ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA JURÍDICA DA UNIÃO ESPECIALIZADA VIRTUAL DE PATRIMÔNIO
NÚCLEO JURÍDICO
ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA JURÍDICA DA UNIÃO ESPECIALIZADA VIRTUAL DE PATRIMÔNIO
NÚCLEO JURÍDICO
PARECER n. 215/2023/NUCJUR/E-CJU/PATRIMÔNIO/CGU/AGU
PROCESSO: 10154.174221/2020-75
ORIGEM: Marina Aburaya Ltda-ME
EMENTA:DIREITO ADMINISTRATIVO e MATÉRIAS DE DIREITO PÚBLICO. BENS PÚBLICOS. GESTÃO E GOVERNANÇA DO PATRIMÔNIO IMOBILIÁRIO DA UNIÃO. DESTINAÇÃO DE BEM DE DOMÍNIO DA UNIÃO PARA USO PARTICULAR. ESTRUTURA NÁUTICA DE INTERESSE PARTICULAR. CESSÃO DE USO. REGIME ONEROSO. ASSESSORAMENTO JURÍDICO. CONSULTA FORMULADA. ORIENTAÇÃO JURÍDICA.
I. Direito Administrativo. Licitações e contratos, convênios, acordos, ajustes e outros instrumentos congêneres.
II. Minuta do Contrato de Cessão de Uso sob o regime Oneroso a ser firmado com o interessado.II. Estrutura náutica em espaço físico em águas públicas (espelho d'água) de domínio da União. Área total a ser cedida: 241,86m²
IV. Administração, uso, conservação e demais responsabilidade sobre as despesas referentes ao imóvel cedido. Regularização de trapiche com flutuantes para atracação de embarcações, de uso exclusivamente privado, destinado às atividades de lazer das residências do condomínio.
V. Prazo de Vigência: 20 (vinte) anos. Prorrogável por iguais e sucessivos períodos a critério e conveniência da outorgante cedente (SPU-SP).
VI. Fundamento legal (Legislação Aplicável): Artigo 64, caput, do Decreto-Lei Federal nº 9.760, de 5 de setembro de 1946; Artigo 18, parágrafo 5º, da Lei Federal nº 9.636, de 15 de maio de 1998; Artigo 3º, inciso II, e parágrafo 2º, da Portaria SPU nº 404, de 28 de dezembro de 2012.
VII. Competência do Grupo Especial de Destinação Nível 1 (GE-DESUP-1), para análise, apreciação e deliberação de processos para destinação de imóveis, excluídas as alienações, com Valor de Referência (VREF) inferior a R$ 10.000.000,00 (dez milhões de reais). Artigo 3º, inciso I, da PORTARIA SPU/SEDDM/ME Nº 8.727, de 20 de julho de 2021, com a alteração da redação implementada pela Portaria SPU/ME nº 11.115, de 10 de setembro de 2021.
VIII. Inexigibilidade de licitação. Artigo 25, caput, da Lei Federal nº 8.666, de 21 de junho de 1993. Inviabilidade de competição. Ratificação da inexigibilidade de licitação e posterior publicação do ato de inexigibilidade na imprensa oficial, previamente à assinatura do contrato. PARECER n. 00057/2022/PGFN/AGU, de 16 de fevereiro de 2022 (Manifestação Jurídica Referencial - MJR).
IX. Valor do preço público anual devido a título de retribuição à União. Parâmetros técnicos avaliatórios para apuração do valor da contrapartida financeira. Portaria SPU/ME Nº 5.629, de 23 de junho de 2022.
X.. PARECER n. 00001/2019/CNPAT/CGU/AGU, 6 de agosto de 2019, da Câmara Nacional de Patrimônio do Departamento de Coordenação e Orientação de Órgãos Jurídicos (CNPAT/DECOR).
XI Valor de Referência do bem imóvel: R$ R$ 1.212,00 / ano.
XII NECESSIDADE DE COMPLEMENTAÇÃO DA INSTRUÇÃO,, aprovação da Minuta de contrato.
Em cumprimento ao disposto no art. 131 da CRFB/88, no art. 11 da Lei Complementar nº 73/1993, no art. 8º-F da Lei nº 9.028/1995, no art. 19 do Ato Regimental AGU nº 05/2007 e no art. 1º da Portaria AGU nº 14/2020, conforme a delegação de competência atribuída pela Portaria Conjunta CGU/PGFN nº 99/2020, o órgão em epígrafe encaminha a esta e-CJU/Patrimônio, via SAPIENS, autos que tramitam na forma exclusivamente eletrônica.
Os autos foram distribuídos ao signatário no dia 22 de março de 2023 e cuidam de consulta cerca da legalidade/conformidade jurídica do contrato de cessão de espaço físico em águas públicas, protocolado por Marina Aburaya Ltda., para REGULARIZAÇÃO de estrutura náutica classificada como de uso restrito.
Não foi disponibilizado o link de acesso ao Sistema SEI Aparentemente, o órgão consulente providenciou o upoload de todos os documentos que constavam naquela plataforma no sistema Sapiens:
Registro que este descompasso entre os sistemas e a não disponibilização ao Sistema SEI tornou mais demorada e inconclusiva a presente análise, principalmente, em virtude de as referências lançadas nos autos são, como não poderia deixar de ser, na numeração SEI, o que é impossível de ser verificado pelo parecerista, que não teve acesso à arvore de documentos, tornando impossível a conferência.
Veja-se os documentos juntados e seus respectivos sequenciais no Sistema Sapiens:
RELATÓRIO RESUMIDO (para ser incluído na peça jurídica)
REQUERIMENTO 1 (Seq. 1, REQUERIMENTO 1)
TERMO DE ENCERRAMENTO DO VOLUME FISICO (Seq. 2, TERMO 1)
ARQUIVO ÚNICO DE DIGITALIZAÇÃO DO VOLUME FISICO (Seq. 3, ANEXO 1, pag.1)
OFÍCIO MPF solicitando providências (Seq. 4, OFÍCIO 1, pag.1)
certidão RGI - matrícula 147.065 (Seq. 5, OFÍCIO 1, pag.1)
matrícula RGI 191.001 (Seq. 6, OFÍCIO 1, pag.1)
Planta de situação (Seq. 7, OFÍCIO 1, pag.1)
Relatório de vistoria (Seq. 8, RELATÓRIO 1, pag.1)
REQUERIMENTO 1 (Seq. 10, REQUERIMENTO 1)
ofício Agência Ambiental (Seq. 14, ANEXO 1, pag.1)
REQUERIMENTO Márcio Aburaya (Seq. 16, REQUERIMENTO 1, pag.1)
Ofício nº 43705/2018 (Seq. 18, OFÍCIO 1)
Ofício nº 75353/2018 (Seq. 23, OFÍCIO 1)
Ofício nº 75371/2018 (Seq. 24, OFÍCIO 1)
Ofício nº 75387/2018 (Seq. 25, OFÍCIO 1)
Ofício nº 75423/2018 (Seq. 26, OFÍCIO 1)
AVISO 1 (Seq. 27, AVISO 1)
AVISO 1 (Seq. 28, AVISO 1)
AVISO 1 (Seq. 29, AVISO 1)
AVISO 1 (Seq. 30, AVISO 1)
MENSAGEM 1 (Seq. 33, MENSAGEM 1)
NOTIFICAÇÃO 1 (Seq. 41, NOTIFICAÇÃO 1)
AVISO 1 (Seq. 42, AVISO 1)
REQUERIMENTO 1 (Seq. 55, REQUERIMENTO 1)
OFÍCIO SEI Nº 37706/2020 (Seq. 62, OFÍCIO 1)
CERTIDÃO nº 33/2020 (Seq. 63, CERTIDÃO 1)
EXTRATO 1 (Seq. 64, EXTRATO 1)
AVISO 1 (Seq. 70, AVISO 1)
MINUTA 1 (Seq. 72, MINUTA 1)
MINUTA 1 (Seq. 73, MINUTA 1)
Nota Técnica SEI nº 13204/2020 (Seq. 76, NOTA 1)
Nota Técnica SEI nº 41802/2022 (Seq. 83, NOTA 1)
DECLARAÇÃO 1 (Seq. 85, DECLARAÇÃO 1)
MINUTA 1 (Seq. 86, MINUTA 1)
ATA NÚCLEO DE DESTINAÇÃO PATRIMONIAL - ( ILEGÍVEL) (Seq. 90, ATA 1, pag.1)
MINUTA 1 (Seq. 96, MINUTA 1)
MINUTA 1 (Seq. 98, MINUTA 1)
EXTRATO 1 (Seq. 99, EXTRATO 1)
ATO 1 - RATIFICAÇÃO DO ATO DE INEXIGIBILIDADE (Seq. 101, ATO 1)
Minuta do Contrato (Seq. 103, MINUTA 1)
OFÍCIO SEI Nº 13494/2023 (Seq. 104, OFÍCIO 1)
Sem embargo desta dificuldade, também não foi o foi possível a leitura de muitos documentos, muito provavelmente por conta de diversas versões de arquivos em PDF utilizadas, que não permitiram a visualização, independentemente do aplicativo utilizado por este parecerista (ADOBE, Mozila ou Chrome)
Dentre os documentos que não consegui localizar, destaco o requerimento de regularização por ela formulado.
Com efeito, dos documentos que tive acesso, há um requerimento de regularização de ocupação formulado por pretenso procurador de pessoa física (não logrei localizar a procuração outrogada pela pessoa jurídica), sócio da sociedade empresária que explora a Marina.
Todavia, a personalidade jurídica da empresa e de seus sócios não se confundem e há risco concreto que o processo careça de documentação que comprove o fato consittutivo do direito pleiteado (inscrição de ocupação)
Estas dificuldades inviabilizaram a análise conclusiva, conforme se verificará ao longo do presente parecer,
Assim, solicita-se que, doravante quando da remessa dos autos à esta Consultoria, que os mesmos venham instruídos com o link de acesso ao Sistema SEI, providência que otimiza o exercício profissional de todos os interessados, pois não háverá conflito de versões, muito menos remissões a documentos que, ao final, se revelam anódinas.
De qualquer sorte, e visando evitar idas e vindas, tentei avançar a análise no que fosse possível e peço a vênia para reproduzir Nota Técnica SEI nº 41802/2022/ME (Seq. 83, NOTA 1) abaixo, onde se resume a motivação da remessa dos autos eletrônicos a esta Consultoria:
Nota Técnica SEI nº 41802/2022/ME
Assunto: Cessão de espaço físico em águas públicas
Processo: 10154.174221/2020-75
Requerente: Marina Aburaya Ltda., CNPJ 05.812.614/0001-91
Data do requerimento: 11/12/2015
Senhor Superintendente,
SUMÁRIO EXECUTIVO
1 - Trata-se de requerimento de cessão de espaço físico em águas públicas, protocolado por Marina Aburaya Ltda., para REGULARIZAÇÃO de estrutura náutica classificada como de uso restrito (conf. inciso II da Art. 3º da Portaria SPU/ME Nº 5.629, de 23 de junho de 2022), EXISTENTE na R. São Pedro e São Paulo, 910, em Itanhaém/SP.
2 - O espaço físico pretendido em águas públicas totaliza 241,86m² (120,57m² para estrutura física e 124,29 m² para berços de atracação), pertence à União por força do Art. 20, inciso VI, da Constituição de 1988, e é contíguo ao imóvel em terra firme cadastrado no Sistema Integrado de Administração Patrimonial – SIAPA sob o RIP nº 6543.0100027-99, como terreno de marinha com acrescido. O requerente acima identificado está inscrito como ocupante do imóvel cadastrado.
3 - O valor da área objeto de cessão é de R$ 79.451,01 (setenta e nove mil, quatrocentos e cinquenta e um reais e um centavo), conforme Despacho SPU-SP-NUCIP 27982351. O valor anual a ser pago como contrapartida pela cessão onerosa, calculado conforme Art. 8º, §13 da Portaria nº 5.629/2022 pelo SPU-SP-NUCIP (despacho SEI 27982351), é de R$ 1.212,00 (hum mil, duzentos e doze reais).
ANÁLISE
4 - O processo foi instruído em acordo com as exigências do art. 10 da Portaria SPU/ME Nº 5.629, de 23 de junho de 2022 (que revogou a Portaria SPU/MP nº 404/2012), com a seguinte documentação:
a) Requerimento dirigido à Secretaria do Patrimônio da União (SEI 3237708);
b) Descrição Sucinta do Empreendimento ou Projeto (SEI 3237708);
c) Identificação e qualificação do requerente: CPF/CNPJ; atos constitutivos (SEI 27388954 e 3240174), CPF representantes legais: SEI 3237439 - fls. 11/12;
d) Demonstração de interesse público, social ou de aproveitamento econômico de interesse nacional, de que trata o art. 5º, no caso de cessão a particulares: o interesse público reside na regularização de uso de área pública por particular;
e) Manifestação favorável da autoridade municipal sobre uso e ocupação do solo, atestando adequação da atividade ao local, em terra, onde se desenvolve a atividade ou de onde parte a estrutura: Certidão de Zoneamento e Uso e Ocupação do Solo, Certidão Municipal dando conta de que a Licença de Funcionamento da Marina está em vigor (SEI 3240454 e 3238957 - fls. 132);
f) Manifestação favorável da Capitania dos Portos sobre ordenamento do espaço aquaviário, atestando segurança de navegação e outros aspectos relacionados à Segurança Nacional: Certificado de Cadastramento de Marinas, que implica a apresentação de parecer favorável da MB, nos aspectos afetos à segurança da navegação (SEI 3238957 - fls. 151);
g) Comprovação de regularidade ambiental: Parecer Técnico CETESB n.º 18100212 que classifica as estruturas náuticas existentes como Classe A, o que dispensa do procedimento de licenciamento ambiental (SEI 3238999 - fls. 2/3).
5 - De acordo com o Despacho COCAI-SPU-SP 3239157 a documentação técnica acostada aos autos permitiu a caracterização da área a ser cedida, conforme memoriais descritivos detalhados naquele documento e resumo a seguir:
Área para estrutura física: 120,57m²
Área para berços de atracação: 121,29m²
TOTAL USO PRIVATIVO 241,86m²
6 - Conforme descrição do empreendimento, a estrutura classifica-se como de uso restrito, destinada ao desenvolvimento de atividades de lazer, conforme Art. 3º, §2º, II, da Portaria SPU/ME Nº 5.629, de 23 de junho de 2022. Assim, aplica-se como instrumento de destinação a cessão de uso onerosa, com fundamento no art. 18, §§ 2º a 5º e 7º da Lei nº 9.636/98, de 15 de maio de 1998 c/c art. 4º, §2º da Portaria SPU/ME Nº 5.629/2022.
7 - O NUCIP calculou o valor do preço anual pelo uso do espaço físico em águas públicas em R$ 1.212,00/ano, conforme Art. 8º, §13 da Portaria SPU/ME n.º 5.629/2022 (SEI 27982351). Este valor será atualizado anualmente pelo Índice Nacional de Preços ao Consumidor Amplo – IPCA, divulgado pelo IBGE, ou por índice que venha a substituí-lo e poderá ser revisto a qualquer tempo, se houver fatores superveniente que alterem o equilíbrio econômico do contrato, nos termos da Lei 8.666/1993.
8 - Considerando que há comprovação de ocupação desde o ano de 2015 (SEI 3237633), deverá ser prevista a cobrança retroativa pelo uso pretérito, respeitados os prazos decadenciais. O cálculo será feito após a autorização para cessão e análise da minuta do contrato a ser assinado, conforme Parecer 00586/2015/ACS/CGJPU/CONJUR-MP/CGU/AGU (Doc. SEI-MP 3407879), de forma que o contrato deverá prever a cobrança.
9 - O prazo sugerido para a cessão é de 20 anos, a contar a da data de assinatura do contrato, cabendo prorrogação por igual período, se for do interesse das partes.
10 - O espaço físico em águas públicas é contíguo à área terrestre cadastrada sob o RIP 6543.0100027-99, inscrita em regime de ocupação em nome da requerente. Configura-se, assim, a ausência de competição e, salvo melhor juízo, justifica-se a inexigibilidade de licitação.
11- No mais, para fins de encaminhamento dos autos à análise do GE-DESUP, informamos que a área em questão é avaliada em 79.451,01 (setenta e nove mil, quatrocentos e cinquenta e um reais e um centavo), conforme Despacho SPU-SP-NUCIP 27982351.
12- Por fim, informamos que esta SPU-SP não identificou eventuais problemas jurídicos, ambientais ou administrativos na celebração do contrato de cessão onerosa proposto.
CONCLUSÃO
13- Em face do exposto, promovida a análise dos autos e constatado que o processo está devidamente instruído, opina-se pela conveniência e oportunidade administrativa da Cessão de Uso Onerosa ao requerente, conforme o Art. 3º, II, e §2º, I e II e art. 4º, §2º da Portaria SPU/ME Nº 5.629, de 23 de junho de 2022, com fundamento no art. 18, §§ 2º a 5º e 7º da Lei nº 9.636/98, de 15 de maio de 1998, pelo prazo de 20 anos.
14 - Propõe-se o reconhecimento da inexigibilidade de procedimento licitatório, com fundamento no artigo 25 da Lei 8.666/1993, por ser o requerente inscrito como ocupante da área da União em terra, contígua ao espaço físico sobre as águas pretendido, inviabilizando as condições de competição.
15 - A competência para a destinação proposta é do Superintendente do Patrimônio da União em São Paulo, de acordo com o disposto nos artigos 1º, caput e 5º, V da Portaria SPU/ME n.º 14.094, de 30 de novembro de 2021, após apreciação favorável das instâncias superiores (atualmente, dos GE-DESUP elencados na Portaria SEDDM/ME n.º 7.397, de 24 de junho de 2021).
16- Juntam-se aos autos:
a) reconhecimento de inexigibilidade de licitação, a ser assinado pelo Superintendente da SPU-SP e submetido à ratificação pelo Secretário do Patrimônio da União (SEI 28028393), de acordo com o disposto no inciso IX do artigo 11 da Portaria SPU/ME n.º 5.629, de 23 de junho de 2022;
b) minuta do contrato de cessão de uso onerosa, a ser submetido à CJU-SP, para posterior assinatura pelo Superintendente (SEI 28028853), de acordo com o disposto no inciso VII do artigo 11 da Portaria SPU/ME n.º 5.629, de 23 de junho de 2022; e
c) Check-list em atendimento às exigências do Grupo Especial de Destinação Supervisionada - GE-DESUP, conforme a Portaria SEDDDM/ME nº 7.397, de 24 de junho de 2021, alterada pela Portaria SEDDM/ME nº 10.705, de 30 de agosto de 2021 (SEI 28030689), conforme disposto no inciso X do artigo 11 da Portaria SPU/ME n.º 5.629, de 23 de junho de 2022.
17 - Aprovada a destinação pelo competente GE-DESUP, deverá o processo ser encaminhado para ratificação do aviso de inexigibilidade pelo Secretário de Coordenação e Governança do Patrimônio da União e consequente publicação no Diário Oficial da União e, posteriormente, à Consultoria Jurídica de São Paulo - CJU/SP, para análise da minuta de contrato e quanto à possibilidade de inexigibilidade de licitação, conforme disposto nos incisos XVI e XVII do artigo 11 da Portaria SPU/ME n.º 5.629, de 23 de junho de 2022.
KARINA MARTINHO
EPPGG
ERIC NITSCH MAZZO
Arquiteto
DE ACORDO. Tendo reconhecido a inexigibilidade de licitação (SEI 28028393), envio os autos à Unidade Central, visando aos tratamentos e cumprimento dos ritos previstos na Portaria Interministerial ME/CGU 6.909, de 21 de junho de 2021 e Portaria SEDDM/ME 7.397, de 2021 e suas alterações. Uma vez aprovada a destinação, solicito a adoção de providências por parte da área técnica da Unidade Central referente ao encaminhamento do pleito, conforme previsto no inciso XVI do artigo 11 da Portaria SPU/ME n.º 5.629, de 23 de junho de 2022.
DENIS FABRISIO DE OLIVEIRA SELYMES
Superintendente do Patrimônio da União em São Paulo
É a síntese do necessário, passo a analisar:
A presente manifestação jurídica tem o escopo de assessorar a autoridade competente para a prática do ato, para que dele não decorra nenhuma responsabilidade pessoal a ela, e também para que seja observado o princípio da legalidade e os demais que norteiam a atuação da Administração.
Desta forma, cercando-se a autoridade de todas as cautelas para a prática do ato, e documentando-as nos autos, a princípio cessa a sua responsabilidade pessoal por eventuais decorrências não satisfatórias.
Nossa atribuição é justamente apontar possíveis riscos do ponto de vista jurídico e recomendar alguma providência para salvaguardar a autoridade assessorada, a quem, em seu juízo discricionário, compete avaliar a real dimensão do risco e a necessidade de se adotar ou não a cautela recomendada.
Disso se conclui que parte das observações aqui expendidas não passam de recomendações, com vistas a salvaguardar a autoridade administrativa assessorada, e não vinculá-la. Caso opte por não acatá-las, não haverá ilegalidade no proceder, mas simples assunção do risco. O acatamento ou não das recomendações decorre do exercício da competência discricionário da autoridade assessorada.
Já as questões que envolvam a legalidade, de observância obrigatória pela Administração, serão apontadas, ao final deste parecer, como óbices a serem corrigidos ou superados. O prosseguimento do feito, sem a correção de tais apontamentos, será de responsabilidade exclusiva do órgão, por sua conta e risco.
Por outro lado, é certo que a análise dos aspectos técnicos (não jurídicos) não está inserida no conjunto de atribuições/competências afetas a esta Consultoria especializada, a qual não possui conhecimento específico nem competência legal para manifestar-se acerca de questões outras que aquelas de cunho estritamente jurídico, cabendo à SPU consulente a responsabilidade pela aferição do imóvel ocupado e sua avaliação, pelo exame dos documentos cartoriais referentes a ocupação primitiva, a cadeia sucessória e a detenção física nas hipóteses demandadas, atestando a satisfatoriedade da documentação exibida, anexando aos autos as comprovações pertinentes, de acordo com o preceituado no Enunciado nº 07 do MANUAL DE BOAS PRÁTICAS CONSULTIVAS DA CGU/AGU, no sentido de que o Órgão Consultivo deve evitar "(...) posicionamentos conclusivos sobre temas não jurídicos, tais como os técnicos, administrativos ou de conveniência ou oportunidade".
A Cessão de Uso representa contrato administrativo utilizado para destinar imóvel de propriedade da União de forma privativa, quando há a necessidade de manter o domínio do bem, e a atividade a ser desenvolvida for de interesse público ou social, ou de aproveitamento econômico de interesse nacional. A cessão de uso não transfere direito real ao cessionário e poderá ser nos regimes gratuito, oneroso, ou em condições especiais.
A Cessão de Uso Onerosa consiste no contrato administrativo utilizado para destinar imóvel de domínio da União, com ônus, com finalidade de atender às atividades com fins lucrativos, tais como ações de apoio ao desenvolvimento local, incluindo o comércio, indústria, turismo, infraestrutura, e desde que respeitado os procedimentos licitatórios, de acordo com o disposto na Lei Federal nº 8.666, de 21 de junho de 1993.
Incumbe a Superintendência Estadual do Patrimônio no Estado de São Paulo (SPU-SP), no exercício da competência discricionária, a qual envolve juízo de conveniência e oportunidade intrínseco à pratica do ato administrativo (decisão administrativa a ser tomada), avaliar de forma criteriosa, em observância aos princípios da razoabilidade e eficiência que norteiam a atividade administrativa, a solução mais adequada/pertinente a ser adotada no caso concreto.
A natureza da cessão de uso de imóvel de domínio (propriedade) da União, côm ônus, não utilizado em serviço público, está prevista no artigo 64, parágrafo 3º, do Decreto-Lei Federal nº 9.760, de 5 de setembro de 1946, que dispõe sobre os bens imóveis da União:
a) Decreto-Lei Federal nº 9.760, de 5 de setembro de 1946
(Dispõe sobre os bens imóveis da União)
"TÍTULO II
Da Utilização dos Bens Imóveis da União
CAPÍTULO I
Disposições Gerais
Art. 64. Os bens imóveis da União não utilizados em serviço público poderão, qualquer que seja a sua natureza, ser alugados, aforados ou cedidos.
Esse dispositivo, contudo, deve ser harmonizado com o disposto no artigo 18, parágrafo 3º, da Lei Federal nº 9.636, de 15 de maio de 1998, que estabelece:
b) Lei Ordinária Federal nº 9.636, de 15 de maio de 1998
(Dispõe sobre a regularização, administração, aforamento e alienação de bens
imóveis de domínio da União
(...)
"CAPÍTULO I
DA REGULARIZAÇÃO E UTILIZAÇÃO ORDENADA
SEÇÃO VI
Da Cessão
“Art. 18. A critério do Poder Executivo poderão ser cedidos, gratuitamente ou em condições especiais, sob qualquer dos regimes previstos no Decreto-Lei 9.736, de 1946, imóveis da União a:
(...)
§ 3º A cessão será autorizada em ato do Presidente da República e se formalizará mediante termo ou contrato, do qual constarão expressamente as condições estabelecidas, entre as quais a finalidade da sua realização e o prazo para seu cumprimento, e tornar-se-á nula, independentemente de ato especial, se ao imóvel, no todo ou em parte, vier a ser dada aplicação diversa da prevista no ato autorizativo e conseqüente termo ou contrato.
§ 4º A competência para autorizar a cessão de que trata este artigo poderá ser delegada ao Ministro de Estado da Fazenda, permitida a subdelegação.
§ 5º A cessão, quando destinada à execução de empreendimento de fim lucrativo, será onerosa e, sempre que houver condições de competitividade, deverão ser observados os procedimentos licitatórios previstos em lei.” (grifou-se)
Sob o prisma infra-legal, foi expedida a PORTARIA Nº 404, de 28 de dezembro de 2012, ato normativo que estabeleceu normas e procedimentos para a instrução de processos visando à cessão de espaços físicos em águas públicas e fixa parâmetros para o cálculo do preço público devido, a título de retribuição à União, cujo artigos 2º e 3º, inciso II e parágrafo 2º, prescrevem o seguinte:
(...)
"Art. 2º São enquadradas nesta portaria as estruturas náuticas em espaço físico em águas públicas de domínio da União, tais como lagos, rios, correntes d'água e mar territorial, até o limite de 12 milhas marítimas a partir da costa.
Art. 3º As estruturas náuticas, para fins desta Portaria, são classificadas, da seguinte forma:
(...)
II - de interesse econômico ou particular;
(...)
§2º As estruturas náuticas de interesse econômico ou particular serão objeto de cessão de uso onerosa, respeitados os procedimentos licitatórios previstos na Lei 8.666, de 1993, sendo aquelas:" (destacou-se)
Conforme se depreende de tais normas, o ordenamento jurídico contempla permissivo para que a União outorgue a cessão de uso de espaço físico em águas públicas de seu domínio, de forma onerosa, para implantação ou regularização de estrutura náutica de interesse particular.
Para melhor ilustrar tal modalidade de destinação de imóvel de domínio da União, reputo relevante citar a lição de Maria Sylvia Zanella Di Pietro, abaixo transcrita:
(...)
"16. Bens Públicos
16.6.3.4 Uso privativo de bens imóveis da União
A cessão é instituto típico do direito público, instituído pelo artigo 64 do Decreto-lei nº 9.760/46, para as hipóteses em que interesse à União concretizar, com a permissão da utilização gratuita de imóvel seu, auxílio ou colaboração que entenda prestar. Era disciplinada pelos artigos 125 e 126 do referido Decreto-lei e pelo Decreto-lei nº 178, de 16-2-67. Tais dispositivos não estão mais em vigor, aplicando-se as normas contidas nos artigos 18 a 21 da Lei nº 9.636/98.
Por essa lei, verifica-se que existem dois tipos de cessão de uso de bens imóveis da União:a)a prevista no artigo 64 (ainda vigente) do Decreto-lei nº 9.760/46 e repetida no artigo 18, caput, da Lei nº 9.636, que se faz sempre gratuitamente, a Estados, Distrito Federal, Municípios e entidades sem fins lucrativos das áreas de educação, cultura, assistência social ou saúde (art. 18, I), bem como a pessoas físicas ou jurídicas, que desempenhem atividade de interesse público ou social de interesse nacional, sem fins lucrativos (art. 18, II); nessa hipótese, a outorga se faz mediante cessão de uso, pura e simplesmente;b)a prevista no artigo 18, caput, da Lei nº 9.636/98, com a redação dada pela Lei nº 11.481, de 31-5-07, que se faz em condições especiais, sob qualquer dos regimes previstos no Decreto-lei nº 9.760/46 (locação, arrendamento ou enfiteuse) ou sob o regime de concessão de direito real de uso resolúvel, previsto no artigo 7º do Decreto-lei nº 271, de 28-2-67, podendo, neste caso, incidir inclusive sobre terrenos de marinha (art. 18, § 1º); os beneficiários, no caso, são pessoas físicas ou jurídicas, que utilizem o bem para fins de aproveitamento econômico de interesse nacional; nesse caso, a cessão será onerosa, já que destinada à execução de empreendimento de fim lucrativo, devendo ser observados os procedimentos licitatórios previstos em lei, se houver condições de competitividade (art. 18, § 5º); entende-se que a lei aí referida é a de nº 8.666, de 21-6-93; nessa segunda hipótese, embora a lei fale em cessão de uso, a outorga se faz mediante locação, arrendamento, enfiteuse ou concessão de direito real de uso.
(...)
A cessão pode ser assim caracterizada: é ato de outorga de uso privativo de imóvel do patrimônio da União; essa outorga, depois de autorizada por decreto do Presidente da República, se faz mediante termo ou contrato, no qual se especificam as condições em que o uso se exercerá; o uso é gratuito, devendo ser oneroso quando destinado à execução de empreendimento de fim lucrativo ou quando exigir contrapartida do cessionário; podem ser cessionários os Estados, os Municípios, entidades educacionais, culturais ou de finalidades sociais, bem como os particulares (pessoas físicas ou jurídicas), nesta última hipótese quando se tratar de aproveitamento econômico de interesse nacional; torna-se nula em caso de utilização em desacordo com as condições estabelecidas. Além disso, a cessão se faz sempre por prazo determinado, conforme estabelece o § 3º do artigo 18 da Lei nº 9.636/98". (os destaques não constam do original)
O Licenciamento Ambiental consiste em instrumento da Política Nacional do Meio Ambiente, cujo regramento está definido na Lei Federal nº 6.938, de 31 de agosto de 1981.
A Resolução CONAMA nº 237, de 19 de dezembro de 1997, em seu artigo 1º, inciso I, define o Licenciamento Ambiental como o "procedimento administrativo pelo qual o órgão ambiental competente licencia a localização, instalação, ampliação e a operação de empreendimentos e atividades utilizadoras de recursos ambientais, consideradas efetiva ou potencialmente poluidoras ou daquelas que, sob qualquer forma, possam causar degradação ambiental, considerando as disposições legais e regulamentares e as normas técnicas aplicáveis ao caso".
Já a Licença Ambiental é conceituada como o "ato administrativo pelo qual o órgão ambiental competente, estabelece as condições, restrições e medidas de controle ambiental que deverão ser obedecidas pelo empreendedor, pessoa física ou jurídica, para localizar, instalar, ampliar e operar empreendimentos ou atividades utilizadoras dos recursos ambientais consideradas efetiva ou potencialmente poluidoras ou aquelas que, sob qualquer forma, possam causar degradação ambiental". (art. 1º, inc. II).
A Resolução CONAMA nº 237, de 19 de dezembro de 1997, no artigo 8º, preceitua que o Poder Público, no exercício de suas competência de controle, expedirá as seguintes licenças:
I - Licença Prévia (LP) - concedida na fase preliminar do planejamento do empreendimento ou atividade aprovando sua localização e concepção, atestando a viabilidade ambiental e estabelecendo os requisitos básicos e condicionantes a serem atendidos nas próximas fases de sua implementação;
II - Licença de Instalação (LI) - autoriza a instalação do empreendimento ou atividade de acordo com as especificações constantes dos planos, programas e projetos aprovados, incluindo as medidas de controle ambiental e demais condicionantes, da qual constituem motivo determinante;
III - Licença de Operação (LO) - autoriza a operação da atividade ou empreendimento, após a verificação do efetivo cumprimento do que consta das licenças anteriores, com as medidas de controle ambiental e condicionantes determinados para a operação.
Segundo o parágrafo único do artigo 8º, "as licenças ambientais poderão ser expedidas isolada ou sucessivamente, de acordo com a natureza, características e fase do empreendimento ou atividade".
De acordo com o artigo 2º, inciso I, da Lei Complementar Federal nº 140, de 08 de dezembro de 20011, "o licenciamento ambiental consiste no procedimento administrativo destinado a licenciar atividade ou empreendimentos utilizadores de recursos ambientais, efetiva ou potencialmente poluidores ou capazes, sob qualquer forma, de causar degradação ambiental".
Para melhor compreensão do conceito de licenciamento ambiental como instrumento de política ambiental entendo pertinente transcrever o ensinamento de Édis Milarés:
(...)
"2. Conceito de licenciamento ambiental
O licenciamento, como instrumento de política ambiental, obedece a preceitos legais, normas administrativas e rituais claramente estabelecidos, sendo destinado a disciplinar a implementação de atividades ou empreendimentos que causem ou possam causar alterações do meio, com repercussões sobre a qualidade ambiental.
Deveras, a implementação de um determinado empreendimento ou atividade pode desencadear um impacto ambiental significativo (p. ex.: um terminal portuário, uma usina hidrelétrica, uma rodovia) ou mesmo um alto risco ambiental (p. ex.: uma usina eletronuclear), mas sua concretização não é aprioristicamente vedada pela legislação; caberá ao órgão estatal licenciador exigir do empreendedor a realização de estudos capazes de antever os possíveis impactos decorrentes da mencionada atividade ou empreendimento, bem como de subsidiar a eleição de medidas para evitar, mitigar ou compensar esses impactos, a fim de contribuir para uma decisão clara, técnica e pública acerca da viabilidade, ou não, do projeto proposto.
(...)
Como veremos adiante, melhor seria dizer que se trata de processo administrativo por meio do qual se busca aferir a viabilidade ambiental de atividades ou empreendimentos supostamente causadores de degradação ambiental, como, aliás, assimilado pelo PL 3.729/2004, sobre o licenciamento ambiental e a avaliação ambiental estratégica".
Neste aspecto preleciona Celso Antonio Pacheco Fiorillo em sua primorosa obra Curso de Direito Ambiental Brasileiro o que se segue:
(...)
"CAPÍTULO VII
LICENCIAMENTO AMBIENTAL E ESTUDO PRÉVIO DE IMPACTO AMBIENTAL
1. LICENCIAMENTO AMBIENTAL E LICENÇA ADMINISTRATIVA
Inicialmente, faz-se necessário distinguir o licenciamento ambiental da licença administrativa. Sob a ótica do direito administrativo, a licença é espécie de ato administrativo "unilateral e vinculado, pelo qual a Administração faculta àquele que preencha os requisitos legais o exercício de uma atividade. Com isso, a licença é vista como ato declaratório e vinculado.
O licenciamento ambiental, por sua vez, vinculado que está ao princípio constitucional ambiental da prevenção, tendo por sia de consequência gênese e natureza jurídica estruturadas diretamente na Constituição Federal, é um complexo de etapas que compõe procedimento administrativo próprio e peculiar, o qual objetiva a concessão de licença ambiental, sendo certo que "a Constituição não autoriza que um ato legislativo ingresse no domínio normativo atribuído pela Constituição aos órgãos administrativos para a execução de atividades relacionadas ao Poder de Polícia Ambiental". Dessa forma, não é possível identificar isoladamente a licença ambiental, porquanto esta é uma das fases do procedimento.
(...)
Como veremos mais adiante, o licenciamento ambiental é dividido em três fase: a) licença prévia (LP); b) licença de instalação (LI); e c) licença de funcionamento (LF). Observaremos também que durante essas fase podem encontrar a elaboração do estudo prévio de impacto ambiental e o seu respectivo relatório (EIA/RIMA), bem como a realização de audiência pública, em que permite a efetiva participação da sociedade civil.
2. NATUREZA JURÍDICA DO LICENCIAMENTO AMBIENTAL E SUA GÊNESE CONSTITUCIONAL
Como determina o art. 9º , IV, da Lei da Política Nacional do Meio Ambiente (Lei n. 6.938/81), o licenciamento ambiental é um instrumento de caráter preventivo de tutela do meio ambiente, tendo gênese e natureza jurídica estruturadas diretamente na Constituição Federal, vinculado que está ao princípio ambiental constitucional da prevenção, conforma aduzido anteriormente.
O licenciamento ambiental não é ato administrativo simples, mas sim um encadeamento de atos administrativos, o que lhe atribui a condição de procedimento administrativo. Além disso, importante frisar que a licença administrativa constitui ato vinculado, o que denuncia uma grande distinção em relação à licença ambiental, porquanto esta é está, como regra, ato discricionário.
(...)
4. PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO
Primeiramente, ressaltamos que todo o procedimento de licenciamento ambiental deverá ser elaborado de acordo com os princípios do devido processo legal, o que implica dizer que "dez aspectos principais estão ligados ao respeito pleno do "due process na área do EIA/RIMA: a) um órgão neutro; b) notificação adequada da ação proposta e de sua classe; c) oportunidade para a apresentação de objeções ao licenciamento; d) o direito de produzir e apresentar provas, aí incluindo-se o direito de apresentar testemunhas; e) o direito de conhecer a prova contrária; f) o direito de contradita testemunhas; g) uma decisão baseada somente nos elementos constantes da prova produzida; h) o direito de se fazer representar; i) o direito à elaboração de autos escritos para o procedimento; j) o direito de receber do Estado auxílio técnico e financeiro; l) o direito a uma decisão escrita motivada".
Com isso, podemos afirmar que o licenciamento ambiental será regido pelo princípio da moralidade ambiental, legalidade ambiental, publicidade, finalidade ambiental, princípio da supremacia do interesse difuso sobre o privado, princípio da indisponibilidade do interesse público, entre outros.
4.1. ETAPAS DO LICENCIAMENTO
O licenciamento ambiental é feitos em três etapas distintas e insuprimíveis: a) outorga da licença prévia; b) outorga da licença de instalação; e c) outorga da licença de operação. Ressalta-se que entre uma etapa e outra podem-se fazer necessário o EIA/RIMA e a audiência pública.
4.1.1. Licença prévia
A licença prévia vem enunciada no art. 8º, I, da Resolução Conama n. 237/97 como aquela concedida na fase preliminar do planejamento da atividade ou empreendimento, aprovando a sua localização e concepção, atestando a viabilidade ambiental e estabelecendo os requisitos básicos e condicionantes a serem atendidos nas próximas fases de implementação.
Importante verificar que a licença prévia tem prazo de validade de até cinco anos, conforme dispõe o art. 18, I, da mesma resolução.
4.1.2. Licença de instalação
A licença de instalação, obrigatoriamente precedida pela licença prévia, é aquela que "autoriza a instalação do empreendimento ou atividade de acordo com as especificações constantes dos planos, programas e projetos aprovados, incluindo as medidas de controle ambiental e demais condicionantes, da qual constituem motivo determinante", conforme preceitua o art. 8º, II, da Resolução Conama n. 237/97.
Assim como a prévia, a licença de instalação também possuir prazo de validade, que não poderá superar seis anos, conforme dispõe o art. 18, II, da resolução.
4.1.3. Licença de operação
A licença de operação, também chamada de licença de funcionamento, sucede a de instalação e tem por finalidade autorizar a "operação da atividade ou empreendimento, após a verificação do efetivo cumprimento do que consta das licenças anteriores, com as medidas de controle ambiental e condicionantes determinados para a operação", conforme dispõe o art. 8º, III, da Resolução Conama n. 237/97". (os desataques não constam do original)
É oportuno salientar que o artigo 6º, parágrafo 1º, da Lei Federal nº 6.938, de 31 de agosto de 1981, que dispõe sobre a Política Nacional do Meio Ambiente, seus fins e mecanismos de formulação e aplicação, confere ao Estados, na esfera de suas competências e nas áreas de sua jurisdição, a competência para elaboração de normas supletivas e complementares e padrões relacionados com o meio ambiente, observados os que forem estabelecidos pelo CONAMA (Conselho Nacional do Meio Ambiente).
Com o advento da Lei Complementar Federal nº 140, de 08 de dezembro de 2011, foram estabelecidas as normas de cooperação entre a União, os Estados e Municípios, relativamente ao exercício da competência prevista nos incisos III, VI e VII do artigo 23 da Constituição Federal, dentre elas a de Licenciamento Ambiental, conforme tipologia definida pelos respectivos Conselhos Estaduais de Meio Ambiente, considerados os critérios de porte, potencial poluidor e natureza da atividade.
Sobre o Federalismo cooperativo nas ações de gestão ambiental consagrado na Lei Complementar Federal nº 140/2011, reputo conveniente citar novamente a lição de Édis Milaré:
(...)
"4. Federalismo cooperativo nas ações de gestão ambiental
A Constituição de 1988, ao tempo em que desenhou um modelo de Estado Democrático de Direito (caput do art. 1º) e proclamou a autonomia dos diversos entes da Federação (arts. 1º e 18, caput), recepcionou a Lei 6.938/1981 e deixou claro que as Entidades Federativas, em consonância com a estrutura de federalismo cooperativo então adotado, deveriam compartilhar responsabilidades sobre a condução das questões ambientais, tanto no que tange à competência legislativa concorrente/suplementar (arts. 24 e 30, II) quanto no que se refere à competência administrativa comum, também dita material ou implementadora (art. 23), inscrevendo, no que é de interesse, que:
“Art. 23. É competência comum da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios:[...]III – proteger os documentos, as obras e outros bens de valor histórico, artístico e cultural, os monumentos, as paisagens naturais notáveis e os sítios arqueológicos;[...]VI – proteger o meio ambiente e combater a poluição em qualquer de suas formas;VII – preservar as florestas, a fauna e a flora;[...]Par. único. Leis complementares fixarão normas para a cooperação entre a União e os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, tendo em vista o equilíbrio do desenvolvimento e do bem-estar em âmbito nacional” (Redação dada pela EC 53/2006 ).
Destarte, a LC 140, de 02.12.2011 , que acabou por regulamentar os sobreditos incisos do art. 23 da CF, representa, a bem ver, pagamento de promessa solenemente materializada no referido par. único do art. 23 da Lei Máxima, em ordem a fixar normas para a cooperação entre a União e os Estados, o Distrito Federal e os Municípios no exercício da competência comum em matéria ambiental e a evitar a excessiva cultura centralizadora, em detrimento do que se vem chamando de federalismo cooperativo ecológico, materializado pela integração dos arts. 18, 23, VI e VII, 24, VI e 225 da CF e pela LC 140/2001 , que incorporou o princípio da cooperação ao ordenamento jurídico nacional."
Em observância ao princípio da eficiência que norteia a atividade administrativa, recomendo a SPU-SP diligenciar para que o processo administrativo esteja instruído com os documentos exigidos no artigo 9º, incisos I a VIII, da PORTARIA SPU Nº 404, de 28 de dezembro de 2012. Foi juntada a autorização ambiental, a qual já venceu. Deve o órgão interessado verificar essa situação, antes da assinatura do contrato.
Importante salientar que inobstante o parágrafo 4º do artigo 18 da Lei Federal nº 9.636, de 15 de maio de 19998, atribua competência para autorizar a cessão de bens imóveis da União ao Ministro de Estado da Fazenda, entende-se que esta competência sofreu alteração com a entrada em vigor da Lei Federal nº 13.844, de 18 de junho de 2019, cujo artigo 31, inciso XX, especificou ser da competência do Ministério da Economia a administração patrimonial, tendo revogado expressamente em seu artigo 85, inciso VI, a Lei Federal nº 13.502, de 1º de novembro de 2007, que atribuía tal competência ao Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão.
A Lei Federal nº 13.844, de 18 de junho de 2019, em seu artigo 31, inciso XX, inseriu a "administração patrimonial" dentre as áreas de competência do Ministério da Economia:
(...)
"CAPÍTULO II
DOS MINISTÉRIOS
Seção VII
Do Ministério da Economia
(...)
Art. 31. Constituem áreas de competência do Ministério da Economia:
(...)
XX - administração patrimonial;" (destacou-se)
Por sua vez, o Decreto Federal nº 9.745, de 8 de abril de 2019, que aprova a Estrutura Regimental do Ministério da Economia, atribuiu à Secretaria de Coordenação e Governança do Patrimônio da União as competências relacionadas à gestão do patrimônio imobiliário da União:
(...)
"CAPÍTULO III
DAS COMPETÊNCIAS DOS ÓRGÃOS
Subseção II
Das Secretarias Especiais
Art. 102. À Secretaria de Coordenação e Governança do Patrimônio da União compete:
I - administrar o patrimônio imobiliário da União e zelar por sua conservação; (grifou-se)
II - adotar as providências necessárias à regularidade dominial dos bens da União;
III - lavrar, com força de escritura pública, os contratos de aquisição, alienação, locação, arrendamento, aforamento, cessão e demais atos relativos a imóveis da União e providenciar os registros e as averbações junto aos cartórios competentes;
IV - promover o controle, a fiscalização e a manutenção dos imóveis da União utilizados em serviço público;
V - proceder às medidas necessárias à incorporação de bens imóveis ao patrimônio da União;
VI - formular, propor, acompanhar e avaliar a Política Nacional de Gestão do Patrimônio da União e os instrumentos necessários à sua implementação;
VII - formular e propor a política de gestão do patrimônio das autarquias e das fundações públicas federais; e
VIII - integrar a Política Nacional de Gestão do Patrimônio da União com as políticas públicas destinadas para o desenvolvimento sustentável."
A competência conferida ao Ministro de Estado de Economia para autorizar a cessão de imóveis da União, foi delegada pelo Presidente da República por intermédio do artigo 1º, inciso I, do Decreto Federal nº 3.125, de 29 de julho de 1999, com a redação dada pelo Decreto Federal nº 9.771, de 22 de abril de 2019, verbis:
"O PRESIDENTE DA REPÚBLICA, no uso da atribuição que lhe confere o art. 84, inciso IV, da Constituição, e tendo em vista o disposto nos arts. 103 e 205 do Decreto-Lei nº 9.760, de 5 de setembro de 1946, alterado pelo art. 89 da Lei nº 7.450, de 23 de dezembro de 1985, nos arts. 18, § 4º, e 23, § 2º, da Lei nº 9.636, de 15 de maio de 1998, 12 do Decreto-Lei nº 200, de 25 de fevereiro de 1967, e 14 da Lei nº 9.649, de 27 de maio de 1998,
DECRETA:
Art. 1º Fica delegada competência ao Ministro de Estado da Economia para, observadas as disposições legais e regulamentares: (Redação dada pelo Decreto nº 9.771, de 22 de abril de 2019)
I - autorizar a cessão e a alienação de imóveis da União;" (grifou-se)
Ademais, a Portaria ME nº 406, de 8 de dezembro de 2020, do Ministro da Economia, subdelegou tal atribuição ao Secretário Especial de Desestatização, Desinvestimento e Mercados, o qual, por sua vez, subdelegou ao Secretário de Coordenação e Governança do Patrimônio da União, nos termos da Portaria SEDDM/ME Nº 12.485, de 20 de outubro de 2021:
"O Secretário Especial de Desestatização, Desinvestimento e Mercados, no exercício das atribuições que lhe confere a Portaria Ministerial nº 406/2020 e no art. 97, I e II, alínea d, do Decreto nº 9.745/2019, resolve: , resolve:
Art. 1º Fica subdelegada competência ao Secretário de Coordenação e Governança do Patrimônio da União para autorizar, em imóveis com valor abaixo de R$ 100.000.000,00 (cem milhões de reais), permitida a subdelegação:
(...)
III - a cessão de imóveis de domínio da União, sob quaisquer dos regimes previstos no Decreto-Lei nº 9.760, de 5 de setembro de 1946, e na Lei nº 9.636, de 1998;"
Nesse contexto, verifica-se que a Secretaria de Coordenação e Governança do Patrimônio da União (SCGPU) está investida de competência normativa para regulamentação das atividades de administração imobiliária que lhe foram concedidas, o que abrange a cessão de uso de imóveis da União.
Com o advento da Portaria SPU/ME nº 14.094, de 30 de novembro de 2021, publicada no Diário Oficial da União (DOU) nº 225, Seção 1 - Edição Extra B, de 01º de dezembro de 2021 (Quarta-feira), o Secretário de Coordenação e Governança do Patrimônio da União Substituto subdelegou competência aos Superintendentes do Patrimônio da União para a Cessão de uso Onerosa, após apreciação favorável do GE-DESUP, nos casos exigidos pela Portaria nº 7.397, de 24 de junho de 2021 e suas alterações, verbis:
(...)
"Art. 5º Fica subdelegada a competência aos Superintendentes do Patrimônio da União para a prática dos seguintes atos administrativos, após apreciação favorável do GE-DESUP, nos casos exigidos pela Portaria 7.397, de 24 de junho de 2021 e suas alterações:
(...)
V - a Cessão de uso onerosa e o arrendamento de imóveis da União, cujo valor de avaliação seja de até R$ 10.000.000,00 (dez milhões de reais), exceto as áreas destinadas à exploração dos portos e instalações portuárias de que tratam os arts. 4º e 8º da Lei de 12.815, de 5 de junho de 2013. (grifou-se)
Quanto a assinatura do Contrato de Cessão de Uso sob regime Oneroso, constata-se que tal atribuição está inserida na competência da SPU-PR, em consonância com o artigo 36, inciso XIX, do Regimento Interno da Secretaria de Coordenação e Governança do Patrimônio da União, órgão subordinado à Secretaria Especial de Desestatização, Desinvestimento e Mercados do Ministério da Economia, aprovado pela Portaria ME nº 335, de 02 de outubro de 2020, do Ministro de Estado da Economia, verbis:
"PORTARIA Nº 335, DE 2 DE OUTUBRO DE 2020.
(Aprova o Regimento Interno da Secretaria de Coordenação e Governança do Patrimônio da União da Secretaria Especial de Desestatização, Desinvestimento e Mercados do Ministério da Economia)
O MINISTRO DE ESTADO DA ECONOMIA, no uso das atribuições que lhe confere o inciso II do parágrafo único do art. 87 da Constituição Federal, e tendo em vista o disposto no art. 13 do Decreto nº 9.739, de 28 de março de 2019, resolve:
Art. 1º Fica aprovado o Regimento Interno da Secretaria de Coordenação e Governança do Patrimônio da União da Secretaria Especial de Desestatização, Desinvestimento e Mercados do Ministério da Economia na forma do Anexo a esta Portaria.
Art. 2º Fica revogado o Anexo X da Portaria GM/MP nº 11, de 31 de janeiro de 2018, do extinto Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão. Art. 3º Esta Portaria entra em vigor no dia 1º de outubro de 2020.
ANEXO
REGIMENTO INTERNO SECRETARIA DE COORDENAÇÃO E GOVERNANÇA DO PATRIMÔNIO DA UNIÃO
(...)
CAPÍTULO III
DAS COMPETÊNCIAS DAS UNIDADES
(...)
Art. 36. Às Superintendências do Patrimônio da União competem:
(...)
XIX - elaborar e celebrar contratos de sua alçada e competência, providenciando sua assinatura e encaminhamento do extrato à Unidade Central para publicação;
Com efeito, está cumprido o primado da legalidade no tocante à competência enquanto elemento do ato administrativo.
Como á afirmado no Relatório, não foi possível acessar o conteúdo da da Ata que teria autorizado cessão de espaço físico em águas públicas ao Condomínio Residencial Marina m mediante celebração de Contrrato de Cessão de Uso sob regime Oneroso ao Grupo Especial de Destinação Supervisionada - 1 (GE-DESUP-1), e que teria opinado favoravelmente à destinação pretendida, malgrado documentos outros façãm remissão a esta autorização - neste particular, me reporto quanto a necessidade de se disponibilizar o link de acesso ao sistema SEI
A Portaria SEDDM nº 7.397, de 24 de junho de 2021, que regulamenta a Portaria Interministerial nº 6.909, de 21 de junho de 2021, do Ministério de Estado da Economia e da Controladoria-Geral da União, que institui regime especial de governança de destinação de imóveis da União, contempla em seu artigo 1º as seguintes formas de destinação de imóveis geridos pela Secretaria de Coordenação e Governança do Patrimônio da União (SCGPU):
I - Aforamento gratuito;
II - Permuta
III - Autorização de uso;
IV - Cessão de Uso Gratuita;
V - Cessão de Uso Onerosa; (grifou-se)
VI - Cessão em Condições Especiais;
VII - Cessão provisória;
VIII - Concessão de Direito Real de Uso - CDRU;
IX -Concessão de Uso Especial para fins de Moradia - CUEM;
X - Declaração de Interesse do Serviço Público;
XI - Entrega;
XII - Entrega Provisória;
XIII - Guarda Provisória;
XIV - Inscrição de Ocupação;
XV - Permissão de uso;
XVI - Termo de Autorização de Uso Sustentável - TAUS;
XVII - Transferência (gratuita); e
XVIII - Regularização fundiária urbana.
Com efeito, a PORTARIA SPU/SEDDM/ME Nº 8.727, de 20 de julho de 2021, regulamentou o funcionamento dos Grupos Especiais de Destinação Supervisionados instituídos por meio da Portaria SEDDM/ME nº 7.397, de 24 de junho de 2021. Posteriormente foi editada a Portaria SPU/ME nº 11.115, de 10 de setembro de 2021, alterando a redação da Portaria SPU/SEDDM/ME nº 8.727, de 20 de julho 2021, cujo artigo 3º, inciso I, conferiu atribuição ao Grupo Especial de Destinação Nível 1 (GE-DESUP-1), para análise, apreciação e deliberação de processos das destinações, excluídas as alienações, com Valor de Referência (VREF) inferior a R$ 10.000.000,00 (dez milhões de reais), convindo salientar que quanto ao imóvel objeto da cessão foi adotado o valor de referência correspondente a R$ 564.479,13, nos termos do RELATÓRIO DE VALOR DE REFERÊNCIA Nº 923/2021 (SEI nº 18228912).
Neste aspecto, vislumbra-se que a análise realizada no âmbito do Grupo Especial de Destinação Nível 1 (GE-DESUP-1) o que deve ser ratificado pelo órgão consultente e, caso negativo, submeter o pleito àquele grupo.
O fundamento legal que ampara a cessão de uso de imóvel pertencente ao patrimônio da União para particular, sem licitação, está previsto no artigo 25, caput, da Lei Federal nº 8.666, de 21 de junho de 1993:
(...)
Capítulo II
Da Licitação
Seção I
Das Modalidades, Limites e Dispensa
"Art. 25. É inexigível a licitação quando houver inviabilidade de competição, em especial:"
Quanto à inexigibilidade de licitação (art. 25, caput, da Lei Federal nº 8.666/93), o entendimento do Núcleo de Destinação Patrimonial (NUDEP) da SPU/PR na Nota Técnica SEI nº 41217/2021/ME (SEI nº 18336684), é no sentido de que a cessão de uso pretendida objetiva regularizar trapiche com flutuantes e rampa para uso exclusivo dos condôminos de condomínio residencial para atividades de lazer e que a utilização de tal estrutura pressupõe a vinculação da parte terrestre com o espaço físico em águas públicas, o qual seria o único acesso por água ao imóvel, razão pela qual estaria caracterizada a inviabilidade de competição.
Considerando que no caso em análise o terreno é lindeiro ao espaço físico em águas públicas, conclui-se que o espelho d'água não pode ser utilizado por outrem, caracterizando-se a ausência das condições de competitividade a justificar a inexigibilidade de licitação, conforme entendimento firmado na Manifestação Jurídica Referencial (MJR) materializada no PARECER n. 00057/2022/PGFN/AGU, de 16 de fevereiro de 2022 (itens 61 a 64), da Procuradoria-Geral Adjunta de Consultoria de Pessoal, Normas e Patrimônio, aprovado como parecer referencial por intermédio do DESPACHO DE APROVAÇÃO n. 00074/2022/PGFN/AGU, de 16 de fevereiro de 2022 (NUP: 19739.101453/2020-70),
A inexigibilidade de licitação foi reconhecida mediante TERMO DE INEXIGIBILIDADE DE LICITAÇÃO e ratificada pela Secretária de Coordenação e Governança do Patrimônio da União, nos termos no artigo 26, caput, da Lei Federal nº 8.666, de 21 de junho de 1993, que institui normas para licitações e contratos da Administração Pública, cujo extrato de inexigibilidade de licitação foi publicado no Diário Oficial da União (DOU), sequência 44.
À e-CJU/PATRIMÔNIO incumbe analisar, sob o aspecto jurídico-formal, a regularidade da minuta do Contrato de Cessão de Uso sob o regime Oneroso conteúdo da minuta apresenta-se adequado quanto a juridicidade formal e material, não sendo necessário, em princípio, orientação destinada ao aprimoramento da redação.
Sugiro a SPU-SP promover a revisão final dos dados constantes da minuta de modo a evitar conflito de informações por erro material, inclusive quanto à indicação do endereço atualizado, fazendo constar, caso pertinente, qualquer alteração no cadastro imobiliário municipal, evitando-se assim, dúvidas de identificação do imóvel junto ao competente Cartório de Registro Geral de Imóveis (RGI), ressaltando, neste particular, a correta instrução em nome da pessoa jurídica, como já noticiado no relatório. .
Também recomendo ao órgão de gestão patrimonial providenciar a conferência em todos os atos e termos a fim de sanar eventuais erros materiais, gramaticais ou de técnica de redação, mas sem alteração do teor dos aspectos jurídicos já abordados, sob pena de se criar necessidade de retorno a e-CJU/PATRIMÔNIO para análise em caráter complementar, o que não se cogita por ora, posto que a conferência de dados é atribuição própria do órgão assessorado.
Destaco que a análise aqui empreendida circunscreve-se aos aspectos legais envolvidos, não incumbido a esta unidade jurídica imiscuir-se no exame dos aspectos de economicidade, oportunidade, conveniência, assim como as questões técnicas envolvidas na cessão de uso sob regime oneroso de espaço físico em águas públicas (espelho d´água) ao Condomínio Residencial Marina Porto Passagem para regularização de trapiche com flutuantes para atracação de embarcações destinado às atividades de lazer das residências do condomínio, conforme diretriz inserta na Boa Prática Consultiva (BPC) nº 7.
Tal entendimento está lastreado no fato de que a prevalência do aspecto técnico ou a presença de juízo discricionário determinam a competência e a responsabilidade da autoridade administrativa pela prática do ato.
Neste sentido, a Boa Prática Consultiva (BPC) nº 7, cujo enunciado é o que se segue:
"Enunciado
A manifestação consultiva que adentrar questão jurídica com potencial de significativo reflexo em aspecto técnico deve conter justificativa da necessidade de fazê-lo, evitando-se posicionamentos conclusivos sobre temas não jurídicos, tais como os técnicos, administrativos ou de conveniência ou oportunidade, podendo-se, porém, sobre estes emitir opinião ou formular recomendações, desde que enfatizando o caráter discricionário de seu acatamento." (grifou-se)
Pelo exposto, nos limites da análise jurídica efetuada e abstraídas questões atinentes ao mérito administrativo, conclui-se pela possibilidade jurídica da celebração do Contrato de Aforamento Gratuito ora analisado, nos moldes trazidos a exame, com fulcro no item 1º, do artigo 105 do Decreto-Lei nº 9.760, de 5 de setembro de 1946 e Art. 5º, inciso I, do Decreto-Lei nº 2.398, de 21 de dezembro de 1987, com a redação que lhe foi dada pela Lei nº 9.636, de 1998, desde que cumpridas as omissões e recomendações constantes neste parecer , ou após seu afastamento de forma motivada, consoante previsão do artigo 50, inciso VII, da Lei n° 9.784 de 1999, será possível dar prosseguimento ao processo nos seus demais termos, dispensada nova manifestação desta Consultoria Jurídica, observando-se ainda, as demais exigências da Instrução Normativa SPU nº 03, de 9 de novembro de 2016.
É o parecer, de caráter opinativo, que prescinde de aprovação por força do art. 22 da PORTARIA NORMATIVA CGU/AGU Nº 10, DE 14 DE DEZEMBRO DE 2022 – Dispõe sobre a organização e funcionamento das Consultorias Jurídicas da União Especializadas Virtuais.
Ao protocolo da Consultoria Jurídica da União Especializada Virtual de Patrimônio (E-CJU/PATRIMÔNIO) para restituir o processo ao Órgão Consulente, para ciência deste, bem como para adoção da(s) providência(s) pertinente(s), com as considerações de estilo.
Parecer concluído na data de sua assinatura eletrônica
NELSON ORLANDO DE ALARCÃO DUCCINI
ADVOGADO DA UNIÃO
MATRÍCULA SIAPE 1311909 OAB/RJ 77.103
Chave de acesso ao Processo: 9c76d0cd - https://supersapiens.agu.gov.br