ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA JURÍDICA DA UNIÃO ESPECIALIZADA VIRTUAL DE PATRIMÔNIO
NÚCLEO JURÍDICO

PARECER n. 00226/2023/NUCJUR/E-CJU/PATRIMÔNIO/CGU/AGU

 

NUP: 10154.110801/2020-34

INTERESSADOS: SPU/SC - SUPERINTENDÊNCIA DO PATRIMÔNIO DA UNIÃO EM SANTA CATARINA

ASSUNTOS: TERRENO DE MARINHA E OUTROS

 

EMENTA: Consulta. Território quilombola em terreno de marinha. Instrumento de destinação adequado.
Terras públicas federais inalienáveis. Concessão de direito real de uso. Demarcação não homologada. Termo de Autorização de Uso Sustentável – TAUS para posterior conversão.
A existência de unidade de conservação não é critério para escolha do instrumento de destinação, que se define pela alienabilidade ou inalienabilidade do bem.
Transferência para o INCRA. Instrumento de destinação criado na Lei 4.504, de 30 de novembro de 1994 para projetos de assentamento e reforma agrária.
Legislação: ADCT, art. 68; Decreto 4.887 de 20 de novembro de 2013, arts. 10 e 11;  Instrução Normativa INCRA nº 57 de 20 de outubro de 2009, art. 18; Portaria Interministerial nº 210, de 13 de junho de 2014, arts. 1º, 4º e 7º; Portaria SPU nº 89, de 15 de abril de 2010, arts. 1º, 2º, 3º e 11; Instrução Normativa SPU nº 2, de 18 de dezembro de 2014, arts.  18, 20, 34 e 35; Lei 4.504, de 30 de novembro de 1994, art. 10, § 3º.
Outras referências: NOTA JURÍDICA n. 00009/2023/NUCJUR/E-CJU/PATRIMÔNIO/CGU/AGU, NUP: 00688.000413/2021-45; PARECER n. 01447/2018/EMS/CGJPU/CONJUR-MP/CGU/AGU, NUP: 04905.000002/2017-12.

 

Relatório:

 

Trata-se de processo encaminhado pela SPU/SC com consulta, formulada nos seguintes termos:

 

4. Importante registrar que a demarcação das terras de marinha naquela parte da Ilha de Santa Catarina não está homologada. Embora a SPU/SC tenha realizado os estudos para a demarcação da LPM/1831 nos termos da legislação patrimonial da União, conforme processos administrativos específicos,os procedimentos relativos à homologação ainda não foram concluídos, estando, em tese, sujeita a alterações.
(...)
12. Em resposta, informamos que a SPU/SC identificou a existência de terras de marinha e acrescidos de marinha dentro do perímetro do Território Quilombola e, consequentemente, dentro do PAERVE. O quantitativo dessas áreas foi realizado com base no levantamento topográfico original da gleba, conforme explicamos no parágrafo 3º, todavia, uma vez alterado o perímetro daquela, torna-se necessário novo levantamento. Quanto ao destaque dessas terras de marinha, informamos que não houve repasse ao Estado de Santa Catarina em nenhum momento e que não há qualquer procedimento em curso com esse fim.
13. O destaque do patrimônio imobiliário federal, acima mencionado, consubstancia-se nos procedimentos de destinação usuais, elencados na legislação patrimonial. No caso de uma eventual destinação dos terrenos de marinha e acrescidos ao Estado de Santa Catarina, para compor o PAERVE, o usual é a “cessão gratuita”. Por outro lado, a destinação de terras da União para o INCRA, para projetos de assentamento de famílias, é realizada por meio de “transferência”. Todavia, a destinação de terras de marinha/acrescidos para o INCRA seria um caso sem precedentes, cuja possibilidade jurídica constitui dúvida. Desse modo, sugerimos consulta à CJU/SC, para responder às seguintes questões:
Considerando que o Território Quilombola Vidal Martins está completamente inserido no Parque Estadual do Rio Vermelho – PAERVE e que parte dessa área é composta de terras de marinha e acrescidos, questionamos:
a) seria possível a destinação dessas terras ao INCRA por meio do instrumento de transferência?
b) caso não seja juridicamente possível a transferência, poderia a SPU/SC realizar a cessão gratuita dessas terras ao Estado de Santa Catarina, especificamente para utilização pela comunidade quilombola, conforme as determinações do INCRA?
Destaquei da Nota Técnica 4762 (32474890) SEI 10154.110801/2020-34 / pg. 570)

 

O processo no sistema SEI, no momento desta análise, conta com 46 registros e gera um PDF (excluído o arquivo SEI 27608373, que não está acessível) com 572 (quinhentos e setenta e duas) páginas, tratando da regularização de terras quilombolas.

 

Como a dúvida foi clara e objetivamente exposta, é desnecessário relatar as minúcias do processo.

 

Processo redistribuído em razão de licença médica, com pedido de prioridade. É o relatório.

 

Análise.

 

Como visto, a questão é saber qual instrumento de destinação deve ser utilizado para destinar o imóvel correspondente ao Território Quilombola Vidal Martins, que está inserido no Parque Estadual do Rio Vermelho – PAERVE.

 

A Constituição da República de 1988 concedeu proteção jurídica aos remanescentes das comunidades dos quilombos sobre as terras que ocupam, conforme artigo 68 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias (ADCT):

 

Art. 68. Aos remanescentes das comunidades dos quilombos que estejam ocupando suas terras é reconhecida a propriedade definitiva, devendo o Estado emitir-lhes os títulos respectivos.

 

Em 20 de novembro de 2003, foi editado o Decreto nº 4.887, que transferiu ao INCRA a competência para "a identificação, reconhecimento, delimitação, demarcação e titulação das terras ocupadas pelos remanescentes das comunidades dos quilombos".

 

O referido Decreto teve sua constitucionalidade impugnada na ADI nº 3239, que foi julgada improcedente. Tal norma determina:

 

Art. 10.  Quando as terras ocupadas por remanescentes das comunidades dos quilombos incidirem em terrenos de marinha, marginais de rios, ilhas e lagos, o INCRA e a Secretaria do Patrimônio da União tomarão as medidas cabíveis para a expedição do título.
       
Art. 11.  Quando as terras ocupadas por remanescentes das comunidades dos quilombos estiverem sobrepostas às unidades de conservação constituídas, às áreas de segurança nacional, à faixa de fronteira e às terras indígenas, o INCRA, o IBAMA, a Secretaria-Executiva do Conselho de Defesa Nacional, a FUNAI e a Fundação Cultural Palmares tomarão as medidas cabíveis visando garantir a sustentabilidade destas comunidades, conciliando o interesse do Estado.

 

A Instrução Normativa INCRA nº 57 de 20/10/2009:

 

Art. 18. Se as terras reconhecidas e declaradas incidirem sobre terrenos de marinha, marginais de rios, ilhas e lagos, a Superintendência Regional do INCRA encaminhará o processo a SPU, para a emissão de título em benefício das comunidades quilombolas.

 

Para otimizar os procedimentos de destinação de terras da União ocupadas por comunidades quilombolas, foi editada a Portaria Interministerial nº 210, de 13 de junho de 2014,  promovendo a delegação e subdelegação da competência para outorgar a Concessão de Direito Real de Uso (CDRU) ou a transferência do domínio pleno, respectivamente, ao Ministro de Estado do Desenvolvimento Agrário e ao Presidente do INCRA.

 

Art. 1º Fica delegada ao Ministro de Estado do Desenvolvimento Agrário, a competência para outorgar a beneficiários de projetos federais de assentamento de reforma agrária e a grupos remanescentes das comunidades dos quilombos a Concessão de Direito Real de Uso - CDRU ou a transferência do domínio pleno de terrenos rurais da União, contemplados nos incisos I, III, IV e VII do art. 20 da Constituição Federal, que estejam sob gestão exclusiva da Secretaria do Patrimônio da União do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão - SPU/MP.
Parágrafo único. A delegação de que trata o caput abrange as áreas da União caracterizadas como várzeas, ilhas, terrenos de marinha, terrenos marginais e seus acrescidos, bem como outras áreas adquiridas ou atribuídas legalmente à União, apenas quando geridas exclusivamente pela SPU/MP.
Art. 2º Ficam subdelegadas, do Ministro do Desenvolvimento Agrário para o Presidente do Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária, as competências executivas para a outorga a que se refere o art. 1º, e para a condução dos procedimentos administrativos a ela inerentes.
(...)
Art. 4º Os terrenos a que se refere o art. 1º desta Portaria, abrangidos por projeto federal de assentamento de reforma agrária ou de remanescentes das comunidades de quilombos, serão titulados:
I - individual ou coletivamente, quando destinados aos beneficiários dos projetos de reforma agrária; e
II - exclusivamente a título coletivo e pró-indiviso, quando reconhecidos aos remanescentes das comunidades dos quilombos, e, neste caso:
a) pelo quantitativo de área apurado no Relatório Técnico de Identificação e Delimitação - RTID, quando existente este; ou
b) pelo quantitativo de área que for apurado pelo INCRA nos seus trabalhos de campo, quando, inexistindo RTID, a comunidade já estiver certificada pela Fundação Cultural Palmares - FCP.
§ 1º A situação referida na alínea "b" do inciso II deste artigo e os trabalhos de campo e demais procedimentos a ela correspondentes regular-se-ão em norma administrativa do INCRA, que assegure aos interessados o devido processo legal, notadamente as consultas previstas no art. 8º do Decreto nº 4887, de 20 de novembro de 2003.
§ 2º Nas áreas indubitavelmente da União, pendentes de incorporação ao seu patrimônio, a SPU/MP e o INCRA poderão outorgar conjuntamente os Termos de Autorização de Uso Sustentável - TAUS, nos termos da Portaria SPU/MP nº 89, de 15 de abril de 2010, havendo interesse dos beneficiários de projetos federais de assentamento de reforma agrária e dos grupos remanescentes das comunidades dos quilombos.

 

(...)

 

 
Art. 7º As outorgas de terras federais autorizadas por esta norma operar-se-ão a título de:
I - domínio pleno, para ocorrências fundiárias situadas sobre terras públicas federais alienáveis;ou
II - concessão de direito real de uso, para ocorrências fundiárias situadas sobre terras públicas federais inalienáveis.
§ 1º Quando a área a ser titulada para os fins do art. 1º desta norma se encontrar sob gestão de outro órgão público, incumbirá à SPU/MP por demanda do INCRA buscar a reversão do imóvel à sua administração.
§ 2º Nos títulos expedidos com fundamento nesta Portaria:
I - constará expressa referência ao inciso deste artigo que servir de fundamento à titulação; e
II - será observado, no que couber, o disposto na legislação e demais normas de regulação vigentes.
 

A Portaria SPU nº 89, de 15 de abril de 2010 determina:

 

Art. 1º Disciplinar a utilização e o aproveitamento dos imóveis da União em favor das comunidades tradicionais, com o objetivo de possibilitar a ordenação do uso racional e sustentável dos recursos naturais disponíveis na orla marítima e fluvial, voltados à subsistência dessa população, mediante a outorga de Termo de Autorização de Uso Sustentável - TAUS, a ser conferida em caráter transitório e precário pelos Superintendentes do Patrimônio da União. Parágrafo único. A autorização prevista no caput poderá compreender as áreas utilizadas tradicionalmente para fins de moradia e uso sustentável dos recursos naturais, contíguas ou não.
 
Art. 2º. O Termo de Autorização de Uso Sustentável – TAUS poderá ser outorgado a comunidades tradicionais que ocupem ou utilizem as seguintes áreas da União:
I - áreas de várzeas e mangues enquanto leito de corpos de água federais;
II - mar territorial,
III - áreas de praia marítima ou fluvial federais;
IV - ilhas situadas em faixa de fronteira;
V - acrescidos de marinha e marginais de rio federais;
VI - terrenos de marinha e marginais presumidos.
§1º. As áreas da União elencadas nos incisos I a V deste artigo são consideradas indubitavelmente da União, por força constitucional, e sobre elas qualquer título privado é nulo.
§2º. A Superintendência do Patrimônio da União elaborará Relatório da Comissão de Demarcação fundamentando o domínio da União no caso de áreas utilizadas por comunidades tradicionais inteiramente situadas em terrenos presumidamente de marinha e marginais da União.

 

Art. 3º. O Termo de Autorização de Uso Sustentável – TAUS poderá ser outorgado conjuntamente, sem a necessidade de identificar os limites entre as terras de domínio público, quando as comunidades tradicionais utilizarem áreas de diferentes órgãos federais ou entes federativos. Parágrafo único. No caso da titulação conjunta mencionada no caput deste artigo todos os órgãos federais ou entes federativos titulares do domínio das áreas públicas deverão assinar o Termo de Autorização de Uso Sustentável - TAUS, sob pena de sua nulidade.
 
(...)
 
Art. 11 - O Termo de Autorização de Uso Sustentável - TAUS inicia o processo de regularização fundiária, podendo ser convertido em Concessão de Direito Real de Uso -CDRU.
Parágrafo único: Os instrumentos de regularização citados no caput deverão conter cláusula expressa de que o corpo d'água, no período de cheia, das áreas de que trata esta Portaria, se mantém sob o uso comum do povo para navegação, prática de atividades pesqueiras e acesso público, sendo vedado restringir ou dificultar seu acesso, por qualquer meio.

 

A Instrução Normativa SPU nº 2, de 18 de dezembro de 2014 determina:

 

Art. 18 O Título de Reconhecimento de Domínio aplica-se aos remanescentes das comunidades de quilombos e deve seguir a delegação disposta na Portaria Interministerial nº 210/2014, de 16/06/2014.
§ 1º Como direito subjetivo garantido pela Constituição Federal, a titulação à comunidade remanescente de quilombo ocupante de área da União será obrigatoriamente conferida pelo Poder Público, não se submetendo à análise de conveniência e oportunidade administrativa.
§ 2º Em terrenos de marinha ou acrescidos de marinha o reconhecimento de domínio aos remanescentes das comunidades de quilombos será realizado por meio da CDRU.
§ 3º O Título de Reconhecimento de Domínio ou de Concessão de Direito Real de Uso será coletivo e pró-indiviso, em nome da associação representante da comunidade remanescente de quilombo legalmente constituída, sem qualquer ônus financeiro, com obrigatória inserção de cláusula de inalienabilidade, imprescritibilidade e impenhorabilidade, nos termos do Decreto nº 4.887/2003, art. 17, e IN nº 57 do INCRA, de 20/10/2009, art. 24.
 
Art. 20 O Termo de Autorização de Uso Sustentável - TAUS poderá ser outorgado em caráter excepcional, transitório e precário, nos termos da Portaria SPU nº 89/2010, às comunidades tradicionais que ocupam ou utilizam as seguintes áreas da União:
I - áreas de várzeas e mangues, enquanto leito de corpos de água federais;
II - mar territorial;
III - áreas de praia marítima ou fluvial federais;
IV - ilhas federais fluviais, oceânicas ou situadas em faixa de fronteira;
V - acrescidos de marinha e marginais de rio federais;
VI - terrenos de marinha e marginais presumidos.
Parágrafo único. O Termo de Autorização de Uso Sustentável poderá ser outorgado nas seguintes modalidades:
I - coletiva, em nome de uma coletividade de famílias ou de sua entidade comunitária representativa: por poligonal fechada com coordenadas de pontos geodésicos da área utilizada para fins de moradia ou área de uso tradicional coletivo dos recursos naturais;
II - individual, de área circunscrita, conforme o caso: a uma área definida em poligonal fechada por pontos georreferenciados, respeitados os limites de tradição das posses existentes no local ou a um raio de até 500m, a partir de um ponto geodésico georreferenciado estabelecido no local de moradia do requerente, respeitados os limites de tradição das posses existentes no local.
 
(...)
 
Art. 34 O Termo de Autorização de Uso Sustentável - TAUS, o Título de Reconhecimento de Domínio ou a Concessão de Direito Real de Uso - CDRU aos remanescentes das comunidades de quilombos não são transferíveis por ato intervivos, mas apenas por sucessão legitima ou testamentária.
§1º É vedada a transferência do Termo de Autorização de Uso Sustentável em áreas de várzeas, mangues e praias marítimas litorâneas, cuja finalidade é garantir a posse tradicional de comunidades tradicionais e preservação do meio ambiente.
§2º No caso de falecimento do beneficiário, os seus sucessores, se caracterizados como comunidade tradicional, deverão receber novo termo.
 
Art. 35 Poderá haver mudança do regime de utilização, promovida de ofício ou a pedido da parte interessada, após análise de oportunidade e conveniência por parte da SPU, dos imóveis da União regularizados, sem mudança de beneficiário responsável pelo imóvel, nos seguintes casos:
I - Conversão do TAUS em CDRU ou CUEM, após o processo demarcatório da Linha de Preamar Médio - LPM ou Linha Média de Enchentes Ordinárias - LMEO, em qualquer área do território nacional, ou da demarcação simplificada, quando se tratar de área localizada na Amazônia Legal;
(...)
 

Já a transferência para o INCRA é instrumento de destinação criado na Lei 4.504, de 30 de novembro de 1994, para assentamentos e reforma agrária:

 

Art. 10. O Poder Público poderá explorar direta ou indiretamente, qualquer imóvel rural de sua propriedade, unicamente para fins de pesquisa, experimentação, demonstração e fomento, visando ao desenvolvimento da agricultura, a programas de colonização ou fins educativos de assistência técnica e de readaptação.
§ 1° Somente se admitirá a existência de imóveis rurais de propriedade pública, com objetivos diversos dos previstos neste artigo, em caráter transitório, desde que não haja viabilidade de transferi-los para a propriedade privada.
§ 2º Executados os projetos de colonização nos imóveis rurais de propriedade pública, com objetivos diversos dos previstos neste artigo, em caráter transitório.
§ 3º Os imóveis rurais pertencentes à União, cuja utilização não se enquadre nos termos deste artigo, poderão ser transferidos ao Instituto Brasileiro de Reforma Agrária, ou com ele permutados por ato do Poder Executivo.
 

No portal do Ministério da Economia consta:

 

17. Transferência (gratuita): Previsto no art. 10 da Lei nº 4.504, de 1964, esse instrumento permite viabilizar projetos de assentamento e reforma agrária. A transferência se assemelha a uma doação e é realizada para o Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária (Incra). A manutenção da expressão “transferência do domínio pleno”, consagrada pelo uso, permite uma melhor identificação com o art. 10, §3º, da Lei nº 4.504, de 1964. Outros tipos de transferência são possíveis, mediante autorização legislativa específica.
 

Já o fato de estar inserido em uma Unidade de Conservação, ao nosso juízo, não afeta a escolha do instrumento de destinação, uma vez que o critério regulamentar, como visto acima, é tão somente a alienabilidade.

 

Reforça este entendimento o fato do Decreto Estadual nº 308 de 24/05/2007, com elogiável percepção, ter ressalvao a propriedade da União.

 
Art. 2º - Parágrafo Único - Os bens imóveis de qualquer espécie de domínio da União não estão abrangidos pelo presente Decreto, para os quais o Governo do Estado promoverá as medidas indispensáveis junto ao Ministério da Marinha e ao Serviço do Patrimônio da União do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, no sentido de ser autorizada a inclusão dos mesmos, situados na área referida, ao patrimônio do Parque.
 

Portanto, tratando a discussão da parte do imóvel da União, não parece estar abrangida pela Unidade de Conservação Estadual.

 

E nos termos do art. 11 do Decreto 4.887 de 20 de novembro de 2013 e art. 42 da Lei 9.885 de 18 de julho de 2000, cabe aos Órgãos competentes compatibilizar os interesses envolvidos, não sendo este ponto objeto desta análise.

 

Aqui o que se afirma é que a existência de Unidade de Conservação, neste caso, não afeta a escolha do instrumento de destinação, que é definido pela alienabilidade ou inalienabilidade do imóvel, nos termos do art. 7º da Portaria Interministerial nº 210, de 13 de junho de 2014.

 

Conclusão.

 

Respondendo objetivamente a consulta:

 

Considerando que o Território Quilombola Vidal Martins está completamente inserido no Parque Estadual do Rio Vermelho – PAERVE e que parte dessa área é composta de terras de marinha e acrescidos, questionamos:

a) seria possível a destinação dessas terras ao INCRA por meio do instrumento de transferência?

 

Não. Como visto acima a transferência é instrumento para reforma agrária, que é substancialmente diferente da regularização das comunidades quilombolas.

 

b) caso não seja juridicamente possível a transferência, poderia a SPU/SC realizar a cessão gratuita dessas terras ao Estado de Santa Catarina, especificamente para utilização pela comunidade quilombola, conforme as determinações do INCRA?

 

Não. A cessão não atenderia o art. 68 dos ADCT nem o regulamento.

 

Ao nosso juízo, o instrumento de destinação definitivo a ser utilizado é a CDRU (coletiva). Como a SPU informa que a LPM ainda não está homologada, parece-nos que no momento pode ser utilizado o Termo de Autorização de Uso Sustentável (TAUS), a ser outorgado conjuntamente nos termos da Portaria SPU/MP nº 89, de 15 de abril de 2010, conforme § 2º do art. 4º da Portaria Interministerial nº 210, de 13 de junho de 2014.

 

Dispensada a aprovação, nos termos do Regimento Interno.

 

 

É o parecer.

 

Brasília, 30 de março de 2023.

 

 

LUÍS EDUARDO NOGUEIRA MOREIRA

ADVOGADO DA UNIÃO

 

 


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