ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA JURÍDICA DA UNIÃO ESPECIALIZADA VIRTUAL DE PATRIMÔNIO
NÚCLEO JURÍDICO

INTERESSADOS: UNIÃO (MINISTÉRIO DA JUSTIÇA E SEGURANÇA PÚBLICA/DEPARTAMENTO DE POLÍCIA FEDERAL/SUPERINTENDÊNCIA REGIONAL DE POLÍCIA FEDERAL NO ESTADO DO RIO DE JANEIRO/DELEGACIA DA POLÍCIA FEDERAL EM NITERÓI - MJSP/DPF/SR/PF-RJ/DPF-NRI) E EMPRESA DE OBRAS PÚBLICAS DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO (EMOP/RJ).

ASSUNTOS: PROCESSO ADMINISTRATIVO. BENS PÚBLICOS. BEM IMÓVEL DE PROPRIEDADE DA EMPRESA DE OBRAS PÚBLICAS DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO (EMOP/RJ). CESSÃO DE USO. ASSESSORAMENTO JURÍDICO. CONSULTA FORMULADA. ORIENTAÇÃO JURÍDICA.

O Servidor Público Federal ocupante do cargo de Agente de Polícia Federal integrante da Gestão de Contratos do Setor de Administração e Logística Policial da Superintendência Regional de Polícia Federal no Estado do Rio de Janeiro, por intermédio do OFÍCIO Nº 141/2023/GESCON/SELOG/SR/PF/RJ, assinado eletronicamente em 29 de março de 2023 (SEI nº 28147609), disponibilizado a e-CJU/PATRIMÔNIO o link de acesso ao Sistema Eletrônico de informações (SEI) no SISTEMA AGU SAPIENS 2.0 em 29 de março de 2023, encaminha o processo para análise e manifestação, nos termos do artigo 11, inciso VI, alínea “b”, da Lei Complementar Federal nº 73, de 10 de fevereiro de 1993, que instituiu a Lei Orgânica da Advocacia-Geral da União e do artigo 19, incisos I e II, do Ato Regimental AGU nº 5, de 27 de setembro de 2007.

Trata-se de solicitação de assessoramento jurídico (orientação jurídica) referente a consulta envolvendo questionamentos sobre procedimento para cessão de uso de imóvel de propriedade da Empresa de Obras Públicas do Estado do Rio de Janeiro (EMOP), utilizado atualmente pela Secretaria de Estado de Polícia Civil (SEPOL), para a Superintendência Regional de Polícia Federal no Estado do Rio de Janeiro (SR/PF-RJ), objetivando a construção da nova sede da Delegacia de Polícia Federal em Niterói (DPF/NRI).

A presente manifestação jurídica tem o escopo de assessorar a autoridade competente para a prática do ato, para que dele não decorra nenhuma responsabilidade pessoal a ela, e também para que seja observado o princípio da legalidade e os demais que norteiam a atuação da Administração.

Desta forma, cercando-se a autoridade de todas as cautelas para a prática do ato, e documentando-as nos autos, a princípio cessa a sua responsabilidade pessoal por eventuais decorrências não satisfatórias.

A atribuição da e-CJU/PATRIMÔNIO é justamente apontar possíveis riscos do ponto de vista jurídico e recomendar alguma providência para salvaguardar a autoridade assessorada, a quem, em seu juízo discricionário, compete avaliar a real dimensão do risco e a necessidade de se adotar ou não a cautela recomendada.

Disso se conclui que a parte das observações aqui expendidas não passam de recomendações, com vistas a salvaguardar a autoridade administrativa assessorada, e não vinculá-la. Caso opte por não acatá-las, não haverá ilegalidade no proceder, mas simples assunção do risco. O acatamento ou não das recomendações decorre do exercício da competência discricionária da autoridade assessorada.

Já as questões que envolvam a legalidade,^[1] de observância obrigatória pela Administração, serão apontadas, ao final deste parecer, como óbices a serem corrigidos ou superados. O prosseguimento do feito, sem a correção de tais apontamentos, será de responsabilidade exclusiva do órgão, por sua conta e risco.

Por outro lado, é certo que a análise dos aspectos técnicos da demanda sob análise não está inserido no conjunto de atribuições/competências afetas a e-CJU/PATRIMÔNIO, a qual não possui conhecimento específico nem competência legal para manifestar-se sobre questões que extrapolam o aspecto estritamente jurídico.

Para melhor contextualização e compreensão da consulta submetida a apreciação da e-CJU/PATRIMÔNIO, unidade de execução da Consultoria-Geral da União (CGU), Órgão de Direção Superior da Advocacia-Geral da União (AGU), reputo relevante transcrever a íntegra do DESPACHO existente no Documento SEI nº 27349206 elaborado pelo Setor de Administração e Logística Policial da Superintendência Regional de Polícia Federal no Estado do Rio de Janeiro (SELOG/SR/PF-RJ), no qual há um relato da situação fática e do(s) questionamento(s) formulado(s), verbis:

Considerando o anteriormente exposto, procederei a análise da solicitação de assessoramento jurídico (orientação jurídica) relacionada ao(s) seguinte(s) questionamento(s)formulado(s):

A Empresa de Obras Públicas do Estado do Rio de Janeiro (EMOP) foi criada pelo Decreto Estadual nº 81, de 06 de maio de 1975, sendo-lhe assegurada personalidade jurídica de direito privado a partir da data de registro dos seus Estatutos na Junta Comercial do Estado como empresa.

Segundo o Estatuto Social consolidado com base nas alterações estatutárias aprovadas na Assembleia Geral Extraordinária realizada em 03 de julho de 2091, cuja ATA foi publicada no Diário Oficial do Estado do Rio de Janeiro (DOERJ) nº 124, de 05 de julho de 2019, a Empresa de Obras Públicas do Estado do Rio de Janeiro (EMOP) constitui empresa pública da Administração Indireta do Estado do Rio de Janeiro, vinculada à Secretaria de Infraestrutura e Obras, dotada de personalidade jurídica de direito privado, patrimônio próprio e autonomia administrativa.

O Decreto Estadual nº 46.188, de 06 de dezembro de 2017, que regulamenta, no âmbito do Estado do Rio de Janeiro, a Lei Federal nº 13.303, de 30 de junho de 2016, que dispõe sobe o Estatuto Jurídico da Empresa Pública, da Sociedade de Economia Mista e de suas Subsidiárias, define no artigo 2º, inciso II, empresa pública como "empresa estatal^[2] cuja maioria do capital votante pertença diretamente ao Estado do Rio de Janeiro e cujo capital seja constituído de recursos provenientes exclusivamente do setor público".

O artigo 6º, inciso IV, do Estatuto Social da Empresa de Obras Públicas do Estado do Rio de Janeiro (EMOP), prevê que o seu patrimônio será constituído pelos seus bens móveis e imóveis.

O artigo 38, inciso II, prescreve ser competência de qualquer Diretor, no âmbito de suas atribuições específicas e em conjunto com o Diretor Presidente, a prática dos atos de gestão necessários ao funcionamento da empresa, assim como adquirir, onerar, alienar a qualquer título, bens imóveis ou direitos a eles relativos, mediante prévia autorização do Conselho de Administração.

Neste caso aplica-se a regra de hermenêutica, segundo a qual "quem pode o mais pode o menos", ou seja, se a EMOP pode alienar bem imóvel de seu patrimônio, é razoável/plausível concluir que também pode cedê-lo, pois na cessão não ocorre transmissão/transferência da propriedade, permanecendo o bem imóvel no acervo patrimonial da empresa pública.

Caso o bem imóvel objeto da cessão de uso seja integrante do patrimônio da Empresa de Obras Públicas do Estado do Rio de Janeiro (EMOP) e considerando a autonomia administrativa assegurada em seu ESTATUTO SOCIAL, a qual é inerente a sua natureza, a referida empresa pública dispõe de legitimidade/competência para formalizar a cessão de uso pretendida.

b) Em atenção ao parágrafo quarto da Cláusula Segunda da minuta do termo de cessão (24503588), questiona-se e é possível a assinatura do Termo de Cessão sem posse imediata do imóvel, dado que o mesmo atualmente é utilizado pela SEPOL-Polícia Civil para guarda de viaturas inservíveis e veículos apreendidos e que seria necessário aguardar o prazo de até 24 meses para início da execução das obras.

O PARÁGRAFO QUINTO DA CLÁUSULA SEGUNDA da minuta do Termo de Cessão de Uso de Imóvel (SEI nº 24503588) estabelece que a cessionária (SR/PF-RJ) deverá aguardar o prazo de até 24 (vinte e quatro) meses, a partir da assinatura do Contrato de Cessão, para início da execução das obras, em razão do imóvel ser utilizado atualmente pela Secretaria de Estado de Polícia Civil (SEPOL) para guarda de viaturas inservíveis e veículos apreendidos, dentre outros bens.

O PARÁGRAFO SEXTO DA CLÁUSULA SEGUNDA prevê que a cessionária (SR/PF-RJ), consensualmente com a SEPOL, poderá dentro do prazo de 24 meses, iniciar obras preliminares de terraplenagem, demolição de estruturas existentes, dentre outras providências, desde que não inviabilizem a utilização do imóvel pela Polícia Civil.

Apesar de não vislumbrar a existência de óbice(s) jurídico(s) que inviabilize(m) a formalização/assinatura do Termo de Cessão de Uso, diante das limitações/restrições temporais impostas para utilização plena e efetiva do imóvel a ser cedido, recomendo a SR/PF-RJ, no exercício da competência discricionária,^[3]^[4] a qual envolve juízo de conveniência e oportunidade^[5] intrínsecos a prática do ato administrativo (decisão administrativa a ser tomada), sopesar/apreciar/examinar de forma criteriosa, em observância aos princípios da legalidade e da razoabilidade que norteiam a atividade administrativa, aplicando ao caso concreto a solução mais adequada de forma a resguardar o interesse da União e, por consequência, o interesse público.

Caso a opção do órgão assessorado (SR/PF-RJ) seja pela formalização do Termo de Cessão de Uso, para resguardar os interesses da UNIÃO e evitar prejuízos ao erário federal, recomendo a SR/PF-RJ, mediante articulação institucional com a EMOP, providenciar a inclusão de CLÁUSULA no instrumento de cessão assegurando o pagamento de indenização à União, pela EMOP (cedente), em razão de obras iniciadas ou após a conclusão da nova sede Delegacia de Polícia Federal em Niterói (DPF/NRI), na hipótese de rescisão do Termo pelo cedente em prazo inferior à vigência (30 anos) prevista na CLÁUSULA QUINTA.

Não obstante a recomendação sugerida no item "22.", caso a opção do órgão assessorado (SR/PF-RJ) seja por formalizar a cessão do bem imóvel, a versal final do Temo de Cessão de Uso deverá ser novamente submetida a apreciação da e-CJU/PATRIMÔNIO para analisar, sob o aspecto jurídico-formal, a regularidade da minuta do instrumento de cessão.

c) Em atenção à Cláusula Terceira da minuta do termo de cessão (24503588), questiona-se se é possível a cessão do imóvel atualmente ocupado pela Delegacia da PF em Niterói à EMOP, tendo em vista que trata-se de empresa pública da Administração Indireta do Estado do Rio de Janeiro, vinculada à Secretaria de Estado de Obras - SEOBRAS, dotada de personalidade jurídica de direito privado.

Segundo informação existente na CLÁUSULA TERCEIRA da minuta do Termo de Cessão de Uso de Imóvel (SEI nº 24503588), o imóvel atualmente ocupado pela Delegacia de Polícia Federal em Niterói (DPF/NRI), situado na Praça Fonseca Ramos, s/nº, Ponta d'areia, Município de Niterói-RJ, será cedido a EMOP como contrapartida da cessão de uso objeto do Termo.

No PARÁGRAFO PRIMEIRO DA CLÁUSULA TERCEIRA está consignado que para a concretização da cessão do imóvel atualmente ocupado pela Delegacia de Polícia Federal em Niterói (DPF/NRI), é necessário que a SR/PF-RJ atue perante o Departamento de Gestão do Patrimônio Imóvel (DGPI) da Secretaria de Estado de Fazenda e Planejamento, para registrar a obrigação (contrapartida) mediante aditamento ao Termo de Cessão de Uso do aludido imóvel, cujo instrumento está registrado no Livro nº C-16/SUBLOP, fl. nº 079, Termo nº 14.

Partindo da premissa de que o bem imóvel objeto da contrapartida é de propriedade do Estado do Rio de Janeiro, pessoa jurídica distinta da EMOP, entendo, data vênia de posicionamento divergente, ser necessário para viabilizar a contraprestação almejada a prévia anuência da Secretaria de Estado de Fazenda do Rio de Janeiro (SEFAZ-RJ), cuja consultoria e assessoramento jurídicos compete à Procuradoria-Geral do Estado do Rio de Janeiro (PGE/RJ), em razão da EMOP NÃO SER PROPRIETÁRIA DO IMÓVEL, não podendo, por consequência, impor ônus a bem imóvel sem o consentimento do(a) órgão público representante do legítimo proprietário.

Destaco que a análise aqui empreendida circunscreve-se aos aspectos legais envolvidos, não incumbido a esta unidade jurídica imiscuir-se no exame dos aspectos de economicidade, oportunidade, conveniência, assim como os aspectos técnicos envolvidos conforme diretriz inserta na Boa Prática Consultiva (BPC) nº 7.^[6]

Tal entendimento está lastreado no fato de que a prevalência do aspecto técnico ou a presença de juízo discricionário determinam a competência e a responsabilidade da autoridade administrativa pela prática do ato.

Neste sentido, a Boa Prática Consultiva (BPC) nº 7, cujo enunciado é o que se segue:

Em face do anteriormente exposto, observado a(s) recomendação(ões) sugerida(s) no(s) item(ns) "18.", "21.", "22", "23.", "26." e "27." desta manifestação jurídica, abstraídos os aspectos de conveniência e oportunidade do Administrador, nos limites da lei, e as valorações de cunho econômico–financeiro, ressalvadas, ainda, a manutenção da conformidade documental com as questões de ordem fática, técnica e de cálculo, ínsitas à esfera administrativa, essenciais até mesmo para a devida atuação dos órgãos de controle, o feito está apto para a produção dos seus regulares efeitos, tendo em vista não conter vício insanável com relação à forma legal que pudesse macular o procedimento.

Em razão do advento da PORTARIA NORMATIVA CGU/AGU Nº 10, de 14 de dezembro de 2022, publicada no Suplemento "A" do Boletim de Serviço Eletrônico (BSE) nº 50, de 14 de dezembro de 2022, que dispõe sobre a organização e funcionamento das Consultorias Jurídicas da União Especializadas Virtuais (e-CJUs), convém ressaltar que as manifestações jurídicas (pareceres, notas, informações e cotas) não serão objeto de obrigatória aprovação pelo Coordenador da e-CJU, conforme estabelece o artigo 22, caput, do aludido ato normativo.

Feito tais registros, ao protocolo da Consultoria Jurídica da União Especializada Virtual de Patrimônio (e-CJU/PATRIMÔNIO) para restituir o processo ao Setor de Administração e Logística Policial da Superintendência Regional de Polícia Federal no Estado do Rio de Janeiro (SELOG/SR/PF-RJ) para ciência desta manifestação jurídica, mediante disponibilização de chave (link) de acesso externo como usuário externo ao Sistema AGU SAPIENS 2.0, objetivando a adoção da(s) providência(s) pertinente(s).

Atenção, a consulta ao processo eletrônico está disponível em https://supersapiens.agu.gov.br mediante o fornecimento do Número Único de Protocolo (NUP) 08458001931202100 e da chave de acesso 6f47e84c

Notas

^{^}"LEGALIDADE - A legalidade é o princípio fundamental da Administração, estando expressamente referido no art. 37 da Constituição Federal. De todos os princípio é o de maior relevância e que mais garantias e direitos assegura aos administrados. Significa que o administrador só pode agir, de modo legítimo, se obedecer aos parâmetros que a lei fixou. Tornou-se clássica a ideia realçada por HELY LOPES MEIRELLES, de rara felicidade, segundo o qual "na Administração Pública não há liberdade nem vontade pessoal", concluindo que "enquanto na Administração particular é lícito fazer tudo que a lei autoriza". CARVALHO FILHO, José dos Santos. Processo Administrativo Federal - Comentários à Lei nº 9.784, de 29.1.1999. 5ª Ed., revista, ampliada e atualizada até 31.3.2013. São Paulo: Atlas, 2013, p. 47.
^{^}"DECRETO Nº 46.188 DE 06 DE DEZEMBRO DE 2017(REGULAMENTA, NO ÂMBITO DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO, A LEI Nº 13.303, DE 30 DE JUNHO DE 2016, QUE DISPÕE SOBRE O ESTATUTO JURÍDICO DA EMPRESA PÚBLICA, DA SOCIEDADE DE ECONOMIA MISTA E DE SUAS SUBSIDIÁRIAS)(...) CAPÍTULO I DAS DISPOSIÇÕES PRELIMINARES Seção I Da aplicação e das definições (...) Art. 2º - Para os fins deste Decreto, considera-se: I - empresa estatal: entidade dotada de personalidade jurídica de direito privado, cuja maioria do capital votante pertença direta ou indiretamente ao Estado do Rio de Janeiro;"
^{^}"III - Poderes Administrativos 1. CONCEITO 2. MODALIDADE 2.1 Poder Discricionário SENTIDO - A lei não é capaz de traçar rigidamente todas as condutas de um agente administrativo. Ainda que procure definir alguns elementos que lhe restringem a atuação, o certo é que em várias situações a própria lei lhe oferece a possibilidade de valoração da conduta. Nesses casos, pode o agente avaliar a conveniência e oportunidade dos atos que vai praticar na qualidade de administrador dos interesses coletivos. Nessa prerrogativa de valoração é que se situa o poder discricionário. Poder discricionário, portanto, é a prerrogativa concedida aos agentes administrativos de elegerem, entre várias condutas possíveis, a que traduz maior conveniência e oportunidade para o interesse público. Em outras palavras, não obstante a discricionariedade constitua prerrogativa da Administração seu objetivo maior é o atendimento aos interesses da coletividade. Conveniência e oportunidade são os elementos nucleares do poder discricionário. A primeira indica que condições vai se conduzir o agente; a segunda diz respeito ao momento em que a atividade deve ser produzida. Registre-se, porém, que essa liberdade de escolha tem que se conformar com o fim colimado na lei pena de não ser atendido objetivo público da ação administrativa. Não obstante, o exercício da discricionariedade tanto pode concretizar-se ao momento que o ato é praticado, quanto, a posteriori, ao momento em que a Administração decide por sua revogação". CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de Direito Administrativo. 34ª Ed., revista, atualizada e ampliada. São Paulo: Atlas, p. 54.
^{^}E a atuação é discricionária quando a Administração, diante do caso concreto, tem a possibilidade de apreciá-lo segundo critérios de oportunidade e conveniência e escolher uma dentre duas ou mais soluções, todas válidas para o direito". DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 34ª Ed. Rio de Janeiro: Forense, 2021, p. 247
^{^}"Em outras hipóteses, o regramento não atinge todos os aspectos da atuação administrativa; a lei deixa certa margem de liberdade de decisão diante do caso concreto, de tal modo que autoridade poderá optar por uma dentre várias soluções possíveis, todas válidas perante o direito. Nesse caso, o poder da Administração é discricionário, porque a adoção de uma ou outra solução é feita segundo critérios de oportunidade, conveniência, justiça, equidade, próprio da autoridade, porque não definidos pelo legislador. Mesmo aí, entretanto, o poder de ação administrativo, embora discricionário, não é totalmente livre, porque, sob alguns aspectos, em especial a competência, a forma e a finalidade, a lei impõe limitações. Daí porque se diz que a discricionariedade implica liberdade de atuação nos limites traçados pela lei; se a Administração ultrapassa esses limites, a sua decisão passa ser arbitrária, ou seja, contrário à lei". DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Ob. cit., p. 246.
^{^}Manual de Boas Práticas Consultivas. 4ª Ed., revista, ampliada e atualizada. Brasília: AGU, 2006.

	PROCESSO/DOCUMENTO	TIPO
	20187813	Ofício 607
	20192035	Mapa
	20192982	Despacho
	20283825	Despacho
	20286438	Despacho
	20301472	Despacho
	20303011	Despacho
	21724538	Despacho
	21734651	Despacho
	22020275	Ofício 17
	22073980	E-mail
	22629918	Ofício 138
	22630372	Despacho
	22673998	Minuta Termo de Cessão Encaminhada pela EMOP RJ
	22674006	Minuta Termo de Cessão - 1a Alteração PF
	22775533	Despacho
	22776599	Despacho
	24503588	Minuta Termo de Cessão aprovado pela EMOP
	24504317	Anexo Planta básica do terreno
	24504341	Ofício 387
	24505425	Despacho
	25844315	Despacho
	25863397	Despacho
	27215053	Despacho
	27263049	Despacho
	27272768	Despacho
	27349206	Despacho
	27397605	Despacho
	27354054	Despacho
	27399710	Despacho
	28107783	Despacho
	28082294	Despacho
	28147609	Ofício 141
	28148898	E-mail - Encaminha o Of. 141