ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA JURÍDICA DA UNIÃO ESPECIALIZADA VIRTUAL DE PATRIMÔNIO
NÚCLEO JURÍDICO
ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA JURÍDICA DA UNIÃO ESPECIALIZADA VIRTUAL DE PATRIMÔNIO
NÚCLEO JURÍDICO
NOTA n. 00041/2023/NUCJUR/E-CJU/PATRIMÔNIO/CGU/AGU
NUP: 19739.111014/2023-56
INTERESSADOS: SUPERINTENDÊNCIA DO PATRIMÔNIO DA UNIÃO NO AMAZONAS – SPU-AM/MGI
ASSUNTOS: DOAÇÃO COM ENCARGOS PARA O ESTADO DO AMAZONAS. REGULARIZAÇÃO DA COMPETÊNCIA
Em cumprimento ao disposto no art. 131 da CRFB/88, no art. 11 da Lei Complementar nº 73/1993, no art. 8º-F da Lei nº 9.028/1995, no art. 19 do Ato Regimental AGU nº 05/2007 e no art. 1º da Portaria Normativa AGU nº 72/2022, a SUPERINTENDÊNCIA DE PATRIMÔNIO DA UNIÃO NO AMAZONAS – SPU-AM/MGI encaminha a esta e-CJU/Patrimônio, via SAPIENS, link de acesso ao processo de referência no SEI, para análise da minuta de contrato de doação com encargos de imóvel ao ESTADO DO AMAZONAS para fins de regularização fundiária.
Encontram-se nos autos, dentre outros, os seguintes documentos:
32187897 E-mail 07/03/2023 MGI-SPU-AM
32187905 Projeto 07/03/2023 MGI-SPU-AM
32187937 Ofício 07/03/2023 MGI-SPU-AM
32188053 Matrícula 07/03/2023 MGI-SPU-AM
32190177 Laudo 17/10/2022 MGI-SPU-AM
32190181 Anexo 17/10/2022 MGI-SPU-AM
32190186 Anexo 17/10/2022 MGI-SPU-AM
32190189 Anexo 17/10/2022 MGI-SPU-AM
32190194 Anexo 17/10/2022 MGI-SPU-AM
32190197 Anexo 17/10/2022 MGI-SPU-AM
32190207 Portaria 20/10/2022 MGI-SPU-AM
32190211 Nota Técnica 3191 07/03/2023 MGI-SPU-AM
32190214 Minuta de Contrato 07/03/2023 MGI-SPU-AM
32190216 Ofício 10301 07/03/2023 MGI-SPU-AM
Processo distribuído ao subscritor em 28/03/2023.
É o relatório.
Inicialmente, cumpre observar que as páginas do processo físico foram digitalizadas e carregadas no Sistema SEI pelo órgão consulente.
Registre-se, por oportuno, que a análise, por ora alinhavada, está adstrita à documentação constante nos arquivos digitalizados no sistema SEI. A omissão de documentos determinantes para o não prosseguimento da destinação e a ausência de efetiva fidedignidade do conteúdo das cópias juntadas com os respectivos originais implicam na desconsideração do presente parecer.
A presente manifestação jurídica tem o escopo de assistir a autoridade assessorada no controle interno da legalidade administrativa dos atos a serem praticados ou já efetivados. Ela envolve, também, o exame prévio dos textos de editais, de minutas de contratos e de seus anexos, quando for o caso.
A função da Consultoria Jurídica da União é apontar possíveis riscos do ponto de vista jurídico e recomendar providências para salvaguardar a autoridade assessorada, a quem compete avaliar a real dimensão do risco e a necessidade de se adotar ou não a precaução recomendada.
Importante salientar, que o exame dos autos processuais se restringe aos seus aspectos jurídicos, excluídos, portanto, aqueles de natureza técnica. Em relação a estes, parte-se da premissa de que a autoridade competente se municiou dos conhecimentos específicos imprescindíveis para a sua adequação às necessidades da Administração, observando os requisitos legalmente impostos.
Nesse sentido vale lembrar que o Enunciado n° 07, do Manual de Boas Práticas Consultivas da CGU/AGU recomenda que “o Órgão Consultivo não deve emitir manifestações conclusivas sobre temas não jurídicos, tais como os técnicos, administrativos ou de conveniência ou oportunidade”.
De fato, presume-se que os estudos técnicos contidos no presente processo, inclusive quanto ao detalhamento de seu objeto, suas características e requisitos, tenham sido regularmente determinados pelo setor competente do órgão, com base em parâmetros técnicos objetivos, para a melhor consecução do interesse público.
Além disso, vale esclarecer que, em regra, não é atribuição do órgão de assessoramento jurídico exercer a auditoria quanto à competência de cada agente público para a prática de atos administrativos. Cabe-lhes, isto sim, observar se os seus atos estão dentro do seu espectro de competências. Assim sendo, o ideal, para a melhor e completa instrução processual, é que sejam juntadas ou citadas as publicações dos atos de nomeação ou designação da autoridade e demais agentes administrativos bem como os atos normativos que estabelecem as respectivas competências, com o fim de que, em caso de futura auditoria, possa ser facilmente comprovado que quem praticou determinado ato tinha competência para tanto. Todavia, a ausência de tais documentos, por si, não representa, a priori, óbice ao desenvolvimento do processo.
Por fim, com relação à atuação desta Consultoria Jurídica, é importante informar que, embora as observações e recomendações expostas não possuam caráter vinculativo, constituem importante instrumento em prol da segurança da autoridade assessorada, a quem incumbe, dentro da margem de discricionariedade que lhe é conferida pela lei, avaliar e acatar, ou não, tais ponderações, ressaltando-se, todavia, que o seguimento do processo sem a observância destes apontamentos será de responsabilidade exclusiva da Administração.
A Nota Técnica SEI nº 3191/2023/MGI (32190211) esclarece o objeto do processo:
SUMÁRIO EXECUTIVO
1. Trata o presente de Provisão Habitacional com previsão de construção de 64 unidades habitacionais para famílias de baixa renda conforme projeto do Governo do Estado do Estado do Amazonas (SEI 32187937 e 32187937), a ser implantado em um imóvel da União localizado na Rua Vivaldo Lima, n° 23, Bairro Alvorada, Município de Manaus, Estado do Amazonas, com área 4.570 m², registrado no 3° Ofício do Registro de Imóveis sob a matrícula 14950.
2. A Doação será efetuada ao governo do Estado do Amazonas, após análise dos autos pela CJU, apreciação do GE-DESUP e da CGREF. A Doação é possível pois o governo do estado se enquadra nas condições previstas na Lei Nº 9.636, DE 15 DE MAIO DE 1998.
ANÁLISE
I - Do imóvel
3. O imóvel de propriedade da União, conceitua-se como Nacional Interior e está situado à Rua Vivaldo Lima, n° 123, Bairro Alvorada, Município de Manaus. O referido imóvel possui uma área de 4.570 m², registrado no 3° Ofício do Registro de Imóveis sob a matrícula 14950 (SEI 32188053).
II - Do instrumento escolhido
4. O pleito do Governo do Estado do Amazonas encontra amparo na legislação patrimonial e correlata, vinculada, no entanto, a conveniência e oportunidade a ser analisada pela Secretaria de Gestão do Patrimônio da União. Nesta esteira, cumpre registrar o disposto no artigo 8° e 17° da Instrução Normativa n° 2, de 18 de dezembro de 2014:
[...]
5. A Doação é prevista no art. 31 da Lei 9636/98:
[...]
6. A Lei 8666/1993, também prevê a Doação como um dos instrumentos possíveis
[...]
7. Importante esclarecer que deverá ser indicado um prazo para cumprimento do encargo da Doação, sob pena de reversão do bem à União (Lei 9636/98-art. 31):
[...]
8. Desta forma, a Doação é possível no caso de provisão habitacional para famílias de baixa renda e ainda dispensa licitação conforme legislação específica.
9. Assim, evidencia-se a possibilidade de adotar o instrumento de Doação para destinação com fins de provisão habitacional através de agente intermediador, neste caso, o Governo do Estado do Amazonas.
IV - Da motivação
10. Considerando a função social dessa propriedade, dada sua relação com a situação do entorno imediato, e ainda:
a) A escassez de terrenos livres para provisão habitacional e redução de adensamento dos assentamentos precários existentes no município;
c) A condição de insalubridade em que residem muitas famílias do município de Manaus e a grande demanda nos cadastros dos órgãos de provisão habitacional;
d) A existência de recursos próprios do Governo do Estado do Amazonas para financiamento do Projeto.
12. Conforme Portaria n° 9.239, de 20 de outubro de 2022, antes da efetiva destinação, existe necessidade de apreciação pelo Comitê Gestor de Destinação de Imóveis da União.
13. De acordo com a PORTARIA SEDDM/ME 9.239, de 20 de outubro de 2022, as alienações, são objeto de aprovação pela GE-DESUP.
Art. 1° A destinação de imóveis da União ou parcela deste(s) deverá observar o regime especial de governança instituído na presente portaria. que compreende as seguintes formas de destinação de imóveis geridos pela Secretaria de Coordenação e Governança do Patrimônio da União (SPU) da Secretaria Especial de Desestatização, Desinvestimento e Mercados (SEDDM) do Ministério da Economia:I - Aforamento gratuito;II - Alienação por:a) Doação
b) Permuta (...)
14. Para que os processos possam ser submetidos ao GE-DESUP, deve-se observar o art. 7° da Portaria SEDDM/ME n° 9.239, de 20 de outubro de 202. Assim, vamos verificar cada item do art. 7º:
[...]
15. Considerando que o valor de referência é de R$ 4.450.000,00 (quatro milhões quatrocentos e cinquenta mil reais) , sugere-se encaminhamento ao GE-DESUP Nível 1 para deliberar sobre a destinação proposta, conforme os ditames da Portaria SPU/SEEDM/ME nº 9.239, de 20 de outubro de 2022.
16. Por fim, respeitados os critérios da conveniência e oportunidade, e por não existir registro concorrente de outra solicitação para o imóvel e por não haver previsão de utilização direta, com base na análise dos documentos apresentados, resta claro que os pressupostos legais permitem a doação ao ente requerente, tendo em vista o cumprimento do encargo de regularização fundiária conforme projeto submetido a esta SPU.
CONCLUSÃO
17. A SPU-AM propõe a aplicação da Doação com encargos, pois, verifica-se a existência de interesse público e social na medida em que, com a doação do terreno, a SPU contribuirá para a redução das desigualdades sociais (art. 3º, II, CF/88), além de assegurar o direito constitucional à moradia (art. 6º, CF/88), de famílias de baixa renda, direito cuja garantia é de competência comum da União, Estados, DF e Municípios, conforme disposto no art. 23, IX, da Constituição Federal.
RECOMENDAÇÃO
18. Tendo em vista o quanto disposto na presente Nota Técnica, recomenda-se o envio do processo à CJU-AM para análise desta Nota Técnica e da Minuta de Contrato de Doação com encargos (SEI 32190214) para emissão de parecer jurídico quanto a legalidade da doação com encargos do referido imóvel da União para a Prefeitura de Manaus.
19. Após a análise da CJU, recomenda-se o envio dos autos a Coordenação Geral de Regularização Fundiária, visando deliberação pelo GE-DESUP nível 1, devendo retornar, caso deliberado, para providências subsequentes.
Preliminarmente, cabe esclarecer que, em virtude da distribuição de competências no âmbito da SPU, que reflete na distribuição de competências no âmbito da CGU/AGU, a ordem dos encaminhamentos contidos no item 19 acima está equivocada.
Nos termos da Portaria MGI nº 771/2023, que revogou a Portaria SEDDM/ME nº 9.239/2022:
Art. 1º A destinação de imóveis da União deverá observar o regime especial de governança instituído na presente portaria, que compreende as seguintes formas de destinação de imóveis geridos pela Secretaria de Gestão do Patrimônio da União (SPU) do Ministério da Gestão e da Inovação em Serviços Públicos:
I - Aforamento gratuito;
II - Alienação por:
a) Doação;
[...]
Art. 3º Para fins de análise, apreciação e deliberação de processos sobre imóveis objetos das destinações previstas nesta portaria, deverão ser instituídos pela SPU os seguintes Grupos Especiais de Destinação Supervisionada (GE-DESUP), de caráter permanente:
[...]
II - Nível 1 (GE-DESUP-1), para imóveis com valor de referência entre R$ 1.000.000,00 (um milhão de reais) e R$10.000.000,00 (dez milhões de reais) e nos casos de que tratam §§ 2º e 3º, alínea "a", do art. 6º desta portaria, excluídas as destinações do inciso II e XIX do art. 1º desta portaria e aquelas atribuídas ao GEDESUP-0
Na forma do art. 1º da Portaria SPU/ME nº 8.678, de 30 de setembro de 2022, foi atribuída aos superintendentes a competência para firmar contratos de alienação após deliberação pelas instâncias competentes:
Art. 1º Autorizar os Superintendentes do Patrimônio da União a firmar os termos e contratos de aquisição, alienação, locação, arrendamento, aforamento, cessão, concessão, autorização e permissão relativos a imóveis da União, após deliberação pelas instâncias competentes. Grifos nossos.
Note-se que não consta delegação de competência ao superintendente para análise, apreciação e deliberação sobre a doação de imóveis da União para terceiros. Assim, para a decisão sobre a doação, o processo deverá ser encaminhado ao órgão central para análise, apreciação e deliberação, com o devido assessoramento jurídico do órgão jurídico competente quanto à legalidade desses atos.
Somente após superada essa fase inicial é que o Superintendente elaborará a minuta do contrato e encaminhará a esta CJU para análise jurídica quanto a sua legalidade.
A título de colaboração, recomenda-se ao Administrador que consulte o NUP 04926.000493/2017-53, também analisado por este parecerista, com objeto semelhante, para compreensão do trâmite processual.
Por fim, pode-se adiantar algumas correções básicas quanto à minuta apresentada, que não substituem a futura análise da minuta quando do retorno do órgão central:
a) Atualmente vige o Decreto nº 11.437/2023, que aprova a Estrutura Regimental e o Quadro Demonstrativo dos Cargos em Comissão e das Funções de Confiança do Ministério da Gestão e da Inovação em Serviços Públicos, tratando da SPU nos seus artigos 40 e 46 do Anexo I.
b) A Portaria MGI nº 771/2023 revogou a Portaria SEDDM/ME nº 9.239/2022.
c) O donatário é o Estado do Amazonas, pessoa jurídica de direito público interno. O “governo” não tem personalidade jurídica para celebrar contratos.
d) Na cláusula segunda deve-se acrescentar a competência do superintendente para celebrar o contrato: art. 1º da Portaria SPU/ME nº 8.678, de 30 de setembro de 2022.
e) Na cláusula primeira e no seu parágrafo único constam cartórios diferentes para a mesma matrícula (matricula 14950 do Cartório 3° Ofício do Registro de Imóveis X matricula 14950, Cartório 1° Ofício Registro de Imóveis e Protesto de Letras) o que deverá ser corrigido pelo Administrador.
f) a utilização da cláusula nona deverá ser justificada, inclusive quanto a sua previsão nos atos normativos internos da SPU.
g) No encerramento, o Decreto n° 7.675, de 20 de janeiro de 2012 encontra-se revogado desde 2014, devendo fazer constar o art. 74 do Decreto-lei nº 9.760/1940 e o inciso III do art. 40 do Decreto nº 11.437/2023.
Ressalta-se que não compete à e-CJU avaliar questões de ordem fática, técnica ou de cálculo, responsabilizando-se os signatários dos documentos juntadas pelo teor de suas informações perante aos Órgãos de controle, especialmente no que diz respeito às justificativas para o afastamento do certame, inteligência da Boa Prática Consultiva BPC/CGU/AGU nº 7.
Cumpre realçar que, caso o Administrador discorde das orientações emanadas neste pronunciamento, deverá carrear aos autos todas as justificativas que entender necessárias para embasar o ajuste pretendido e dar prosseguimento, sob sua exclusiva responsabilidade perante eventuais questionamentos dos Órgãos de Controle, consoante o inciso VII do art. 50 da Lei nº 9.784/1999. Nesse caso, não haverá a necessidade de retorno do feito a esta Consultoria Jurídica da União.
Pelo exposto, solicita-se ao Protocolo que devolva ao órgão consulente para ciência, especialmente do item 18, 19, 20 e 21, e demais providências que entender cabíveis.
É o parecer, de caráter opinativo, que prescinde de aprovação por força do art. 22 da Portaria Normativa CGU/AGU nº 10/2022 – Regimento Interno das Consultorias Jurídicas da União Especializadas Virtuais, publicada no Suplemento A do BSE Nº 50, de 14 de dezembro de 2022.
Rio de Janeiro, 31 de março de 2023.
(assinado eletronicamente)
RICARDO COUTINHO DE ALCÂNTARA COSTA
ADVOGADO DA UNIÃO
SIAPE 1332674 - OAB-RJ 110.264
Atenção, a consulta ao processo eletrônico está disponível em https://supersapiens.agu.gov.br mediante o fornecimento do Número Único de Protocolo (NUP) 19739111014202356 e da chave de acesso 80dcc352