGULAR, PORÉM HOUVER A IDENTIFICAÇÃO POSTERIORMENTE, SERÁ POSSÍVEL A COBRANÇA DE MULTA DE FORMA RETROATIVA?
• Sim, o direito de regresso subsistirá até a ocorrência da prescrição. (IN 01/2017 Art. 4º, §3º)
• (sem grifos no original)

E não se diga que tal orientação não está abarcada pela Lei. Tem respaldo no art. 47 da Lei nº 9.636/1998, in verbis:

• Art. 47.  O crédito originado de receita patrimonial será submetido aos seguintes prazos:                    
• I - decadencial de dez anos para sua constituição, mediante lançamento; e                   
• II - prescricional de cinco anos para sua exigência, contados do lançamento.             
• § 1^o  O prazo de decadência de que trata o caput conta-se do instante em que o respectivo crédito poderia ser constituído, a partir do conhecimento por iniciativa da União ou por solicitação do interessado das circunstâncias e fatos que caracterizam a hipótese de incidência da receita patrimonial, ficando limitada a cinco anos a cobrança de créditos relativos a período anterior ao conhecimento. 

Portanto, o fato de o auto de infração ser retificado para aceitar a redução do valor da multa não retira a materialidade da infração (já que a infração administrativa e a fundamentação legal nele descritas) continua a mesma, e não sendo fator de invalidação, não afasta a aplicação da penalidade de multa retroativa ao momento da identificação da infração, desde que, naturalmente, seja observada a incidência de eventual prescrição.

Portanto, a tese aventada nos autos quanto à anulação do auto de infração para postergar a aplicação da multa, em nosso sentir, é compactuar com a má-fé da autuada que, de posse da matrícula emitida pelo Cartório de Registro de Imóveis, tinha conhecimento de quais eram os limites de sua propriedade. Ao extrapolar os limites da área registrada em seu nome e privatizar área de toda a COLETIVIDADE, o particular assumiu o risco de ser autuado. Ademais, ao ver consignado no Auto de Infação o valor do metro quadrado para a área irregular, e tendo conhecimento dos limites de sua propriedade, é inconteste que sabia qual o valor final da multa.

Note-se que a multa aplicada em procedimentos de fiscalização do Patrimônio da União tem como peculiaridade servir como mecanismo de punição e de coerção. Por isso uma de suas características principal, é não precisar ser precedida de notificação prévia para informar a aplicação do auto de infração.

Nesse arcarbouço, traz-se excertos contidos no Manual de Fiscalização da SPU (2018):

"O Parecer Jurídico n. 00319-2016-ACS-CGJPU-CONJUR-MP-CGU-AGU trouxe alguns esclarecimentos a respeito da aplicação da multa. A utilização da palavra “automática” no art. 6 do Decreto-Lei 2.398/87 tem por objetivo despertar o interessado a verdadeira urgência com a qual se deve providenciar a remoção da irregularidade na área. Sendo assim, é importante esclarecer que não cabe suspensão da cobrança da multa por nenhuma razão administrativa específica.

É preciso ter em mente que a multa é aplicada em decorrência de uma infração à legislação, ou seja, tem como origem conduta contrária ao ordenamento jurídico. A partir do momento em que o infrator é autuado pela SPU, ele passa a ter indubitável ciência desse fato, podendo optar pelo imediato desfazimento da intervenção considerada irregular. Caso pretenda a regularização, ele estará assumindo o risco de essa não vir a ser deferida, hipótese em que a multa será devida desde o momento da notificação inicial, conforme determina lei.

Sendo assim, não cabe efeito suspensivo e paralização da cobrança de multa enquanto o processo encontra-se em análise ou estiver em tramite ação judicial que trata do tema em questão". (grifos nosso)

Desta forma, fundamentado no princípio da legalidade a que a Administração Pública está subordinada, impõe-se que não há autorização legal para a anulação do auto de Infração sob os fundamentos apresentados, devendo o auto de infração ser retificado e informado tal procedimento ao autuado.

IV - CONCLUSÃO

Por tudo exposo, considerando apenas as informações trazidas nos autos, é o entendimento desta Consultoria Jurídica da União por meio de seu membro infrafirmado, que:

a) uma vez sendo confirmado que as construções estavam fora da linha de praia  e que foram atendidas os demais requisitos exigidos pelos artigos 6º e 9º da Lei n. 9.638/98,  reputa-se que a inscrição de ocupação atribuída ao RIP 1113.0100313-28 estaria dentro da legalidade;

b) Caso contrário, denotar-se-ia ato administrativo absolutamentee nulo, porquanto não ser permitido a utilização de bens de uso comum do povo de forma privada (com exceção de casos de permissão de uso, que tem a característica da temporariedade, curta duração, de no máximo 90 dias), caso em que deverá ser declarada;

c) Tendo a inscriçao de ocupação natureza precária, podendo ser REVOGADA a qualquer momento por interesse da administração, ou ainda CANCELADA, deverá o órgão consulente, considerando o descumprimento do ocupante às leis de regência,  exercer o poder de polícia, lavrando os respectivos autos de infração, bem como avaliar pela possibilidade de instaurar o devido procedimento administrativo para promover o cancelamento da inscrição e ato contínuo, oficiar à Procuradoria da União no Estado do Piauí para as providências de praxe,  inclusive avaliar imitir-se na posse, oficiando o Ministério Público Federal acerca da decisão tomada;

d) Confirmando-se a legalidade da inscrição da ocupação, o auto de infração deverá ser retificado e a multa mensal aplicada automaticamente enquanto persistir a infração, devendo ser cobrada desde o início da irregularidade, isto é, da data da fiscalização em que resultou o auto de infração.

É o parecer, de caráter opinativo, que prescinde de aprovação por força do art. 22 da PORTARIA NORMATIVA CGU/AGU Nº 10, DE 14 DE DEZEMBRO DE 2022 – Dispõe sobre a organização e funcionamento das Consultorias Jurídicas da União Especializadas Virtuais.

Ao protocolo da Consultoria Jurídica da União Especializada Virtual de Patrimônio (E-CJU/PATRIMÔNIO) para restituir o processo à SPU consulente,  para ciência deste, bem como para adoção da(s) providência(s) pertinente(s), com as considerações de estilo.

Brasília, 23 de março de 2023.

PATRÍCIA KARLLA BARBOSA DE MELLO

ADVOGADA DA UNIÃO

Atenção, a consulta ao processo eletrônico está disponível em https://supersapiens.agu.gov.br mediante o fornecimento do Número Único de Protocolo (NUP) 19739109712202391 e da chave de acesso 6bb6bc80