ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA JURÍDICA DA UNIÃO ESPECIALIZADA VIRTUAL DE PATRIMÔNIO
NÚCLEO JURÍDICO

PARECER n. 00217/2023/NUCJUR/E-CJU/PATRIMÔNIO/CGU/AGU

NUP: 63026.001252/2023-82.

INTERESSADOS: UNIÃO (MINISTÉRIO DA DEFESA/MARINHA DO BRASIL/COMANDO DE OPERAÇÕES NAVAIS/COMANDO DO 1º DISTRITO NAVAL/CAPITANIA DOS PORTOS DO RIO DE JANEIRO/AGÊNCIA  DA CAPITANIA DOS PORTOS EM PARATY (MD/MB/COMOPNAV/COM 1º DN/CPRJ/AGPARATY).

ASSUNTOS: PROCESSO ADMINISTRATIVO. BENS PÚBLICOS. BEM IMÓVEL DE DOMÍNIO DA UNIÃO ADMINISTRADO PELO COMANDO DA MARINHA. LICITAÇÃO. CONCORRÊNCIA. PERMUTA. ALIENAÇÃO DO DOMÍNIO PLENO. ASSESSORAMENTO JURÍDICO. ORIENTAÇÃO JURÍDICA.

EMENTA: DIREITO  ADMINISTRATIVO  E  OUTRAS MATÉRIAS 

DE DIREITO PÚBLICO. BENS PÚBLICOS. GESTÃO E GOVERNANÇA DO PATRIMÔNIO IMOBILIÁRIO DA UNIÃO. BENS IMÓVEIS DE DOMÍNIO DA UNIÃO JURISDICIONADOS AO COMANDO DA MARINHA (CM). LICITAÇÃO NA MODALIDADE CONCORRÊNCIA. ALIENAÇÃO DO DOMÍNIO PLENO MEDIANTE PERMUTA PARA CONSTRUÇÃO DE PRÓPRIOS NACIONAIS RESIDENCIAIS (PNR'S). ASSESSORAMENTO JURÍDICO. ORIENTAÇÃO JURÍDICA.

I. Direito Administrativo. Licitações e contratos, convênios, acordos, ajustes e outros instrumentos congêneres.

II. Licitação na modalidade Concorrência. Consulta e orientação de atuação envolvendo alienação do domínio pleno de imóveis de propriedade da União administrados pelo Comando da Marinha mediante permuta para construção de edificações.

III. Transmissão da propriedade mediante alienação do domínio pleno dos imóveis de domínio da União administrados pelo Comando da Marinha.

IV. 4 (quatro) imóveis de domínio da União jurisdicionados ao Comando da Marinha com área total de 5.245,70 m² correspondente aos lotes nº 3, 4, 5 e 6.

V. CONTRAPARTIDA: Cessão de 1 (um) terreno no perímetro urbano da cidade de Paraty,  com distância máxima de 5 (cinco) quilômetros da Agência da Capitania dos Portos em Paraty (AGPARATY), para construção de, no mínimo, 8 (oito) Próprios Nacionais Residenciais (PNR's).

VI. Regime diferenciado para a gestão dos bens imóveis da União sob administração das Forças Armadas (FFAA). Atribuições conferidas pela Constituição Federal de 1988, primordialmente a de Defesa Nacional.

VII. Competência das Organizações Militares (OM's) integrantes das Forças Armadas (FFAA) para a prática de atos de alienação e arrendamento de imóveis de domínio da União que estão sob sua administração, cuja utilização ou exploração não atenda mais às suas necessidades.

VIII. Fundamento legal (Legislação Aplicável): Lei Federal nº 5.651, de 11 de dezembro de 1970; Decreto Federal nº 77.095, de 30 de janeiro de 1976; artigos 23, caput e 30, caput, da Lei Federal nº 8.666, de 21 de junho de 1993.

IX. Licitação na modalidade CONCORRÊNCIA. Modalidade licitatória definida em razão da natureza do objeto. Parágrafo 3º do artigo 23 da Lei Federal nº 8.666, de 21 de junho de 1993.

X. Enquadramento do objeto da contrapartida  da alienação como obra ou serviço de engenharia.

XI. Possibilidade jurídica da alienação do domínio pleno de imóveis de propriedade da União administrados pelo Comando da Marinha, mediante permuta por edificações a construir, com natureza de obra de engenharia.

XII. Valor de Referência dos imóveis a ser alienados: R$ 2.300.000,00.

XIII. Aprovação mediante atendimento da(s) recomendação(ões) sugerida (s) nesta manifestação jurídica.

I - RELATÓRIO

O Capitão dos Portos e Ordenador de Despesas da Capitania dos Portos do Rio de Janeiro (CPRJ), por intermédio do OFÍCIO nº 216/CPRJ-MB, de 8 de março de 2023 (Sequência "1" do SAPIENS 2.0), disponibilizado a e-CJU/PATRIMÔNIO o processo  digitalizado mediante abertura de tarefa no Sistema AGU SAPIENS 2.0 em 23 de março de 2023, encaminha o processo para análise e manifestação, nos termos do artigo 11, inciso VI, alínea “b”, da Lei Complementar Federal nº 73, de 10 de fevereiro de 1993, que instituiu a Lei Orgânica da Advocacia-Geral da União e do artigo 19, incisos I e II, do Ato Regimental AGU nº 5, de 27 de setembro de 2007.

Trata-se de solicitação de assessoramento jurídico (orientação jurídica) referente a processo administrativo envolvendo a alienação do domínio pleno de imóveis de propriedade da União jurisdicionados ao Comando da Marinha, mediante permuta por edificações a construir, com natureza de obra de engenharia.

Para viabilizar a contrapartida da permuta será realizada licitação na modalidade CONCORRÊNCIA para alienação de 4 (quatro) imóveis de domínio da União jurisdicionados ao Comando da Marinha, administrados pela Agência da Capitania dos Portos em Paraty (AGPARATY), com área total de 5.245,70 m² (Cinco mil metros, duzentos e quarenta e cinco decímetros e setenta centímetros quadrados), correspondente aos lotes nº 3, 4, 5 e 6, localizados no loteamento "Jardim Renascença", atualmente denominado "Condomínio Porto Imperial", BR-101 (Rodovia Rio-Santos), Km. 578, Quadra SR-2-6 - Boa Vista, Bairro Olaria, Município de Paraty, Estado do Rio de Janeiro, Tombo nº 19.0154-0 cadastrado no Sistema Integrado de Administração Patrimonial (SIAPA) sob o Registro Imobiliário Patrimonial de Utilização (RIP Utilização) nº 2785.00312.500-3, registrado sob a matrícula nº 1.512, Livro nº 2-A, ficha 1.674, do Serviço Notarial e Registral do Município de Paraty-RJ.

A contrapartida da permuta consistirá na cessão de 1 (um) terreno situado no perímetro urbano da cidade de Paraty instituído pela Lei Municipal nº 64/2015,  com distância máxima de 5 (cinco) quilômetros da Agência da Capitania dos Portos em Paraty (AGPARATY), localizada na Rua Doutor Pereira, nº 36, Centro, Município de Paraty-RJ, para construção de, no mínimo, 8 (oito) Próprios Nacionais Residenciais (PNR's) destinados ao uso da Agência, conforme projeto arquitetônico e memorial descritivo integrantes do processo licitatório.

O processo está instruído com os seguintes documentos relevantes:

a) TERMO DE AUTUAÇÃO (fls. 01/01-verso do processo administrativo digitalizado - Sequência "3" do SAPIENS 2.0);

b) OFÍCIO nº 216/CPRJ-MB, de 8 de março de 2023, do Capitão dos Portos e Ordenador de Despesas da Capitania dos Portos do Rio de Janeiro (CPRJ), enviando o processo a Consultoria Jurídica da União Especializada Virtual de Patrimônio (e-CJU/PATRIMÔNIO) para análise e emissão de manifestação jurídica (fls. 01/01-verso do processo administrativo digitalizado - Sequência "3" do SAPIENS 2.0);

c) DOCUMENTO DE FORMALIZAÇÃO DE DEMANDA (fls. 08/08-verso do processo administrativo digitalizado - Sequência "3" do SAPIENS 2.0);

d) EDITAL DE LICITAÇÃO MODALIDADE CONCORRÊNCIA 03/2023 (fls. 10/26 do processo administrativo digitalizado - Sequência "3" do SAPIENS 2.0);

e) Autorização do Comandante do 1º Distrito Naval (1º DN) para alienação do domínio pleno de imóveis de propriedade da União jurisdicionados ao Comando da Marinha mediante permuta por edificações a construir (fl. 27 do processo administrativo digitalizado - Sequência "3" do SAPIENS 2.0);

f) ATESTADO DE VISITA TÉCNICA - ANEXO H ao EDITAL DE CONCORRÊNCIA 03/2023 (fl. 28 do processo administrativo digitalizado - Sequência "3" do SAPIENS 2.0);

g) MINUTA PROPOSTA DE PERMUTA Nº 01/2021 - ANEXO I ao EDITAL DE CONCORRÊNCIA 03/2023 (fls. 29/31-verso do processo administrativo digitalizado - Sequência "3" do SAPIENS 2.0);

h)  DECLARAÇÃO INEXISTÊNCIA DE FATO SUPERVENIENTE IMPEDITIVO - ANEXO J ao EDITAL DE CONCORRÊNCIA 03/2023 (fl. 32 verso do processo administrativo digitalizado - Sequência "3" do SAPIENS 2.0);

i)  DECLARAÇÃO DE EMPREGADOR PESSOA JURÍDICA - ANEXO K ao EDITAL DE CONCORRÊNCIA 03/2023 (fl. 33 do processo administrativo digitalizado - Sequência "3" do SAPIENS 2.0);

j)  TERMO DE RECEBIMENTO PROVISÓRIO - ANEXO L ao EDITAL DE CONCORRÊNCIA 03/2023 (fls. 34/35 - ver do processo administrativo digitalizado - Sequência "3" do SAPIENS 2.0);

k)  TERMO DE RECEBIMENTO DEFINITIVO - ANEXO M ao EDITAL DE CONCORRÊNCIA 03/2023 (fls. 36/38 do processo administrativo digitalizado - Sequência "3" do SAPIENS 2.0);

l)  CONTRATO DE PROMESSA DE PERMUTA - ANEXO N ao EDITAL DE CONCORRÊNCIA 03/2023 (fls. 39/40 do processo administrativo digitalizado - Sequência "3" do SAPIENS 2.0);

m) LAUDO DE AVALIAÇÃO (fls. 41/71 do processo administrativo digitalizado - Sequência "3" do SAPIENS 2.0);

n) PROJETO BÁSICO - CONCORRÊNCIA Nº 03/2023 (fls. 72/87 do processo administrativo digitalizado - Sequência "3" do SAPIENS 2.0);

n.1) TERMO DE JUSTIFICATIVAS TÉCNICAS RELEVANTES - Apêndice I ao PROJETO BÁSICO (fls. 88/89 do processo administrativo digitalizado - Sequência "3" do SAPIENS 2.0);

n.2)  CADERNO DE ENCARGOS E ESPECIFICAÇÕES TÉCNICAS - Apêndice II ao PROJETO BÁSICO (fls. 90/95-verso do processo administrativo digitalizado - Sequência "3" do SAPIENS 2.0);

n.3)  INDICAÇÃO DE EQUIPE TÉCNICA  - Apêndice III ao PROJETO BÁSICO (fls. 96/96-verso do processo administrativo digitalizado - Sequência "3" do SAPIENS 2.0);

n.4)  DECLARAÇÃO DE CONHECIMENTO - Apêndice IV ao PROJETO BÁSICO (fl. 97 do processo administrativo digitalizado - Sequência "3" do SAPIENS 2.0);

o)  ESTUDO TÉCNICO PRELIMINAR (fls. 98/99-verso do processo administrativo digitalizado - Sequência "3" do SAPIENS 2.0);

p) MEMORIAL DESCRITIVO - ESPECIFICAÇÕES (fls. 100/106 do processo administrativo digitalizado - Sequência "3" do SAPIENS 2.0);

p.1) ANEXOS I A VII AO MEMORIAL DESCRITIVO (fls. 106/123-verso do processo administrativo digitalizado - Sequência "3" do SAPIENS 2.0);

q) AVISO DE CHAMAMENTO PÚBLICO 12022 (fl. 124 do processo administrativo digitalizado - Sequência "3" do SAPIENS 2.0); e

r) NOTA TÉCNICA emitida pela Assessoria Jurídica da Capitania dos Portos do Rio de Janeiro CPRJ (fls. 125/126 do processo administrativo digitalizado - Sequência "3" do SAPIENS 2.0);

II– PRELIMINARMENTE – FINALIDADE E ABRANGÊNCIA DO PARECER

A presente manifestação jurídica tem o escopo de assessorar a autoridade competente para a prática do ato, para que dele não decorra nenhuma responsabilidade pessoal a ela, e também para que seja observado o princípio da legalidade e os demais que norteiam a atuação da Administração.

Desta forma, cercando-se a autoridade de todas as cautelas para a prática do ato, e documentando-as nos autos, a princípio cessa a sua responsabilidade pessoal por eventuais decorrências não satisfatórias.

A atribuição da e-CJU/PATRIMÔNIO é justamente apontar possíveis riscos do ponto de vista jurídico e recomendar alguma providência para salvaguardar a autoridade assessorada, a quem, em seu juízo discricionário, compete avaliar a real dimensão do risco e a necessidade de se adotar ou não a cautela recomendada.

Disso se conclui que a parte das observações aqui expendidas não passam de recomendações, com vistas a salvaguardar a autoridade administrativa assessorada, e não vinculá-la. Caso opte por não acatá-las, não haverá ilegalidade no proceder, mas simples assunção do risco. O acatamento ou não das recomendações decorre do exercício da competência discricionário da autoridade assessorada.

Já as questões que envolvam a legalidade,^[1] de observância obrigatória pela Administração, serão apontadas, ao final deste parecer, como óbices a serem corrigidos ou superados. O prosseguimento do feito, sem a correção de tais apontamentos, será de responsabilidade exclusiva do órgão, por sua conta e risco.

Por outro lado, é certo que a análise dos aspectos técnicos da demanda sob análise não está inserido no conjunto de atribuições/competências afetas a e-CJU/PATRIMÔNIO, a qual não possui conhecimento específico nem competência legal para manifestar-se sobre questões que extrapolam o aspecto estritamente jurídico.  

III - FUNDAMENTAÇÃO JURÍDICA

Sobre a venda de bens imóveis de domínio da União pelo Ministério da Marinha (atualmente Comando da Marinha), e aplicação do produto da operação, a Lei Federal nº 5.658, de 7 de junho de 1971, prevê o seguinte:

"Art. 1º Os Ministérios da Aeronáutica e da Marinha são autorizados a proceder à venda ou permuta de bens imóveis da União, de qualquer natureza, sob suas jurisdições, cuja utilização ou exploração não atenda mais às necessidades da Marinha e da Aeronáutica.

§ 1º Para cada caso deverá haver aprovação expressa do respectivo Ministro.

§ 2º No processo da aprovação serão observadas as normas estabelecidas no Título XII do Decreto-lei nº 200, de 25 de fevereiro de 1967.

Art. 2º O produto das operações realizadas de conformidade com o disposto no art. 1º será incorporado ao Fundo Naval e ao Fundo de Aeronáutica, do respectivo Ministério, e contabilizado em separado.

Parágrafo único. Êste produto sòmente será empregado na construção e aquisição de bens imóveis, bem como na compra de equipamentos, de acôrdo com os planos de aplicação, prèviamente aprovados pelo Presidente da República. (grifou-se)

Art. 3º Ao órgão próprio responsável pelo patrimônio da União serão obrigatòriamente comunicadas as alienações e aquisições de bens imóveis feitas na conformidade da presente Lei."

A Lei Federal nº 9.636, de 15 de maio de 1998, alterou e revogou diversos artigos do Decreto-Lei Federal nº 9.760, de 5 de setembro de 1946.  A permuta, como forma de alienação, hoje é disciplinada pelos artigos 23, 30 e 39 daquela Lei alteradora.    

(...)

CAPÍTULO II

Da Alienação

Art. 23. A alienação de bens imóveis da União dependerá de autorização, mediante ato do Presidente da República, e será sempre precedida de parecer da SPU quanto à sua oportunidade e conveniência.

§ 1º A alienação ocorrerá quando não houver interesse público, econômico ou social em manter o imóvel no domínio da União, nem inconveniência quanto à preservação ambiental e à defesa nacional, no desaparecimento do vínculo de propriedade.

§ 2º A competência para autorizar a alienação poderá ser delegada ao Ministro de Estado da Fazenda, permitida a subdelegação.

Art. 23-A. Qualquer interessado poderá apresentar proposta de aquisição de imóveis da União que não estejam inscritos em regime enfitêutico ou em ocupação, mediante requerimento específico à Secretaria de Coordenação e Governança do Patrimônio da União.  (Incluído pela Lei 14.011, de 2020)

§ 1º O requerimento de que trata o caput deste artigo não gera para a administração pública federal obrigação de alienar o imóvel nem direito subjetivo à aquisição.  (Incluído pela Lei 14.011, de 2020)

§ 2º A Secretaria de Coordenação e Governança do Patrimônio da União manifestar-se-á sobre o requerimento de que trata o caput deste artigo e avaliará a conveniência e a oportunidade de alienar o imóvel. (Incluído pela Lei 14.011, de 2020)

§ 3º Na hipótese de manifestação favorável da Secretaria de Coordenação e Governança do Patrimônio da União, se o imóvel não possuir avaliação dentro do prazo de validade, o interessado providenciará, a expensas dele, avaliação elaborada por avaliador habilitado ou empresa especializada, nos termos dos §§ 1º, 7º e 8º do art. 11-C desta Lei. (Incluído pela Lei 14.011, de 2020)

§ 4º Compete à Secretaria de Coordenação e Governança do Patrimônio da União homologar os laudos de avaliação e iniciar o processo de alienação do imóvel, observado o disposto no art. 24 desta Lei. (Incluído pela Lei 14.011, de 2020)

§ 5º A homologação de avaliação pela Secretaria de Coordenação e Governança do Patrimônio da União não constituirá nenhum direito ao interessado, e a Secretaria poderá desistir da alienação.  (Incluído pela Lei 14.011, de 2020)

§ 6º As propostas apresentadas que não cumprirem os requisitos mínimos ou que forem descartadas de plano pela Secretaria de Coordenação e Governança do Patrimônio da União serão desconsideradas. (Incluído pela Lei 14.011, de 2020)

§ 7º As propostas apresentadas nos termos deste artigo serão disponibilizadas pela Secretaria de Coordenação e Governança do Patrimônio da União em sua página na internet, exceto as propostas de que trata o § 6º deste artigo.      (Incluído pela Lei 14.011, de 2020)

§ 8º Ato do Secretário de Coordenação e Governança do Patrimônio da União disporá sobre o conteúdo e a forma do requerimento de que trata o caput deste artigo.     (Incluído pela Lei 14.011, de 2020)

(...)

SEÇÃO II

Da Permuta

Art. 30. Poderá ser autorizada, na forma do art. 23, a permuta de imóveis de qualquer natureza, de propriedade da União, por imóveis edificados ou não, ou por edificações a construir.

§ 1º Os imóveis permutados com base neste artigo não poderão ser utilizados para fins residenciais funcionais, exceto nos casos de residências de caráter obrigatório, de que tratam os arts. 80 a 85 do Decreto-Lei n^o 9.760, de 1946.

§ 2º Na permuta, sempre que houver condições de competitividade, deverão ser observados os procedimentos licitatórios previstos em lei.

(...)

Art. 39. As disposições previstas no art. 30 aplicam-se, no que couber, às entidades da Administração Pública Federal indireta, inclusive às autarquias e fundações públicas e às sociedades sob controle direto ou indireto da União.

Parágrafo único.  A permuta que venha a ser realizada com base no disposto neste artigo deverá ser previamente autorizada pelo conselho de administração, ou órgão colegiado equivalente, das entidades de que trata o caput, ou ainda, na inexistência destes ou de respectiva autorização, pelo Ministro de Estado a cuja Pasta se vinculem, dispensando-se autorização legislativa para a correspondente alienação. (Vide Medida Provisória nº 1.787, de 1998) (Incluído pela Lei nº 9.821, de 1999) - grifou-se

O Decreto Federal nº 3.725, de 10 de janeiro de 2001, detalhou no artigo 16 a regra prevista no artigo 30, parágrafo 2º, da Lei Federal nº 9.636/98, tendo em vista que, sempre que houver condições de competitividade, deverão ser observados os procedimentos licitatórios previstos em lei:

(...)

"Art. 16.  O edital de licitação conterá, no preâmbulo, o número de ordem em série anual, o nome do órgão, da repartição interessada e de seu setor, a modalidade da licitação, a menção de que a licitação será regida pela Lei nº 9.636, de 1998, complementarmente pela Lei nº 8.666, de 21 de junho de 1993, por este Decreto, pelo manual de alienação da Secretaria do Patrimônio da União e pelo edital de licitação, o enquadramento legal e a autorização competente para alienação do imóvel, o local, o dia e a hora em que será realizado o pregão ou o recebimento e a abertura dos envelopes contendo a documentação e as propostas e, no seu corpo, dentre outras condições, o que se segue:

I - o objeto da licitação, venda ou permuta de imóveis, com a identificação e descrição de cada imóvel, especificando as suas localizações, características, limites, confrontações ou amarrações geográficas, medidas, ad corpus ou ad mensuram, inclusive de área;

II - a menção da inexistência ou existência de ônus que recaiam sobre cada imóvel e, se for o caso, a circunstância de se encontrar na posse de terceiros, inclusive mediante locação;

III - a obrigatoriedade de cada adquirente de se responsabilizar, integralmente, pela reivindicação de posse do imóvel por ele adquirido, e nada alegar perante a União, em decorrência de eventual demora na desocupação;

IV - o valor de cada imóvel, apurado em laudo de avaliação;

V - o percentual, referente a cada imóvel, a ser subtraído da proposta ou do lance vencedor, correspondente às benfeitorias realizadas pelo ocupante, quando se tratar de imóvel que se encontre na situação de que trata o § 2º do art. 15 da Lei nº 9.636, de 1998;

VI - as condições de participação e de habilitação, especificando a documentação necessária, inclusive a comprovação do recolhimento da caução exigida, em se tratando de licitação na modalidade de concorrência;

VII - as condições de pagamento;

VIII - as sanções para o caso de inadimplemento;

IX - o critério de julgamento;

X - os prazos para celebração do contrato de compra e venda, promessa de compra e venda ou de permuta e para realização do registro junto ao cartório competente;

XI - a obrigatoriedade dos licitantes apresentarem propostas ou lances distintos para cada imóvel;

XII - as hipóteses de preferência;

XIII - os encargos legais e fiscais de responsabilidade do arrematante e, no caso de aforamento, o foro;

XIV - a comissão do leiloeiro a ser paga pelo arrematante;

XV - as sanções cominadas ao arrematante ou licitante vencedor, na hipótese de desistência ou não complementação do pagamento do preço ofertado;

XVI - a possibilidade de revigoração do lance ou proposta vencedora, na hipótese de desistência da preferência exercida;

XVII - a documentação necessária para celebração do respectivo termo ou contrato;

XVIII - os horários, os dias e as demais condições necessárias para visitação dos imóveis; e

XIX - os locais, horários e códigos de acesso dos meios de comunicação à distância em que serão fornecidos elementos, informações e esclarecimentos relativos à licitação e ao seu objeto.

§ 1º  O original do edital deverá ser datado, rubricado em todas as folhas e assinado pelo presidente da Comissão de Alienação de Imóveis, pelo leiloeiro ou pelo servidor especialmente designado para realização do leilão, permanecendo no processo de licitação e dele se extraindo cópias integrais ou resumidas, para sua divulgação e fornecimento aos interessados.

§ 2º Constituirá anexo do edital, dele fazendo parte integrante, a minuta do contrato a ser firmado entre a União e o arrematante ou licitante vencedor."

Para adequado entendimento e objetivando ilustrar o conteúdo e alcance da permuta, reputo conveniente transcrever a lição de Fábio Ulhoa Coelho:^[2]

(...)

"Capítulo 30. COMPRA E VENDA

(...)

7. Troca

Entende-se por troca (ou permuta) o contrato em que as partes se obrigam a transferir, uma à outra, o domínio de coisas certas. No mais das vezes, os contratantes trocam coisas às quais atribuem, de comum acordo, valor equivalente. Interessa a cada uma delas alienar um bem de seu patrimônio e, em contrapartida, receber outro de mesmo valor. Quando a equivalência entre as coisas trocadas não é plena e um dos permutantes se obriga a cobrir a diferença em dinheiro, diz-se que há troca com torna.

A troca consiste, sob o prisma econômico, numa compra e venda em que o comprador, em vez de pagar mediante dinheiro, fá-lo pela transferência ao vendedor de um bem de outra espécie. Em razão dessa aproximação econômica, o direito submete a troca às mesmas normas da compra e venda. Deve-se, porém, fazer duas pequenas adaptações na aplicação dessas normas ao contrato de permuta". (os destaques não constam do origina)

Sobre o tema Sílvio de Salvo Venosa^[3] preleciona o seguinte:

(...)

"20

TROCA OU PERMUTA

20.1 CONCEITO

Como realçado na abertura do estudo da compra e venda, a troca, permuta ou escambo foi o primeiro contrato utilizado pelos povos primitivos, quando não conhecido valor fiduciário ou moeda. Desempenhava o papel fundamental da compra e venda da atualidade. O Código Civil de 1916 utilizou o termo troca, embora a prática tenha consagrado permuta para o negócio que envolve imóveis. O Código de 2002 adota ambos os vocábulos.

Nesse contrato, existe a obrigação de dar uma coisa em contraposição à entrega de outra. Rem pro re em vez de rem pro pretio, coisa por dinheiro, como na compra e venda. Nesse contrato, as partes comprometem-se a entregar uma coisa por outra. No aspecto material, a compra e venda também não deixa de ser uma troca, de coisa por dinheiro.

Embora fosse o negócio mais utilizado primitivamente, o Direito Romano clássico não incluía a permuta como contrato reconhecido. A troca inseria-se no rol de negócios bilaterais que abriam possibilidade apenas à condictio ob causam datorum, sem ação específica para o permutante exigir o cumprimento da avença (Miranda, 1972, v. 39:377). Como modalidade de condictio, ficava-se apenas no campo da origem do enriquecimento sem causa, portanto.

Tudo o que pode ser objeto de compra e venda também pode ser de permuta, exceto o dinheiro."

III.1 - ALIENAÇÃO DE BENS IMÓVEIS DE DOMÍNIO (PROPRIEDADE) DA UNIÃO SOB ADMINISTRAÇÃO DAS FORÇAS ARMADAS (FFAA). COMPETÊNCIA DO COMANDO DA MARINHA PARA ALIENAR IMÓVEL SOB A SUA JURISDIÇÃO.

Quanto à autorização para alienação de bens imóveis da União, cumpre ressalvar que no artigo 23 da Lei Federal nº 9.636, de 15 de maio de 1998, está estabelecido que a competência para autorizar alienações é do Presidente da República e que essa competência pode ser delegada ao Ministro de Estado da Fazenda (atual Ministro da Economia por meio de sua Secretaria de Coordenação e Governança do Patrimônio da União), permitida a subdelegação.

Entretanto, em se tratando de imóveis sob a jurisdição das Forças Armadas (FFAA), convém citar a Lei Federal nº 5.651, de 11 de dezembro de 1970, a Lei Federal nº 5.658, de 7 de junho de 1971, o Decreto-Lei Federal nº 1.310, de 8 de fevereiro de 1974 e o Decreto Federal nº 77.095, de 30 de janeiro de 1976.

As Leis Federais nº 5.651/70 e nº 5.658/71 atribuem aos Comandos de Forças a competência para alienar bens imóveis da União, de qualquer natureza, sob suas jurisdições, cuja utilização ou exploração não atenda mais às suas necessidades.

Com o advento da Lei Federal nº 9.636/98, muito se discutiu sobre a revogação das normas anteriores, tendo em vista a disposição expressa do artigo 23 no sentido de que a alienação de bens imóveis da União dependerá de autorização, mediante ato do Presidente da República, e será sempre precedida de parecer da SPU quanto à oportunidade e conveniência.

A celeuma foi pacificada pela Nota nº 245/2007/DECOR/CGU/AGU, a qual definiu a competência do Comando da Força para alienar imóveis que se encontram sob sua jurisdição, devendo apenas comunicar o ato à SPU, nos termos do disposto no artigo 3º da Lei Federal nº 5671/70. Para adequado entendimento entendo pertinente citar o seguinte fragmento:

NOTA DECOR/CGU/AGU 245/2007

PATRIMÔNIO DA UNIÃO. ALIENAÇÃO DE IMÓVEIS. DOMÍNIO DA UNIÃO COMPETÊNCIA. COMANDO DO EXÉRCITO. CONFLITO DE NORMAS. VIGÊNCIA DA LEI Nº 5.651/1970.

1. O art. 1° da Lei em questão é claro no sentido de conceder competência ao Ministério do Exército para alienar bens imóveis da União que estejam sob sua jurisdição.

2. A dúvida a respeito da vigência da Lei nº 5.651/70 decorre do art. 23 da Lei nº 9.636/98, que afirma que a alienação de bens imóveis da União depende de autorização, mediante ato do Presidente da República, e será precedida de parecer da Secretaria de Patrimônio da União (SPU).

3. É entendimento pacificado da Conjur/MPOG no sentido de que a Lei nº 5.651/70 é uma lei especial, não tendo sido revogada com o advento da Lei nº 9.636/98 (PARECER/MP/CONJUR/AP/Nº 1997-5.2.1/2004).

4. O que ocorre é que não se trata de incompatibilidade entre as leis e sim que houve a opção de se estabelecer uma regra especial que confere a competência ao Comando Militar para alienar imóveis da União.

5. O Comando do Exército tem competência para alienar imóveis que se encontram sob sua jurisdição, devendo apenas comunicar o ato à SPU, nos termos do disposto no art. 3º da Lei nº 5671/70. (grifou-se).

Posteriormente, o Departamento de Coordenação e Orientação de Órgãos Jurídicos da Consultoria-Geral da União (DECOR/CGU), mediante PARECER Nº 010/2011/DECOR/CGU/AGU (processo nº 00400.014449/2008-16 - processos apensados: 00400.018887/2009-26 e 03090.000970/2009-88), dirimiu divergência de entendimento estabelecida, à época, entre a Consultoria Jurídica junto ao Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão (CONJUR/MPOG) e a sua congênere junto ao Ministério da Defesa (CONJUR/MD).

Em síntese, o DECOR consolidou o entendimento firmado anteriormente no âmbito da Advocacia-Geral da União (AGU), reiterando e ratificando o que concluiu a NOTA DECOR/CGU/AGU Nº 245/2007 - PCN, analisando o caráter  especial das normas insculpidas nas Leis Federais nºs 5.651/1970 e 5.658/1971, ampliando o espectro da competências das Forças Armadas (FFAA) para alienar os bens imóveis da União que estão sob sua administração, não obstante o advento da Lei Federal nº 9.636, de 15 de maio de 1998.

Também restou assentado na manifestação jurídica uniformizadora o entendimento de que a aparente antinomia foi solucionada pela utilização do critério da especialidade^[4] materializado no artigo 2º, parágrafo 2º, do Decreto-Lei Federal nº 4.567, de 4 de setembro de 1942 (Lei de Introdução às normas do Direito Brasileiro), devendo ser aplicado idêntico entendimento para o arrendamento de bens imóveis da União sob a gestão do Exército, de que tratam o Decreto-Lei Federal nº 1.310/1974 e o Decreto Federal nº 77.095/1976.

Conforme PARECER Nº 010/2011/DECOR/CGU/AGU, a manutenção do regime diferenciado para a gestão dos bens imóveis da União sob administração das Forças Armadas (FFAA) justifica-se em razão das atribuições que lhe foram conferidas pela Constituição Federal de 1988, primordialmente a de Defesa Nacional.

Para melhor contextualização dos entendimentos assentados, reputo pertinente transcrever a Ementa do aludido opinativo:

EMENTA:

"ADMINISTRATIVO. PATRIMÔNIO PÚBLICO. BENS IMÓVEIS DA UNIÃO ADMINISTRADOS PELAS FORÇAS ARMADAS. COMPETÊNCIA PARA A PRÁTICA DE ATOS DE ALIENAÇÃO E ARRENDAMENTO. REAFIRMAÇÃO DA NOTA DECOR/CGU/AGU Nº 245/2007 - PCN. VIGÊNCIA DAS LEIS Nº 5.651/1970 E Nº 5.658/1971, DO DECRETO-LEI Nº 1.310/1974 E DO DECRETO Nº 77.095/1976 MESMO APÓS O ADVENTO DA LEI Nº 9.636/1998. ANTINOMIA APARENTE. PREPONDERÂNCIA DAS NORMAS ANTERIORES EM RAZÃO DA ESPECIALIDADE E DO INTERESSE PÚBLICO NA DEFESA NACIONAL.

I - Reiterando e ratificando o que conclui a seu respeito a NOTA DECOR/CGU/AGU Nll 245/2007 - PCN. tendo em vista o caráter especial das normas hospedadas nas Leis nº 5.651/1970 e nº 5.658/1971 frente às disposições da Lei nº 9.636/1998. permanece a competência das Forças Armadas para alienar os bens imóveis da União que estão sob sua administração.

II - Antinomia aparente. resolvida pela utilização do critério da especialidade positivado no art. 211, § 2º do Decreto-lei l nº 4.567/1942.

III - Aplicação. mutatis mutandi, do mesmo raciocínio para o arrendamento de bens imóveis da União pelo Exército, de que cuidam o Decreto-lei nº 1.310/1974 e o Decreto nº 77.095/1976. a permitir que o faça sem a participação da SPU.

IV - Existência de interesse público em se manter regime diferenciado para a gestão dos bens entregues às Forças Armadas em virtude das atribuições que lhe foram conferidas pela Constituição Federal de 1988. mormente a de defesa nacional."

Nesta manifestação jurídica, interpretou-se o ordenamento jurídico de forma a afastar a restrição imposta pelo artigo 40 da Lei Federal nº 9.636/98, o qual atribui competência exclusiva à SPU para a celebração de aforamentos, concessões de direito real de uso, locações, arrendamentos, entregas e cessões a qualquer título, de imóveis de propriedade da União, tendo em vista a existência de interesse público na manutenção de regime diferenciado para a gestão de bens entregues às Forças Armadas. Confira-se os seguintes excertos:

(...)

"37. Isso porque as regras concernentes ao arrendamento de imóveis de uso da Força Terrestre, presentes no Decreto-lei n. 1.310/1974 e no Decreto n. 77.095/1976, também são, da mesma forma que as atinentes à alienação das Leis n. 5.651/1970 e 5.658/1971, especiais em face das contidas na Lei n. 9.636/1998.

38. Malgrado seja irrefutável que o legislador se valeu do termo “exclusiva” para adjetivar a competência da SPU para praticar atos de arrendamento e cessão relativos a bens imóveis da União, pode ser assaz prejudicial ao interesse público adotar uma interpretação literal do art. 40, da Lei n. 9.636/1998, que represente óbice a que as situações regradas pelo Decreto-lei n. 1.310/1974 e pelo Decreto n. 77.095/1976 também sejam consideradas exceções à regra geral ao lado daquelas previstas nos seus incisos.

39. De fato, conforme salientou com percuciência a CONJUR/MD, as tarefas outorgadas pela Constituição Federal de 1988 às Forças Armadas – defesa da Pátria, garantia dos poderes constitucionais e, por iniciativa de qualquer destes, ad lei e da ordem (art. 142, caput) – levam a crer que os imóveis por elas utilizados são de grande relevância para a segurança nacional e, consequentemente, para o interesse público, a demandar um tratamento legislativo diferenciado que outorgue aos órgãos militares federais um maior poder e autonomia sobre sua gestão.

40. A corroborar essa compreensão, leia-se o que verbera o art. 22-A, §2º, da própria Lei n. 9.636/1998, preceptivo incluído pela Lei n. 11.481, de 31 de maio de 2007, c/c o art. 5º, III, da Medida Provisória n. 2.220, de 4 de setembro de 2001":

Diante do exposto, resta cristalina a competência dos Comandos de Força para vender, permutar e arrendar bens imóveis da União por eles administrados.

Posteriormente, o DECOR por meio de sua Coordenação-Geral de Orientação, foi provocado a esclarecer dúvidas suscitadas pela Consultoria Jurídica da União no Estado do Rio Grande do Sul (CJU/RS) face a questionamentos formulados pela Superintendência do Patrimônio da União localizada naquele ente federativo (SPU/RS) quanto à aplicabilidade e limites do PARECER Nº 010/2011/DECOR/CGU/AGU.

Para prestar os esclarecimentos solicitados e, por consequência, dirimir as dúvidas aventadas, exarou o PARECER Nº 005/2012/DECOR/CGU/AGU, datado de 17 de janeiro de 2012 (processo nº 00401.000573/2011-81), o qual analisou, novamente, a questão relacionada à competência das Organizações Militares (OM's) integrantes das Forças Armadas (FFAA) para a prática de atos de alienação e arrendamento de imóveis de domínio da União que estão sob sua administração, assentando que o entendimento fixado no PARECER Nº 010/2011/DECOR/CGU/AGU NÃO EXCLUI do processo administrativo de alienação ou arrendamento daqueles bens a participação dos órgãos da Secretaria do Patrimônio da União (SPU), sucedida pela Secretaria de Coordenação e Governança do Patrimônio da União, a qual integra a Secretaria Especial de Desestatização, Desinvestimentos e Mercados, órgão específico singular da estrutura organizacional do Ministério da Economia.

O PARECER Nº 005/2012/DECOR/CGU/AGU, datado de 17 de janeiro de 2012, esta assim Ementado:

EMENTA:

"DIREITO ADMINISTRATIVO. PATRIMÔNIO DA UNIÃO. ALIENAÇÃO. FORÇAS ARMADAS. SECRETARIA DO PATRIMÔNIO DA UNIÃO.

I - Dúvidas quanto à aplicação do PARECER NQ 010/2011/DECOR/CGU/AGU.

II - Inter-relação das Forças Armadas com a Secretaria do Patrimônio da União. em questões referentes à alienação e arrendamento de bens imóveis da União sob a administração daquelas."

Referida manifestação jurídica foi aprovada pelo DESPACHO Nº 32/2012/SFT/CGU/AGU, de 23 de fevereiro de 2012, do Diretor do DECOR, DESPACHO DO CONSULTOR-GERAL DA UNIÃO Nº 190/2012, de 08 de março de 2012 e DESPACHO ADVOGADO-GERAL DA UNIÃO, de 08 de março de 2012.

Para melhor ilustrar as questões apreciadas no bojo do PARECER Nº 005/2012/DECOR/CGU/AGU (processo nº 00401.000573/2011-81), reputo conveniente transcrever as conclusões consolidadas, em sua integralidade, no DESPACHO Nº 32/2012/SFT/CGU/AGU, de 23 de fevereiro de 2012, do Diretor do DECOR, que APROVOU o opinativo em referência, verbis:

(...)

"26. Cabe registrar, por ter conexão com a matéria analisada neste Despacho, o entendimento fixado pela Consultoria jurídica junto ao Ministério da Defesa, por meio do PARECER Nº 635/2011/CONJUR/MD, no sentido de que seja observado, pelos Comandos Militares, o disposto no art. 27, VII, alínea ''w'', da Lei nº 10.683/03, nos casos de alienação dos bens imóveis sob suas administrações.

Pelo exposto, conclui-se que:   a) nos processos administrativos que têm por objeto a alienação ou arrendamento dos bens imóveis administrados pelos órgãos militares, compete à SPU: a) assinar e lavrar os contratos de alienação e arrendamento; e b) avaliar e homologar esses bens imóveis administrados pelas Forças Armadas, salvo no caso em que não há agentes avaliadores da própria SPU;  

b) os bens da União que estejam incluídos em projetos públicos, sociais ou econômicos são considerados de interesse nacional (interesse público primário);

c) os imóveis administrados pelos órgãos militares, considerados indispensáveis ao funcionamento das organizações militares e à defesa da soberania nacional, são bens que estão sem dúvida nenhuma atendendo ao interesse público primário;

d) observado o entendimento exposto no PARECER Nº 635/2011/CONJUR/MD, o poder de decisão dos órgãos militares de alienar ou arrendar os imóveis da União, por eles administrados e que estejam desafetados, não exclui o interesse público nacional que recaia sobre esses mesmos imóveis destinados a projetos públicos, sociais ou econômicos;

e) os órgãos envolvidos no processo de definição dos projetos públicos, sociais ou econômicos, que incluam os bens administrados pelos órgãos militares, deverão consultar previamente esses órgãos e o Ministério da Defesa para verificar se aqueles bens são considerados indispensáveis ao funcionamento das organizações militares e à defesa da soberania nacional; e (os destaques constam do original)

f) competirá à SPU adotar todas as providências cabíveis para a consecução do fim pretendido, qual seja, a satisfação do interesse nacional, nos casos em que os bens da União estejam incluídos em projetos públicos, sociais ou econômicos."

Provocado novamente a se manifestar sobre a questão envolvendo a destinação de bens imóveis a terceiros sob administração de Organizações Militares (OM's) integrantes das Forças Armadas (FFAA), desta vez envolvendo a tese sustentada pela Consultoria Jurídica da União no Estado  de Pernambuco (CJU/PE), de que o interesse público que admite a manutenção de um regime diferenciado para a gestão dos bens entregues às Forças Armadas (FFAA) para os casos de alienação e de arrendamento, também admite, mesmo sem previsão legal explícita, a disposição dos bens mediante 'cessão de uso gratuita' ou 'entrega provisória', o DECOR exarou o PARECER Nº 083/20212/DECOR/CGU/AGU, de 20 de novembro de 2012 (processo nº 00402.002063/2012-10), adotando o entendimento sugerido pela CJU/PE, no sentido de que "o ordenamento jurídico pátrio admite que as Forças Armadas promovam a entrega provisória e cessão de uso gratuita, em favor de outros órgãos ou entes da Administração Pública, para o atendimento de finalidades públicas ou sociais, de bens imóveis em relação aos quais, a despeito de estarem temporariamente sem uso, exista previsão de utilização futura, em finalidade militar objetiva ou complementar."

O PARECER Nº 083/2012/DECOR/CGU/AGU, datado de 20 de novembro de 2012, esta assim Ementado:

EMENTA:

"COMPETÊNCIA DOS ÓRGÃOS MILITARES PARA DISPOR DE BENS IMÓVEIS, DE FORMA GRATUITA E PROVISÓRIA, EM FAVOR DE ÓRGÃOS E ENTIDADES DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA, PARA ATENDIMENTO DE FINALIDADES PÚBLICAS OU SOCIAIS. POSSIBILIDADE. PARECER Nº 010/2011/DECOR/CGU/AGU.

I - Tendo o Parecer nº 10/2011/DECOR/CGU/AGU firmado o entendimento de que as Foras Armadas detém competência para alienar e arrendar os bens imóveis sob sua gestão, com fundamento nas Leis nº 5.651/70 e 5.658/71, no Decreto-lei nº 1.310/74 e no Decreto nº77.095/76, é de se reconhecer a competência dos órgãos militares para promover a "entrega provisória" a a"cessão de uso gratuita", em favor de outros órgãos ou entes da administração Pública, para o atendimento de finalidades públicas ou sociais, de bens imóveis em relação aos quais esta previsão de utilização futura em finalidade militar obetiva ou complementar."

Salienta-se, por oportuno, que a destinação a terceiros de qualquer bem imóvel de domínio da União  sob jurisdição da Marinha do Brasil (Força Naval), Exército Brasileiro (Força Terrestre) e Aeronáutica (Força Aérea Brasileira - FAB), deverá está em consonância com o regramento previsto no ordenamento jurídico patrimonial vigente e com os atos normativos complementares específicos expedidos por cada Força Singular, destinados a nortear/regular procedimentos administrativos de destinação no âmbito do Comando da Marinha, Comando do Exército e Comando da Aeronáutica.

Cite-se o entendimento consolidado no Parecer n. 005/2012/DECOR/CGU/AGU:

"12. O que em verdade se asseverou naquelas manifestações, foi que, em virtude de haver legislação específica sobre o tema aplicável às Forças Armadas, as regras gerais da Lei n. 9.636/98 não se aplicariam àquelas. Mas isso não significa que a legislação referente ao direito patrimonial da União não deva ser aplicada de forma subsidiária, quando a lei específica nada dispuser." (Grifou-se)

Mais recentemente, novamente provocado a se manifestar sobre a definição de competências na assinatura de contratos patrimoniais, o Departamento de Coordenação e Orientação dos Órgãos Jurídicos da Consultoria-Geral da União (DECOR/CGU) exarou a NOTA n. 00046/2022/DECOR/CGU/AGU (Sequência "11" - NUP: 64317.068927/2021-07), convindo transcrevê-la em sua integralidade em razão de sua relevância:

1. A Consultoria Jurídica da União Especializada Virtual de Patrimônio - E-CJU/PATRIMÔNIO encaminha a este Departamento, por intermédio do DESPACHO n. 00030/2022/COORD/E-CJU/PATRIMÔNIO/CGU/AGU (Seq. 8), solicitação para que seja definida a competência das Forças Armadas para praticar atos de alienação e arrendamento de imóveis da União diante do quadro normativo atual.

2. Ao aprovar o PARECER n. 00163/2022/NUCJUR/E-CJU/PATRIMÔNIO/CGU/AGU (Seq. 7), foram ressaltados os itens 40/42, que trataram da competência para firmar contratos de alienação e arrendamento dos imóveis de domínio da União administrados pelo Exército.

3. Aduziu-se, no Seq. 8, que o entendimento firmado no "Parecer n. 005/2012/DECOR/CGU/AGU restou superado pela publicação da Portaria SPU nº 7.152, de 13 de julho de 2018, que alterou a redação da Portaria SPU nº 40, de 18 de março de 2009".

4. Embora o PARECER n. 00163/2022/NUCJUR/E-CJU/PATRIMÔNIO/CGU/AGU (Seq. 7) tenha sido aprovado, foi demandado pronunciamento deste Departamento para que avalie a necessidade de revisão de seus entendimentos, apresentando ainda as razões do PARECER N. 033/2002-E-CJU/PATRIMÔNIO/CGU/AGU, lançado nos autos nº 10154.153582/2021-69.

5. Constam daquele Parecer referências às manifestações deste Departamento sobre o assunto, quais sejam, a NOTA DECOR/CGU/AGU Nº 245/2007 - PCN, o PARECER Nº 010/2011/DECOR/CGU/AGU, o PARECER Nº 005/2012/DECOR/CGU/AGU, o PARECER Nº 083/20212/DECOR/CGU/AGU e o PARECER n. 00022/2021/DECOR /CGU/AGU, bem como nos respectivos Despachos de aprovação desses atos opinativos.

6.  Eis a síntese do necessário, passa-se ao exame propriamente dito.

No âmbito do DESPACHO N° 217/2022/DECOR/CGU/AGU (Sequência "13" - NUP: 64317.068927/2021-07) que aprovou a referida NOTA, foram apresentadas considerações complementares as quais entendo relevante transcrever:

"1. Aprovo, nos termos do Despacho n. 199/2022/DECOR/CGU/AGU, a Nota n. 46/2022/DECOR/CGU/AGU.

2. A respeito da matéria, relacionada à competência para subscrição de contratos patrimoniais no âmbito de imóveis sob a gestão das Forças Armadas, vigora no âmbito da Advocacia-Geral da União o Parecer n. 10/2011/DECOR/CGU/AGU e subsequentes Despachos de aprovação, que, em ligeira síntese, fixou entendimento no sentido de que a Lei n. 5.651, de 1970, a Lei n. 5.658, de 1971, o Decreto-Lei n. 1.310, de 1974, e o Decreto n. 77.095, de 1976, continuam vigentes, por serem normas especiais em relação à Lei n. 9.636, de 1998, na forma do § 2º do art. 2º do Decreto-Lei n. 4.657, de 1942, de maneira que as Forças Armadas podem alienar e arrendar os imóveis sob sua administração na forma desta legislação especial.

3. O Parecer n. 5/2012/DECOR/CGU/AGU e subsequentes Despachos de aprovação foram exarados para aclarar dúvidas a respeito do alcance e abrangência do Parecer n. 10/2011/DECOR/CGU/AGU e, dentre outras conclusões, consolidou-se nessa manifestação que compete à atual Secretaria de Coordenação e Governança do Patrimônio da União do Ministério da Economia assinar os contratos de alienação e arrendamento de imóveis da União sob a administração das Forças Armadas, na esteira do que dispõe o art. 74 do Decreto-Lei n. 9.760, de 1976^[5], uma vez que a competência dos Comandos do Exército, da Marinha e da Aeronáutica nestes casos em que incidem a Lei n. 5.651, de 1970, a Lei n. 5.658, de 1971, o Decreto-Lei n. 1.310, de 1974, e o Decreto n. 77.095, de 1976, refere-se aos atos decisórios de alienação ou arrendamento, e não representam a completa ausência de participação da SPU/ME nestes procedimentos.

4. A Lei nº 9.636, de 1998, é, portanto, norma geral que disciplina a gestão do patrimônio imobiliário da União, e desta maneira suas disposições relacionadas às competências da Secretaria de Coordenação e Governança do Patrimônio da União do Ministério da Economia não revogam leis especiais, inclusive aquelas que lhe são anteriores, tais como a Lei nº 5.651, de 1970, e a Lei nº 5.658, de 1971.  

5. Nestes termos, as normas legais que conferem aos Comandos das Forças Armadas competência decisória a respeito da alienação e arrendamento de imóveis, nos estritos termos, condições, limites e finalidades explicitamente disciplinados pela legislação, são normas especiais em relação à Lei nº 9.636, de 1998, e prevalecem sobre a lei geral naquilo que expressamente disciplinarem, em atenção ao atributo da coerência que necessariamente deve conformar a exegese sistemática do ordenamento jurídico, e em consonância com a escorreita aplicação do critério da especialidade para resolução de antinomias, consagrado pelo § 2º do art. 2º da Lei de Introdução às normas do Direito Brasileiro (Decreto-Lei nº 4.657, de 1942).

6. A respeito da matéria, observa-se que a recente edição da Portaria SPU/ME nº 14.094, de 30 de novembro de 2021, confirma a vigência do entendimento posto no Parecer n. 5/2012/DECOR/CGU/AGU, pois enuncia no caput do seu art. 1º que os Superintendentes do Patrimônio da União ficam autorizados a "firmar os termos e contratos de aquisição, alienação, locação, arrendamento, aforamento, cessão, concessão, autorização e permissão relativos a imóveis da União, após deliberação pelas instâncias competentes", e o § 1º do seu art. 1º disciplina que "Nos contratos referentes às alienações de imóveis da União de que tratam as Leis nº 5.651, de 11 de dezembro de 1970, e nº 5.658, de 7 de junho de 1971, fica delegada a competência para a assinatura aos respectivos Comandantes das Forças Armadas".

7. A competência de que cuida o § 1º do art. 1º da Portaria SPU/ME nº 14.094, de 2021, corrobora, portanto, o entendimento consolidado pelo Parecer n. 5/2012/DECOR/CGU/AGU, no sentido de que, sem prejuízo do poder decisório dos Comandos das Forças Armadas, é atribuição da SPU/ME subscrever os contratos de alienação e arrendamento de que cuida a Lei n. 5.651, de 1970, a Lei n. 5.658, de 1971, o Decreto-Lei n. 1.310, de 1974, e o Decreto n. 77.095, de 1976. Referenciada delegação, além de corroborar a competência da SPU/ME, decorre do art. 6º, inciso IV, e art. 11 do Decreto-Lei n. 200, de 1967, segundo o qual a delegação de competência é princípio fundamental da Administração, que visa a "descentralização administrativa, com o objetivo de assegurar maior rapidez e objetividade às decisões, situando-as na proximidade dos fatos, pessoas ou problemas a atender".

8. Não se olvide que sobre a delegação de competências regulamenta o Decreto n. 83.937, de 1979, no parágrafo único do seu art. 2º, que "A delegação de competência não envolve a perda, pelo delegante, dos correspondentes poderes, sendo-lhe facultado, quando entender conveniente, exercê-los mediante avocação do caso, sem prejuízo da validade da delegação". Referenciado regulamento dispõe, ainda, que a delegação "Terá por objetivo acelerar a decisão dos assuntos de interesse público ou da própria administração" (art. 1º); que o ato de delegação "indicará a autoridade delegada, as atribuições objeto da delegação e, quando for o caso, o prazo de Vigência, que, na omissão, ter-se-á por indeterminado" (art. 2º) e que a "delegação poderá ser feita a autoridade não diretamente subordinada ao delegante" (art. 3º)^[6].

9. Isto posto, considerando que a Portaria SPU/ME nº 14.094, de 2021, ao atribuir competência aos Comandos das Forças Armadas para a subscrição dos contratos que especifica, confirma a competência da SPU/ME sobre a matéria, conclui-se que resta incólume o entendimento do Parecer n. 5/2012/DECOR/CGU/AGU e subsequentes Despachos de aprovação, sem prejuízo, evidentemente, da observância do ato de delegação que lhe é subsequente (Portaria SPU/ME nº 14.094, de 2021).

10. Sugere-se a restituição do feito para ciência da Consultoria Jurídica da União Especializada Virtual de Patrimônio, cientificando-se, ainda, a Consultoria Jurídica junto ao Ministério da Defesa, as Consultorias Jurídicas Adjuntas aos Comandos da Marinha, do Exército e da Aeronáutica, e a Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional, encarecendo a esta última que considere a possibilidade de demandar a Secretaria de Coordenação e Governança do Patrimônio da União do Ministério da Economia a estabelecer, mediante interlocução institucional com os Comandos das Forças Armadas, um fluxo procedimental conjunto que objetivamente delimite as etapas, atos processuais e as competências para a regular formalização dos contratos de que cuida o § 1º do art. 1º da Portaria SPU/ME nº 14.094, de 2021, e assim viabilize o cumprimento coordenado das  providências administrativas postas em lei como indispensáveis à segura destinação patrimonial". 

III.3 - COMPETÊNCIA DO COMANDANTE DA MARINHA DO BRASIL (MB) PARA ASSINATURA DO CONTRATO DE ALIENAÇÃO DOS IMÓVEIS DE DOMÍNIO DA UNIÃO ADMINISTRADOS PELO COMANDO DA MARINHA.

Por meio do Parecer n. 005/2012/DECOR/CGU/AGU, restou fixado entendimento de que competiria “à SPU, por meio do Superintendentes Estaduais do Patrimônio da União, a assinatura e a lavratura dos contratos de alienação e arrendamento dos imóveis da União administrados pelas Forças Armadas”.

Sem embargo, o parágrafo primeiro do artigo 1º da Portaria SPU nº 8.678, de 30 de setembro de 2022, que delega competências para as autoridades que mencionada para a prática de atos administrativos, prevê que "no caso de imóveis da União entregues formalmente à administração das Forças Armadas, fica delegada aos Comandantes das respectivas Forças a competência para a assinatura de contratos referentes às alienações de que tratam as Leis nº 5651, de 11 de dezembro de 1970, e nº 5.658, de 7 de junho de 1971, bem como os referente às cessões de uso onerosas e gratuitas, locações, arrendamentos, termos de permissão e autorização de uso e termos de concessões de direito real de uso".

No caso concreto objeto de análise, o Comandante do 1º Distrito Naval (1º DN) no documento de fl. 27 do processo administrativo digitalizado (Sequência "3" do SAPIENS 2.0) anuiu à alienação do domínio pleno de imóveis de propriedade da União jurisdicionados ao Comando da Marinha mediante permuta por edificações a construir, com natureza de obra de engenharia, apresentando justificativas motivadas quanto ao ganho patrimonial para a UNIÃO em razão da implantação de Próprios Nacionais Residenciais (PNR's) para atender a tripulação da Agência da Capitânia dos Portos em Paraty (AgParaty).

Neste aspecto, recomendo à Capitania dos Portos do Rio de Janeiro (CPRJ) complementar a instrução processual com a publicação ou a identificação do ato administrativo (portaria) do Comandante da Marinha que delegou competência ao Comandante do 1º Distrito Naval (1º DN)  para a prática de providência administrativa consubstanciada na anuência/concordância com a alienação do domínio pleno de imóveis de propriedade da União mediante permuta por edificações a construir.

III.4 - COMPETÊNCIA PARA AVALIAÇÃO DO IMÓVEL. FIXAÇÃO DE PREÇO MÍNIMO DE VENDA.

Segundo o Parecer n. 005/2012/DECOR/CGU/AGU, caberia “à SPU, por meio de seus representantes, proceder à avaliação dos bens imóveis da União administrados pelas Forças Armadas, para fins de alienação e arrendamento. Na falta de agentes avaliadores, as Forças poderão promover as avaliações necessárias, por órgãos próprios ou terceiros especializados, devendo os respectivos laudos serem levados, necessariamente, à homologação da SPU”.

Não obstante, a Medida Provisória nº 759, de 22 de dezembro de 2016, convertida na Lei Federal nº 13.465, de 11 de julho de 2017, acrescentou o artigo 11-A, parágrafo 2º, na Lei nº 9.636/98, o qual trouxe a previsão de que “os imóveis cedidos ou administrados por outros órgãos ou entidades da administração pública federal serão por estes avaliados, conforme critérios estabelecidos em ato da Secretaria do Patrimônio da União (SPU)”.

Com fundamento neste dispositivo legal, o art. 68, inciso III, da Instrução Normativa nº 05, de 28 de novembro de 2018, da Secretaria do Patrimônio da União, repetindo a redação constante da revogada Instrução Normativa SPU nº 02, de 2 de maio de 2017, previu que "prescindem de homologação da SPU as avaliações realizadas por militares ou servidores civis habilitados das forças armadas".

Desta feita, não mais nos parece necessário exigir a homologação, pela SPU, dos laudos de avaliação elaborados pelas Forças Armadas. Nesse sentido, o entendimento da  Consultoria Jurídica do Ministério do Planejamento (CONJUR/MP):

PARECER 01707/2017/DPC/CGJPU/CONJUR-MP/CGU/AGU

"I – Processo enviado a esta CONJUR pela SPU, por intermédio da Nota Técnica nº 20793/2017MP, pelo qual solicita análise e manifestação jurídica acerca da necessidade de homologação por parte do órgão patrimonial dos laudos de avaliação relativos a imóveis da União cuja gestão foi formalmente atribuída às Forças Armadas.

II – Histórico do entendimento da CONJUR/MP. O PARECER Nº 1252 5.12/2011/DPC/CONJURMP/CGU/AGU, citado pela SPU, foi posteriormente aditado pelo PARECER Nº 0007 5.3.1/2012/MAA/CONJURMP/CGU/AGU, o qual exigia a homologação. Entendimento corroborado no PARECER N. 005/2012/DECOR/CGU/AGU, devidamente aprovado pelo DESPACHO Nº 32/2012/SFT/CGU/AGU e pelo Advogado Geral da União. A Instrução Normativa SPU nº 01/2014 refletia esse último entendimento.

III – Alteração da conjuntura normativa. Medida Provisória nº 759, de 22 de dezembro de 2016, posteriormente convertida na Lei nº 13.465, de 11 de julho de 2017. Inclusão do art. 11A, parágrafo 2º, na Lei nº 9.636, de 15 de maio de 1998. Instrução Normativa SPU nº 02/2017 que já foi editada sob essa nova conjuntura.

IV – Competência para avaliação dos órgãos e entidades da Administração Pública federal que tenham recebido o respectivo imóvel através de entrega ou cessão. Pela desnecessidade de homologação pela SPU, seja o órgão integrante das Forças Armadas ou não. Em face do novo quadro normativo, não vislumbramos desacatamento ao entendimento formulado pela CGU (e aprovado pelo Advogado Geral da União) em 2012. (grifou-se)

V – Pela devolução dos autos à SPU para conhecimento e providências. Pela abertura de tarefa no SAPIENS à CJU/AM para que possa avaliar eventual reconsideração do entendimento manifestado no PARECER n. 00547/2017/CJUAM/CGU/AGU (NUP 67290.012330/201595) ou encaminhar a controvérsia diretamente ao crivo da CGU".

É importante destacar que permanece, contudo, a necessidade de avaliação do imóvel a ser alienado (vide artigo 5º, inciso III da IN SPU nº 05/2018), ser realizado conforme regramento previsto na Instrução Normativa SPU nº 05, de 28 de novembro de 2018.

Os (quatro) imóveis de domínio da União jurisdicionados ao Comando da Marinha com área total de 5.245,70 m², correspondente aos lotes nº 3, 4, 5 e 6, foram avaliados em R$ 2.300.000,00 (Dois milhões e trezentos ml reais), conforme Laudo de Avaliação elaborado pela empresa Elo Engenharia Comércio e Construções LTDA, datado de 10 de maio de 2022 (fls. 41/70 do processo administrativo digitalizado (Sequência "3" do SAPIENS 2.0).

III.5 - MODALIDADE LICITATÓRIA.

Autorizada a alienação dos bens imóveis da União sob a jurisdição do Comando do da Marinha, necessário que se observe os procedimentos previstos na Lei Federal nº 8.666, de 21 de junho de 1993, que estabelece regramento específico, assim dispondo o artigo 17, inciso I:

(...)

"Capítulo I

DAS DISPOSIÇÕES GERAIS

Seção VI

Das Alienações

Art. 17.  A alienação de bens da Administração Pública, subordinada à existência de interesse público devidamente justificado, será precedida de avaliação e obedecerá às seguintes normas:

I - quando imóveis, dependerá de autorização legislativa para órgãos da administração direta e entidades autárquicas e fundacionais, e, para todos, inclusive as entidades paraestatais, dependerá de avaliação prévia e de licitação na modalidade de concorrência, dispensada esta nos seguintes casos:" (grifou-se)

As razões de interesse público foram consignadas no DOCUMENTO DE FORMALIZAÇÃO DE DEMANDA (fls. 08/08-verso do processo administrativo digitalizado - Sequência "3" do SAPIENS 2.0). Quanto a modalidade licitatória, optou-se pela Concorrência conforme se infere do EDITAL DE LICITAÇÃO MODALIDADE CONCORRÊNCIA 03/2023 (fls. 10/26 do processo administrativo digitalizado (Sequência "3" do SAPIENS 2.0).

A licitação na modalidade CONCORRÊNCIA é adotada em razão do valor da contratação e também é utilizada em razão da natureza do objeto, independentemente do valor, conforme lição de Rafael Carvalho Rezende Oliveira,^[7] verbis:

(...)

"CAPÍTULO 17

LICITAÇÃO

17.10.1 Concorrência

A concorrência é a modalidade de licitação que possui maiores formalidades, pois é exigida, normalmente, para contratações de grande vulto econômico.

Os valores estimados do futuro contrato, que exigem a formalização da concorrência, estão definidos no art. 23, I, c, e II, c, da Lei 8.666/1993, atualizados pelo Decreto 9.412/2018:

a) obras e serviços de engenharia: valor acima de R$ 3.300.000,00; e

b) compras e demais serviços: valor acima de R$ 1.430.000,00.

Registre-se que o Decreto 9.412/2018 atualizou os valores da concorrência, da tomada de preços e do convite, indicados, até então, no art. 23, I e II, da Lei 8.666/1993, conforme autorização expressamente conferida pelo próprio art. 120 da Lei de Licitações.

No caso de consórcios públicos, aplicar-se-á o dobro desses valores quando formado por até três entes da Federação, e o triplo, quando formado por maior número (art. 23, § 8.º, da Lei 8.666/1993).

Em determinados casos, a Lei exige a concorrência em razão da natureza do futuro contrato, independentemente do seu respectivo valor. Nesse sentido, o art. 23, § 3.º, da Lei de Licitações elenca algumas dessas hipóteses, a saber:

a) compra ou alienação de bens imóveis, ressalvados os casos previstos no art. 19 da Lei; (os destaques não constam do original)

b) concessões de direito real de uso; e

c) licitações internacionais. Existem outras hipóteses previstas em leis especiais (ex.: concessão de serviço público – art. 2.º, II, da Lei 8.987/1995).

Em razão do vulto do contrato, deve ser permitida a participação de todo e qualquer interessado na fase inicial de habilitação preliminar (princípio da universalidade), com ampla divulgação da licitação (art. 22, § 1.º, da Lei 8.666/1993)."

Assim preconiza o parágrafo 3º do artigo 23 da Lei Federal nº 8.666/1993:

(...)

"Capítulo II

Da Licitação

Seção I

Das Modalidades, Limites e Dispensa

Art. 23.  As modalidades de licitação a que se referem os incisos I a III do artigo anterior serão determinadas em função dos seguintes limites, tendo em vista o valor estimado da contratação:

(...)

§ 3º A concorrência é a modalidade de licitação cabível, qualquer que seja o valor de seu objeto, tanto na compra ou alienação de bens imóveis, ressalvado o disposto no art. 19, como nas concessões de direito real de uso e nas licitações internacionais, admitindo-se neste último caso, observados os limites deste artigo, a tomada de preços, quando o órgão ou entidade dispuser de cadastro internacional de fornecedores ou o convite, quando não houver fornecedor do bem ou serviço no País." (Redação dada pela Lei nº 8.883, de 1994) (grifou-se)

Portanto, a concorrência consiste na modalidade de licitação cabível para objeto envolvendo alienação do domínio pleno de imóveis de propriedade da União jurisdicionado ao Comando da Marinha mediante permuta por edificações a construir.

III.6 - ENQUADRAMENTO COMO OBRA OU SERVIÇO DE ENGENHARIA.

Os autos administrativos foram instruídos com Documento de Formalização de Demanda (fl. 08),  Edital de Licitação na modalidade Concorrência (fls. 10/26) e respectivos anexos (fls. 28/40), Laudo de Avaliação (fls. 41/71), Projeto Básico (fls. 72/87) e respectivos apêndices (fls. 88/105), e demais documentos discriminados no TERMO DE AUTUAÇÃO de fls. 02/03 do processo administrativo.

Realizada análise jurídica quanto ao aspecto da gestão patrimonial imobiliária, considerando o enquadramento do objeto da contrapartida como obra ou serviço de engenharia, submeto a presente manifestação jurídica à ciência do Coordenador da e-CJU/PATRIMÔNIO quanto a conveniência de análise especializada da Consultoria Jurídica da União Especializada Virtual em Obras e Serviços de Engenharia (e-CJU/ENGENHARIA), relativamente às edificações a construir em contrapartida à alienação dos imóveis de propriedade da União jurisdicionados ao Comando da Marinha.

Destaco que a análise aqui empreendida circunscreve-se aos aspectos legais envolvidos, não incumbido a esta unidade jurídica imiscuir-se no exame dos aspectos de economicidade, oportunidade, conveniência, assim como as questões técnicas e financeiras envolvidas na licitação na modalidade CONCORRÊNCIA para alienação de 4 (quatro) imóveis de domínio da União jurisdicionados ao Comando da Marinha mediante permuta tendo como contrapartida edificações a construir conforme diretriz inserta na Boa Prática Consultiva (BPC) nº 7.^[8]

Tal entendimento está lastreado no fato de que a prevalência do aspecto técnico ou a presença de juízo discricionário determinam a competência e a responsabilidade da autoridade administrativa pela prática do ato.

Neste sentido, a Boa Prática Consultiva (BPC) nº 7, cujo enunciado é o que se segue:

"Enunciado

A manifestação consultiva que adentrar questão jurídica com potencial de significativo reflexo em aspecto técnico deve conter justificativa da necessidade de fazê-lo, evitando-se posicionamentos conclusivos sobre temas não jurídicos, tais como os técnicos, administrativos ou de conveniência ou oportunidade, podendo-se, porém, sobre estes emitir opinião ou formular recomendações, desde que enfatizando o caráter discricionário de seu acatamento." (grifou-se)

IV - CONCLUSÃO

Em face do anteriormente exposto, observado a(s) recomendação(ões) sugerida(s) no(s) item(ns) "43." desta manifestação jurídica, abstraídos os aspectos de conveniência e oportunidade do Administrador, nos limites da lei, e as valorações de cunho econômico–financeiro, ressalvadas, ainda, a manutenção da conformidade documental com as questões de ordem fática, técnica e de cálculo, ínsitas à esfera administrativa, essenciais até mesmo para a devida atuação dos órgãos de controle, o feito está apto para a produção dos seus regulares efeitos, tendo em vista não conter vício insanável com relação à forma legal que pudesse macular o procedimento.

Em razão do advento da PORTARIA NORMATIVA CGU/AGU Nº 10, de 14 de dezembro de 2022, publicada no Suplemento "A" do Boletim de Serviço Eletrônico (BSE) nº 50, de 14 de dezembro de 2022, que dispõe sobre a organização e funcionamento das Consultorias Jurídicas da União Especializadas Virtuais (e-CJUs), convém ressaltar que as manifestações jurídicas (pareceres, notas, informações e cotas) não serão objeto de obrigatória aprovação pelo Coordenador da e-CJU, conforme estabelece o artigo 22, caput, do aludido ato normativo.

Realizada análise jurídica quanto ao aspecto da gestão patrimonial imobiliária, ao protocolo da Consultoria Jurídica da União Especializada Virtual de Patrimônio (e-CJU/PATRIMÔNIO) para envio do processo a e-CJU/ENGENHARIA, mediante abertura de tarefa no SISTEMA AGU SAPIENS 2.0, para análise especializada quanto aos aspectos jurídicos relacionados às OBRAS DE ENGENHARIA objeto da licitação na modalidade CONCORRÊNCIA.

Após o atendimento da providência prevista no item "62.", deverá ser dada ciência à Consultoria Jurídica da União no Estado do Rio de Janeiro (CJU-RJ) da elaboração desta manifestação jurídica e do envio do processo a e-CJU/ENGENHARIA.

Vitória-ES., 10 de abril de 2023.

(Documento assinado digitalmente)

 Alessandro Lira de Almeida

Advogado da União

Matrícula SIAPE nº 1332670

Atenção, a consulta ao processo eletrônico está disponível em https://supersapiens.agu.gov.br mediante o fornecimento do Número Único de Protocolo (NUP) 63026001252202382 e da chave de acesso 157f0e02